《長江保護法》對長江流域水土保持工作的啟示

張安田 ?張小林

摘 要：本文分析目前水土保持工作存在的問題，根據(jù)《長江保護法》有關(guān)規(guī)定，提出對策建議，包括要依法劃定并公告水土流失嚴重、生態(tài)脆弱地區(qū);要研究設(shè)定生產(chǎn)建設(shè)項目準入清單;科學推進嚴重水土流失區(qū)綜合治理;提升監(jiān)測服務(wù)能力，不斷強化行業(yè)水土保持監(jiān)管，從嚴控制人為水土流失發(fā)生。

關(guān)鍵詞：水土保持;長江;長江保護法;生態(tài)文明

中圖法分類號：S157? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0203

《長江保護法》是我國第一部流域?qū)ｉT法律，對于貫徹落實習近平生態(tài)文明思想和黨中央有關(guān)決策部署，加強長江流域生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)，促進資源合理高效利用，保障生態(tài)安全，實現(xiàn)人與自然和諧共生、中華民族永續(xù)發(fā)展，具有重大意義。

1? 深刻領(lǐng)會《長江保護法》法律精神

1.1 《長江保護法》是貫徹落實習近平生態(tài)文明思想的具體體現(xiàn)

2016年1月5日在重慶召開的推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上，習近平總書記指出，“當前和今后相當長一個時期，要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發(fā)?！薄耙褜嵤┲卮笊鷳B(tài)修復(fù)工程作為推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展項目的優(yōu)先選項，實施好長江防護林體系建設(shè)、水土流失及巖溶地區(qū)石漠化治理、退耕還林還草、水土保持、河湖和濕地生態(tài)保護修復(fù)等工程，增強水源涵養(yǎng)、水土保持等生態(tài)功能。要用改革創(chuàng)新的辦法抓長江生態(tài)保護?！薄鞍验L江經(jīng)濟帶建設(shè)成為我國生態(tài)文明建設(shè)的先行示范帶、創(chuàng)新驅(qū)動帶、協(xié)調(diào)發(fā)展帶?！?/p>

習近平總書記的這些重要講話，為長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展和長江大保護指明了方向、確定了目標，為《長江保護法》的制訂提供了根本遵循和指針。《長江保護法》將關(guān)于保護長江的要求、思想落實到法律層面。

1.2? 《長江保護法》貫穿“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”的主線

《長江保護法》九章九十六條全面貫徹了習近平生態(tài)文明思想，“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”貫穿始終。在總則中將“共抓大保護、不搞大開發(fā)”寫入法律，成為長江流域各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展必須共同遵守的法律制度。第三條中明確要求，長江流域經(jīng)濟社會發(fā)展應(yīng)當堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共抓大保護、不搞大開發(fā);長江保護應(yīng)當堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學規(guī)劃、創(chuàng)新驅(qū)動、系統(tǒng)治理。第十八條則明確要求，國務(wù)院發(fā)展改革部門會同國務(wù)院有關(guān)部門編制長江流域發(fā)展規(guī)劃，科學統(tǒng)籌長江流域上下游、左右岸、干支流生態(tài)環(huán)境保護和綠色發(fā)展，報國務(wù)院批準后實施。并在第二十二條中明確要求，長江流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局應(yīng)當與長江流域生態(tài)系統(tǒng)和資源環(huán)境承載能力相適應(yīng);禁止在長江流域重點生態(tài)功能區(qū)布局對生態(tài)系統(tǒng)有嚴重影響的產(chǎn)業(yè);禁止重污染企業(yè)和項目向長江中上游轉(zhuǎn)移。第六十七條要求，國務(wù)院有關(guān)部門會同長江流域省級人民政府建立開發(fā)區(qū)綠色發(fā)展評估機制，并組織對各類開發(fā)區(qū)的資源能源節(jié)約集約利用、生態(tài)環(huán)境保護等情況開展定期評估。

