《長江保護(hù)法》對推進(jìn)流域水資源保護(hù)重點(diǎn)工作的啟示

摘 要：闡述《長江保護(hù)法》頒行的意義，提出加強(qiáng)水資源保護(hù)的總體工作思路，并針流域水資源保護(hù)重點(diǎn)工作提出建議，包括要完善水資源保護(hù)規(guī)劃體系、加強(qiáng)飲用水水源地保護(hù)、強(qiáng)化河湖生態(tài)流量水量保障等。

關(guān)鍵詞：水資源保護(hù);長江保護(hù)法;河湖治理

中圖法分類號：TV213.4? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0202

1? 《長江保護(hù)法》頒行的意義

長江是中華民族的母親河、生命河，流域涉及19個(gè)?。▍^(qū)、市），是我國南水北調(diào)工程水資源配置的戰(zhàn)略水源地、重要的清潔能源基地、橫貫東西的“黃金水道”、珍稀水生生物的天然寶庫。保護(hù)長江是關(guān)系中華民族長遠(yuǎn)發(fā)展的大事，保護(hù)長江水資源不僅是流域4億人民的福祉所系，也牽動(dòng)著建設(shè)美麗中國的大局。制定《長江保護(hù)法》，保護(hù)好母親河是關(guān)系子孫后代、關(guān)系民族未來的大事。

制定《長江保護(hù)法》是保障流域乃至國家水安全的迫切需要。隨著長江流域開發(fā)建設(shè)的迅速發(fā)展，水污染形勢嚴(yán)峻，飲用水水源地安全保障面臨挑戰(zhàn)，南水北調(diào)工程通水給水源區(qū)的保護(hù)提出更高要求;開發(fā)建設(shè)對流域水生態(tài)環(huán)境的影響日益顯現(xiàn)，加上水環(huán)境承載能力利用空間不足，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生一定制約。

長江“病了”，還病得不輕，急需治療，必須開展綜合治理，強(qiáng)化監(jiān)管，加強(qiáng)保護(hù)?！堕L江保護(hù)法》建立了長江生態(tài)環(huán)境硬約束機(jī)制，是一部具有針對性、系統(tǒng)性的流域保護(hù)大法，特別重視資源保護(hù)、水污染防治、生態(tài)環(huán)境修復(fù)，有利于促進(jìn)長江流域綠色發(fā)展，依法保障“三生”用水安全，保障人民喝上安全清潔的長江水，滿足人民群眾不斷增長的對優(yōu)美生活環(huán)境的需求。

制定《長江保護(hù)法》是推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的重要舉措。關(guān)于推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，習(xí)近平總書記在近5年召開了3次座談會(huì)，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展必須走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)。黨的十九大對推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展做出了總體部署，南京座談會(huì)提出使長江經(jīng)濟(jì)帶成為“生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展主戰(zhàn)場、暢通國內(nèi)國際雙循環(huán)主動(dòng)脈、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展主力軍”的戰(zhàn)略要求。《長江保護(hù)法》是將黨中央戰(zhàn)略部署以法律形式予以貫徹落實(shí)的體現(xiàn)，也是推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展最有效措施。

2? 加強(qiáng)水資源保護(hù)的總體工作思路

水資源保護(hù)是《長江保護(hù)法》法律規(guī)制的重要內(nèi)容。法規(guī)第1～5章對水資源保護(hù)管理內(nèi)容、管理事權(quán)等方面均有規(guī)定，進(jìn)一步明確了水行政主管部門飲用水水源地保護(hù)、生態(tài)用水保障、河湖水系連通修復(fù)方案編制等職責(zé)權(quán)限，從法律層面夯實(shí)了水利部門水資源保護(hù)的法定職能，充分反映和體現(xiàn)了國家對于長江水資源保護(hù)事業(yè)的重視，也為新時(shí)期長江水資源保護(hù)管理提供堅(jiān)實(shí)有力的法律支撐。

流域管理機(jī)構(gòu)作為水利部派出機(jī)構(gòu)，主要是依據(jù)授權(quán)和委托開展水資源保護(hù)管理工作。根據(jù)《長江保護(hù)法》，僅在生態(tài)需水保障條款明確了“流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將生態(tài)水量納入年度水量調(diào)度計(jì)劃，保證河湖基本生態(tài)用水需求”等。今后，流域機(jī)構(gòu)將仍以水利部授權(quán)為主，發(fā)揮指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、服務(wù)的功能和作用。

流域水資源保護(hù)堅(jiān)持有為才有位的指導(dǎo)思想，要認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，認(rèn)真貫徹《長江保護(hù)法》，樹立山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的系統(tǒng)思維，堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”的原則。

