英國政府高等教育行政機構(gòu)的演變

馮磊

摘 要：緣于深厚的大學(xué)自治傳統(tǒng)，英國政府高等教育行政機構(gòu)經(jīng)歷了從“惰性政治”到“紳士政治”再到“利益政治”的緩慢而獨特的演變歷程。在這一過程中，英國高校無法滿足時代需求一直是引發(fā)高等教育行政機構(gòu)重大轉(zhuǎn)折的關(guān)鍵原因。隨著時代轉(zhuǎn)折，英國高等教育行政機構(gòu)設(shè)置越來越專業(yè)化，行政授權(quán)越來越明晰化，權(quán)力運行剛性不斷增強，行政決策從依靠學(xué)術(shù)人員到依賴牛橋精英圈的私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)再到由政府各部門復(fù)雜利益網(wǎng)絡(luò)驅(qū)動，而學(xué)術(shù)人員影響力不斷減弱，引發(fā)我們對當(dāng)代高等教育治理的深思。

關(guān)鍵詞：高等教育治理;行政機構(gòu);歷史演變;制度變遷;英國

高等教育治理離不開政府參與，政府高等教育行政機構(gòu)的發(fā)展決定了整個高等教育治理模式的演化。[1]英國一直有其獨特的高等教育治理模式，為世界貢獻了諸多高等教育治理經(jīng)驗，其高等教育治理模式的發(fā)展同樣與政府高等教育行政機構(gòu)的演變聯(lián)系密切。英國大學(xué)自治傳統(tǒng)深厚，長期警惕政府行政介入，因而政府高等教育行政機構(gòu)的發(fā)展極為緩慢，形成了獨特的演變歷程。推進政府高等教育行政機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化是完善國家行政體制的必然要求，也是建設(shè)高等教育強國的重要基礎(chǔ)。本文意在通過分析英國政府高等教育行政機構(gòu)的演變，為我國推進高等教育行政機構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同提供更多實踐參考。

政府在某一公共領(lǐng)域的行政機構(gòu)設(shè)置及其運行規(guī)則塑造了政府在該領(lǐng)域事務(wù)中決策活動的形態(tài)，構(gòu)成了該領(lǐng)域的政治基本要素。[2]本文根據(jù)英國政府高等教育行政機構(gòu)設(shè)置及其運行規(guī)則的典型特征變化，將其演變過程分為惰性政治、紳士政治和利益政治三個時代。為了揭示演變過程，本文將解決以下三方面問題：第一，針對每個時代，探討是怎樣的社會背景變化引起怎樣的新沖突，繼而引發(fā)英國政府高等教育行政機構(gòu)的重大調(diào)整。[3]第二，分析每個時代主要有哪些英國政府行政機構(gòu)參與到高校事務(wù)管理中，分別有哪些權(quán)能。英國有獨特的政治制度，本文所指政府不僅指英國法律規(guī)定的嚴(yán)格意義上的政府部門，還包括相對獨立但附屬于行政機構(gòu)的公共部門或組織，它們輔助或代表行政機構(gòu)完成相關(guān)職能。第三，從行政機構(gòu)設(shè)置、行政授權(quán)及行政決策三個方面對每個時代的英國高等教育行政機構(gòu)進行特征總結(jié)，在此基礎(chǔ)上討論其演變趨勢。

一、英國政府高等教育行政機構(gòu)的“惰性政治”時代

（一）英國政府開啟高等教育行政管理

在19世紀(jì)之前，高等教育不在英國政府行政事務(wù)討論范圍內(nèi)。英國君王及其樞密院作為行政核心，雖然會干預(yù)牛津和劍橋的內(nèi)部事務(wù)，但這本質(zhì)上屬于君王對其私人事務(wù)或宗教事務(wù)的管理，政府與大學(xué)的關(guān)系只體現(xiàn)為一種君臣式的從屬關(guān)系。[4]1826年倫敦大學(xué)的成立拉開了英國近代高等教育的序幕，也開啟了英國政府將高等教育事務(wù)作為公共行政事務(wù)一部分的新時代。這種轉(zhuǎn)變與英國19世紀(jì)的社會大改革密切相關(guān)，但最直接的原因在于：隨著工業(yè)革命影響的持續(xù)擴大，公共健康、議會改革、基礎(chǔ)教育等事務(wù)帶來的挑戰(zhàn)使政府逐漸采取更加積極的作為[5]，打破其古典自由主義理念下“守夜人”的角色;新興資產(chǎn)階級的壯大使高等教育需求劇增，他們希望通過大學(xué)教育加入到統(tǒng)治階級中，由此，倫敦大學(xué)及一些城市學(xué)院先后被建立起來，政府不得不為這些高等教育機構(gòu)的成立與發(fā)展建立一定的規(guī)范，因而逐漸增加了對高等教育事務(wù)的行政功能。

