后疫情時代下鐵路項目地方政府專項債問題探析

劉景娟

（陜西鐵路發(fā)展基金管理有限公司 陜西西安 710199）

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）明確提出“修明渠、堵暗道，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制”。2015年1月1日開始施行的新預(yù)算法進(jìn)一步明確了“開前門、堵后門”的思路。所謂“開前門”，就是為了滿足地方建設(shè)、改善基礎(chǔ)設(shè)施的融資需求，合理安排地方新增債務(wù)規(guī)模。主要指發(fā)行地方政府債券。2018年底第二次修正的預(yù)算法更是明確，除通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。

自2017年財政部印發(fā)《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預(yù)[2017]89號）以來，地方政府專項債從土地儲備、政府收費(fèi)公路2個試點(diǎn)品種，發(fā)展成為涵蓋交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、環(huán)保等多個行業(yè)領(lǐng)域的地方公益類項目投融資主渠道之一。特別是2020年以來，受新冠疫情影響，國家加大力度利用專項債擴(kuò)大融資、提基建、拉動經(jīng)濟(jì)，地方政府專項債對于實(shí)現(xiàn)“六穩(wěn)”“六?！卑l(fā)揮了積極作用。2020年，全國發(fā)行新增地方政府專項債36 019億元，再融資專項債5 386億元，地方政府專項債平均發(fā)行期限14.6年，平均發(fā)行利率3.44%。地方政府專項債的發(fā)展可謂史無前例。

2017年以來，鐵路項目地方政府專項債經(jīng)歷了從無到有，從少到多，期限逐漸拉長的過程，湖北、寧夏、廣東、山東、重慶、天津等省、自治區(qū)、直轄市相繼發(fā)行地方政府專項債支持鐵路建設(shè)。2020年1 500多只新增地方政府專項債中約100只募集資金用途含鐵路，專項債已儼然成為地方政府籌集鐵路建設(shè)資金的關(guān)鍵措施。

一、地方政府專項債支持鐵路建設(shè)的必要性

（一）鐵路建設(shè)項目能夠充分發(fā)揮地方政府專項債穩(wěn)投資、擴(kuò)內(nèi)需、補(bǔ)短板的重要作用。加快發(fā)行使用地方政府專項債，對于深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、對沖當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力、促進(jìn)擴(kuò)大有效投資等具有重要意義。為了加快地方政府專項債發(fā)行使用進(jìn)度，保障重點(diǎn)項目資金需求，2018年以來財政部不斷指導(dǎo)和督促地方加大工作力度，發(fā)布了財庫[2018]72號、財庫[2019]23號、財預(yù)[2020]94號等一系列文件，在提前下達(dá)額度的同時，進(jìn)一步擴(kuò)大使用范圍，專項債發(fā)行一再提速擴(kuò)容。鐵路項目建設(shè)帶動投資，鐵路開通推動產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，鐵路運(yùn)營拉動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鐵路已被列入地方政府專項債聚焦的重點(diǎn)領(lǐng)域和重大項目之一。

（二）地方政府專項債有利于社會資本參與鐵路建設(shè)。加快推進(jìn)鐵路建設(shè)，對于加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程、帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、拉動投資合理增長、優(yōu)化交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)、降低社會物流成本、方便人民群眾安全出行，都具有不可替代的重要作用?！蛾P(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》（國發(fā)[2013]33號），鼓勵社會資本進(jìn)入鐵路行業(yè)。但由于鐵路建設(shè)投資規(guī)模大、回收期長、收益欠佳、重社會效益等顯著特點(diǎn)，目前，社會資本投資鐵路建設(shè)的玻璃門尚未破除。專項債投資鐵路建設(shè)具有增信作用，有利于發(fā)揮對社會資本的撬動作用。同時債券的發(fā)行就是將金融機(jī)構(gòu)與民間組織或個人手中的閑置資金聚集到地方政府手中，債券的流通也有社會資本參與其中。