要堅(jiān)持保障用水安全和妥善處理保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系這一條主線;要努力實(shí)現(xiàn)建設(shè)“河暢、水清、岸綠、景美”的美麗長江，和滿足人民群眾對優(yōu)質(zhì)水資源、良好水生態(tài)、宜居水環(huán)境日益增長的需求等兩個(gè)方面為目標(biāo)。重點(diǎn)任務(wù)要依據(jù)三定規(guī)定和《長江保護(hù)法》來確定，主要包括三個(gè)方面：保障水安全，維護(hù)河湖健康;推進(jìn)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展;實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。

方法上，流域機(jī)構(gòu)要突出重點(diǎn)、強(qiáng)化監(jiān)管。關(guān)于重點(diǎn)，在《長江保護(hù)法》（第34、56條、58條、95條）中已有明確界定，就是要突出長江干流、重要支流、重要湖庫及重要飲用水水源地等四個(gè)方面重點(diǎn)水域。突出長江重要支流，是指流域面積1萬km2以上的支流，其中流域面積8萬km2以上的一級支流包括雅礱江、岷江、嘉陵江、烏江、湘江、沅江、漢江和贛江等;突出鄱陽湖、洞庭湖、巢湖、滇池等重點(diǎn)湖泊;突出三峽庫區(qū)、丹江口庫區(qū)等重點(diǎn)庫區(qū)。關(guān)于強(qiáng)化監(jiān)管，就是要以強(qiáng)化水資源質(zhì)量、生態(tài)流量監(jiān)管為手段，有效維護(hù)河湖健康與自然功能等。

3? 推進(jìn)流域水資源保護(hù)的重點(diǎn)工作

為貫徹落實(shí)《長江保護(hù)法》，長江水資源保護(hù)科學(xué)研究所作為技術(shù)支撐單位，將以流域水資源保護(hù)管理需求為導(dǎo)向，圍繞流域水資源保護(hù)重點(diǎn)工作，積極推進(jìn)新技術(shù)、新手段的應(yīng)用，不斷提升工作效率，為流域水資源保護(hù)與監(jiān)督管理提供良好的技術(shù)支撐。

3.1? 完善水資源保護(hù)規(guī)劃體系

《長江保護(hù)法》第二章對規(guī)劃與管控進(jìn)行了規(guī)定。特別是第17條，國家建立以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐的長江流域規(guī)劃體系。要開展水資源保護(hù)規(guī)劃實(shí)施效果評估，研究新時(shí)期水資源保護(hù)規(guī)劃編制思路、內(nèi)容。要依據(jù)水利部職責(zé)職能轉(zhuǎn)變，研究提出涵蓋“水質(zhì)、水量、水生態(tài)”的新時(shí)期水資源保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃體系，并積極推進(jìn)流域水資源保護(hù)規(guī)劃修編工作。

3.2? 加強(qiáng)飲用水水源地保護(hù)

《長江保護(hù)法》第34～36條明確了水行政主管部門水源地保護(hù)有關(guān)職責(zé)。

一要加強(qiáng)飲用水水源地名錄管理。加強(qiáng)飲用水水源地名錄分級分類管理，研究提出名錄退出和新增管理規(guī)范;要全面開展流域重要水源地基本情況調(diào)查，建立流域水源地臺(tái)賬，建立水源地基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，進(jìn)一步完善重要飲用水水源地名錄。

二要做好規(guī)劃落實(shí)工作。以已完成的《長江經(jīng)濟(jì)帶水資源保護(hù)帶、生態(tài)隔離帶建設(shè)規(guī)劃》為基礎(chǔ)，推動(dòng)開展重要水源地生態(tài)隔離帶建設(shè)，繼續(xù)做好《長江經(jīng)濟(jì)帶沿江取水口排污口和應(yīng)急水源布局規(guī)劃》落實(shí)工作，合理布局沿江飲用水水源，保障水源水質(zhì)安全。

三要繼續(xù)開展達(dá)標(biāo)建設(shè)與評估工作。規(guī)范開展飲用水水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)評估，建立水源地安全保障問題通報(bào)和整改銷號機(jī)制，加快整改提升，確保供水安全。重點(diǎn)做好供水人口超過（含）20萬人的集中式飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)工作，合理規(guī)劃建設(shè)應(yīng)急備用水源。要全面掌握地級以上城市應(yīng)急備用水源建設(shè)情況，建立清單。逐步將備用水源要求擴(kuò)展到所有縣級以上城市。定期組織檢查應(yīng)急水源建設(shè)情況，將應(yīng)急水源建設(shè)、啟用情況納入最嚴(yán)格考核予以推進(jìn)。

