天然林保護(hù)工程實(shí)施成效與存在問題探討

高秀清

（內(nèi)蒙古烏蘭察布市林業(yè)保護(hù)站，集寧 012000）

天然林保護(hù)工程是一項(xiàng)國家中長遠(yuǎn)的系統(tǒng)工程，是改善生態(tài)環(huán)境，保護(hù)生物多樣性，實(shí)現(xiàn)社會、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的國家林業(yè)重點(diǎn)工程之一。天然林保護(hù)工程自2000 年正式實(shí)施以來，天然林資源、森林資源得到了有效保護(hù)，生態(tài)環(huán)境得到顯著改善，森林面積、蓄積雙增長，森林質(zhì)量大幅度提高，動(dòng)植物種群數(shù)量明顯提升，生態(tài)功能有效增強(qiáng)，同時(shí)，林區(qū)民生得以改善，社會保障進(jìn)一步完善。由于天保工程所涉領(lǐng)域較廣，實(shí)施進(jìn)程中也引發(fā)諸多問題，亟須解決?，F(xiàn)以烏蘭察布市天保工程實(shí)施情況為例，對工程效益及問題進(jìn)行探討，并提出建議，希望能對今后天然林保護(hù)修復(fù)工程實(shí)施有所幫助。

1 工程區(qū)現(xiàn)狀

烏蘭察布市天然林資源保護(hù)工程區(qū)位于烏蘭察布市中西部，工程區(qū)總土地面積1 083 033 hm2。工程區(qū)屬于黃河上中游地區(qū)，境內(nèi)大黑河是黃河上游末端一條大支流，生態(tài)區(qū)位十分重要。全區(qū)氣溫較低，降水量小，大部分為干旱、半干旱荒漠化地區(qū)。境內(nèi)地貌復(fù)雜，地形多樣，以山地、丘陵地貌為主，氣候?qū)儆诘湫偷拇箨懶约撅L(fēng)氣候。

工程區(qū)涉卓資縣、涼城縣和察右中旗3個(gè)旗縣，共涉及28個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木、420個(gè)行政村，2 734個(gè)自然村，6 個(gè)國有林場和3 個(gè)國有苗圃。總?cè)丝?7.75 萬人，其中：林區(qū)人口7.8萬人，林區(qū)貧困人口2.5萬人。

工程區(qū)森林資源分布不同，各有特點(diǎn)，天然林主要分布在陰山山脈的蠻漢山、馬頭山地區(qū)和大青山一帶的陰坡及半陰坡，屬于山地森林草原植被，垂直分布明顯，植被類型交錯(cuò)復(fù)雜，山地森林表現(xiàn)出明顯的過度特征。主要樹種有白樺、山楊、山榆、蒙古櫟（柞樹）、山杏、山櫻桃、胡榛子、沙棘、繡線菊等。人工林主要分布在平原灘地和低山丘陵區(qū)，喬木林樹種以樟子松、華北落葉松、云杉、山杏、楊樹、柳樹、榆樹、油松、沙棗等為主，灌木林樹種以沙柳、檸條、沙棘等為主。

天然林保護(hù)工程，是全市國家投入較多、實(shí)施內(nèi)容豐富，成效較為顯著的生態(tài)工程之一。天保工程累計(jì)投入資金90 617.6 萬元，其中財(cái)政投入資金90 190.2萬元，地方投入資金427.4萬元。工程的實(shí)施，保障林場職工工資，完善社會保障制度，促進(jìn)了地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，林區(qū)人民通過參與到公益林建設(shè)和護(hù)林工作中，同樣解決了部分剩余勞動(dòng)力，增加了收入。而且通過封山禁牧、禁伐，促進(jìn)了農(nóng)村生活方式的改變，促進(jìn)了鄉(xiāng)風(fēng)文明。通過天保工程的實(shí)施，全市森林植被逐漸恢復(fù)，面積、蓄積雙增長，保持水土、涵養(yǎng)水源、生物多樣性得到重建，森林碳匯能力加強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。青山綠水吸引著周邊地區(qū)游客光顧，從而帶動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2019年底與2000年初相比，工程區(qū)林地面積從2 067 886 hm2增加到2 625 984 hm2，增加558 098 hm2；有林地面積從173 467 hm2增加到185 739 hm2，增加12 272 hm2；灌木林地面積從918 200 hm2增加到1 077 107 hm2，增加158 907 hm2；森林蓄積量從6 321 852 m3增加到8 753 581 m3，增加2 431 729 m3；農(nóng)牧民人均收入從3 225 元增加到11 971 元，增加8 746元；國民生產(chǎn)總值從91.36億元增加到808.4億元，增加717.04億元。詳見表1。