（三）地方政府專項債與鐵路建設(shè)項目融資需求相吻合。鐵路項目資本金比例高、金額大，2018年后，多省慣用的鐵路基金籌集資本金模式已難以運(yùn)用?！蛾P(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（廳字[2019]33號）明確：允許將政府專項債作為符合條件的鐵路等重大公益性項目資本金；對于鐵路等建設(shè)和運(yùn)營期限較長的重大公益性項目，鼓勵發(fā)行10年期以上的長期專項債。專項債利率低，接近國債利率，目前多省份已為鐵路建設(shè)項目發(fā)行30年長期限專項債。專項債成為地方發(fā)展鐵路的重要通道，極大地破解了鐵路資本金融資難題，有力推動了各省加快鐵路建設(shè)。

（四）地方政府專項債有利于地方鐵路建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的自2020年1月1日起施行的《交通運(yùn)輸領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》明確，高速鐵路等干線鐵路建設(shè)是中央和地方財政共同事權(quán)，城際鐵路等鐵路建設(shè)是地方財政事權(quán)，地方負(fù)擔(dān)高鐵部分項目資本金出資責(zé)任及城際鐵路的出資建設(shè)責(zé)任。國鐵集團(tuán)也正在通過干支線股權(quán)置換、一省一公司等改革措施理清與政府之間財政事權(quán)和支出責(zé)任，這進(jìn)一步加大了地方出資壓力，依靠財政撥款發(fā)展鐵路建設(shè)的模式已難以為繼。

二、鐵路項目地方政府專項債的現(xiàn)狀及存在的問題

我國地方政府專項債的迅猛發(fā)展有賴于強(qiáng)有力的政策推動，但整體發(fā)展時間尚短，政策的導(dǎo)向性與制度的零散性及操作的不規(guī)范性，帶來的矛盾問題也逐步顯現(xiàn)。專項債規(guī)模增長過快，導(dǎo)致包含鐵路地方專項債的專項債整體風(fēng)險增加，已逐步偏離了發(fā)行專項債的初衷：規(guī)范地方政府融資行為，有效分散、防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，同時滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求。

（一）債券實(shí)行限額制。財政部在全國人大或其常委會批準(zhǔn)的地方政府舉借債務(wù)的規(guī)模內(nèi)，根據(jù)客觀因素測算分地區(qū)新增專項債券規(guī)模和置換專項債券規(guī)模，報國務(wù)院批準(zhǔn)后下達(dá)各省級財政部門。經(jīng)過幾年的擴(kuò)張式發(fā)展，部分省份發(fā)行空間已非常有限，可用于鐵路建設(shè)項目的額度更加稀缺。對于鐵路建設(shè)項目，目前僅選取其中盈利性較好的部分發(fā)行專項債，而盈利性較差的項目融資成為難以破解的瓶頸，同一線路不同省份也因地方財力懸殊導(dǎo)致發(fā)行難度各異。部分省份鐵路建設(shè)的滯后影響全國鐵路網(wǎng)的形成及經(jīng)濟(jì)帶動輻射作用的有效發(fā)揮。

（二）資金與鐵路項目脫節(jié)。財政部多次發(fā)文提到，對預(yù)算擬安排新增專項債券的項目通過先行調(diào)度庫款的辦法，加快項目建設(shè)進(jìn)度，債券發(fā)行后及時回補(bǔ)，但具體實(shí)施情況差強(qiáng)人意，項目融資需求與發(fā)行規(guī)模不匹配，項目收益與償債安排存在期限錯配、項目進(jìn)度與資金籌集不銜接、資金使用效率低等現(xiàn)象普遍存在。主要體現(xiàn)在兩個方面：一是“資金等項目”，專項債資金到位后資金沉淀，未形成實(shí)際支出，未形成足夠的投資規(guī)模及工程實(shí)物量，從而有效發(fā)揮對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用；二是“項目等資金”，部分省份存在鐵路項目前期手續(xù)已完成，具備開工條件，依靠專項債發(fā)行時間來確定開工時間的實(shí)例，且發(fā)行后撥付周期較長，造成資金無法及時滿足需求、延誤工期、人員及日常費(fèi)用浪費(fèi)等。

