人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度建設(shè)研究

李雯

摘要：人民政協(xié)是具有中國(guó)特色的制度安排，是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，是國(guó)家治理體系的重要組成部分。人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度獨(dú)具組織優(yōu)勢(shì)、制度優(yōu)勢(shì)、人才優(yōu)勢(shì)，形塑國(guó)家治理體系中的理性民主。新時(shí)代，加強(qiáng)人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度建設(shè)，就要將之納入國(guó)家治理體系的頂層設(shè)計(jì)，從觀念更新和制度創(chuàng)新雙重維度，推動(dòng)人民政協(xié)更好地嵌入國(guó)家治理架構(gòu)之中，構(gòu)建寬領(lǐng)域、多層次、常態(tài)化的協(xié)商議政格局，推動(dòng)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度更加成熟、更加完善、更加定型，并將專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能。

關(guān)鍵詞：人民政協(xié);專門協(xié)商機(jī)構(gòu);協(xié)商民主

中圖分類號(hào)：D627? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：1003-1502（2021）02-0033-09

黨的十九屆四中全會(huì)明確指出：“完善人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度，豐富協(xié)商形式，健全協(xié)商規(guī)則，優(yōu)化界別設(shè)置，健全發(fā)揚(yáng)民主和增進(jìn)團(tuán)結(jié)相互貫通、建言資政和凝聚共識(shí)雙向發(fā)力的程序機(jī)制?！盵1]全國(guó)政協(xié)主席汪洋代表政協(xié)第十三屆全國(guó)委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)做工作報(bào)告時(shí)再次強(qiáng)調(diào)，專門協(xié)商機(jī)構(gòu)綜合承載政協(xié)性質(zhì)定位，是國(guó)家治理體系的有機(jī)組成部分，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民發(fā)展社會(huì)主義民主、開(kāi)辟“中國(guó)之治”的重要制度設(shè)計(jì)和獨(dú)特治理平臺(tái)[2]。如何增強(qiáng)人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度效能，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的實(shí)踐形式，是具有宏遠(yuǎn)深邃民主意涵的重要課題。在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的新的歷史方位上，準(zhǔn)確把握人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度的定位，解構(gòu)重構(gòu)人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度的歷史邏輯、實(shí)踐成果與獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，不僅有助于建構(gòu)具有中國(guó)特色、中國(guó)風(fēng)格、中國(guó)氣派的學(xué)術(shù)話語(yǔ)體系，有助于學(xué)術(shù)自覺(jué)與學(xué)術(shù)自主的中國(guó)成長(zhǎng)，而且有助于增強(qiáng)人民政協(xié)履職能力、推進(jìn)新時(shí)代人民政協(xié)制度創(chuàng)新與工作創(chuàng)新，有助于推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，有助于實(shí)現(xiàn)善治與善政的統(tǒng)一。

一、問(wèn)題的提出

國(guó)家治理現(xiàn)代化面臨突出挑戰(zhàn)之一在于國(guó)家管理主體單一和社會(huì)利益訴求多元之間存在張力。協(xié)商民主是中國(guó)國(guó)家治理的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是“以人民為中心”治國(guó)理政的有效形式。人民政協(xié)是具有中國(guó)特色的制度安排，是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，是國(guó)家治理體系的重要組成部分。習(xí)近平總書(shū)記在中央政協(xié)工作會(huì)議暨慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立70周年大會(huì)上的講話中強(qiáng)調(diào)：“要發(fā)揮好人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用，把協(xié)商民主貫穿履行職能全過(guò)程，堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)民主和增進(jìn)團(tuán)結(jié)相互貫通、建言資政和凝聚共識(shí)雙向發(fā)力，積極圍繞貫徹落實(shí)黨和國(guó)家重要決策部署情況開(kāi)展民主監(jiān)督?！盵3]強(qiáng)調(diào)人民政協(xié)發(fā)揮專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用，是對(duì)人民政協(xié)初心、使命、職責(zé)的新詮釋和新要求。

（一）從“各黨派的協(xié)商機(jī)關(guān)”到“專門協(xié)商機(jī)構(gòu)”

從宏大敘事的角度看，人民政協(xié)從“各黨派的協(xié)商機(jī)關(guān)”到“民主協(xié)商機(jī)構(gòu)”，再到“社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)”，這種功能定位的不斷深化與專業(yè)化，不僅滿足了不同歷史階段的時(shí)代要求，而且與我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)特征、價(jià)值理念和發(fā)展邏輯高度契合。

新中國(guó)成立后，人民政協(xié)成為“各黨派的協(xié)商機(jī)關(guān)”，這一定位肯定了人民政協(xié)協(xié)商建國(guó)的歷史功績(jī)，滿足了發(fā)展多黨合作事業(yè)的客觀需要，明確了人民政協(xié)的協(xié)商功能。新中國(guó)成立初期頒布的重要政策都要經(jīng)過(guò)全國(guó)政協(xié)全體會(huì)議或者常務(wù)委員會(huì)擴(kuò)大會(huì)議的協(xié)商。