表1 天保工程區(qū)經(jīng)濟(jì)社會主要指標(biāo)對比表

2 成效分析

2.1 生態(tài)效益分析

天保工程實(shí)施以來，全市生態(tài)環(huán)境得到顯著改善，森林資源得到有效保護(hù)，森林面積快速增長，森林質(zhì)量大幅度提高，據(jù)全國森林資源數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市現(xiàn)有天然林面積達(dá)599 388 hm2，占全市森林面積的47.6%，天然林森林蓄積量1 008 165 m3，占全市森林蓄積量的11.5%，森林覆蓋率由8.36%增加到23.27%。

2.1.1 林地面積與蓄積雙增長

烏蘭察布市天保工程實(shí)施以來，通過實(shí)施天然林禁伐、森林管護(hù)、公益林建設(shè)和森林撫育等措施。一是采取強(qiáng)有力措施，天然林全面禁伐；二是強(qiáng)化森林資源保護(hù)和管理，堅(jiān)決打擊亂砍濫伐行為，保護(hù)森林資源安全；三是充分利用工程區(qū)現(xiàn)有的森林資源，特別是宜林地、疏林地、灌木林地，開展人工造林和封山育林，積極培育森林資源；四是對國有中、幼林實(shí)施撫育，提高森林質(zhì)量和林地生產(chǎn)力。通過以上措施，完成營造林面積104 647 hm2，其中：人工造林面積16 293 hm2，封山育林面積69 467 hm2，飛播造林面積18 887 hm2；中幼林撫育面積7 733 hm2。結(jié)合京津風(fēng)沙源治理等重點(diǎn)林業(yè)生態(tài)工程的實(shí)施，森林面積增加，森林資源持續(xù)增長，據(jù)歷年林地資源數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市森林面積凈增558 098 hm2，森林蓄積量增加2 431 729 m3。

2.1.2 水源涵養(yǎng)能力增強(qiáng)，水土流失得到有效治理

據(jù)研究表明，林冠越低，郁閉度越大，林下植被越茂密，涵養(yǎng)水源能力越強(qiáng)。在中緯度條件下，一個(gè)郁閉度的森林生態(tài)系統(tǒng)，大約可截留年降水量的15%～30%，其中喬木冠層對降水有較強(qiáng)的截持能力。同時(shí)，林冠可減少太陽長波輻射，降低風(fēng)速和氣溫，減少林地空氣飽和水氣壓差等，從而降低土壤水蒸發(fā)量。森林枯落物形成的落葉層覆蓋地面，防止雨水擊濺土壤，枯落物具有很大的孔隙度，可以吸收和滲透降水，具有很強(qiáng)的水源涵養(yǎng)性能，最大持水率均在136.56 %以上，最大持水量在9.32 t/hm2以上?？葜β淙~層腐爛后，形成的有機(jī)質(zhì)和腐殖質(zhì)，參與土壤團(tuán)粒結(jié)構(gòu)的形成，特別是還能組合粗粒土壤和增加粘重土壤的孔隙度，使其持水量增加，通風(fēng)透氣，促進(jìn)雨水迅速下滲，減少地表徑流對土壤的沖刷。據(jù)林地土壤抗沖實(shí)驗(yàn)結(jié)果表明，覆蓋有1 cm厚枯落物時(shí)，可減少土壤沖刷47.1%～89.8%，覆蓋2 cm 時(shí)，即可基本或完全防止沖刷發(fā)生。同時(shí)，植物根系對土壤抗沖性能具有明顯的增強(qiáng)作用，且隨根系密度增加而增強(qiáng)。再加上枯枝落葉層和林木根系對土壤的改良，林地表層和深層土壤的孔隙度較高，增強(qiáng)蓄水保水能力。因而植被素有“綠色水庫”之稱。