（二）19世紀(jì)中后期英國政府高等教育行政機構(gòu)演變

此時英國政府涉及高等教育事務(wù)的行政機構(gòu)主要為樞密院、財政部及教育部門，如圖1所示。

19世紀(jì)后，樞密院立法和行政功能都在萎縮，但依然保持了在教育事務(wù)中的行政職能。一是根據(jù)1871年《學(xué)院特許狀法》規(guī)定，在機構(gòu)申請大學(xué)學(xué)院或大學(xué)特許狀時，樞密院有權(quán)委派臨時委員會進行調(diào)查并做出決議;二是大學(xué)或?qū)W院在修改其章程時須向樞密院提出申請，1877年樞密院專門成立了大學(xué)委員會（Universities Committee），用以批準(zhǔn)牛津和劍橋的章程修改。財政部從19世紀(jì)開始參與高等教育事務(wù)，但其只負(fù)責(zé)撥款事務(wù)，并沒有依其財政管理權(quán)限來對高校進行干預(yù)。為了處理高校撥款事務(wù)，從1889年開始財政部備忘錄經(jīng)常設(shè)立臨時大學(xué)學(xué)院撥款委員會，為資金分配提供建議。

英國專門的教育行政部門建立時間很晚，1839年建立的樞密院教育委員會及1856年在此基礎(chǔ)上設(shè)立的教育部并沒有針對高校的權(quán)能。至1899年，教育部被改組為教育理事會（Board of Education）后開始涉及高等教育事務(wù)管理，為財政部派出撥款委員會提供建議。從1906-1907年度開始，教育理事會要求接受財政撥款的高校提交詳細(xì)的報告，包括其使命與組織結(jié)構(gòu)、土地及建筑物、職員及教學(xué)工作及學(xué)生情況等[6]，構(gòu)成了最初的問責(zé)形式。從1911年開始，教育理事會還通過巡視對撥款使用進行一定監(jiān)督。

·比較教育·英國政府高等教育行政機構(gòu)的演變

（三）惰性政治的特征

19世紀(jì)英國大學(xué)改革的代表人物帕蒂森（Mark Pattison）曾不滿政府對大學(xué)的行動太具有間斷性和被動性，只在問題積累到一定程度時才介入。[7]這正表達(dá)了這一時期英國政府高等教育行政機構(gòu)的典型特征，可稱之為惰性政治，高等教育行政機構(gòu)的惰性表現(xiàn)在以下三個方面。

首先，未設(shè)立專職高等教育行政機構(gòu)，僅設(shè)臨時執(zhí)行機構(gòu)。大學(xué)特許狀及章程批準(zhǔn)只是樞密院眾多事務(wù)中的一項，為高校撥款更非財政部的主要職責(zé)，財政部只成立臨時委員會來負(fù)責(zé)，教育部門的行政重點在于基礎(chǔ)教育領(lǐng)域。新的臨時機構(gòu)也都是在相關(guān)問題積弊已久的情況下被動設(shè)立的。

其次，行政機構(gòu)的高等教育權(quán)能較為模糊，且不以權(quán)干預(yù)大學(xué)內(nèi)部事務(wù)。19世紀(jì)后，議會通過制定法向內(nèi)閣大臣及其部門大量授權(quán)，但除了特許狀及章程批準(zhǔn)外，法律并沒有賦予任何部門具體的高等教育權(quán)能。在高等教育領(lǐng)域，行政機構(gòu)在許多情況下甚至還要依靠君主權(quán)威來完成職能。盡管如此，財政大臣完全可以依其財政權(quán)限對高校提出要求，但財政大臣最多只會詢問撥款是否對高校發(fā)展起到促進作用[8]，教育理事會對撥款使用的監(jiān)督也以大學(xué)匯報為主。

最后，行政決策依賴臨時機構(gòu)的建議，并由大學(xué)人員主導(dǎo)。無論是樞密院派出的特許狀調(diào)查委員會，還是財政部派出的負(fù)責(zé)制定撥款政策的臨時委員會，其構(gòu)成都以大學(xué)人員為主，樞密院對特許狀及章程修改和財政部對撥款計劃的批準(zhǔn)都基本屬于走程序，極少否決大學(xué)人員提出的建議或要求。

