疫情后國(guó)際發(fā)展合作走向扁平化

李小云

最早的國(guó)際發(fā)展合作僅指對(duì)外援助，主要以發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家提供援助的形式呈現(xiàn)。二戰(zhàn)以后，全球進(jìn)入發(fā)展時(shí)代，美國(guó)成為全球事務(wù)的新領(lǐng)導(dǎo)者，美國(guó)總統(tǒng)杜魯門在就職演說(shuō)中發(fā)表著名的“第四點(diǎn)計(jì)劃”，核心是通過(guò)技術(shù)援助幫助受戰(zhàn)爭(zhēng)摧殘的歐洲國(guó)家及其他落后國(guó)家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這標(biāo)志著以美國(guó)與西方為主導(dǎo)的現(xiàn)代意義上的國(guó)際發(fā)展援助體系開(kāi)始形成。

冷戰(zhàn)時(shí)期，國(guó)際發(fā)展援助呈現(xiàn)出典型的地緣政治特征，成為實(shí)現(xiàn)美蘇不同陣營(yíng)政治目的的工具。蘇聯(lián)解體后，國(guó)際發(fā)展格局由二元對(duì)立進(jìn)入以美西方為主導(dǎo)的國(guó)際發(fā)展援助階段。這一階段雖然本質(zhì)上還是基于發(fā)達(dá)國(guó)家的自身利益和意識(shí)形態(tài)，但客觀上，發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展問(wèn)題及全球面臨的挑戰(zhàn)逐漸成為核心議題。

在美西方語(yǔ)境下，國(guó)際發(fā)展援助一直是南北關(guān)系、富裕與貧困的代名詞，主要由發(fā)達(dá)與富裕國(guó)家提供援助，發(fā)展中國(guó)家僅是接受者。20世紀(jì)末期，國(guó)際發(fā)展格局開(kāi)始發(fā)生根本性變化，以中國(guó)為代表的新興國(guó)家開(kāi)始進(jìn)入經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的快車道。同時(shí)，這些國(guó)家也積累了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與大規(guī)模減貧的寶貴經(jīng)驗(yàn)。傳統(tǒng)援助國(guó)開(kāi)始重視這些發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也開(kāi)始高度關(guān)注這些國(guó)家在互惠互利原則下以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為特色的對(duì)外援助體系，南南合作被認(rèn)為是國(guó)際發(fā)展援助的重要形式。

在此背景下，國(guó)際發(fā)展合作的概念開(kāi)始取代以往長(zhǎng)期使用的國(guó)際發(fā)展援助概念。也就是說(shuō)，國(guó)際發(fā)展援助體系已不再是過(guò)去由美西方主導(dǎo)的對(duì)外援助，而是由傳統(tǒng)援助國(guó)、新興經(jīng)濟(jì)體、其他廣大發(fā)展中國(guó)家、國(guó)際組織、私營(yíng)部門及慈善機(jī)構(gòu)等多元主體共同參與的國(guó)際發(fā)展合作體系。

雖然傳統(tǒng)援助國(guó)依然試圖主導(dǎo)國(guó)際發(fā)展合作議程，但發(fā)展合作機(jī)制開(kāi)始形成。發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始與中國(guó)及其他新興國(guó)家開(kāi)展三方合作，在對(duì)外援助中強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，并嘗試將援助議程轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展議程，發(fā)展中國(guó)家特別是新興國(guó)家在新的國(guó)際發(fā)展合作中重要性開(kāi)始凸顯。尤其值得注意的是，傳統(tǒng)援助國(guó)也開(kāi)始向新興國(guó)家學(xué)習(xí)，近年來(lái)它們的機(jī)構(gòu)改革和對(duì)外援助內(nèi)容方面都不同程度呈現(xiàn)了中國(guó)及其他發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。

本世紀(jì)第二個(gè)十年開(kāi)始，全球地緣政治格局又一次經(jīng)歷深刻變化，逆全球化思潮開(kāi)始破壞二戰(zhàn)以來(lái)特別是冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)形成的全球化格局。新冠疫情更加劇了逆全球化進(jìn)程，也對(duì)國(guó)際發(fā)展合作產(chǎn)生直接影響。

第一，地緣政治和意識(shí)形態(tài)再次成為主導(dǎo)美國(guó)及西方國(guó)家國(guó)際關(guān)系實(shí)踐的重要因素，并在很大程度上影響了它們與全球最大發(fā)展中國(guó)家中國(guó)在國(guó)際發(fā)展合作領(lǐng)域的合作。某種意義上講，過(guò)去30多年逐步發(fā)育形成的發(fā)展合作共識(shí)正在遭遇嚴(yán)重挑戰(zhàn)，疫情期間的國(guó)際援助和疫苗分配問(wèn)題已經(jīng)呈現(xiàn)出典型的地緣政治特征。

第二，新冠疫情的暴發(fā)使緊急援助和應(yīng)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)成為國(guó)際發(fā)展援助體系高度關(guān)注的議題，這意味著過(guò)去30多年圍繞減貧與發(fā)展的合作，特別是已經(jīng)成為共識(shí)的基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、工業(yè)化等議題，逐漸被全球衛(wèi)生、公共風(fēng)險(xiǎn)治理和氣候變化等議題所取代，國(guó)際發(fā)展合作的議題將發(fā)生重大調(diào)整。

第三，新冠疫情嚴(yán)重拖累全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這使最不發(fā)達(dá)國(guó)家的援助依賴性進(jìn)一步提升，債務(wù)減免成為國(guó)際發(fā)展合作議題的重要內(nèi)容，這一方面會(huì)加大以提供無(wú)償援助為主的美國(guó)和西方國(guó)家的負(fù)擔(dān)，也會(huì)使以提供經(jīng)濟(jì)援助為主要特點(diǎn)的新興國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家面臨財(cái)務(wù)上的可持續(xù)性挑戰(zhàn)。

第四，新冠疫情帶來(lái)的一系列問(wèn)題將會(huì)直接影響聯(lián)合國(guó)發(fā)展籌資體系以及經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)的改革進(jìn)程。過(guò)去十年，這兩個(gè)體系一直推動(dòng)建立一個(gè)基于伙伴關(guān)系的更有效的全球發(fā)展合作體系，這一進(jìn)程將會(huì)受到全球地緣政治變化的阻礙。

當(dāng)然，我們同時(shí)需要看到，國(guó)際發(fā)展格局的變化也會(huì)帶來(lái)新的機(jī)遇。首先，疫情的全球性蔓延再次表明，離開(kāi)國(guó)際合作，任何國(guó)家都不可能有效應(yīng)對(duì)全球性公共危機(jī)。其次，疫情雖然對(duì)過(guò)去已經(jīng)形成的發(fā)展合作議程，比如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、減貧等產(chǎn)生影響，但新議程仍在人類生存與發(fā)展的主線上。該主線將會(huì)更加凝聚全球共識(shí)，后疫情時(shí)代全球發(fā)展將基于新的合作形式而演化。再者，南北合作與南南合作的界限將進(jìn)一步變得模糊，在人類危機(jī)面前，任何國(guó)家都有可能需要援助，任何國(guó)家都可以在自己力所能及的范圍內(nèi)提供援助，疫情后的國(guó)際發(fā)展合作將會(huì)朝著扁平化方向發(fā)展?！ㄗ髡呤侵袊?guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)文科講席教授、國(guó)際發(fā)展與全球農(nóng)業(yè)學(xué)院名譽(yù)院長(zhǎng)）