天保工程范圍內(nèi)的天然林分布區(qū)，是黃河上中游支流水系重要源頭和水源涵養(yǎng)區(qū)，納入黃河中上游地區(qū)管護(hù)面積384 333 hm2，流經(jīng)的大黑河是黃河上游末端的一級支流，流域面積占卓資縣總面積的82%。2000年以來，隨著天保工程、退耕還林(草)工程及其他水土保持生態(tài)工程的實(shí)施，對黃河上游生態(tài)環(huán)境保護(hù)起到重要的作用。天保工程全面停止商品性采伐，保護(hù)森林資源，森林資源質(zhì)量得到顯著提升，森林覆蓋率提高。通過實(shí)地抽樣調(diào)查，林區(qū)郁閉度大部分在0.26～0.6之間，局部地區(qū)郁閉度可達(dá)0.8以上，灌木林地覆蓋度均在40%以上，覆蓋枯落物厚度1～6 cm，林下土壤表面覆蓋枯落物的增厚，增加森林的截流作用和下滲作用。通過林冠截留雨雪水、枯枝落葉層吸收水分、林地土壤蓄水，有效調(diào)節(jié)徑流，調(diào)節(jié)區(qū)域水循環(huán)，水土流失得到有效治理，河流泥沙含量及地表水徑流量逐年減少。據(jù)中國科學(xué)院研究結(jié)果顯示，黃河的年均輸沙量已從16 億噸減少到3 億噸左右。

2.1.3 生態(tài)環(huán)境明顯改善，有效減少和抑制了風(fēng)沙災(zāi)害

研究表明，植被覆蓋對沙塵暴具有明顯的滯后效應(yīng)，植被的根系具有固沙作用，樹冠可以增大地表摩擦，降低風(fēng)速，從而減少揚(yáng)沙，同時(shí)植被覆蓋對起沙量有很大影響。從2000年以來，烏蘭察布市植被覆蓋率呈明顯的上升趨勢，植被生態(tài)質(zhì)量改善，良好的生態(tài)環(huán)境有效減少和抑制了風(fēng)沙災(zāi)害。土壤侵蝕逐年減輕，據(jù)統(tǒng)計(jì)2008—2012年全市平均沙塵暴天氣為2.0 d，揚(yáng)沙天氣為3.4 d，2013—2018 年平均沙塵暴天氣僅為0.4 d，揚(yáng)沙天氣為2.4 d。全年大風(fēng)日數(shù)比工程實(shí)施前減少3～5 d。

同時(shí)，野生動(dòng)物種群和數(shù)量有所增加，一些多年不見的狍子、天鵝、野鴨、禿鳩、狼等野生動(dòng)物重現(xiàn)，尤其是山雞的數(shù)量成倍增加隨處可見，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性增強(qiáng)。

2.2 經(jīng)濟(jì)效益分析

2.2.1 加強(qiáng)公益林建設(shè)，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展

工程實(shí)施后，工程區(qū)森林面積凈增加16 294 hm2，其中喬木林凈增8 026 hm2。儲備活立木蓄積377 222 m3，木材潛在的經(jīng)濟(jì)價(jià)值達(dá)1億元。通過職工參與工程建設(shè)，使國有林場職工收入大幅度增加，職工年均收入特別是工資性固定收入由2000年的5 453元增加到2019年的44 631元，年均增長1 958.9元。

2.2.2 調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展林木種苗產(chǎn)業(yè)

僅在2013年涼城縣育苗面積就達(dá)2 000余公頃，生產(chǎn)各類優(yōu)質(zhì)苗木1億多株；卓資縣育苗面積160 hm2，出苗1 632 萬株。育苗面積增加，大量生產(chǎn)各類樹種優(yōu)質(zhì)苗木，有力地保證了本地生態(tài)建設(shè)所需，為周邊省、市、縣的造林綠化做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)，形成北方林木種苗產(chǎn)地市場。

2.2.3 依托特色資源，積極發(fā)展林產(chǎn)品深加工業(yè)

如涼城縣發(fā)展以沙棘飲料、鴻茅藥酒為主的林果產(chǎn)品和林下資源深加工，年產(chǎn)沙棘飲料50 多萬件，產(chǎn)值3 000 多萬元，鴻茅藥酒30 多萬件，年產(chǎn)值超1.2 億元。