《長江保護法》第六章共十一條規(guī)定綠色發(fā)展措施，具體包括推進產(chǎn)業(yè)升級改造和清潔化改造，加強節(jié)水型城市和節(jié)水型園區(qū)建設(shè)，加快雨水自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市建設(shè)，科學確定養(yǎng)殖規(guī)模和養(yǎng)殖密度、強化水產(chǎn)養(yǎng)殖投入品管理，加強長江流域綜合立體交通體系建設(shè)，統(tǒng)籌建設(shè)船舶污染物接收轉(zhuǎn)運處置設(shè)施、船舶液化天然氣加注站，制定港口岸電設(shè)施、船舶受電設(shè)施建設(shè)和改造計劃等，建立開發(fā)區(qū)綠色發(fā)展評估機制，倡導城鄉(xiāng)居民綠色消費。

1.3? 做好水土保持是《長江保護法》的重要內(nèi)容

一是強化了對水土流失嚴重、生態(tài)脆弱區(qū)水土保持的管理?！端帘３址ā返谑藯l規(guī)定：水土流失嚴重、生態(tài)脆弱的地區(qū)，應(yīng)當限制或者禁止可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)活動?！堕L江保護法》六十一條第二款規(guī)定：禁止在長江流域水土流失嚴重、生態(tài)脆弱的區(qū)域開展可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)活動。不是“應(yīng)當限制或者禁止”，只有“禁止”，對水土保持的要求進一步提高。

二是進一步強調(diào)從政府層面做好土石渣等資源的綜合利用?！端帘３址ā返诙藯l規(guī)定：依法應(yīng)當編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目，其生產(chǎn)建設(shè)活動中排棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等應(yīng)當綜合利用;不能綜合利用，確需廢棄的，應(yīng)當堆放在水土保持方案確定的專門存放地，并采取措施保證不產(chǎn)生新的危害?！堕L江保護法》的六十九條第四款進一步規(guī)定：長江流域縣級以上地方人民政府應(yīng)當建設(shè)廢棄土石渣綜合利用信息平臺，加強對生產(chǎn)建設(shè)活動廢棄土石渣收集、清運、集中堆放的管理，鼓勵開展綜合利用。把要求從行業(yè)部門提升到地方各級人民政府，實施的效果會大為改變。

2? 認清當前長江流域水土保持短板

2.1? 部分區(qū)域水土流失依然嚴重

由于自然和人為因素的影響，水土流失問題依然是嚴重影響長江和長江經(jīng)濟帶生態(tài)文明建設(shè)的主要因素之一，長江流域和長江經(jīng)濟帶水土流失面積依然偏大。據(jù)2018年水土流失動態(tài)監(jiān)測結(jié)果，長江流域和長江經(jīng)濟帶水土流失面積為34.67萬km2和40.10萬km2，分別占其總面積的19.36%和19.46%。其中，云南、貴州、四川、重慶、甘肅、陜西等省市水土流失面積超過土地總面積的20%以上。

從區(qū)域分布上看，金沙江下游、嘉陵江上游、嘉陵江及沱江中下游、三峽庫區(qū)等區(qū)域是水土流失分布集中、流失強度大的區(qū)域。特別是在金沙江下游、嘉陵江上游、三峽庫區(qū)分布著大量滑坡、泥石流。

2.2? 生產(chǎn)建設(shè)項目影響水土保持

隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源開發(fā)力度不斷加大，資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護的矛盾更加突出，人為水土流失問題突出，影響水土保持工作推進。據(jù)統(tǒng)計，截至2018年底，長江流域僅依法編報水土保持方案的就超過20萬個，查處水土保持違法案件3.88萬起，涉及交通、能源、電力、公路、鐵路、水利等各行各業(yè)，分布區(qū)域廣，施工戰(zhàn)線和工期長，容易造成新的人為水土流失，流域內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項目每年新增水土流失面積約2 000km2以上。開發(fā)建設(shè)項目眾多，未批先建、未驗先投的違法行為沒有得到全面有效監(jiān)管，生產(chǎn)建設(shè)水土保持“三同時”制度落實不到位的問題仍然突出。