二、英國政府高等教育行政機構(gòu)的“紳士政治”時代

（一）20世紀(jì)初的轉(zhuǎn)變

以1915年科學(xué)與工業(yè)研究部DSIR（Department of Scientific and Industrial Research）和1919年大學(xué)撥款委員會UGC（University Grants Committee）的建立為標(biāo)志，英國政府高等教育行政機構(gòu)邁出了新的一步。19世紀(jì)中葉以來，英國社會在各領(lǐng)域的發(fā)展加速了新自由主義思想的成熟，英國政府已經(jīng)在20世紀(jì)初真正轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極作為的政府，相信社會的進步與和諧離不開政府的有效管理。[9]進入20世紀(jì)后，國際競爭對科技和人才的依賴更加明顯，特別是在一戰(zhàn)中，德國武器裝備的優(yōu)勢使英國政府切實認(rèn)識到必須促進大學(xué)在科學(xué)技術(shù)研究方面的作用、全力支持高等教育人才的培養(yǎng)，而其在高等教育行政管理方面的消極態(tài)度顯然已經(jīng)不能適應(yīng)國家需求。由此，英國政府高等教育行政機構(gòu)的紳士政治時代正式來臨。

（二）20世紀(jì)前半葉英國政府高等教育行政機構(gòu)演變

樞密院、財政部及教育行政部門仍為這一時期英國參與高校事務(wù)管理的三個主要內(nèi)閣行政機構(gòu)，其他機構(gòu)的影響多是暫時的和零星的。如圖2所示。

樞密院仍保持了之前針對大學(xué)的基本權(quán)限，同時下設(shè)一些與大學(xué)事務(wù)相關(guān)的新機構(gòu)，均與促進科學(xué)研究發(fā)展有關(guān)。DSIR由頂尖科學(xué)家構(gòu)成顧問委員會，資助有價值的研究計劃，促進大學(xué)科研設(shè)施發(fā)展。1918年，霍爾丹子爵（Viscount Haldane）建議參考DSIR模式建立研究基金，推動了政府開始設(shè)立各個領(lǐng)域的研究理事會?？茖W(xué)政策顧問委員會ACSP設(shè)立于1947年，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各研究理事會工作，但研究理事會仍直接向樞密院匯報。以上機構(gòu)因負(fù)責(zé)大學(xué)科研撥款而成為主導(dǎo)科研政策的行政機構(gòu)。

財政部依然負(fù)責(zé)對大學(xué)撥款并予以監(jiān)督。有所不同的是，財政部建立了UGC，成為專門負(fù)責(zé)大學(xué)撥款事務(wù)的執(zhí)行機構(gòu)。一方面，大學(xué)需要政府的財政支持以維系運作，但又不希望政府以撥款為手段干涉其內(nèi)部事務(wù);另一方面，英國政府雖然愿意為大學(xué)提供資助，但也希望撥款能夠得到妥善的安排，并借機整合四個地區(qū)的教育經(jīng)費管理。[10]經(jīng)過多方討論，UGC于1918年3月開始籌建，1919年6月正式登上歷史舞臺。UGC的建立代表政府開始將大學(xué)看作是完整的系統(tǒng)來對待，也意味著建立統(tǒng)一政策的可能。成立之初，UGC只是對財政部撥款提供建議，較少觸及高等教育政策制定。二戰(zhàn)中的緊急需求和戰(zhàn)后的迫切需要，使UGC無法像最初那樣被動應(yīng)對大學(xué)事務(wù)。二戰(zhàn)后，財政部長將UGC的戰(zhàn)時擴展功能延續(xù)下來，包括調(diào)查大學(xué)資金需求、提供分配建議，收集、監(jiān)測大學(xué)教育信息，制定和實施規(guī)劃使大學(xué)發(fā)展?jié)M足國家需求。[11]以這些職能為基礎(chǔ)，UGC成為戰(zhàn)后英國高等教育發(fā)展規(guī)劃的核心，其他機構(gòu)在制定和實施相關(guān)政策時均需與UGC進行協(xié)商。

教育部開始管理大學(xué)以外的高等教育機構(gòu)。從1899年教育理事會建立開始，中央教育部門就一直想染指大學(xué)管理。甚至在20世紀(jì)初政府為了避免財政部與教育理事會之間的權(quán)能交叉而一度將大學(xué)撥款責(zé)任完全交由給教育理事會。但隨著UGC的建立，財政部再次將大學(xué)置于其保護傘之下?！督逃ò?944》設(shè)立教育部（Ministry of Education），取代教育理事會。理論上說，教育部有權(quán)限去發(fā)展大學(xué)政策，教育部也一直試圖這么做，但其在內(nèi)閣的地位遠(yuǎn)弱于財政部，因此教育部的權(quán)限始終被限制在《教育法案1944》所明確規(guī)定的有關(guān)初級教育、二級教育、職業(yè)教育等非大學(xué)教育領(lǐng)域。在高等教育領(lǐng)域，教育部只部分參與大學(xué)以外的高校管理。19世紀(jì)末以來，除了大學(xué)，各種地方性高校都逐漸成長起來，它們主要受地方教育局管理。教育理事會從1920年代開始嘗試開發(fā)高等技術(shù)文憑，1955年教育部設(shè)立國家技術(shù)證書委員會NCTA，全面負(fù)責(zé)頒發(fā)技術(shù)文憑，為其進一步影響地方高校奠定了基礎(chǔ)。另外，教育理事會從20世紀(jì)20年代起開始還負(fù)責(zé)少量大學(xué)獎學(xué)金的評選與發(fā)放，這是僅有的教育部門在大學(xué)管理方面的行政職能。