2.2.4 憑借良好的生態(tài)環(huán)境，積極開展森林旅游業(yè)

如位于卓資縣西南部大榆樹鄉(xiāng)林胡古塞旅游區(qū)，森林覆蓋率達(dá)80%；卓資縣紅召九龍灣生態(tài)旅游景區(qū)、紅石崖生態(tài)旅游區(qū)等，旅游區(qū)以山水生態(tài)資源為基礎(chǔ)，開發(fā)休閑體驗(yàn)、生態(tài)康養(yǎng)、農(nóng)家樂等項(xiàng)目。全縣鄉(xiāng)村旅游從業(yè)人員1 000 多人，2019 年接待中外游客92.4萬人次，實(shí)現(xiàn)旅游收入1.48 億元。

2.2.5 聯(lián)動(dòng)效益

通過項(xiàng)目的實(shí)施，保護(hù)了有限的林草資源，增加了林草面積,對當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)發(fā)展也有很大促進(jìn)作用。在天保工程實(shí)施的過程中，很多林業(yè)職工從過去的專業(yè)伐木工變成現(xiàn)在的護(hù)林人，林下養(yǎng)殖、中藥材都成為他們增加收入的新渠道。

2.3 社會效益分析

2.3.1 社會保障不斷完善

天保工程啟動(dòng)后，以人為本落實(shí)政策，累計(jì)一次性分流安置林場富余職工262人。據(jù)天保工程年度報(bào)表統(tǒng)計(jì)，2019年底林場在冊職工總計(jì)637人，森林公安和事業(yè)單位編制工作人員各種保險(xiǎn)由地方財(cái)政繳納，其余537人養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、生育保險(xiǎn)全部由天保工程政設(shè)性資金繳納，中央財(cái)政年投入社會保險(xiǎn)補(bǔ)助資金590萬元，參保率100%。通過國有林場改革，林場職工工資有了進(jìn)一步保障，完善社會保障制度，職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等保險(xiǎn)納入社會統(tǒng)籌，解決了職工的后顧之憂。

2.3.2 林區(qū)就業(yè)呈現(xiàn)多元化

天保工程實(shí)施以來，黃河上中游地區(qū)天然林要全面禁伐，林場職工由原來以伐木為主的經(jīng)營工作改為從事森林管護(hù)、政社性工作、管理、后勤、公益林建設(shè)、中幼林撫育等工作。一次性分流安置人員充實(shí)到社會其他行業(yè)。全市天保工程區(qū)年均聘用護(hù)林員2 658人，國有部分護(hù)林員均為林場職工，天保工程區(qū)內(nèi)地方公益林管護(hù)護(hù)林員面向社隊(duì)招聘，為社會提供就業(yè)崗位，年均聘用護(hù)林員1 038人，為農(nóng)牧民提供了工作機(jī)會，增加了部分農(nóng)牧民的收入。

天保工程實(shí)施多年，對改善工程區(qū)民生和建設(shè)林區(qū)和諧社會發(fā)揮著重要作用，林區(qū)職工收入明顯增加，天保工程國家投入成為林場職工收入和社會保障的主要渠道。天保工程緩減了林區(qū)經(jīng)濟(jì)危機(jī)、資源危機(jī)局面，林場的面貌發(fā)生了根本性的變化，辦公條件得到極大改善，職工的生活和工作環(huán)境有較大改觀。對保持林區(qū)社會穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)林區(qū)和諧具有重大而長遠(yuǎn)的意義。同時(shí)，增強(qiáng)了工程區(qū)民眾的生態(tài)保護(hù)意識，使他們參與和保護(hù)生態(tài)建設(shè)的積極性提高，亂砍濫伐等破壞森林資源的現(xiàn)象得到有效遏制，促進(jìn)了森林資源保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)。

3 存在的主要問題

3.1 天然林森林經(jīng)營機(jī)制不夠完善

天保工程實(shí)施后，工程區(qū)被規(guī)定為全面禁伐區(qū)，森林經(jīng)營采伐工作中斷，導(dǎo)致一些林分應(yīng)該撫育間伐的沒有適時(shí)進(jìn)行，林分密度大，林內(nèi)衛(wèi)生狀況、通風(fēng)狀況、透光狀況等得不到改善，缺乏森林撫育、低效林改造措施，影響林木生長及其生態(tài)功能的有效發(fā)揮。