改革開(kāi)放后，人民政協(xié)是“民主協(xié)商機(jī)構(gòu)”的表述滿足了社會(huì)主義民主政治建設(shè)不斷進(jìn)行創(chuàng)新的需要，表明政協(xié)已不再局限于政黨協(xié)商，其協(xié)商范圍得到進(jìn)一步拓展。人大、政協(xié)同時(shí)存在，職能各異，相輔相成，構(gòu)成我國(guó)人民民主制度的一大特色。重大事項(xiàng)一般先在政協(xié)協(xié)商、再在人大決策、后由政府執(zhí)行的政治程序，是我國(guó)政治體制創(chuàng)新的表征之一。

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，人民政協(xié)是“專門協(xié)商機(jī)構(gòu)”的論斷，是在社會(huì)主義協(xié)商民主以前所未有的規(guī)模和力度蓬勃發(fā)展、形成廣泛多層制度化體系的歷史語(yǔ)境中對(duì)人民政協(xié)做出的新定位。黨的十八大報(bào)告首次提出“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”，強(qiáng)調(diào)要“充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用”[4]。這在我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)中具有里程碑意義。不僅如此，習(xí)近平總書(shū)記創(chuàng)造性地提出“人民政協(xié)要發(fā)揮作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用”，凸顯了人民政協(xié)在社會(huì)主義協(xié)商民主中的重要地位和作用，彰顯了人民政協(xié)在國(guó)家治理體系中的獨(dú)特政治功能和組織作用[5]。 “專門協(xié)商機(jī)構(gòu)”的新定位，并非對(duì)過(guò)去政協(xié)性質(zhì)職能的復(fù)述或者否定，而是在繼承的基礎(chǔ)上與時(shí)俱進(jìn)的創(chuàng)新和發(fā)展，是社會(huì)主義協(xié)商民主發(fā)展到一定程度的重要標(biāo)志，是更好地凝聚社會(huì)共識(shí)、更好地將人民政協(xié)的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的內(nèi)在要求。理解“專門協(xié)商機(jī)構(gòu)”這一新定位，離不開(kāi)推動(dòng)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的新時(shí)代語(yǔ)境，離不開(kāi)中國(guó)政治制度建設(shè)進(jìn)程中繼承、發(fā)展與創(chuàng)新之邏輯理路，離不開(kāi)中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的宏大歷史敘事。

（二）人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度的效能維度

人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度涉及人民政協(xié)發(fā)揮專門協(xié)商機(jī)構(gòu)效能的一整套行之有效的制度設(shè)計(jì)，是當(dāng)代中國(guó)政治制度領(lǐng)域獨(dú)具特色和優(yōu)勢(shì)的重要組件，具有擴(kuò)大有序政治參與、促進(jìn)科學(xué)民主決策、優(yōu)化協(xié)商監(jiān)督、凝聚共識(shí)共為四重效能。

1.人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度具備擴(kuò)大有序政治參與效能

有序政治參與是“公民或公民團(tuán)體在既定政治系統(tǒng)所許可的政治框架內(nèi)，以合法和理性的形式，通過(guò)制度化渠道有序參與社會(huì)政治生活、影響政治系統(tǒng)公共決策和公共權(quán)力運(yùn)行的公民政治行為”[6]。 有序政治參與是現(xiàn)代政治文明發(fā)展的重要內(nèi)容，是現(xiàn)代民主政治系統(tǒng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)要素，是反映政治現(xiàn)代化水平的關(guān)鍵指標(biāo)。人民政協(xié)作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，通過(guò)專業(yè)化、制度化、程序化的政治協(xié)商，著力構(gòu)建利益代表和利益表達(dá)的整合機(jī)制，將社會(huì)各界的利益訴求有效地反映出來(lái)。借專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度這一制度設(shè)計(jì)，政協(xié)委員或者各專門委員會(huì)深入基層、深入一線、深入群眾，廣泛搜集社情民意，通過(guò)遞交提案、調(diào)研報(bào)告，召開(kāi)座談會(huì)等多種形式，將民眾自發(fā)的、非制度化的政治參與轉(zhuǎn)化為有序的、制度化的政治參與，從而協(xié)助緩解政治參與傾向的迅速增強(qiáng)和民主制度化建設(shè)之間的時(shí)滯效應(yīng)可能導(dǎo)致的政治參與的“膨脹”危機(jī)，消除或者緩解不規(guī)則的社會(huì)表達(dá)和社會(huì)動(dòng)員，遏制或者減少“街頭政治”的發(fā)生，防止“無(wú)察覺(jué)危機(jī)”的突然爆發(fā)，保證人民廣泛持續(xù)深入有序參與社會(huì)政治生活，提高政府管理公共事務(wù)的績(jī)效。