四是加強(qiáng)水安全保障。將重要飲用水水源水位（流量）保障目標(biāo)納入合理分水任務(wù)。在取水許可和水資源論證中，科學(xué)選取水源取水口位置和取水方式。還要強(qiáng)化水質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。做好水質(zhì)監(jiān)督性監(jiān)測和水質(zhì)預(yù)警，做好突發(fā)水污染事件應(yīng)對。同時(shí)，要嚴(yán)格日常管理和監(jiān)督檢查，把水源保護(hù)納入最嚴(yán)格水資源管理“四不兩直”檢查，對查實(shí)的問題持續(xù)跟蹤整改進(jìn)展。

3.3? 強(qiáng)化河湖生態(tài)流量水量保障

長江保護(hù)法第31條規(guī)定“國家加強(qiáng)長江流域生態(tài)用水保障”，明確了水行政主管部門有關(guān)職責(zé)，保障生態(tài)流量，也是落實(shí)水利部新“三定”的要求。

一是河湖生態(tài)流量管控?cái)嗝媾c目標(biāo)的確定。要利用已有成果，按照分級管理權(quán)限，加快推進(jìn)長江干流、重要支流和重要湖泊控制斷面和其他河湖生態(tài)流量管控指標(biāo)，編制生態(tài)流量保障實(shí)施方案，逐步做到流域干、支流全覆蓋，為全面把控流域生態(tài)流量保障提供基礎(chǔ)。

二是落實(shí)河湖生態(tài)流量保障機(jī)制?！堕L江保護(hù)法》第31條規(guī)定“長江干流、重要支流和重要湖泊上游的水利水電、航運(yùn)樞紐等工程應(yīng)當(dāng)將生態(tài)用水調(diào)度納入日常運(yùn)行調(diào)度規(guī)程，建立常規(guī)生態(tài)調(diào)度機(jī)制，保證河湖生態(tài)流量”。首先要編制生態(tài)流量保障方案，按照“一河一策”的原則，推進(jìn)完成跨省區(qū)河湖生態(tài)流量保障方案編制。要強(qiáng)化水資源統(tǒng)一配置與調(diào)度，有效保證河湖生態(tài)流量。要加強(qiáng)河湖生態(tài)流量監(jiān)管考核，研究制定流域生態(tài)流量管理規(guī)范文件，組織開展生態(tài)流量日常監(jiān)督檢查，組織實(shí)施生態(tài)流量保障考核評估，建立生態(tài)流量評估考核機(jī)制。

三是加強(qiáng)流域內(nèi)河湖生態(tài)流量管控。要建立健全河道內(nèi)涉水工程生態(tài)流量管控體系，完善河湖生態(tài)流量監(jiān)測站網(wǎng)。按照管理權(quán)限，對長江流域河湖生態(tài)流量保障情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測。依托長江流域生態(tài)流量監(jiān)管平臺(tái)，對主要控制斷面實(shí)時(shí)生態(tài)流量（水位）等信息進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，建立生態(tài)流量預(yù)警響應(yīng)機(jī)制。

3.4? 分類推進(jìn)河湖綜合治理與保護(hù)

一是推進(jìn)河流生態(tài)廊道保護(hù)與修復(fù)。結(jié)合山水林田湖草系統(tǒng)治理，以維護(hù)流域主要河湖健康為目標(biāo)，實(shí)施河湖健康評估，以長江干流及主要支流為重點(diǎn)，建設(shè)濱河濱湖植被帶和緩沖帶，打造長江綠色生態(tài)水系廊道網(wǎng)絡(luò)。實(shí)施岸坡生態(tài)防護(hù)工程、濕地生態(tài)保護(hù)工程等，推動(dòng)河湖休養(yǎng)生息。

二是組織編制實(shí)施河湖水系連通修復(fù)方案。研究制定長江干流和重要支流的河湖水系連通修復(fù)方案，對阻礙水系連通的河段實(shí)施清淤疏浚、河湖連通水道建設(shè)等。針對魚類棲息繁殖重要河段開展包括洄游通道維護(hù)、魚類天然生境保留、“三場”保護(hù)等水生生境保護(hù)與修復(fù)措施。

三是加強(qiáng)地下水資源保護(hù)。組織開展地下水資源狀況調(diào)查評估，監(jiān)測地下水水量、水位、水環(huán)境質(zhì)量;通過節(jié)約用水、水資源優(yōu)化配置和水資源聯(lián)合調(diào)度等措施，逐步壓縮地下水開采量，實(shí)現(xiàn)地下水的采補(bǔ)平衡;重點(diǎn)關(guān)注長三角等局部地區(qū)地下水水位和地下水超采狀況，加強(qiáng)保護(hù)與治理修復(fù)，采取風(fēng)險(xiǎn)防范措施，保障地下水資源安全。

