淺析民航單一來源采購管理存在問題及對策

□ 民航局清算中心 楊 柳/文

單一來源采購方式作為一種非競爭性的特殊采購方式在實(shí)踐應(yīng)用中存在諸多問題，本文通過對民航單一來源采購現(xiàn)狀和存在問題進(jìn)行分析，揭示單一來源采購在民航政府采購管理中的痛點(diǎn)和難點(diǎn)，并提出解決路徑和建議，以期能夠引導(dǎo)采購單位正確使用此種采購方式，保障民航財(cái)政性資金合規(guī)、高效使用。

單一來源采購也稱直接采購，是指采購人向惟一供應(yīng)商進(jìn)行采購的方式，適用于達(dá)到了政府采購限購標(biāo)準(zhǔn)，但所購商品的來源渠道單一，或?qū)賹＠?、首次制造、合同追加、原有采購?xiàng)目的后續(xù)擴(kuò)充和發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購等情況。政府采購方式是政府采購規(guī)則的重要組成部分。目前直接規(guī)定的政府采購方式共有六種：公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購和詢價(jià)，非競爭性是單一來源采購與其他采購方式的顯著區(qū)別。作為一種特殊的采購方式，單一來源采購有其自身的優(yōu)勢和弊端：一方面，在適用單一來源采購的情形下，所購產(chǎn)品、工程和服務(wù)的采購渠道單一穩(wěn)定，免去了編制標(biāo)書、供應(yīng)商征集、組織評審等工作流程，有利于在降低采購成本的同時(shí)，簡化手續(xù)和過程，提高采購效率；另一方面，由于供應(yīng)商單一，缺乏競爭性，導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)資金節(jié)約目標(biāo)，同時(shí)不易控制采購標(biāo)的物質(zhì)量。正是由于單一來源采購的特殊性，應(yīng)特別關(guān)注單一來源的采購管理。

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民航單一來源采購管理現(xiàn)狀

民航政府采購規(guī)模在中央各部委中一直居于前列。2021年各部委公布的政府采購預(yù)算公開數(shù)據(jù)顯示，民航政府采購預(yù)算為126.5億，規(guī)模僅次于應(yīng)急管理部消防救援局（369.15億）和中國科學(xué)院（128.54億）。根據(jù)近三年民航政府采購信息統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，單一來源采購規(guī)模和占比均呈逐年上升趨勢，2018年單一來源采購1.85億，占采購總額的2.63%，2019年單一來源采購3.16億，占采購總額的3.97%，2020年單一來源采購5.92億，占采購總額的7.02%。民航單一來源采購的主要由空管設(shè)備的新購和擴(kuò)容，教練機(jī)、模擬機(jī)、校驗(yàn)飛機(jī)的新購和備件采購，科研單位使用的數(shù)據(jù)資源庫等幾類構(gòu)成，近年來，隨著民航行業(yè)的發(fā)展，生產(chǎn)和教學(xué)單位各項(xiàng)投入也在不斷擴(kuò)大。由于為進(jìn)口產(chǎn)品或存在較強(qiáng)技術(shù)專利壁壘等原因，導(dǎo)致上述幾類產(chǎn)品供應(yīng)商單一，必須使用單一來源采購方式。

民航單一來源采購目前管理以《中央預(yù)算單位政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)（2020年版）》中規(guī)定的公開招標(biāo)采購數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)（200萬）為界限，分為兩種管理模式：公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上由財(cái)政部直接審批，公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以下則由各主管預(yù)算單位自行管控。

對于公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購項(xiàng)目，由于達(dá)到了審批標(biāo)準(zhǔn)，管理規(guī)則比較明確，有其規(guī)范程序：第一步由采購人提出申請，說明項(xiàng)目概況，采購預(yù)算、會(huì)商意見，來源采購理由等，業(yè)務(wù)部門結(jié)合工作實(shí)際，根據(jù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算和資產(chǎn)配置等采購標(biāo)準(zhǔn)，提出合理采購需求，采購部門組織財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)等相關(guān)部門，根據(jù)采購需求和相關(guān)行業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，對擬申請采用采購方式的理由及必要性進(jìn)行內(nèi)部會(huì)商后，單位內(nèi)部形成統(tǒng)一的會(huì)商意見。第二步是專業(yè)人員出具論證意見。對項(xiàng)目所采用的專有技術(shù)或服務(wù)是否具有不可替代性或獨(dú)占性，前后項(xiàng)目是否必須保持一致性或服務(wù)配套，采購人需聘請專業(yè)人員論證。并在指定媒體上發(fā)布單一來源采購公示，沒有異議的情況下方可繼續(xù)進(jìn)行。第三步由主管預(yù)算單位對采購變更申請確認(rèn)并發(fā)文報(bào)送財(cái)政部門審批。