2.人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度具備促進(jìn)科學(xué)民主決策效能

無(wú)論是突破利益固化的藩籬，抑或是防止公共權(quán)力異化，推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化，有助于增強(qiáng)政權(quán)的合法性，有助于提高政府行政能力，有助于降低政治沖突風(fēng)險(xiǎn)，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要路徑[7]。作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，人民政協(xié)圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題，主要通過(guò)全體會(huì)議整體協(xié)商、常委會(huì)會(huì)議專題協(xié)商、主席會(huì)議重點(diǎn)協(xié)商、專委會(huì)對(duì)口協(xié)商等方式，在決策之前和決策實(shí)施之中廣泛協(xié)商、凝聚共識(shí)，有助于激發(fā)決策系統(tǒng)活力、增強(qiáng)決策機(jī)制韌性，有助于減少?zèng)Q策失誤、彌補(bǔ)決策疏漏，有助于推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，提升國(guó)家治理能力，實(shí)現(xiàn)從“管得了”到“管得好”的重要飛躍。

3.人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度具備優(yōu)化協(xié)商監(jiān)督效能

健全現(xiàn)代監(jiān)督體系，加強(qiáng)對(duì)公共權(quán)力的制約，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。協(xié)商與監(jiān)督具有內(nèi)置關(guān)聯(lián)性，協(xié)商的本質(zhì)蘊(yùn)含積極的監(jiān)督，協(xié)商民主的過(guò)程實(shí)際上亦是相互監(jiān)督的過(guò)程。高效的共贏性協(xié)商往往來(lái)自積極的自我約束及對(duì)協(xié)商對(duì)象的有效監(jiān)督。作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，人民政協(xié)本身就具有對(duì)貫徹落實(shí)黨和國(guó)家重要決策部署情況以提出意見(jiàn)、批評(píng)、建議為主要形式進(jìn)行協(xié)商式監(jiān)督的重要職能。作為最廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，人民政協(xié)以合法的、非競(jìng)爭(zhēng)的方式在國(guó)家與社會(huì)之間構(gòu)建起有效的溝通機(jī)制，在國(guó)家機(jī)關(guān)之外對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作進(jìn)行民主監(jiān)督，將體制外監(jiān)督和體制內(nèi)監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，推動(dòng)形成國(guó)家與社會(huì)之間相互合作、相互制約、相互促進(jìn)的良性互動(dòng)關(guān)系。這種“在協(xié)商中監(jiān)督”和“在監(jiān)督中協(xié)商”的協(xié)商式監(jiān)督內(nèi)容、形式、程序的多樣、靈活、豐富，與協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展高度契合，通過(guò)發(fā)現(xiàn)國(guó)家治理體系運(yùn)行中存在的突出問(wèn)題，對(duì)國(guó)家治理能力短板、不足和偏差提出預(yù)警，對(duì)脫軌權(quán)力進(jìn)行糾偏，推動(dòng)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能。

4.人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度具備凝聚共識(shí)共為效能

國(guó)家治理現(xiàn)代化重要特征之一便是治理主體的多元化。多元治理主體之間能否構(gòu)建理性有效的社會(huì)共識(shí)，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要前提和基礎(chǔ)。新時(shí)代，堅(jiān)持以人民為中心推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，核心之一便是凝聚社會(huì)各界力量實(shí)現(xiàn)多元共建共治共享，促進(jìn)根本利益的一致性和智慧、力量的廣泛性相結(jié)合。作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，人民政協(xié)代表性強(qiáng)、聯(lián)系面廣、包容性大，將凝聚共識(shí)融入視察、考察、調(diào)查研究等各項(xiàng)工作之中，堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)民主和增進(jìn)團(tuán)結(jié)相互貫通、建言資政和凝聚共識(shí)雙向發(fā)力，這是新時(shí)代賦予人民政協(xié)的新使命、新任務(wù)。對(duì)人民政協(xié)而言，“凝聚共識(shí)不是無(wú)區(qū)別的強(qiáng)求一律，而是有方向的啟發(fā)引領(lǐng);不是單向度的灌輸說(shuō)教，而是互動(dòng)式的協(xié)商討論;不是表面的附和敷衍，而是內(nèi)心的深刻認(rèn)同;不是快餐式的立竿見(jiàn)影，而是長(zhǎng)期性的潤(rùn)物無(wú)聲”[8]。通過(guò)互動(dòng)式凝聚共識(shí)，正確處理一致性和多樣性的關(guān)系，在事關(guān)旗幟、方向、道路、制度等根本問(wèn)題上統(tǒng)一思想和步調(diào)，有助于國(guó)家治理更好地體現(xiàn)人民的意志。