（三）專業(yè)人員及知識欠缺。雖然經(jīng)歷了迅猛發(fā)展，但地方政府專項債仍是一個新券種，部分省份政府部門實(shí)操經(jīng)驗不足。政策發(fā)布初期，由于持續(xù)地“去杠桿”在一定程度上增添了發(fā)行專項債的思想顧慮，部分省份因此處在觀望與試探狀態(tài)，在有的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）發(fā)行鐵路項目地方政府專項債困難重重。在相關(guān)部門提出加快發(fā)行進(jìn)度及明確支持范圍包含鐵路后，部分省份又出現(xiàn)了矯枉過正。在經(jīng)驗不足、人力資源不足及金融、鐵路專業(yè)知識不匹配的情況下，采取照貓畫虎、依樣畫葫蘆的方法硬著頭皮完成任務(wù)。各級政府對于專項債風(fēng)險問題的認(rèn)識還不夠充分，存在一定程度的、不合理的上級政府甚至中央政府的債務(wù)救助預(yù)期。

（四）發(fā)行初衷與會計核算相悖。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項目資本金管理的通知》（國發(fā)[2019]26號），對投資項目來說項目資本金必須是非債務(wù)性資金，項目法人不承擔(dān)這部分資金的任何債務(wù)和利息。因此，省級鐵路公司在取得專項債資金后，將其作為項目資本金注入鐵路項目公司，省級鐵路公司承擔(dān)債券還本付息義務(wù)。省級鐵路公司將鐵路專項債資金確認(rèn)為一項金融負(fù)債，計入長期應(yīng)付款或應(yīng)付債券，推高資產(chǎn)負(fù)債率，隨著鐵路建設(shè)投資規(guī)模的擴(kuò)大，必然造成債務(wù)規(guī)模的升級，形成滾雪球效應(yīng)，影響其他市場化融資方式的順利開展。

（五）實(shí)務(wù)操作與要求相差甚遠(yuǎn)。（1）專項債缺乏流動性?；诓僮鞅憷裕壳?，地方政府專項債主體基本為商業(yè)銀行，發(fā)行結(jié)構(gòu)單一，商業(yè)銀行更傾向于持有至到期。也就是說，地方政府資金來源依然依賴銀行，與已被摒棄的城投債模式本質(zhì)上一致。這導(dǎo)致地方政府專項債在二級市場交易活動匱乏，個人投資者仍不知鐵路項目地方政府專項債為何物，參與投資者更少。（2）價格機(jī)制不夠合理。主要依賴國債價格，發(fā)行利率不能有效反映發(fā)行主體財政狀況、債務(wù)風(fēng)險、資信水平，更不能充分反映具體鐵路項目的預(yù)期收益與風(fēng)險。（3）信用評級形同虛設(shè)。整個專項債市場的信用評級結(jié)果虛高，新增鐵路地方政府專項債信用評級均為AAA，不能對債券發(fā)行發(fā)揮風(fēng)險提示和鑒證功能，進(jìn)一步增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險爆發(fā)的可能性。（4）信息披露不規(guī)范。在鐵路項目地方政府專項債信息披露中，更多披露發(fā)行主體在宏觀財政方面的信息，而對具體項目信息的披露不足，披露的信息論證不充分，財務(wù)測算過度包裝，信息透明度不足。同時，注重發(fā)行前披露，過程披露缺失。

三、完善鐵路項目地方政府專項債的對策建議

地方政府債務(wù)風(fēng)險的顯著增加對風(fēng)險防范工作也提出了更高更迫切的要求。財政部《關(guān)于進(jìn)一步做好地方政府債券發(fā)行工作的意見》（財庫[2020]36號）針對專項債發(fā)行實(shí)務(wù)中出現(xiàn)的問題，提出了六方面的要求，首次為專項債踩下剎車，標(biāo)志著專項債發(fā)行無限寬松的時代已經(jīng)結(jié)束，有望邁進(jìn)“重質(zhì)輕量”的新階段。地方政府專項債朝著長期或者根本目標(biāo)更進(jìn)一步——建立地方政府相對獨(dú)立的專項債舉借體系，探索并構(gòu)建中國特色的地方政府性基金預(yù)算破產(chǎn)制度，對地方政府舉債行為形成強(qiáng)有力約束。筆者認(rèn)為，在后疫情時代，鐵路項目地方政府專項債實(shí)務(wù)操作中，應(yīng)結(jié)合專項債管理要求、發(fā)行現(xiàn)狀問題及鐵路項目特點(diǎn)加以改進(jìn)，具體如下：