（三）紳士政治的特征

在特羅（M.Trow）看來，20世紀(jì)上半葉特別是二戰(zhàn)后的二十年，英國政府在處理高校事務(wù)時不是采用基于權(quán)力和金錢的現(xiàn)實政治，而是采用一種“紳士政治”（Gentlemanly Politics）的方式。[12]在政府高等教育行政機構(gòu)方面，紳士政治表現(xiàn)出以下幾個特征：

首先，行政機構(gòu)較少對執(zhí)行機構(gòu)施加行政壓力。UGC從一開始就被置于對教育沒有直接責(zé)任的財政部而非教育部門之下，就是為了防止教育大臣對UGC進行施壓進而干預(yù)大學(xué)事務(wù)。[13]將各研究理事會交由職責(zé)更加多元且缺少強制壓力的樞密院進行監(jiān)管也是出于同樣的邏輯。無論是UGC與財政部，還是研究理事會與樞密院，它們之間都沒有線性的權(quán)力關(guān)系，更多地依靠信任來聯(lián)系。財政部認(rèn)為有堅定的原因不把UGC置于法定財務(wù)監(jiān)察之下，因為這樣會“影響大學(xué)的學(xué)術(shù)自由……從來沒有一項政府政策認(rèn)為大學(xué)應(yīng)當(dāng)服從法定規(guī)范或其學(xué)術(shù)政策應(yīng)當(dāng)由政府控制”。[14]因此，UGC不僅很少受到財政部的細(xì)節(jié)審查，還因為財政部的保護而長期免于下議院審計部門的審查。[15]樞密院對研究理事會的管理也嚴(yán)格依照建立之初定下的“霍爾丹原則”，不進行過多政治干涉，保障研究理事會的獨立決策?？傊?，當(dāng)時英國高等教育行政機構(gòu)與其執(zhí)行機構(gòu)之間保持了最大的克制與信任，相處方式很好地體現(xiàn)了紳士特性。

其次，執(zhí)行機構(gòu)的權(quán)能逐漸清晰但仍未得到正式法律授權(quán)。UGC及各研究理事會在這一時期都有比較明確的權(quán)能，但它們的權(quán)能及變化并非源于法律正式規(guī)定，如UGC的初始權(quán)能來自財政部的備忘錄，其功能的擴展同樣沒有落實到法律條文上。UGC權(quán)能的落實依靠的是其二戰(zhàn)期間統(tǒng)一管理大學(xué)所形成的慣例以及戰(zhàn)后領(lǐng)導(dǎo)大學(xué)發(fā)展所積累的威望。沒有法定權(quán)限，很大程度上決定了UGC及研究理事會與大學(xué)之間更多的是基于共同理念的協(xié)商，因而在政策的制定與實施過程中充滿了相互尊重與互留余地的紳士行為。

最后，行政決策依賴精英人物之間的私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。UGC、DSIR、ACSP和各個研究理事會的人員規(guī)模很小，且由學(xué)術(shù)背景深厚的人員占絕大多數(shù)，比如最初的UGC由主席和10名杰出的不在任何利益相關(guān)機構(gòu)里服務(wù)的學(xué)術(shù)人員構(gòu)成，財政部委派一名人員作為全職秘書長，輔以若干辦事員。[16]不僅如此，這些精英學(xué)術(shù)人物還在各機構(gòu)間相互任職，形成機構(gòu)間的互鎖機制，如DSIR顧問委員會主席曾兼任UGC主席，ACSP成員中通常有一名為UGC副主席，UGC成員經(jīng)常列席ACSP顧問委員會等等。[17]同時，這些精英學(xué)術(shù)人員與同屬牛橋精英圈的首相、財政大臣、樞密院議長等關(guān)鍵政治人物常有私人往來。因此，最終決定英國高等教育發(fā)展的是一個基于共同價值理念的牛橋精英私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，各個機構(gòu)內(nèi)部組織的松散及決策制度的不規(guī)范性也加劇了非正式關(guān)系在行政決策中的重要作用，大量公共事務(wù)都是關(guān)鍵人物們喝著茶或葡萄酒去解決的[18]，所有最重要的決定都是這些紳士們在倫敦一個內(nèi)部小屋里做出來的。[19]