二、人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度的實(shí)踐成果與獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

人民政協(xié)作為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，以憲法、政協(xié)章程和相關(guān)政策為依據(jù)，以中國(guó)特色社會(huì)主義新型政黨制度為保障，集參與、協(xié)商、合作、監(jiān)督于一體，通過(guò)專設(shè)的組織體系、專門的協(xié)商平臺(tái)和專有的機(jī)制程序，組織人民內(nèi)部各方面開(kāi)展有序政治參與，集中體現(xiàn)了人民政協(xié)的民主性質(zhì)、協(xié)商特征和專門屬性，充分彰顯了“有事好商量、眾人的事情由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)”這一人民民主的真諦。

（一）人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度的實(shí)踐成果

新時(shí)代，人民政協(xié)既是“國(guó)家治理體系的重要組成部分”，亦是“具有中國(guó)特色的制度安排”，這種雙重定位在將人民政協(xié)納入國(guó)家治理體系的同時(shí)，將之提升到政治制度的高度。人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度在增強(qiáng)協(xié)商意識(shí)、提升協(xié)商能力、完善協(xié)商程序等方面的溢出效應(yīng)，為其他各種協(xié)商形式和渠道的協(xié)商民主實(shí)踐和發(fā)展提供示范引領(lǐng)。

在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，人民政協(xié)不是權(quán)力機(jī)關(guān)、不是立法機(jī)構(gòu)，而是專門協(xié)商機(jī)構(gòu)、是體現(xiàn)“我有你沒(méi)有、我能你不能”政治優(yōu)勢(shì)的政治組織和民主形式;人民政協(xié)作為組織和承擔(dān)協(xié)商任務(wù)的機(jī)構(gòu)，不是協(xié)商主體，而是發(fā)揚(yáng)民主、參與國(guó)是、團(tuán)結(jié)合作的重要平臺(tái)，不是“和”政協(xié)協(xié)商，而是“在”政協(xié)協(xié)商[9]。在社會(huì)主義協(xié)商民主體系中，政協(xié)協(xié)商是組織性最強(qiáng)、制度化最高、協(xié)商主體最專業(yè)的協(xié)商渠道。《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》明確規(guī)定：“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)和地方委員會(huì)可根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨、人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、人民政府、民主黨派、人民團(tuán)體的提議，舉行有各黨派、團(tuán)體的負(fù)責(zé)人和各族各界人士的代表參加的會(huì)議，進(jìn)行協(xié)商，亦可建議上列單位將有關(guān)重要問(wèn)題提交協(xié)商?！盵10]可見(jiàn)，協(xié)商作為人民政協(xié)的價(jià)值偏好，深深嵌入政協(xié)履行職能全過(guò)程，體現(xiàn)在政協(xié)工作的方方面面。如今，“全國(guó)政協(xié)已形成以全體會(huì)議為龍頭、以專題議政性常委會(huì)議和專題協(xié)商會(huì)為重點(diǎn)、以雙周協(xié)商座談會(huì)為常態(tài)的協(xié)商議政格局”[11]。每年召開(kāi)一次全體會(huì)議，這已然成為政協(xié)協(xié)商常態(tài)化與連續(xù)性的重要標(biāo)識(shí)。以界別為基礎(chǔ)、以專題為內(nèi)容、以座談為方式的雙周協(xié)商座談會(huì)亦已成為政協(xié)協(xié)商的重要品牌和亮點(diǎn)，是新時(shí)代人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度重要?jiǎng)?chuàng)新之一。

