論行政機關(guān)釋明制度的構(gòu)建

[摘 ?要：釋明制度的構(gòu)建已經(jīng)成為世界各國的發(fā)展趨勢。然而大部分國家包括我國都是在訴訟領(lǐng)域?qū)︶屆髦贫冗M行研究，對于行政機關(guān)釋明制度關(guān)注較少。鑒于我國相關(guān)法律已經(jīng)規(guī)定了行政機關(guān)的說理義務(wù)，在此基礎(chǔ)上探討構(gòu)建行政機關(guān)的釋明制度是可行且必要的，對于構(gòu)建服務(wù)型政府有推動促進作用。

關(guān)鍵詞：行政機關(guān);釋明制度;司法審查]

一、問題的提出

最高人民法院發(fā)布的一個典型案例：2011年9月27日，齊來發(fā)與濟南長途汽車運輸有限責任公司簽訂協(xié)議，承包魯A48307號客車，營運路線為濟南至角峪。2012年11月9日，齊來發(fā)向山東省交通運輸廳道路運輸局郵寄申請，認為魯S30886號客車超線路經(jīng)營，侵占了其營運路線，要求：依法查處該車超線路經(jīng)營行為;禁止該車侵占其路線營運;吊銷客運經(jīng)營者的道路運輸經(jīng)營許可證。該局收到申請后，一直未作出答復。濟南市市中區(qū)人民法院一審認為，齊來發(fā)要求省級道路運輸主管部門處理，不符合級別管轄規(guī)定，應(yīng)予駁回。

濟南市中級人民法院二審認為，山東省交通廳只有在客運經(jīng)營者存在不按規(guī)定線路行駛的行為、且情節(jié)嚴重的情況下，該局才具有吊銷道路運輸經(jīng)營許可證的權(quán)力。但鑒于上述規(guī)定屬于行政許可法規(guī)定的行政許可機關(guān)對被許可人從事許可事項的活動進行監(jiān)督檢查職責的一項特殊規(guī)定，因此該局收到申請后，應(yīng)當根據(jù)其職權(quán)范圍的規(guī)定作出相應(yīng)指導。該案作為最高人民法院發(fā)布的一例典型案例，其典型意義在于：推動行政機關(guān)履行釋明義務(wù)，對公民、法人或其他組織申請的事項，即使不在被申請機關(guān)的職責范圍之內(nèi)，也要求該機關(guān)給予適當指導，是法院推動行政領(lǐng)域辦事公開、促進權(quán)力高效便民公開的重要抓手。

在司法實踐以及法律實務(wù)中適用較多的便是訴訟領(lǐng)域的釋明，然而在大力倡導構(gòu)建服務(wù)型政府的背景下，行政機關(guān)涉及的領(lǐng)域能否可以借鑒釋明制度很值得探討。在本文中筆者將通過對行政機關(guān)釋明義務(wù)的含義、目的、范圍以及司法審查強度進行探討，以此來說明在行政領(lǐng)域構(gòu)建釋明制度的可行性和必要性，以期更好地保障行政相對人的合法權(quán)益。

二、行政機關(guān)釋明含義

釋明制度發(fā)端于19世紀德國的民事訴訟領(lǐng)域，對我國來說是一個舶來品。德國構(gòu)建訴訟釋明制度，主要是考慮在當事人主義訴訟模式下，完全放任當事人進行訴訟的話，司法將處于消極狀態(tài)，將使案件事實難以查明，甚至出現(xiàn)程序阻滯，有悖公正理念。

我國的釋明制度目前也是集中于訴訟領(lǐng)域，我國立法體系中關(guān)于釋明制度的初步規(guī)定，最早出現(xiàn)在我國《民事訴訟法》第111條，關(guān)于人民法院向起訴的當事人告知案件的主管、管轄等情況的規(guī)定。2002年最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》首次明確地引入了法官釋明權(quán)的規(guī)定，現(xiàn)在許多學者也在積極地探討訴訟釋明制度在行政訴訟領(lǐng)域地適用。例如最高人民法院2002年《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題地規(guī)定》中多次提及到法官的告知義務(wù)。而行政訴訟釋明首次明文確認是在《行政訴訟法》中，在2015年的《關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》中提到了“對不符合法律規(guī)定的起訴、自訴，人民法院應(yīng)當予以釋明。”