三、英國政府高等教育行政機構(gòu)的“利益政治”時代

（一）20世紀(jì)60年代的轉(zhuǎn)折

科技人才短缺及經(jīng)濟疲軟是引發(fā)上世紀(jì)60年代英國政府高等教育行政機構(gòu)設(shè)置及運行發(fā)生轉(zhuǎn)折的直接因素。二戰(zhàn)后，隨著國際競爭的日益劇烈和冷戰(zhàn)的開啟，大學(xué)對科技人才的供應(yīng)越來越不能滿足需求。為此，1956年，首相艾登（Anthony Eden）疾呼：“如果我們要充分運用所學(xué)，就需要更多的科學(xué)家、工程師和技術(shù)人員。我認(rèn)為這種短缺一定要解決?！盵20]同年，教育部從地方技術(shù)院校中選拔出24所高級技術(shù)學(xué)院，使它們可頒發(fā)等同于大學(xué)榮譽學(xué)位的技術(shù)文憑和倫敦大學(xué)的外部學(xué)位。但這依然無法緩解科技人才短缺壓力，大學(xué)繼續(xù)響應(yīng)遲鈍，技術(shù)學(xué)院培養(yǎng)的人才仍然得不到很好的承認(rèn)。進入60年代，英國經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)拐點，但大學(xué)仍緩于調(diào)整學(xué)科設(shè)置、修改培養(yǎng)方案及加強校企合作來支持經(jīng)濟發(fā)展。整合高等教育利益、融合大學(xué)和其他高校，使高等教育系統(tǒng)整體更好地服務(wù)國家需求成為政府重點考慮的改革方向。1963年，首相派出羅賓斯委員會對英國高等教育進行全面審視，從形式上說，《羅賓斯報告》開啟了英國政府將大學(xué)同其他高校統(tǒng)一治理的時代。[21]1964年，新政府選擇將科學(xué)研究與教育結(jié)合起來成立教育與科學(xué)部DES（Department of Education and Science），并先后將UGC及研究理事會交由DES管理，由此開始將大學(xué)與其他高校進行統(tǒng)一管理，并將大學(xué)拉回現(xiàn)實政治之中，使其參與利益競爭，接受行政壓力。

（二）1965年以來英國政府高等教育行政機構(gòu)的演變

此時樞密院的學(xué)位授予權(quán)及大學(xué)稱號批準(zhǔn)權(quán)限已成為象征性的，2017年，政府把這些權(quán)限也收歸其他行政機構(gòu)。從1965年起，高校科研政策制定一部分屬于綜合的高等教育政策制定范疇，另一部分則被合進科技政策制定中，因此涉及這兩個領(lǐng)域權(quán)能的政府行政機構(gòu)直接負(fù)責(zé)高等教育事務(wù)。1964年，DES成為負(fù)責(zé)高等教育政策制定的行政部門，1965年《科學(xué)與技術(shù)法》又將高?？蒲姓哓?zé)任交給它，使之成為主要的科技政策制定部門。由此，DES成為全面負(fù)責(zé)高校管理的政府行政機構(gòu)。該法案同時解散DSIR，以其應(yīng)用研究部成立技術(shù)部（Ministry of Technology）。1970年，政府將其改組為貿(mào)易與工業(yè)部DTI（Department of Trade and Industry），使應(yīng)用研究政策與工商業(yè)政策統(tǒng)一起來。從1992年開始，高教和科技兩個領(lǐng)域的權(quán)能被政府不斷調(diào)整與整合至不同的行政機構(gòu)，反映出高等教育日益重要的地位。如圖3所示。

英國政府不斷通過法律將相關(guān)行政機構(gòu)在高等教育管理方面的權(quán)限明確化，總結(jié)起來可分為三個方面，首先是對其附屬的高等教育獨立機構(gòu)的權(quán)能，涉及成立或解散、人員任命、調(diào)整功能、提出撥款條件等等;其次是直接對高校的權(quán)限，涉及高等教育機構(gòu)法人的成立與解散、學(xué)位授予權(quán)及大學(xué)稱號使用的批準(zhǔn)和條件修改、高校接受政府撥款的批準(zhǔn)等方面;最后是對研究理事會及其協(xié)調(diào)機構(gòu)的權(quán)限，主要是指導(dǎo)研究理事會提出科研撥款條件。高等教育主管機構(gòu)獲得前兩類權(quán)限，科技發(fā)展主管機構(gòu)獲得最后一類權(quán)限，若某機構(gòu)同時主管高等教育與科技發(fā)展，則總領(lǐng)三類權(quán)限。