與此同時(shí)，各級(jí)政協(xié)組織作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，亦在協(xié)商實(shí)踐中充分彰顯制度優(yōu)勢(shì)。各級(jí)政協(xié)組織結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，針對(duì)決策內(nèi)容與決策對(duì)象，優(yōu)化專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商、網(wǎng)絡(luò)議政遠(yuǎn)程協(xié)商等協(xié)商形式，促進(jìn)社會(huì)公平和國(guó)家治理效率最大化。例如，天津市政協(xié)為充分發(fā)揮專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用，不斷探索創(chuàng)新工作方式方法。通過(guò)擴(kuò)大專題協(xié)商會(huì)的參加范圍，增加委員與政府部門負(fù)責(zé)同志面對(duì)面協(xié)商環(huán)節(jié)，成立融協(xié)商與監(jiān)督為一體的常委視察團(tuán)，探索建立聯(lián)動(dòng)協(xié)商機(jī)制，擦亮專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的牌子，體現(xiàn)人民政協(xié)的擔(dān)當(dāng)作為[12]。特別是2019年4月，天津市政協(xié)遠(yuǎn)程協(xié)商視頻會(huì)議系統(tǒng)和委員移動(dòng)履職APP平臺(tái)正式啟動(dòng)，時(shí)間隨意、內(nèi)容自主、“不用看領(lǐng)導(dǎo)眼色”暢所欲言的形式受到委員們的歡迎。通過(guò)采取網(wǎng)絡(luò)議政的形式，先將協(xié)商議題放到移動(dòng)履職APP上，委員圍繞議題協(xié)商討論，再召開(kāi)會(huì)議進(jìn)行協(xié)商，主會(huì)場(chǎng)和各個(gè)分會(huì)場(chǎng)同時(shí)啟動(dòng)實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程連線協(xié)商，委員可以通過(guò)安裝手機(jī)客戶端進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)議政、遠(yuǎn)程協(xié)商，跟帖提建議、協(xié)商交鋒交融、建議取長(zhǎng)補(bǔ)短，這一創(chuàng)新形式有效地提高了政協(xié)履職實(shí)效[13]。2020年6月，天津市政協(xié)“搭建協(xié)商平臺(tái)，創(chuàng)新和完善社會(huì)治理體系”專題協(xié)商座談會(huì)以網(wǎng)絡(luò)議政、遠(yuǎn)程協(xié)商的形式召開(kāi)，市政協(xié)設(shè)主會(huì)場(chǎng)，民進(jìn)天津市委會(huì)和濱海新區(qū)政協(xié)設(shè)兩個(gè)分會(huì)場(chǎng)，并利用市政協(xié)委員移動(dòng)履職APP平臺(tái)與委員連線。這是天津市政協(xié)在常態(tài)化疫情防控條件下豐富協(xié)商形式、拓展協(xié)商渠道的重要?jiǎng)?chuàng)新實(shí)踐[14]。通過(guò)健全專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度、拓展協(xié)商形式載體路徑，天津市政協(xié)擴(kuò)大了社會(huì)各界有序政治參與，助推了天津市委重要決策部署落實(shí)落地，激活了政協(xié)工作內(nèi)生動(dòng)力，豐富了將人民政協(xié)更好嵌入國(guó)家治理架構(gòu)之中的生動(dòng)實(shí)踐。

社會(huì)主義協(xié)商民主之所以能夠在理論上和實(shí)踐中對(duì)西方協(xié)商民主實(shí)現(xiàn)雙重超越，在很大程度上，正是因?yàn)樯鐣?huì)主義協(xié)商民主體系中有人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度存在并發(fā)揮效能。人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度是社會(huì)主義協(xié)商民主制度的重要組成部分，是“中國(guó)之治”邁向新境界的重要資源供給。

（二）人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

習(xí)近平總書(shū)記明確指出：“人民政協(xié)是中國(guó)共產(chǎn)黨把馬克思列寧主義統(tǒng)一戰(zhàn)線理論、政黨理論、民主政治理論同中國(guó)實(shí)際相結(jié)合的偉大成果，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)各民主黨派、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體和各族各界人士在政治制度上進(jìn)行的偉大創(chuàng)造。”[3]在國(guó)家治理體系中，人民政協(xié)作為唯一由執(zhí)政黨和八個(gè)中國(guó)特色社會(huì)主義參政黨共同參加的政治組織，其專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度獨(dú)具組織優(yōu)勢(shì)、制度優(yōu)勢(shì)、人才優(yōu)勢(shì)，以“謀求最大公約數(shù)”“畫(huà)出最大同心圓”為原則廣泛凝聚共識(shí)，以底線思維調(diào)動(dòng)一切積極因素、團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，形塑國(guó)家治理體系中的理性民主，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興筑牢共同思想基礎(chǔ)。

1. 人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度具有組織優(yōu)勢(shì)

中國(guó)國(guó)家治理體系的特色之一是有作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的人民政協(xié)這一組織載體。人民政協(xié)是中國(guó)政治生態(tài)中具有廣泛代表性的政治組織，人民政協(xié)專門協(xié)商制度無(wú)疑具有重要的組織優(yōu)勢(shì)。就組織結(jié)構(gòu)而言，人民政協(xié)雖非權(quán)力機(jī)關(guān)、決策機(jī)構(gòu)，但卻是獨(dú)具中國(guó)特色的制度安排，是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，是國(guó)家治理體系的重要組成部分。人民政協(xié)的參與主體包括社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者、擁護(hù)社會(huì)主義的愛(ài)國(guó)者、擁護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復(fù)興的愛(ài)國(guó)者。人民政協(xié)有明確的職能定位和較為健全的工作機(jī)制，其參與國(guó)家治理的實(shí)踐則是通過(guò)各級(jí)政協(xié)來(lái)組織實(shí)施的。就組織形式而言，人民政協(xié)以界別為單位組成，政協(xié)委員根植于各個(gè)界別，由協(xié)商推薦產(chǎn)生，是各個(gè)界別的精英翹楚，反映本界別群眾的利益訴求。這種組織形式具有廣泛的民意基礎(chǔ)，打破了區(qū)域性和行政性壁壘，深化了現(xiàn)代民主的內(nèi)涵，既有助于維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益、各族各界的根本利益，又有助于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會(huì)各方面的具體利益。

