鞠夢圓
(揚(yáng)州大學(xué) 江蘇揚(yáng)州 225000)
一般認(rèn)為農(nóng)地三權(quán)分置中的“三權(quán)”是指土地集體所有權(quán)、集體土地承包權(quán)、集體土地經(jīng)營權(quán)[1]。目前部分學(xué)者認(rèn)為“三權(quán)”應(yīng)當(dāng)是所有權(quán)、成員權(quán)和農(nóng)地使用權(quán),這使得農(nóng)村三權(quán)分置權(quán)利結(jié)構(gòu)存在爭議,因此,有必要先確定農(nóng)地三權(quán)分置中“三權(quán)”的內(nèi)涵。
《憲法》《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)。但部分學(xué)者依據(jù)占有、使用、收益、處分權(quán)能不完整判定并不是實(shí)質(zhì)意義上的所有權(quán),這種說法只是片面基于傳統(tǒng)所有權(quán)理論,并沒有結(jié)合農(nóng)村土地實(shí)情。權(quán)能是具體的,權(quán)利是抽象的,如今所有權(quán)的權(quán)能遠(yuǎn)不僅包含占有、使用、收益、處分,所有權(quán)應(yīng)當(dāng)是將物歸屬于一定的主體,并由其永久、充分支配的物權(quán)。農(nóng)村集體土地不能被所有權(quán)人長久占用和使用,符合將農(nóng)地歸屬于一定主體(即國家或者集體)并由其永久或者充分支配的物權(quán)。因此,集體土地所有權(quán)是指土地所有人(即國家或農(nóng)民集體)以符合中國國情的方式充分支配的物權(quán),符合所有權(quán)相關(guān)特征及要素,是實(shí)質(zhì)意義上的所有權(quán)[2]。
1.2.1 集體土地承包權(quán)是否能與土地承包經(jīng)營權(quán)等價(jià)
有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)下的集體土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)并未存在本質(zhì)區(qū)別,是可以進(jìn)行同名等價(jià)替換的[3]。在未實(shí)施三權(quán)分置時(shí),有學(xué)者認(rèn)為可以將土地承包經(jīng)營權(quán)定義為是自然人或法人占有集體所有土地或國有土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的權(quán)利,這一觀點(diǎn)符合當(dāng)時(shí)的實(shí)情[4]。但三權(quán)分置將承包土地方的經(jīng)營權(quán)變?yōu)榭闪鬓D(zhuǎn)的經(jīng)營權(quán),承包既可以自己經(jīng)營土地又可保留承包權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán),這和土地承包經(jīng)營權(quán)的“捆綁銷售”是有本質(zhì)上區(qū)別,且當(dāng)土地進(jìn)行不完全流轉(zhuǎn)時(shí),傳統(tǒng)意義上的土地承包經(jīng)營權(quán)是否還在農(nóng)民手中是值得商榷的。
1.2.2 集體土地承包權(quán)被定性為成員權(quán)不妥當(dāng)
雖然學(xué)者認(rèn)為集體土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)并未本質(zhì)區(qū)別這個觀點(diǎn)重視農(nóng)民擁有土地某些權(quán)利,但對成員權(quán)沒有一個具有普適性的內(nèi)涵釋義,由此認(rèn)定存在不能彌補(bǔ)的弊端[5]。
《土地承包法》中三權(quán)分置定性為集體土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生的法律依據(jù),集體土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為是基于土地集體所有權(quán)之上,當(dāng)享有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地進(jìn)行不同形式流轉(zhuǎn)后,從農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)中流轉(zhuǎn)出來的完整經(jīng)營性財(cái)產(chǎn)權(quán)利。目前也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)將土地經(jīng)營權(quán)改為土地使用權(quán),但土地使用權(quán)的內(nèi)涵和外延都不明確,沒有獲得相關(guān)定性依據(jù),而將經(jīng)營權(quán)簡單等同于使用權(quán),使經(jīng)營者權(quán)利只停留在“使用”這一簡單層面,并不利于經(jīng)營權(quán)利的保護(hù)。
二權(quán)分離中集體土地所有權(quán)、集體土地承包經(jīng)營權(quán)依然是整個農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ),三權(quán)分置是在現(xiàn)階段國情下,應(yīng)土地流轉(zhuǎn)(空心化、進(jìn)城務(wù)工)的需要做出的制度轉(zhuǎn)變。