本文所指的釋明是指把訴訟領(lǐng)域的釋明制度應(yīng)用于行政機關(guān)的執(zhí)法過程中。在我國尤其是在行政管理中并未明確賦予行政機關(guān)釋明權(quán)，當然也沒有明確其有釋明義務(wù)。其類似于釋明的制度也僅僅體現(xiàn)在某些法律的某些條文中，例如《行政處罰法》、《行政許可法》、《中華人民共和國政府信息公開條例》等法律所規(guī)定的說明理由制度，雖然與釋明之意有所相似，然細細說來有很大差別。其最大差別在于法官的“釋明”不僅僅是一種義務(wù)，更重要的是一種法律賦予法官的權(quán)利，而說理告知制度更加側(cè)重于是法律規(guī)定的行政機關(guān)必須履行的法定職責，是一種義務(wù)。所以本文所指行政機關(guān)的釋明制度是期望在已有的說理告知義務(wù)之上賦予行政機關(guān)一定的權(quán)利，以期通過釋明的方式為行政相對人提供相應(yīng)的指引，借以充分保障行政相對人的合法權(quán)益，達到優(yōu)化行政管理職能之目的。

三、行政機關(guān)釋明的范圍

在一個理想的行政管理模式下，每一個行政機關(guān)都應(yīng)認真對待法律所賦予的權(quán)力。對屬于職責范圍內(nèi)的，應(yīng)認真履職，積極處理和答復，認真引導;對不屬于職責范圍內(nèi)的，也應(yīng)進行必要的答復和指導，幫助行政相對人找到正確的處理機關(guān);最低的要求也應(yīng)當明確告知不屬于該機關(guān)的職責范圍，避免造成不利后果。根據(jù)以上所述，筆者把行政機關(guān)釋明范圍分為三個層次。

（一）法定職責范圍

法定職責范圍，是指依據(jù)法律（廣義）規(guī)定，行政機關(guān)在執(zhí)法過程中必須對行政相對人進行指導，對其相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)以及行政程序進行解釋、說明，以確保行政活動的順利進行。例如《行政處罰法》第三十一條規(guī)定：行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當事人依法享有的權(quán)利?！缎姓S可法》第三十條規(guī)定：……申請人要求行政機關(guān)對公示內(nèi)容予以說明、解釋的，行政機關(guān)應(yīng)當說明、解釋，提供準確，可靠的信息?！吨腥A人名共和國政府信息公開條例》第三十條規(guī)定：政府信息公開申請內(nèi)容不明確的，行政機關(guān)應(yīng)當給予指導和釋明，并自收到申請之日起七個工作日內(nèi)一次性告知申請人作出補正，說明需要補證的事項和合理的補正期限?！酥?，還有許多行政法條的內(nèi)容和上訴法條性質(zhì)一致，這類由法律直接規(guī)定的行政機關(guān)必須進行解釋和指導的內(nèi)容屬于必要指導范圍，這更多地體現(xiàn)了行政機關(guān)地釋明義務(wù)而非權(quán)利的方面。

（二）適當指導范圍

適當指導，是指法律法規(guī)雖然沒有明確規(guī)定行政機關(guān)對于行政相對人的申請事項擁有法定職責，但是在此種情況下，即使不能超越法定職權(quán)作出決定，也不能置之不理，也應(yīng)當給予適當?shù)恼f明和指導。適當指導的前提是被申請行政機關(guān)與申請事項具有一定的關(guān)聯(lián)性。這種關(guān)聯(lián)性一般表現(xiàn)為法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定的法定職責關(guān)聯(lián)，行政層級上的關(guān)聯(lián)及行政流轉(zhuǎn)程序上的關(guān)聯(lián)。

這是行政公開原則，高效便民原則的應(yīng)有之義，不僅有公示的義務(wù)，也有解釋義務(wù)。一方面，要求行政機關(guān)提高服務(wù)意識 改變過去高高在上的作風，另一方面，也有利于增強行政相對人對行政機關(guān)的信任，積極配合和參與行政行為的實施，從而使行政機關(guān)與相對人之間形成一種良好的服務(wù)與合作的關(guān)系。有一些學者提出，行政機關(guān)的答復義務(wù)應(yīng)以申請履責事項屬于其法定職責為前提，否則一味要求行政機關(guān)承擔答復義務(wù)是增加行政成本，不應(yīng)得到鼓勵和支持，判決B2018京01D5行初396號。筆者是反對這樣的觀點，例如申請人未獲得行政許可，也沒得到合理的解釋，很容易對行政機關(guān)產(chǎn)生質(zhì)疑，這樣的結(jié)果也不符合行政法高效便民原則，這樣可能會減少行政成本，但是有可能在后續(xù)造成訴訟資源的浪費。