2. 人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度具有制度優(yōu)勢(shì)

“制度化是組織和程序借以取得重要性和穩(wěn)定性的過(guò)程。任何政治體系的制度化水平都表現(xiàn)在其組織和程序的適應(yīng)性、復(fù)雜性、自治性和一致性上。同樣，任何特定組織或程序的制度化水平，都能以其適應(yīng)性、復(fù)雜性、自治性和一致性衡量?！盵15]人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度具有鮮明的制度優(yōu)勢(shì)，其執(zhí)行力主要體現(xiàn)為各級(jí)政協(xié)組織的動(dòng)員、策劃和協(xié)調(diào)能力，以及政協(xié)委員的參政議政能力[16]。政協(xié)組織的多層次和政協(xié)界別的多樣化，形成社會(huì)聯(lián)系的廣泛性，具備高度的適應(yīng)性、復(fù)雜性、自治性和一致性，成功克服了西方民主的“休眠期”，切實(shí)保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利。

3. 人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度具有人才優(yōu)勢(shì)

政協(xié)協(xié)商的全程協(xié)商、優(yōu)質(zhì)協(xié)商得益于龐大而專業(yè)的政協(xié)委員隊(duì)伍。《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》規(guī)定，政協(xié)委員應(yīng)該“在本界別中有代表性，有社會(huì)影響和參政議政能力”[10]。各級(jí)政協(xié)組織廣泛吸納社會(huì)各個(gè)層面精英，政協(xié)委員是從事政協(xié)協(xié)商的專業(yè)人員，具備從事政協(xié)協(xié)商的專業(yè)能力。同時(shí)，政協(xié)通過(guò)劃分界別和專門委員會(huì)，針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中涉及大政方針的重要問(wèn)題進(jìn)行更加專業(yè)的協(xié)商，為委員提供廣闊的協(xié)商空間、豐富的協(xié)商內(nèi)容、健全的協(xié)商平臺(tái)。

三、新時(shí)代人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度建設(shè)的路徑選擇

新時(shí)代，要充分發(fā)揮人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度建設(shè)，不斷豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實(shí)踐，就要將之納入國(guó)家治理體系的頂層設(shè)計(jì)，從觀念更新和制度創(chuàng)新雙重維度，推動(dòng)人民政協(xié)更好地嵌入國(guó)家治理架構(gòu)之中，構(gòu)建寬領(lǐng)域、多層次、常態(tài)化的協(xié)商議政格局，釋放人民政協(xié)所具有的潛力巨大的中國(guó)式民主力量，推動(dòng)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度的更加成熟、更加完善、更加定型，并將專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能。

（一）堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)人民政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)

習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，人民政協(xié)事業(yè)要沿著正確方向發(fā)展， 就必須毫不動(dòng)搖堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。加強(qiáng)人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度建設(shè)，首先必須堅(jiān)持和加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。一是堅(jiān)持黨對(duì)人民政協(xié)的政治領(lǐng)導(dǎo)。努力提高政治站位，堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”，及時(shí)糾正政治偏差，精準(zhǔn)消除政治隱患，在方向、原則、道路、目標(biāo)上與黨中央保持統(tǒng)一意志和步調(diào)，確保黨中央政令暢通、令行禁止。二是人民政協(xié)各級(jí)黨組織要切實(shí)擔(dān)負(fù)起自身的政治責(zé)任，加強(qiáng)黨組織建設(shè)，加大政治動(dòng)員、強(qiáng)化政治引領(lǐng)，在人民政協(xié)各項(xiàng)工作中發(fā)揮好把方向、管大局、保落實(shí)的作用。三是建立健全各級(jí)政協(xié)黨組發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用的制度規(guī)定，以制度規(guī)定切實(shí)保障黨的路線、方針、政策在人民政協(xié)各級(jí)組織得以貫徹落實(shí)，促使人民政協(xié)更好地在黨的領(lǐng)導(dǎo)下團(tuán)結(jié)一致、務(wù)實(shí)高效、協(xié)調(diào)有序地開(kāi)展各項(xiàng)工作。四是提升政協(xié)黨組織內(nèi)中共黨員的政治能力，強(qiáng)化政治教育，培養(yǎng)其優(yōu)秀的政治素質(zhì)和政治品格。