與此同時，行政機構(gòu)下設(shè)的獨立機構(gòu)也經(jīng)歷了巨大變化。高等教育政策執(zhí)行機構(gòu)一直由負(fù)責(zé)高等教育政策制定的行政機構(gòu)所領(lǐng)導(dǎo)并隨之變化而遷移，研究理事會及其協(xié)調(diào)機構(gòu)等科研政策執(zhí)行機構(gòu)則一直跟隨負(fù)責(zé)科技政策制定的行政機構(gòu)而轉(zhuǎn)移。如圖4所示。

首先是高等教育撥款及管理機構(gòu)變化。1988年，政府以大學(xué)基金委員會UFC取代UGC，同時設(shè)立技術(shù)學(xué)院基金委員會PCFC負(fù)責(zé)其他高校的撥款及管理。1992年，英國4個地區(qū)分別設(shè)立了高等教育基金委員會，在英格蘭即為HEFCE，取代UFC和PCFC，統(tǒng)一負(fù)責(zé)高等教育撥款及管理，從此擁有高教權(quán)限的行政機構(gòu)就只負(fù)責(zé)制定英格蘭的高等教育政策，負(fù)責(zé)科技事務(wù)的行政機構(gòu)依然掌管全英科技政策發(fā)展。隨著機構(gòu)變遷，撥款機構(gòu)的權(quán)能也在不斷增加。HEFCE增加了高等教育質(zhì)量監(jiān)督的職責(zé)，學(xué)生辦公室OfS在此基礎(chǔ)上還具有促進機會平等的良好實踐、保障學(xué)生利益、學(xué)位授予權(quán)批準(zhǔn)及大學(xué)名稱使用批準(zhǔn)等職責(zé)。其次是其他高等教育功能性機構(gòu)變化，國家學(xué)位委員會CNAA取代NCTA，負(fù)責(zé)為大學(xué)以外的高校學(xué)生頒發(fā)文憑和各層次學(xué)位;公平入學(xué)辦公室OFFA負(fù)責(zé)監(jiān)督高校入學(xué)政策，保障入學(xué)公平;獨立裁決辦公室OIA取代大學(xué)巡視員的權(quán)限，為學(xué)生申訴提供了獨立途徑。最后是研究理事會及其協(xié)調(diào)機構(gòu)的變遷。1965年《科學(xué)與技術(shù)法》調(diào)整了研究理事會布局，之后又陸續(xù)有新的理事會被建立或重組，至2007年，現(xiàn)有的7個理事會全部成型。研究理事會的協(xié)調(diào)機構(gòu)也發(fā)生很大變化，經(jīng)歷了從科學(xué)政策理事會CSP到英國研究與創(chuàng)新局UKRI等4個時期。2017年，英國對英格蘭高等教育行政機構(gòu)進行了大幅改革，為了突出“以學(xué)生為中心”理念，加強高校統(tǒng)一管理，OfS取代HEFCE和CNAA。同時，HEFCE的科研撥款功能被新設(shè)的英格蘭科研局（Research England）所吸收，結(jié)束了英格蘭高?？蒲袚芸铋L期以來的雙軌制。

（三）利益政治的特征

1964年以來，英國政府逐漸將大學(xué)拉回利益政治中，明確將撥款視為購買高校人才和科研成果的資金，“錢有所值（value for money）”從80年代起就是政府高官的口頭禪，高等教育行政機構(gòu)的設(shè)置及其運行均為了更好地服務(wù)于經(jīng)濟利益。

首先，行政責(zé)任明確，經(jīng)濟利益至上。英國部長（Minister）分國務(wù)大臣（Secretary of State）、正部長（Minister of State）和次長（Parliamentary Undersecretary of State）三級。一個部的國務(wù)大臣負(fù)責(zé)事務(wù)過多，只有當(dāng)一項事務(wù)成為優(yōu)先政治議題時，國務(wù)大臣才成為實際領(lǐng)導(dǎo)。通常情況下國務(wù)大臣會將其某項責(zé)任和相應(yīng)權(quán)限賦予一個正部長或次長，保障部門對政策的持續(xù)關(guān)注。1965年后，雖然權(quán)能越來越明確，但由于未設(shè)立負(fù)責(zé)高等教育的正部長或次長，故仍缺乏持續(xù)負(fù)責(zé)高等教育的有力官員。自2001年始，英國政府在有關(guān)機構(gòu)之下設(shè)立負(fù)責(zé)高等教育的正部長。從2010年開始，又將負(fù)責(zé)高等教育和科技創(chuàng)新的正部長歸于一人，使行政機構(gòu)對高校管理的責(zé)任更加明晰。行政責(zé)任的明確是為了更好地推動高等教育行政機構(gòu)完成經(jīng)濟目標(biāo)，這從1992年以來英國對相關(guān)行政機構(gòu)的反復(fù)重組過程就可看出來，所有調(diào)整皆是為了使高校更好地服務(wù)于工商業(yè)發(fā)展，比如DES被DTI分割，隨后科學(xué)技術(shù)辦公室OST又被并入DTI，就是為了增加科學(xué)技術(shù)政策對經(jīng)濟政策的從屬[22]，成立商業(yè)、創(chuàng)新和技能部（BIS）更是為了讓工商業(yè)部門完全掌控高等教育和科技創(chuàng)新。