對于公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以下，政府采購限額以上的采購項(xiàng)目，由于沒有達(dá)到財(cái)政審批標(biāo)準(zhǔn)，一般由主管預(yù)算單位主導(dǎo)進(jìn)行管理，目前《民航政府采購管理辦法》對此沒有明確規(guī)定，主要由各單位自行管控，因而管理模式比較多樣：有的單位專門成立領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)采購事項(xiàng)，單一來源采購按照公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上項(xiàng)目流程管理，單位內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)小組審批決定；有的單位由采購人提出內(nèi)部申請，相關(guān)部門負(fù)責(zé)組織召開預(yù)審會(huì)，評定項(xiàng)目是否能夠采用單一來源采購方式；有的單位為規(guī)避采購風(fēng)險(xiǎn)，對直接采用單一來源采購方式不予支持，要求必須先進(jìn)行招標(biāo)，招標(biāo)失敗只有一家供應(yīng)商投標(biāo)后方可轉(zhuǎn)為單一來源采購。

民航單一來源采購管理存在問題

采購實(shí)踐中，由于民航各單位對政策理解差異和管理模式不同，公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以下的單一來源采購管理存在諸多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）單一來源采購方式適用情形規(guī)定不明確導(dǎo)致各單位適用標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

《政府采購法》規(guī)定了單一來源采購適用的有三種情形：一是只能從惟一供應(yīng)商處采購的；二是發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的；三是必須保證原有采購項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的。但由于缺乏操作細(xì)則，各單位對法條關(guān)鍵詞理解存在差異。例如對于是否滿足“必須保證原有采購項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求”，不同單位針對同一情形都會(huì)得出不同結(jié)論，這在系統(tǒng)運(yùn)維項(xiàng)目中體現(xiàn)得尤為明顯，而對“不可預(yù)見的緊急情況”有些單位完全是由于自身拖延導(dǎo)致項(xiàng)目時(shí)間緊張，卻濫用該適用情形，將本應(yīng)公開招標(biāo)的項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為單一來源采購。

（二）單位管理水平高低對采購方式的正確選擇與否影響較大

由于各單位對單一來源采購方式的審批責(zé)任人和審批標(biāo)準(zhǔn)要求不一致，導(dǎo)致單一來源審批的約束性有較大差距。一般來說，對此類審批事項(xiàng)審批層級高、流程管理嚴(yán)格的單位，在內(nèi)部控制規(guī)范中都會(huì)對使用單一來源采購方式的項(xiàng)目有明確的申報(bào)和審批標(biāo)準(zhǔn)，需求部門為確保通過內(nèi)部審批會(huì)開展充分的市場調(diào)研，論證也較為嚴(yán)謹(jǐn)，對項(xiàng)目使用合理的采購方式形成較強(qiáng)約束。但沒有制定政府采購相關(guān)內(nèi)部控制規(guī)范或者內(nèi)部控制規(guī)范不明確的單位，則會(huì)出現(xiàn)申報(bào)和審批的自由裁量權(quán)過大，需求人員調(diào)研不充分，專業(yè)人員論證意見不專業(yè)等問題，更有甚者無視客觀市場情況，僅是為滿足采購人意向出具論證意見，這些情形都會(huì)使單一來源采購的內(nèi)部管理措施成了程序上的走過場。有單位為規(guī)避審批責(zé)任，對本應(yīng)符合單一來源采購情形的項(xiàng)目也要求進(jìn)行招標(biāo)，極大地降低了采購效率。

（三）缺乏采購專業(yè)人員選擇標(biāo)準(zhǔn)不利于保障采購項(xiàng)目質(zhì)量

專業(yè)人員的作用主要體現(xiàn)在兩方面：一是在論證階段需要專業(yè)人員判斷是否只能向惟一供應(yīng)商采購，二是在談判階段由專業(yè)人員參與供應(yīng)商價(jià)格談判?！墩少彿钦袠?biāo)采購方式管理辦法》（財(cái)政部第74號令）規(guī)定，單一來源采購中，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員與供應(yīng)商商定合理的成交價(jià)格并保證采購項(xiàng)目質(zhì)量。在競爭性采購方式中，評標(biāo)委員會(huì)成員及談判、磋商小組成員的組成大多有著明確的規(guī)定。但相關(guān)法律法規(guī)均未明確“具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員”的標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)生程序，鑒于受采購需求方對產(chǎn)品市場的了解程度及專業(yè)知識范圍所限，如果專業(yè)人員不能完全掌握采購商品技術(shù)更新情況和價(jià)格動(dòng)態(tài)，則無論是選擇采購方式還是價(jià)格協(xié)商都會(huì)在最終達(dá)成上出現(xiàn)偏差。