2.3? 行業(yè)部門履職盡責存在差距

近年來，面對“放管服”和強監(jiān)管的高標準嚴要求，基層水土保持監(jiān)督管理隊伍難以適應(yīng)，任務(wù)難以有效完成。一是市縣級水土保持監(jiān)督管理人員力量嚴重不足，大部分縣水土保持從業(yè)人員1～3人，難以承接大量下放項目的繁重管理任務(wù);二是地方水土保持部門普遍重審批、輕監(jiān)管，在建生產(chǎn)建設(shè)項目事前事中事后監(jiān)管能力不能適應(yīng)強監(jiān)管的要求，造成批得多，但檢查率低、驗收率低;三是地方水行政主管部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)部門開展水土保持工作的作用沒有有效發(fā)揮，導致目前依然有大量的建設(shè)項目沒有編報水土保持方案，編報審批了水保方案的沒有得到有效落實，大量項目沒有開展水土保持監(jiān)測，水保自主驗收質(zhì)量得不到保證。據(jù)2018年統(tǒng)計，流域依法編報水土保持方案的就超過20萬個，但開展驗收的項目僅僅為3.87萬個，只占19.35%。金沙江下游地區(qū)，水土保持信息化監(jiān)測成果顯示：該地區(qū)極強烈以上侵蝕面積占比出現(xiàn)增加情形，增幅為1.91%，主要是當?shù)馗鞣N生產(chǎn)建設(shè)項目的實施新增了人為擾動面積，造成了面積不大但極為嚴重的水土流失。

2.4? 監(jiān)測、科研水平嚴重滯后

監(jiān)測和相關(guān)科研工作是做好水土保持監(jiān)督管理的基礎(chǔ)和有效支撐，但流域內(nèi)大多數(shù)水土保持科研機構(gòu)主要精力放在為生產(chǎn)建設(shè)項目編制水土保持方案、開展監(jiān)測和水保設(shè)施專項驗收提供技術(shù)服務(wù)上。水土保持科研，特別是水土保持監(jiān)測科研嚴重滯后，自2001年監(jiān)測系統(tǒng)成立以來，都沒有一個成熟、快速、有效的生產(chǎn)建設(shè)項目監(jiān)測方法、監(jiān)測設(shè)備。大面積區(qū)域監(jiān)測精度低，監(jiān)測方法科研化，導致水土流失數(shù)據(jù)與實際情況大相徑庭，地方政府部門并不接受監(jiān)測成果，省級重復(fù)開展水土流失動態(tài)監(jiān)測的情況極多。

3? 有關(guān)水土保持工作的對策建議

3.1? 依法劃定并公告水土流失嚴重、生態(tài)脆弱地區(qū)

“水土流失嚴重、生態(tài)脆弱的地區(qū)”是2011年3月1日起實施的新《水土保持法》提出和規(guī)定的水土保持特殊地區(qū)，但在實施過程中沒有劃分和公告“水土流失嚴重、生態(tài)脆弱的地區(qū)”并采取相應(yīng)的重點防治措施。

水土流失嚴重地區(qū)是指水土流失面積較大、強度較高、危害較重的區(qū)域，這一區(qū)域水土流失面積比例更大、土壤侵蝕強度更高、危害程度更為嚴重。根據(jù)中國科學院、中國工程院、水利部“中國水土流失與生態(tài)安全科學考察”項目研究，將中度以上土壤侵蝕面積占總面積50%以上的區(qū)域定義為水土流失嚴重地區(qū)。