（一）調(diào)整甚至打破專項債限額。在后疫情時代，充分發(fā)揮地方政府專項債的逆經(jīng)濟(jì)周期調(diào)節(jié)作用。將自上而下的分配限額調(diào)整為自下而上的申報審批，進(jìn)而逐步放松限額管制，借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，通過設(shè)置合理的債務(wù)控制指標(biāo)實(shí)現(xiàn)對地方債務(wù)規(guī)模的控制。由地方政府在建立的項目庫中，根據(jù)本省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財政可持續(xù)能力、行業(yè)分布及項目盈利性等實(shí)際情況擇優(yōu)發(fā)行。將風(fēng)險防范落腳在項目本身，真正從區(qū)域經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局考慮，依靠項目收益來保證償債的安全性，確保地方鐵路建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）更加重視資金使用效率。從長期來看，提高資金使用效率是防范債務(wù)風(fēng)險和促進(jìn)鐵路建設(shè)有序發(fā)展的有效途徑，只有專項債資金在鐵路項目中得到有效利用，形成實(shí)物工程量，才能起到穩(wěn)發(fā)展和補(bǔ)短板的作用。尤其對于地方債務(wù)存量較高的省份，更要注重提前謀劃，將鐵路建設(shè)項目規(guī)劃與專項債發(fā)行計劃相結(jié)合，專項債額度一旦到位就按計劃及時使用資金，通過提高資金使用效率換取鐵路項目地方政府專項債發(fā)行空間。樹立典范，加強(qiáng)懲戒，引導(dǎo)各級政府更加重視資金使用效率的良好氛圍形成，避免因鐵路建設(shè)任務(wù)繁重，又走回盲目擴(kuò)大債券規(guī)模的老路。

（三）加強(qiáng)專業(yè)知識及人員的儲備。聯(lián)合財政部門、銀行、高校、國鐵集團(tuán)、地方鐵路公司等各方面人員，開展專題培訓(xùn)，組織編寫地方政府專項債券操作指南、鐵路項目地方政府專項債操作指南、鐵路項目政府專項債會計核算規(guī)范等指導(dǎo)性實(shí)操工具書，形成專項債入庫、發(fā)行、信息披露、績效評價等的全生命周期管理參考或指引，彌補(bǔ)部分省份實(shí)操經(jīng)驗的不足，提高工作人員業(yè)務(wù)能力，促進(jìn)專項債發(fā)行工作的規(guī)范化。

（四）鐵路項目分類組合。采取盈利性強(qiáng)與盈利性弱、甚至虧損的鐵路線路組合，鐵路線路與綜合開發(fā)組合，鐵路線路上不同省份聯(lián)合發(fā)行等方式，進(jìn)而推出基于鐵路項目地方政府專項債的基金或理財產(chǎn)品，通過一攬子地方政府專項債的買賣，為個人投資者提供一個透明度較高且容易識別的交易品種，提升專項債的流動性，促進(jìn)社會資本尤其是個人投資者參與鐵路建設(shè)。無法通過發(fā)行地方政府專項債及市場化融資方式投資建設(shè)、盈利性過低或虧損的鐵路項目，考慮將其收益納入一般公共預(yù)算，發(fā)行一般債券籌集資金。或從改善宏觀經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境，通過改善地方投資、營商環(huán)境，推進(jìn)減稅降費(fèi)，對中西部地區(qū)的鐵路投資給予更大優(yōu)惠等措施，減少逆向選擇問題的發(fā)生。

（五）使地方政府債務(wù)真正顯性化。借助社會專業(yè)機(jī)構(gòu)強(qiáng)化地方政府專項債的全生命周期管理。建立科學(xué)的評級體系，在對地方政府主體評級差異化的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步體現(xiàn)具體項目的差異化，并最終體現(xiàn)在債券價格的差異上，逐步減少專項債對地方政府信用的完全依賴。構(gòu)建專項債項目全生命周期風(fēng)險管理體系，在項目規(guī)劃期、債券發(fā)行期、建設(shè)期、運(yùn)營期和清償期等不同的生命周期節(jié)點(diǎn)上，有側(cè)重地制定風(fēng)險管理目標(biāo)和措施。構(gòu)建多維度的專項債信息披露體系，開展如股票、基金等全過程持續(xù)動態(tài)的信息披露。