土地未流轉(zhuǎn),農(nóng)戶停留在土地承包經(jīng)營自耕自種的原始狀態(tài),此時(shí)農(nóng)戶所享有的權(quán)利為自我承包權(quán)和經(jīng)營權(quán),農(nóng)戶享有的權(quán)利相當(dāng)于二權(quán)分離時(shí)土地承包經(jīng)營權(quán),是一種典型的用益物權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為在土地流轉(zhuǎn)后,由于部分農(nóng)地被農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營,留下部分預(yù)留機(jī)動地,此時(shí)農(nóng)地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)拆分,形成“集體土地所有權(quán)+集體土地承包權(quán)+集體土地經(jīng)營權(quán)”的三權(quán)分置[6]。這一觀點(diǎn)存在爭議之處,應(yīng)對集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營農(nóng)地以及留下的預(yù)留機(jī)動地進(jìn)行單個定位,因?yàn)檫@兩種土地上都是完整的用益物權(quán),而不能因?yàn)橐徊糠质潜晦r(nóng)戶流轉(zhuǎn)出去集體經(jīng)營的土地,另一部分是農(nóng)戶自己未流轉(zhuǎn)的預(yù)留機(jī)動地就簡單看成是兩種權(quán)利的疊加,相關(guān)學(xué)者沒有合理區(qū)分權(quán)能和權(quán)利的區(qū)別。農(nóng)地未流轉(zhuǎn)的權(quán)利結(jié)構(gòu)應(yīng)如圖1所示:
圖1 農(nóng)地未流轉(zhuǎn)的權(quán)利結(jié)構(gòu)
當(dāng)農(nóng)戶保留承包權(quán),將承包的土地流轉(zhuǎn)給承包大戶或者入股時(shí),權(quán)利結(jié)構(gòu)十分復(fù)雜。首先,一些學(xué)者認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)后,農(nóng)民享有的承包權(quán)是一種用益物權(quán),承包大戶享有的經(jīng)營權(quán)也是一種用益物權(quán)。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)是土地所有權(quán)人所享有的一項(xiàng)“自物權(quán)”[7]。“農(nóng)戶承包權(quán)”是集體成員再次初始取得承包地的權(quán)利,屬于物權(quán)取得權(quán),形態(tài)上表現(xiàn)為可期待利益[8]?,F(xiàn)實(shí)中對經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的要求越發(fā)強(qiáng)烈,這來源于對農(nóng)民和經(jīng)營者的保護(hù)[9],但用益物權(quán)具有占有排他性,土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民已不再占有土地,相關(guān)學(xué)說觀點(diǎn)違背了用益物權(quán)不能再派生用益物權(quán)的基本理論。
孟勤國教授認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)后的土地承包權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)的一部分,經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán),土地承包經(jīng)營權(quán)是占有和經(jīng)營土地權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一體,應(yīng)是一種獨(dú)立的物權(quán)。土地流轉(zhuǎn)是將土地使用權(quán)拆分進(jìn)行流轉(zhuǎn)的情形,認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)是土地承包經(jīng)營權(quán)的完全流轉(zhuǎn)。胡呂銀教授認(rèn)為“物權(quán)二元理論”中土地承包經(jīng)營權(quán)是隨著土地占有情況而移轉(zhuǎn),土地承包經(jīng)營權(quán)是基于集體土地所有權(quán)之上產(chǎn)生的一個用益物權(quán),不是多個用益物權(quán)合集,是不能進(jìn)行分割的[10]。
其次,一些學(xué)者認(rèn)為,土地流轉(zhuǎn)后的承包權(quán)為用益物權(quán),承包大戶的經(jīng)營權(quán)為債權(quán)[11]。但將土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)會降低農(nóng)地三權(quán)分置的固有意義,將經(jīng)營權(quán)止步于債權(quán),不利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營。土地流轉(zhuǎn)后的集體土地經(jīng)營權(quán)認(rèn)定為債權(quán)具有不合理性。