生態(tài)脆弱地區(qū)是指生態(tài)系統(tǒng)在自然、人為等因素的多重影響下，生態(tài)系統(tǒng)抵御干擾的能力較低，恢復(fù)能力較弱，且在現(xiàn)有經(jīng)濟和技術(shù)條件下，生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢難以得到有效控制的區(qū)域，如戈壁、沙地、高寒山區(qū)以及坡度較陡的山脊帶等。一般位于兩種不同類型的生態(tài)系統(tǒng)的交界過度區(qū)域，易發(fā)生生態(tài)退化且難以自我修復(fù)。區(qū)域生態(tài)脆弱性劃分為微度、輕度、中度、重度、極度5個脆弱等級，其中中度以上生態(tài)脆弱區(qū)域占全國陸地國土空間面積的55%。主要分布在北方農(nóng)牧交錯生態(tài)脆弱區(qū)、西北荒漠綠洲交接生態(tài)脆弱區(qū)、南方紅壤丘陵山地生態(tài)脆弱區(qū)、西南巖溶山地石漠化生態(tài)脆弱區(qū)和青藏高原復(fù)合侵蝕生態(tài)脆弱區(qū)。

所以，當前是要盡快依法劃分并公告“水土流失嚴重、生態(tài)脆弱的地區(qū)”，劃分應(yīng)當是流域的、省級的、縣級的三級全面開展。劃分結(jié)果要經(jīng)各級人民政府政府批準并向社會公告，同時將其納入水土保持總體規(guī)劃，制定相應(yīng)的水土保持措施。

3.2? 要研究設(shè)定生產(chǎn)建設(shè)項目準入清單

《長江保護法》六十一條第二款規(guī)定：禁止在長江流域水土流失嚴重、生態(tài)脆弱的區(qū)域開展可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)活動。確因國家發(fā)展戰(zhàn)略和國計民生需要建設(shè)的，應(yīng)當經(jīng)科學論證，并依法辦理審批手續(xù)。應(yīng)當“禁止”項目、“確因國家發(fā)展戰(zhàn)略和國計民生需要建設(shè)的”項目的界定，準入項目后水土保持要求的落實等問題，都需要及時厘清。

各級水行政主管部門既要加強對區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、水電開發(fā)等開發(fā)行為的管控，切實落實在水土流失嚴重和生態(tài)脆弱區(qū)禁止可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)活動，從嚴控制重要生態(tài)保護區(qū)和山地災(zāi)害易發(fā)區(qū)等區(qū)域的開發(fā)建設(shè)。同時，要貫穿“在開發(fā)中保護”的理念，明確設(shè)定準入清單，以開發(fā)促進保護，在開發(fā)中采取必要的水土保持措施和手段，支持各項國家發(fā)展戰(zhàn)略和國計民生必須的開發(fā)建設(shè)行為。

3.3? 科學推進嚴重水土流失區(qū)的綜合治理

對于長江流域水土流失的嚴重區(qū)域，要全面貫徹十九屆五中全會“科學推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理”的精神和中央農(nóng)村工作會議“全面推進鄉(xiāng)村振興，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”的精神，將水土流失科學治理與推動鄉(xiāng)村振興，促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足深度融合。

要牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，在做好傳統(tǒng)水土流失治理、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件的同時，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展。水土保持生態(tài)建設(shè)要注重滿足人民對美好生活的需求，最大限度地發(fā)揮水土保持生態(tài)效益，創(chuàng)造更多、更加優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品、綠色食品。

要堅持山水林田湖是一個生命共同體，水土保持工作要堅持因地制宜、綜合治理，把水土流失治理與發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、人居環(huán)境治理、實施鄉(xiāng)村振興、穩(wěn)定脫貧地區(qū)發(fā)展等有機結(jié)合、深度融合。