其次，行政權(quán)能法定，問責(zé)嚴(yán)格全面。在新時期，1965年《科學(xué)與技術(shù)法》、1988年《教育改革法》、1992年《繼續(xù)教育及高等教育法》、2004年《高等教育法》及2017年《高等教育和研究法》等一系列法律相繼出臺，將相關(guān)行政機構(gòu)及各類執(zhí)行機構(gòu)的權(quán)能義務(wù)均明文規(guī)定。同時，行政機構(gòu)對執(zhí)行機構(gòu)的問責(zé)開始更加嚴(yán)格。政府將UGC及研究理事會移至DES旗下，意在讓它們接受現(xiàn)實的行政壓力與問責(zé)，積極地完成經(jīng)濟政策目標(biāo)。因為在這種安排下，UGC及研究理事會的資金不能由財政部以贈款方式撥出，而需要DES通過競爭和投票獲得，DES以此開始向UGC等提出資金分配條件并要求它們證明目標(biāo)達(dá)成。1988年后，加上法律基礎(chǔ)作保障，行政機構(gòu)對其執(zhí)行機構(gòu)的問責(zé)更加細(xì)致。部長對HEFCE的批準(zhǔn)函越來越長且主題廣泛[23]，要求HEFCE在提交的年度審議報告中不僅要說明資金分配方法，更要說明政策目標(biāo)分解及行動進度[24]，保障對政策目標(biāo)的完成。

最后，行政決策由復(fù)雜利益網(wǎng)絡(luò)驅(qū)動，執(zhí)行機構(gòu)效率明顯提升。由于高等教育牽扯到更廣泛的利益群體，因而首相及其辦公室、財政部以及工業(yè)部門等更多行政部門影響著到高等教育的行政決策。首相不時關(guān)注高等教育發(fā)展的一個點，比如布萊爾對高等教育參與度的反復(fù)強調(diào)，財政部更注重大學(xué)經(jīng)費使用效率，推動了大學(xué)量化評價的產(chǎn)生。歸根結(jié)底，一個復(fù)雜利益網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)部博弈決定了高等教育行政機構(gòu)的決策，雖然利益訴求多樣，但從根本上都可統(tǒng)一為經(jīng)濟利益。與此同時，執(zhí)行機構(gòu)也因事務(wù)不斷增多以及行政機構(gòu)的嚴(yán)格問責(zé)而進行了內(nèi)部改革，變得更具決策效率并更好地服務(wù)于經(jīng)濟目標(biāo)。其一，執(zhí)行機構(gòu)不再由學(xué)術(shù)人員所主導(dǎo)，法律規(guī)定HEFCE中工商業(yè)及管理方面的專家至少占一半，代表了政府對工商業(yè)利益和經(jīng)濟目標(biāo)的強調(diào);其二，執(zhí)行機構(gòu)仿照企業(yè)制度進行管理調(diào)整。比如每個研究理事會都設(shè)立了執(zhí)行主席領(lǐng)導(dǎo)一個委員會進行集中決策，在此之下設(shè)有若干董事會，如項目董事會、財政董事會、商業(yè)創(chuàng)新董事會、人力資源董事會等等;HEFCE由于內(nèi)部管理的改革成效甚至獲得“人力投資者”管理認(rèn)證。[25]

四、結(jié)論

通過分析可知，高校無法滿足時代需求是引發(fā)英國政府高等教育行政機構(gòu)變革的最關(guān)鍵原因。19世紀(jì)初，新興資產(chǎn)階級力量的增強使他們要求接受大學(xué)教育;20世紀(jì)初，國際競爭的白熱化要求大學(xué)提供更多科技人才、增進科技進步;20世紀(jì)60年代初，冷戰(zhàn)的加劇及英國經(jīng)濟的下行要求高等教育系統(tǒng)更直接地為經(jīng)濟發(fā)展提供動力。在三個時間節(jié)點上，當(dāng)時的高?；蚋叩冉逃到y(tǒng)都無法滿足時代需求，由此帶來巨大沖突。且當(dāng)時的政府高等教育行政制度安排均無法解決這種沖突，從而引發(fā)行政機構(gòu)重大調(diào)整。