還有學(xué)者認(rèn)為,土地流轉(zhuǎn)后的承包權(quán)應(yīng)認(rèn)定為成員權(quán)或身份權(quán)[12],經(jīng)營權(quán)應(yīng)認(rèn)定為用益物權(quán)[13],使承包經(jīng)營人名義上享有承包經(jīng)營權(quán),實(shí)際上既享有承包經(jīng)營權(quán),又享有作為農(nóng)民集體成員基于農(nóng)地集體所有權(quán)而享有的收益。這種觀點(diǎn)中將經(jīng)營權(quán)認(rèn)定為用益物權(quán)應(yīng)該被肯定,但將承包權(quán)只認(rèn)定為身份權(quán)或成員權(quán),只考慮到了農(nóng)民的流轉(zhuǎn)土地的基礎(chǔ),沒有捋清整個權(quán)利結(jié)構(gòu)。
有學(xué)者對農(nóng)戶的承包權(quán)持綜合性權(quán)利說,認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主要包括物權(quán)性流轉(zhuǎn)(土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、互換和入股)和債權(quán)性流轉(zhuǎn)(土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包和出租)[14]。物權(quán)性流轉(zhuǎn)為“土地所有權(quán)+土地承包經(jīng)營權(quán)”,債權(quán)性流轉(zhuǎn)為“土地所有權(quán)+土地承包經(jīng)營權(quán)+租賃權(quán)”,即“所有權(quán)+用益物權(quán)+債權(quán)”。這種理論雖然認(rèn)同因土地流轉(zhuǎn)形式不同,產(chǎn)生的權(quán)利不同,但認(rèn)為經(jīng)營權(quán)是債權(quán),背離民法基本理論。
農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)是一類剝離原有身份屬性的用益物權(quán),而非債權(quán)[15]。而理順農(nóng)地三權(quán)分置權(quán)利結(jié)構(gòu)的難點(diǎn)在于分析農(nóng)地三權(quán)分置的權(quán)利結(jié)構(gòu),如何在農(nóng)地權(quán)利流動過程中捋清三權(quán)的內(nèi)涵[16]。
房屋租賃權(quán)同樣存在債權(quán)說[17]、物權(quán)說、債權(quán)物權(quán)說[18]。與土地流轉(zhuǎn)中土地權(quán)利結(jié)構(gòu)相似,房屋轉(zhuǎn)租的權(quán)利同樣也存在爭議。轉(zhuǎn)租過程中房主具有房屋所有權(quán),在房屋出租后承租人通過租賃合同享有房屋租賃權(quán),即房屋支配使用權(quán)能,是用益物權(quán),是典型的由所有權(quán)產(chǎn)生的他物權(quán)(用益物權(quán)),承租人經(jīng)過房屋所有人同意向次承租人進(jìn)行轉(zhuǎn)租時(shí),轉(zhuǎn)出的應(yīng)當(dāng)是完整的房屋租賃權(quán),次承租人通過轉(zhuǎn)租合同享有完整的房屋租賃權(quán),即房主同意后的房屋支配使用權(quán)力,即用益物權(quán)。因?yàn)榉课葑赓U權(quán)是單個用益物權(quán),是不可分割的,承租人轉(zhuǎn)租后不再占有,所以承租人此時(shí)就不再享有用益物權(quán),但享有向次承租人索要房租的權(quán)利,此時(shí)轉(zhuǎn)租人的權(quán)利被認(rèn)定為債權(quán)比較適宜。房屋租賃的權(quán)利結(jié)構(gòu)如圖2所示:
圖2 房屋租賃的權(quán)利結(jié)構(gòu)
完全土地流轉(zhuǎn)中,農(nóng)戶轉(zhuǎn)移是完整的土地承包經(jīng)營權(quán),即用益物權(quán),此時(shí)依舊為二權(quán)分離時(shí)的“所有權(quán)+用益物權(quán)”的結(jié)構(gòu)。
不完全農(nóng)地流轉(zhuǎn)的過程類似于房屋的出租與轉(zhuǎn)租,農(nóng)戶獲得土地承包經(jīng)營權(quán),保留承包權(quán)流轉(zhuǎn)后,承包大戶享有集體土地經(jīng)營權(quán)是從之前享有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民手上過渡來的完整的用益物權(quán)。因?yàn)榫邆溆靡嫖餀?quán)以一定范圍內(nèi)適用、收益為目的而在他人之物上設(shè)立的定限物權(quán)的根本特性[19]。此時(shí)的土地經(jīng)營權(quán)可等同于土地承包經(jīng)營權(quán),農(nóng)民對土地不享有占有排他性,此時(shí)農(nóng)民手中的權(quán)利被認(rèn)定為債權(quán)最為合適,且需要明確此權(quán)利為具備農(nóng)民集體成員身份前提下所享有的特殊債權(quán),享有基于合同約定和法律規(guī)定對經(jīng)營戶的收租權(quán)以及獲得國家補(bǔ)貼權(quán)。因此,農(nóng)民保留承包權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)三權(quán)分置的權(quán)利結(jié)構(gòu)初步構(gòu)思如圖3所示:
圖3 不完全農(nóng)地流轉(zhuǎn)三權(quán)分置的權(quán)利結(jié)構(gòu)