（二）增強(qiáng)參與主體的協(xié)商意識(shí)與協(xié)商能力

協(xié)商是專業(yè)性很強(qiáng)的政治活動(dòng)，不但需要視野開(kāi)闊、思維敏捷，而且需要增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)和協(xié)商意識(shí)。一是增強(qiáng)各級(jí)政協(xié)組織、各專委會(huì)及政協(xié)委員的協(xié)商意識(shí)。各級(jí)政協(xié)組織、各專委會(huì)及政協(xié)委員要進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，形成履行政治協(xié)商職能的意識(shí)主動(dòng)和行動(dòng)自覺(jué)。各級(jí)政協(xié)組織應(yīng)通過(guò)舉辦多種形式的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，培養(yǎng)政協(xié)委員的政治責(zé)任感和使命感，增強(qiáng)政協(xié)委員理性參政意識(shí)和協(xié)商意識(shí)。政協(xié)委員作為各黨派團(tuán)體和各族各界的代表人士，應(yīng)以公共利益為依歸，強(qiáng)化問(wèn)題導(dǎo)向，聚焦黨和國(guó)家中心工作，抓住主要矛盾和矛盾主要方面，將為國(guó)是獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策、為民生多建良言、為社會(huì)多做貢獻(xiàn)外化為自覺(jué)行動(dòng)，努力從大局上、根本上、長(zhǎng)遠(yuǎn)上提出務(wù)實(shí)建議，有效服務(wù)黨和政府的決策施策需求。二是加強(qiáng)政協(xié)委員的協(xié)商能力建設(shè)。和諧、民主、高效的協(xié)商需要參與者擁有較強(qiáng)的理解力、講述力，特別是較強(qiáng)的政治判斷力、政治鑒別力。政協(xié)委員多是各行各業(yè)的精英翹楚，專業(yè)能力強(qiáng)，但業(yè)務(wù)精英并不一定是政治精英，職業(yè)生涯往往造就他們以技術(shù)理性見(jiàn)長(zhǎng)、政治理性次之。因此，迫切需要通過(guò)開(kāi)展集中培訓(xùn)、情況通報(bào)等方式，不斷增強(qiáng)政協(xié)委員的政治意識(shí)，提升政協(xié)委員的政治把握能力，使協(xié)商建言符合客觀實(shí)際、符合群眾意愿、符合決策所需，富有前瞻性、針對(duì)性和可操作性。

（三）健全決策之前和決策實(shí)施之中的協(xié)商機(jī)制

加強(qiáng)人民政協(xié)專門協(xié)商制度建設(shè)，就要不斷探索完善決策之前和決策實(shí)施之中的協(xié)商機(jī)制。一是完善黨委會(huì)同政府、政協(xié)制定協(xié)商計(jì)劃的議題產(chǎn)生機(jī)制，明確決策之前進(jìn)行協(xié)商的選題范圍，可考慮出臺(tái)協(xié)商內(nèi)容清單，減少歧義和分歧。二是明確所有協(xié)商要以扎實(shí)的調(diào)查研究為基礎(chǔ)，通過(guò)深入基層、深入一線開(kāi)展調(diào)查研究，及時(shí)了解各界群眾對(duì)美好生活需要的所思所盼，掌握真實(shí)情況，提出可行建議，確保協(xié)商的專業(yè)性、高質(zhì)量。三是進(jìn)一步完善協(xié)商成果轉(zhuǎn)化機(jī)制，注重協(xié)商成果轉(zhuǎn)化過(guò)程中的程序性制度建設(shè)，明確政協(xié)協(xié)商形成的建議案、專題報(bào)告的報(bào)送、受理、批示、辦理、反饋、督查、評(píng)估等相關(guān)程序，通過(guò)健全的、具有可操作性的規(guī)程，確保高質(zhì)量的協(xié)商成果轉(zhuǎn)化為黨政決策依據(jù)，解決好成果轉(zhuǎn)化落實(shí)“最后一公里”問(wèn)題。