要創(chuàng)新水土保持工作投入政策體制機制，探索項目資金打捆整合、引進社會資本、生態(tài)補償?shù)日叽胧?，加大推進水土保持投入力度。坡耕地仍然是金沙江下游、嘉陵江上游、三峽庫區(qū)等地區(qū)水土流失的主要策源地，要將坡耕地水土流失治理作為生態(tài)保護與修復(fù)重大工程優(yōu)先項目，作為水土流失治理的突破口。對這些區(qū)域廣泛分布的滑坡等重力侵蝕和泥石流等混合侵蝕集中的區(qū)域，在堅持自然修復(fù)為主的基礎(chǔ)上，堅持治溝與治坡相結(jié)合，綜合治理，切實改變水土流失嚴重地區(qū)強烈侵蝕面積增加的趨勢。

3.4? 提升監(jiān)測服務(wù)能力和發(fā)現(xiàn)問題水平

快速提升水土保持監(jiān)測等信息化支撐能力，定期開展長江流域和一些特定區(qū)域的水土流失動態(tài)監(jiān)測，精準掌握流域水土流失動態(tài)變化和水土保持情況，為水土保持目標責任制考核與水土流失治理項目評價考核提供依據(jù)，是行業(yè)管理的迫切需要。努力實現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)項目信息化監(jiān)管全覆蓋，掌握生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持情況，及時發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，為水土保持監(jiān)督管理工作提供有力支撐，是不斷提升水土保持監(jiān)管能力和社會管理的強烈需要。因此，各級水土保持監(jiān)測機構(gòu)要進一步提高對監(jiān)測工作的認識，應(yīng)當將主要精力回歸到水土保持監(jiān)測上來，加大人力、物力的投入，不斷提高監(jiān)測能力和監(jiān)測水平，為行業(yè)監(jiān)管提供有力支撐。

3.5 不斷強化行業(yè)水土保持監(jiān)管

強化自身能力建設(shè)，著力提升監(jiān)管能力和水平。一是加強水土保持機構(gòu)自身能力建設(shè)。要加強完善各市縣水土保持機構(gòu)隊伍和水土保持綜合執(zhí)法機構(gòu)隊伍建設(shè)，加強對基層水土保持隊伍的培訓，用新時代生態(tài)文明建設(shè)新理念武裝隊伍，不斷提高業(yè)務(wù)水平，提升管理能力。二是要強化監(jiān)管。要認真落實水土保持“監(jiān)管強手段”的工作要求，要堅持問題導向，注重在監(jiān)管手段上下功夫，在建立嚴格監(jiān)管長效機制上做文章。圍繞“發(fā)現(xiàn)問題、認定問題、嚴格追責”三個要素，運行高新技術(shù)手段，加大水土保持監(jiān)管和責任追究力度，形成強大震懾。綜合運用通報批評、約談、責令整改、信用懲戒和行政處罰等措施，豐富監(jiān)督執(zhí)法手段，提高違法項目查處率和查處效果。

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Enlightenment of? the “Yangtze River Protection Law” to the Work of Soil and Water Conservation in the Yangtze River Basin

Zhang Andian? ?Zhang Xiaolin1，2

（1. Hanjiang Water Conservancy and Hydropower （Group） Co.，Ltd.，Danjiangkou 442700，China; 2. Bureau of Water and Soil Conservation of the Changjiang Water Resources Commission，Wuhan 430010，China）

Abstract：This article analyzes the current problems in soil and water conservation，and in accordance with the relevant provisions of the Yangtze River Protection Law，putting forward countermeasures and suggestions，including delimiting and publicizing areas with serious soil erosion and ecological fragility in accordance with the law; researching and setting production and construction projects Access list; scientifically promoting the comprehensive management of areas with severe soil erosion; improving monitoring service capabilities，continuously strengthening industry supervision of soil and water conservation，and strictly controlling the occurrence of man-made soil erosion.

Keywords：soil and water conservation; Yangtze River; Yangtze River Protection Law; ecological civilization

收稿日期：2021-01-06

作者簡介：張安田，男，助理工程師，主要從事水土保持和綠化等技術(shù)工作。

通訊作者：張小林，男，正高級工程師，二級巡視員，長期從事水土保持管理工作。