3.5? 強(qiáng)化水資源保護(hù)監(jiān)督管理

3.5.1? 加強(qiáng)水資源保護(hù)法規(guī)體系建設(shè)

強(qiáng)化《長江保護(hù)法》生態(tài)流量保障、飲用水源地保護(hù)等已有各項(xiàng)相關(guān)制度實(shí)施的流域?qū)用媾涮追ㄒ?guī)建設(shè)，逐步開展有關(guān)制度在流域內(nèi)實(shí)施效果的評估，研究提出新時(shí)期水資源保護(hù)立法框架、主要制度內(nèi)容，指導(dǎo)地方開展水資源保護(hù)立法活動(dòng)。

3.5.2? 創(chuàng)新水資源管理和保護(hù)機(jī)制

《長江保護(hù)法》第4條明確“國家建立長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制”，旨在消除部門間行政事務(wù)管理之間的壁壘，解決多個(gè)部門協(xié)作問題。未來水資源保護(hù)工作的開展、重大水資源保護(hù)和水生態(tài)修復(fù)工程的落地實(shí)施、流域信息共享機(jī)制的建立等，均需要有關(guān)部門協(xié)同合作。

《長江保護(hù)法》僅明確國家建立長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的原則要求，具體操作層面尚需研究、落實(shí)。應(yīng)抓緊研究以國家建立長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制為統(tǒng)領(lǐng)，建立（國家、部委、流域、地方政府等）多層級的協(xié)調(diào)機(jī)制，應(yīng)研究整體構(gòu)架和發(fā)揮流域機(jī)構(gòu)（技術(shù)、流域管理）的優(yōu)勢條件，建立和完善水資源保護(hù)協(xié)作機(jī)制、保障機(jī)制等，可采取試點(diǎn)方式，逐步推行。

3.5.3? 建立完善水資源保護(hù)監(jiān)督考核體系

要落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度，強(qiáng)化水資源承載能力剛性約束，嚴(yán)格考核評估與監(jiān)督;要通過建立河湖長制評價(jià)考核機(jī)制，促進(jìn)水資源保護(hù)要求的落實(shí)，積極推進(jìn)準(zhǔn)入清單管理;要以最嚴(yán)格的水資源管理制度和河（湖）長制為抓手，提升水資源保護(hù)監(jiān)管與執(zhí)法能力，建立流域執(zhí)法與區(qū)域執(zhí)法相結(jié)合的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。

3.5.4? 完善水資源保護(hù)監(jiān)測監(jiān)控體系建設(shè)

一是加強(qiáng)水資源保護(hù)監(jiān)測監(jiān)控。建立和完善以“水資源質(zhì)量、生態(tài)水量、水生態(tài)”為重點(diǎn)的水資源保護(hù)監(jiān)測體系，并對重要斷面、重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵤┲攸c(diǎn)監(jiān)測。加強(qiáng)自動(dòng)監(jiān)測和遙感監(jiān)測，全面提升水資源保護(hù)綜合監(jiān)控能力。

二是加強(qiáng)水資源保護(hù)信息化建設(shè)。充分利用各部門和單位已有工作成果，推動(dòng)建立共建共享的數(shù)據(jù)庫與數(shù)據(jù)平臺(tái)。要積極推進(jìn)流域水資源保護(hù)管理有關(guān)的調(diào)查與資料收集整理工作，在“水利一張圖”基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)長江委長江經(jīng)濟(jì)帶資源環(huán)境數(shù)據(jù)庫建設(shè)，解決好流域水資源保護(hù)和管理的基本信息支撐。

收稿日期：2021-04-06

作者簡介：劉兆孝，男，教授級高級工程師，長江水資源保護(hù)科學(xué)研究所所長，長期從事規(guī)劃、水資源保護(hù)、環(huán)境影響評價(jià)、環(huán)保設(shè)計(jì)等專業(yè)技術(shù)和管理工作。

Enlightenment of “Yangtze River Protection Law” to the Key Work of Water Resources Protection in the River Basin

Liu? Zhaoxiao

（Science Research Institute of Yangtze River Water Resources Protection，Wuhan 430051，China）

Abstract：This article explains the significance of the "Yangtze River Protection Law" and puts forward the overall working ideas for strengthening water resources protection. In addition，suggestions were made for the key tasks of water resources protection in the river basin，including the need to improve the water resources protection planning system，strengthen the protection of drinking water sources，and strengthen the protection of the ecological flow of rivers and lakes.

Keywords：water resources protection; Yangtze River Protection Law; river and lake governance