3.2 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完備

工程區(qū)內(nèi)營林區(qū)、管護(hù)站的交通、通訊、飲水系統(tǒng)、供電設(shè)施、房屋建筑等基礎(chǔ)設(shè)施缺少資金維護(hù)和建設(shè)，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)備配備落后，缺乏現(xiàn)代化手段進(jìn)行監(jiān)測與管理，影響了工作效率。

3.3 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致

目前國有國家級公益林每年每公頃補(bǔ)助150元，集體（個(gè)體）所有的國家級公益林每年每公頃補(bǔ)助240元。

3.4 公益林建設(shè)投資標(biāo)準(zhǔn)低

公益林建設(shè)人工造林和封山育林投資標(biāo)準(zhǔn)低，影響公益林建設(shè)工程質(zhì)量。公益林建設(shè)人工造喬木林4 500 元/hm2,灌木林1 800 元/hm2，封山育林1 050元/hm2。低于實(shí)際造林成本。

3.5 關(guān)于天保工程計(jì)劃下達(dá)時(shí)間及資金撥付問題

一是天保工程公益林建設(shè)和中幼林撫育任務(wù)計(jì)劃下達(dá)較晚，給作業(yè)設(shè)計(jì)和工程建設(shè)帶來困難，特別是資金到位滯后，實(shí)施單位墊付工程資金，影響工程建設(shè)質(zhì)量；二是天保工程資金年初一次性下?lián)芨鲗?shí)施單位，使得管理部門無法控制工程實(shí)施的進(jìn)度與質(zhì)量。

4 結(jié)論與建議

天保工程實(shí)施以來，生態(tài)環(huán)境得到改善，森林資源得到有效保護(hù)，林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生了很大變化，民生和社會保障進(jìn)一步完善，各項(xiàng)社會事業(yè)不斷發(fā)展進(jìn)步，取得了明顯的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，使工程區(qū)社會生態(tài)發(fā)生了顯著的變化，但是仍面臨多種問題。為了確保天然林保護(hù)修復(fù)順利實(shí)施并取得更好的成效，進(jìn)一步鞏固天保工程先期建設(shè)成果，促進(jìn)天然林保護(hù)修復(fù)可持續(xù)發(fā)展，推進(jìn)林業(yè)生態(tài)建設(shè)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提高林業(yè)綜合發(fā)展能力，提出如下建議。

4.1 切實(shí)完善森林經(jīng)營政策

立足于建立天然林保護(hù)長效機(jī)制和國有林區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，結(jié)合林業(yè)改革發(fā)展及經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況制定森林經(jīng)營政策。

4.2 加強(qiáng)天然林保護(hù)修復(fù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

統(tǒng)籌安排國有林場管護(hù)用房、用水、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)森林管護(hù)、防火、有害生物防治等方面現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施和裝備建設(shè)，加大對天然林保護(hù)公益林建設(shè)和后備資源培育的支持力度。

4.3 完善天然林保護(hù)修復(fù)財(cái)政等政策

統(tǒng)一天然林管護(hù)與國家級公益林補(bǔ)償政策；對集體和個(gè)人所有的天然商品林，中央財(cái)政繼續(xù)安排停伐管護(hù)補(bǔ)助；逐步加大對天然林撫育的財(cái)政支持力度；完善天然林資源保護(hù)工程社會保險(xiǎn)、政策性社會性支出、停伐及相關(guān)改革獎(jiǎng)勵(lì)等補(bǔ)助政策；優(yōu)化調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化預(yù)算績效管理；調(diào)整完善森林保險(xiǎn)制度。

4.4 探索天然林保護(hù)修復(fù)多元化投入機(jī)制

探索通過森林認(rèn)證、碳匯交易等方式，多渠道籌措天然林保護(hù)修復(fù)資金。鼓勵(lì)社會公益組織參與天然林保護(hù)修復(fù)，鼓勵(lì)公民、法人和其他組織通過捐款、資助、認(rèn)養(yǎng)、志愿服務(wù)等方式，從事天然林保護(hù)公益事業(yè)。