由此，我們也可以看出英國高等教育行政機構(gòu)演變的基本趨勢。首先是機構(gòu)設(shè)置越來越專業(yè)化，從最初的臨時與兼職機構(gòu)到專門的撥款與管理機構(gòu)，再到專門化的行政機構(gòu)及其負(fù)責(zé)官員。其次，行政授權(quán)越來越明晰化，從依靠模糊的權(quán)限到依靠慣例與權(quán)威，最終政府通過法律使專門機構(gòu)根據(jù)明文規(guī)定從事專業(yè)活動。與此同時，權(quán)力運行的剛性越來越強。在19世紀(jì)，行政機構(gòu)對其執(zhí)行機構(gòu)的權(quán)限僅是象征性的;在紳士政治時期，部長們不被鼓勵干預(yù)執(zhí)行機構(gòu)的活動，即使有意發(fā)表意見，也不會以權(quán)施壓;如今，部長們則不斷下達(dá)明確指令，并通過越來越多的問責(zé)來保障執(zhí)行機構(gòu)對其指令的實施，也促使執(zhí)行機構(gòu)對高校也采取了更嚴(yán)格的監(jiān)督和分明的獎懲。最后，行政決策從依靠學(xué)術(shù)人員到依賴牛橋精英圈的私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)再到由政府各部門復(fù)雜利益網(wǎng)絡(luò)驅(qū)動。在此過程中，學(xué)術(shù)人員的影響越來越小，從19世紀(jì)學(xué)術(shù)人員的絕對主導(dǎo)到20世紀(jì)精英學(xué)術(shù)人員的深度影響，再到當(dāng)前政治下政治人物及工商業(yè)人員主導(dǎo)高等教育發(fā)展，學(xué)術(shù)人員的缺位已經(jīng)越來越明顯。

高等教育系統(tǒng)在當(dāng)代社會與經(jīng)濟發(fā)展中的核心地位及其不斷膨脹的規(guī)模使惰性政治和紳士政治都已過時，政府高等教育行政機構(gòu)需要更明確的規(guī)范以提高運行效率。但利益政治也絕非唯一選擇，如果政府將“利益”僅局限在經(jīng)濟利益而不擴展至文化利益和公民社會利益并由此調(diào)整制度，必將給高校尤其是大學(xué)帶來越來越多的不利影響，消解其維持社會合法性地位的核心價值。

參考文獻：

[1][19][23]TED T.The Governance of British Higher Education：The Struggle for Policy Control[M].Springer，2007：20，17，63.

[2]伊斯頓.政治結(jié)構(gòu)分析[M].王浦劬，等譯，北京：北京大學(xué)出版社，2016：3.

[3]何俊志.結(jié)構(gòu)、歷史與行為[D].上海：復(fù)旦大學(xué)，2003：159-162.

[4]馮磊.英國政府與大學(xué)關(guān)系演變歷程：基于大學(xué)合法性地位獲取的角度[J].外國教育研究，2019，46（8）：15-29.

[5][15][17][18][20]ROBERT B.British Universities and the State[M].London：Cambridge University Press，1959：20，138，80，168，101.

[6]Board of Education.Reports from those Universities and University Colleges in Great Britain which Participated in the Parliamentary Grant for University Colleges in the Year 1906-7[R].London：HMSO，1908：IV-V.

[7]MARK P.Suggestions on Academical Organisation with Especial Reference to Oxford[M].Edinburgh：Edmonston and Douglas，1868：20-21.

[8]House of Commons.Report of Committee on Grants to University Colleges in Great Britain 1892[R].London：HMSO，1892：1.

[9]易紅郡.英國教育的文化闡釋[M].上海：華東師范大學(xué)出版社，2009：203.

[10]ROBERT A.British Universities Past and Present[M].London：Continuum，2006：27.

[11]LIONEL R.Higher Education Revisited[M].Basingstoke：Macmillan，1980：92.

[12]MARTIN T.Decline of Diversity，Autonomy，and Trust in British Education[J].Society，2006，43（6）：77-86.

[13]KEITH M.The Work of the University Grants Committee in Great Britain[J].Universiteit en Hogeschool，1955（1）：250-262.

[14]Public Accounts Committee.1948-49，Third Report[R].London：HMSO，1949：1-3.

[16]HECTOR H.The British university system 1914-1954[M].Published for the University of Aberdeen by Oliver and Boyd，1954：6.

[21]HAROLD S.Higher eEducation and Opinion Making in Twentieth-century England[M].Hove：Psychology Press，2003：184.

[22]MAURICE K，STEPHEN H.Reforming Higher Education[R].London：Jessica Kingsley，2000：163.

[24]Higher Education Funding Council for England.Annual Report and Acounts 2008-2009[R].House of Commons，2009：16-20.

[25]Higher Education Funding Council for England.Acount 1998-1999[R].House of Commons，1999：3-9.

（責(zé)任編輯 賴佳）