（四）單一來源采購公開度不高容易滋生腐敗

開展采購談判前，公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上的單一來源采購要在中國政府采購網(wǎng)上進(jìn)行審核前公示，社會(huì)公眾有渠道了解采購單位對接的供應(yīng)商，并可在一定期限內(nèi)提出異議，但對于公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以下的單一來源采購項(xiàng)目，則由各單位自主決定是否在采購前公示意向供應(yīng)商，由于沒有硬性要求，大部分單位為提高采購效率傾向于省略這一環(huán)節(jié)，由此使得采購的需求信息僅被小部分供應(yīng)商掌握，社會(huì)公眾監(jiān)督力度較弱。采購過程中，在單一來源采購成交價(jià)格由采購人和供應(yīng)商協(xié)商之間直接溝通磋商得來，這種不透明的價(jià)格產(chǎn)生過程也給個(gè)人謀求私利，滋生腐敗提供發(fā)展土壤與環(huán)境，雖然最終成交結(jié)果需要在中國政府采購網(wǎng)上進(jìn)行公示，但協(xié)商過程依然沒有公開，社會(huì)公眾無法評判其中合理性。

上述問題常常導(dǎo)致單一來源采購方式在應(yīng)用中變味和走形，不僅給采購人帶來諸多困擾和廉政風(fēng)險(xiǎn)，也給主管預(yù)算部門和監(jiān)管部門帶來管理風(fēng)險(xiǎn)，使用單一來源采購方式的采購項(xiàng)目也成為歷年審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)關(guān)注對象。

加強(qiáng)民航單一來源采購管理的幾點(diǎn)建議

根據(jù)多年采購管理實(shí)踐，筆者認(rèn)為對公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以下的單一來源采購民航應(yīng)加強(qiáng)管理，并從以下幾方面著手：

（一）細(xì)化管理制度，約束適用情形

通過細(xì)化采購管理辦法或操作規(guī)范，對關(guān)鍵詞的政策理解進(jìn)行具體的解釋或界定，對單一來源采購方式的適用情形和實(shí)質(zhì)要件要求進(jìn)一步明確規(guī)定，如針對“只能從惟一供應(yīng)商處采購”，說明應(yīng)滿足三個(gè)方面的條件：一是項(xiàng)目功能的客觀定位決定必須使用指定的專利、專有技術(shù)或者服務(wù)，而非采購人的主觀要求，僅因項(xiàng)目技術(shù)復(fù)雜或者技術(shù)難度大，不能作為單一來源采購的理由。二是項(xiàng)目使用的專利、專有技術(shù)或服務(wù)具有不可替代性。三是因?yàn)楫a(chǎn)品或生產(chǎn)工藝的專利、專有技術(shù)或服務(wù)具有獨(dú)占性，導(dǎo)致只能由某一特定供應(yīng)商提供。三個(gè)實(shí)質(zhì)性要件同時(shí)滿足，才可進(jìn)行單一來源采購。在制度規(guī)范中通過規(guī)定單一來源采購適用情形的原因、范圍和標(biāo)準(zhǔn)，明確形成供應(yīng)商“惟一性”的實(shí)質(zhì)要件因素，不僅能夠防止政策理解差異和操作中以不合理?xiàng)l件進(jìn)行限制等人為因素造成“惟一”供應(yīng)商的情況，也是采購活動(dòng)遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實(shí)信用原則的體現(xiàn)。

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（二）建立民航采購專家?guī)?，明確選用標(biāo)準(zhǔn)和程序

單一來源采購中的專業(yè)人員無論是在采購需求確認(rèn)環(huán)節(jié)還是在價(jià)格談判環(huán)節(jié)都發(fā)揮著決定性的作用，專業(yè)人員的選用應(yīng)有嚴(yán)格的條件限制與把控。主管預(yù)算單位可根據(jù)行業(yè)特色設(shè)置民航采購專家?guī)欤瑢θ霂鞂＜覈?yán)格篩選，確保庫內(nèi)專家都是具有相關(guān)專業(yè)技術(shù)及資質(zhì)的人士。對民航特有的空管設(shè)備采購和飛機(jī)航材采購，在單一來源的需求論證階段，必須在庫內(nèi)選取專家開展論證。在價(jià)格談判階段，也應(yīng)有庫內(nèi)相關(guān)專業(yè)的專家參與，按規(guī)范程序評算價(jià)格，確保談判過程的公正性和結(jié)果的合理性。

（三）規(guī)范單一來源采購程序，提高采購信息公開度

公開是最大的公平，為保證單一來源采購的合規(guī)合理，主管預(yù)算單位可對單一來源采購的信息公開進(jìn)行規(guī)范，明確要求除涉密項(xiàng)目外，所有納入政府采購管理范圍的單一來源采購都應(yīng)在進(jìn)行價(jià)格協(xié)商前將采購需求參數(shù)、單一來源采購原因、擬選用供應(yīng)商情況等項(xiàng)目信息在公開渠道進(jìn)行公示，并設(shè)置異議期，給供應(yīng)商更多參與競爭的機(jī)會(huì)，降低因市場調(diào)研不充分而錯(cuò)誤使用單一來源采購的風(fēng)險(xiǎn)。談判結(jié)束后及時(shí)公布成交價(jià)格及談判成員、成交價(jià)格原則等信息，價(jià)格協(xié)商過程資料向主管預(yù)算單位備案，讓談判人員心存敬畏，能夠客觀公正地開展采購活動(dòng)，防范腐敗。