確定一個權(quán)利結(jié)構(gòu)是否基本正確,需要確定普遍適用性。土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)戶自愿聯(lián)合將土地作價(jià)入股從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),按股分紅,此時(shí)聯(lián)合形成的組織性質(zhì)類似公司或合作社性質(zhì),享有的應(yīng)是用益物權(quán)。胡呂銀教授認(rèn)為股權(quán)是所有權(quán),公司享有的是用益物權(quán)[20]。農(nóng)地入股是不同于普通入股,且存在多種農(nóng)地入股模式,不太好簡單等價(jià)區(qū)分,但具相似性。如果把農(nóng)地作價(jià)入股等同于正常股民持有公司股份(現(xiàn)實(shí)中存在這種流轉(zhuǎn)形式),就是農(nóng)民為了獲得收益,對自身權(quán)利加以限制,使得公司(或者合作社)享有土地的用益物權(quán)。此時(shí)土地承包權(quán)依舊為債權(quán),是具有特定性的(主體要為原土地承包經(jīng)營權(quán)人且為農(nóng)民集體成員)基于合同向公司(或者合作社)索要收益的債權(quán)。
簡單將土地承包權(quán)定性為債權(quán)僅僅是因?yàn)樵恋爻邪?jīng)營者與流轉(zhuǎn)對象簽訂的合同關(guān)系,將導(dǎo)致農(nóng)戶在完全流轉(zhuǎn)后也享有了流轉(zhuǎn)土地后產(chǎn)生的債權(quán),但完全轉(zhuǎn)讓土地后,農(nóng)戶實(shí)際已從農(nóng)地的權(quán)利結(jié)構(gòu)中脫離了出來,實(shí)際上就是二權(quán)分離時(shí)的結(jié)構(gòu)形式。在不完全流轉(zhuǎn)土地時(shí),該農(nóng)戶還在整個農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)中即形成三權(quán)分置的原因很顯然不是簡單因?yàn)榕c流轉(zhuǎn)對象簽訂的合同,而是基于農(nóng)戶的成員身份,即成員權(quán)和債權(quán),當(dāng)農(nóng)戶與流轉(zhuǎn)對象合同終止,土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)收歸到農(nóng)戶手中,類似于房屋轉(zhuǎn)租中,租賃人沒有放棄與房主所簽訂的原合同利益,并沒有從整段關(guān)系中脫離,與次承租方合同到期后,承租人依然享有原合同規(guī)定的租賃權(quán)。農(nóng)民成員權(quán)保護(hù)的基礎(chǔ)是成員排他性享有無償承包土地資格。當(dāng)前,“三權(quán)分置”是堅(jiān)持集體所有制、維護(hù)農(nóng)民承包權(quán)益,放活經(jīng)營權(quán)[21],包含了對農(nóng)民基本利益的保護(hù),擔(dān)心抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)“承包方就要失去土地承包經(jīng)營權(quán),從而失去生活保障?!保ㄟ@里也間接印證了土地流轉(zhuǎn)是土地承包經(jīng)營權(quán)的完全移轉(zhuǎn))[22]。雖然《物權(quán)法》規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法流轉(zhuǎn),但也存在一定以限制,《農(nóng)村土地承包法》《繼承法》都不允許土地承包經(jīng)營權(quán)繼承,可以看出“農(nóng)村土地承包經(jīng)營制并不是單純按民法理念設(shè)計(jì)。我國農(nóng)村土地一直以來就承擔(dān)著社會保障功能,承包土地權(quán)利也從來不是一種單純的財(cái)產(chǎn)權(quán)利[23]。因此,將土地承包權(quán)看為成員權(quán)與債權(quán)的統(tǒng)一,農(nóng)戶沒有放棄成員權(quán),享有在流轉(zhuǎn)合同終止后仍具有排他性無償承包土地的資格。完整的三權(quán)分置的權(quán)利結(jié)構(gòu)圖如圖4所示:
圖4 完整的三權(quán)分置的權(quán)利結(jié)構(gòu)圖
完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的保護(hù),可以借鑒房屋租賃權(quán)中加強(qiáng)債權(quán)的物權(quán)化保護(hù),加強(qiáng)對流轉(zhuǎn)后農(nóng)戶債權(quán)進(jìn)行物權(quán)化有助于保障農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。當(dāng)前,相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)規(guī)范了農(nóng)地租賃合同中相關(guān)租賃權(quán),說明債權(quán)的物權(quán)化保護(hù)切實(shí)可行的。但仍需完善農(nóng)地三權(quán)分置中承包權(quán)的相關(guān)法律規(guī)定。
若根據(jù)二元結(jié)構(gòu)論觀點(diǎn)完善用益物權(quán)的相關(guān)規(guī)定,所有權(quán)與占有權(quán)(用益物權(quán))是平等獨(dú)立的兩個權(quán)利,因此,農(nóng)民的土地權(quán)利與國家所有權(quán)、集體所有權(quán)屬于同等位階的權(quán)利,沒有法定事由不能當(dāng)然消滅,這有效保護(hù)了農(nóng)民權(quán)利[24]。而在三權(quán)分置的權(quán)利結(jié)構(gòu)下,經(jīng)過對用益物權(quán)的完善,承認(rèn)經(jīng)營者享有用益物權(quán)也能保護(hù)合理經(jīng)營者的利益,擺脫一味保護(hù)農(nóng)戶而忽視經(jīng)營者利益的情形[25]。