（四）豐富專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的協(xié)商形式

豐富協(xié)商形式是人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度創(chuàng)新發(fā)展的題中應(yīng)有之義。一是完善會(huì)議協(xié)商形式。依托全體會(huì)議、常委會(huì)會(huì)議、主席會(huì)議、秘書(shū)長(zhǎng)會(huì)議、專委會(huì)會(huì)議等主要形式，以及各種形式的協(xié)商座談會(huì)、論證會(huì)、意見(jiàn)聽(tīng)取會(huì)等，不斷拓展政協(xié)協(xié)商的深度和廣度，增強(qiáng)協(xié)商實(shí)效，凝聚思想共識(shí)。二是豐富網(wǎng)絡(luò)協(xié)商形式。網(wǎng)絡(luò)議政、遠(yuǎn)程協(xié)商是近年興起的新型協(xié)商形式?？商剿鳌熬W(wǎng)上議政廳”“委員隨手拍”等“互聯(lián)網(wǎng)+”履職新載體，打通網(wǎng)絡(luò)民意通道，搭建線上互動(dòng)平臺(tái)，增強(qiáng)協(xié)商參與效度，加強(qiáng)黨委政府相關(guān)部門、政協(xié)組織與政協(xié)委員、人民群眾網(wǎng)上互動(dòng)交流，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主制度化建設(shè)。可建立網(wǎng)上征求民意機(jī)制，暢通社情民意網(wǎng)絡(luò)征集渠道，通過(guò)建立線上發(fā)帖、跟帖、定期對(duì)話機(jī)制，或通過(guò) QQ、微信、微博等交流方式，提高協(xié)商民主開(kāi)放性。三是鼓勵(lì)基層結(jié)合實(shí)際情況，不斷創(chuàng)新協(xié)商形式，探索民主懇談會(huì)、協(xié)商議事會(huì)等不同的協(xié)商民主形式。例如，天津市政協(xié)積極推動(dòng)政協(xié)協(xié)商向基層延伸，引導(dǎo)和支持各區(qū)政協(xié)在社區(qū)、鄉(xiāng)村搭建協(xié)商平臺(tái)，召開(kāi)居民協(xié)商議事會(huì)和有關(guān)部門、委員與群眾參加的提案協(xié)商辦理會(huì)，就群眾關(guān)心的具體問(wèn)題開(kāi)展面對(duì)面協(xié)商，將社情民意通過(guò)政協(xié)平臺(tái)反映給黨政部門，推動(dòng)問(wèn)題快速解決[17]。

（五）完善與其他各類協(xié)商渠道的有效對(duì)接

隨著《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見(jiàn)》等文件的頒布，中國(guó)特色協(xié)商民主以前所未有的規(guī)模和力度蓬勃發(fā)展。例如，民主聽(tīng)證會(huì)、社區(qū)論壇等為政府與社會(huì)的協(xié)商對(duì)話搭建了平臺(tái)。人民政協(xié)作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，應(yīng)注重探討與其他協(xié)商渠道之間兩者或兩者以上交叉組合的制度化安排，形成復(fù)合式協(xié)商民主體系，特別是注重與其他協(xié)商渠道之間的整體聯(lián)動(dòng)[18]。一是加強(qiáng)與政黨協(xié)商的有效銜接。充分發(fā)揮人民政協(xié)作為中國(guó)特色社會(huì)主義新型政黨制度重要支撐力量的作用，精選共同性議題列入政協(xié)協(xié)商和政黨協(xié)商年度計(jì)劃，做好政協(xié)協(xié)商同政黨協(xié)商的銜接工作。二是進(jìn)一步加強(qiáng)與人大、政府及其職能部門的溝通，例如政府和有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)聽(tīng)取政協(xié)委員協(xié)商議政發(fā)言等，更多參與政府決策過(guò)程中的協(xié)商。三是加強(qiáng)與人民團(tuán)體、社會(huì)組織等方方面面的聯(lián)系，例如建立健全基層協(xié)商民主建設(shè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，探索借助各類專家、智庫(kù)建立引智協(xié)商制度，不斷鞏固社會(huì)治理的“政治共同體”，共同推動(dòng)協(xié)商民主建設(shè)向縱深發(fā)展。

總之，人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度具有組織、制度、人才優(yōu)勢(shì)，要切實(shí)提升協(xié)商質(zhì)量和專業(yè)化水平，進(jìn)一步健全發(fā)揚(yáng)民主和增進(jìn)團(tuán)結(jié)相互貫通、建言資政和凝聚共識(shí)雙向發(fā)力的程序機(jī)制，使專門協(xié)商機(jī)構(gòu)“專”出特色、“?！背鲑|(zhì)量、“?！背鏊?。

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The Institutional Construction of the CPPCC Committees as

Specialist Consultative Bodies

LI Wen

Abstract： The CPPCC， as a distinctive Chinese political institution， is a major channel of socialist consultative democracy， and its committees are specialist consultative bodies. It is an important part of the national governance system as well. The institution of the CPPCC committees as specialist consultative bodies has unique organizational， institutional， and human resource advantages， and shapes rational democracy in the national governance system. In a new era， the strengthening of the institutional construction of the CPPCC committees as specialist consultative bodies will be incorporated into the top-level design of national governance system. From the perspectives of both idea innovation and institutional innovation， the CPPCC is promoted to be better embedded in national governance structures， a wide-ranging multi-tiered and normalized pattern of consultation and deliberation on government affairs will be built， the institution of the CPPCC committees as specialist consultative bodies will be further improved， and the institutional advantages of specialist consultative bodies will be better translated into the effectiveness of national governance.

Key words： CPPCC; specialist consultative bodies; consultative democracy

責(zé)任編輯：翟? ?祎