（三）最低要求范圍

這個部分就是行政機關(guān)積極主動地行使釋明權(quán)的范圍。在行政相對人提出的申請不屬于本機關(guān)的法定職責范圍之內(nèi)，亦于本機關(guān)無任何關(guān)聯(lián)的情況下，行政機關(guān)可以充分行使法律賦予的釋明權(quán)幫助當事人找到正確的管理部門，使事情得到及時的解決。這是從積極行政的角度來考慮的，在一定程度上可以提高行政效率，優(yōu)化行政職能，樹立行政機關(guān)的正面形象。

四、司法審查強度

推進行政領(lǐng)域辦事制度公開，確保權(quán)力行使高效便民，是十八大報告賦予法院的歷史任務(wù)。作為司法審查的主體，法院和法官對于推動和引領(lǐng)法律的發(fā)展一直起著不可替代的作用。由于在第五部分對行政機關(guān)釋明的范圍做了分層，那么法院在對行政機關(guān)的司法審查中也不一應(yīng)該制定統(tǒng)一的標準，而是應(yīng)當做到區(qū)分不同情況。

（一）法定職責范圍——嚴格審查標準

在第一大類——法定職責范圍內(nèi)，如果行政機關(guān)沒有按照相關(guān)法律法規(guī)的硬性規(guī)定對行政相對人實現(xiàn)釋明目的，或者雖然釋明目的已達成，但是沒有按照規(guī)定的方式進行釋明，這些情況下，行政機關(guān)的行為是違法行為。在法院的司法審查中應(yīng)當采用嚴格審查標準，要求行政機關(guān)的行為必須是合法的，必要的，這樣才能保障相對人的合法權(quán)益。

（二）適當指導范圍——判令行政機關(guān)答復

在第二大類——適當指導范圍內(nèi)，如果行政機關(guān)對于不屬于本機關(guān)職責范圍但又有一定關(guān)聯(lián)性的申請不予答復，這種情況下，筆者認為該機關(guān)有一定的指導、答復義務(wù)，法院在司法審查中應(yīng)當判令該機關(guān)履行答復義務(wù)。這是由于被申請行政機關(guān)更清楚自身職責范圍，對申請事項涉及的職責分工與處理部門比申請人認識更為充分。如果該行政機關(guān)不履行適當?shù)尼屆髁x務(wù)，可能對行政相對人的權(quán)利行使和利益獲得造成一定的阻滯，可能在尋找正確處理本機關(guān)的過程中產(chǎn)生一些不必要的糾紛和爭議。所以在這種情況下，法院要判令行政機關(guān)履行適當?shù)尼屆髁x務(wù)。

（三）最低要求范圍——不能認定違法

在第三大類——最低要求范圍內(nèi)，如果行政機關(guān)對于與本機關(guān)完全沒有關(guān)聯(lián)的申請沒有進行釋明的情況下，筆者認為法院不能判令行政機關(guān)違法。這種情況是行政機關(guān)主動行使釋明權(quán)，有可能該機關(guān)對于申請的事項毫無概念，也沒有專業(yè)判斷，如果強行將釋明義務(wù)加于該機關(guān)，反而會增加行政成本。

五、結(jié)語

“齊來發(fā)訴山東省交通運輸局 道路運輸局不履行法定職責案”為以往熟知的“釋明制度”提出了新的問題，即關(guān)注行政機關(guān)履行釋明義務(wù)，對公民、法人或其他組織申請的事項，即使不在被申請機關(guān)的職責范圍之內(nèi)，也要求該機關(guān)給予適當指導，以方便權(quán)益受影響者獲得幫助。綜上，筆者行政機關(guān)構(gòu)建釋明制度是可行且必要的，行政機關(guān)積極履行釋明義務(wù)， 法院加強對行政機關(guān)釋明的司法審查力度，對于保障當事人的合法權(quán)益，提高行政效率，建設(shè)服務(wù)型政府具有推動和促進作用。

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作者簡介

張然（1996.07—），女，山西省晉中人，成都市雙流區(qū)四川大學憲法學與行政法學專業(yè)，碩士研究生。三

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