聚焦兜底線保民生以標(biāo)準(zhǔn)化高質(zhì)量推進基本公共服務(wù)均等化

邢偉

基本公共服務(wù)實現(xiàn)均等化，是我國到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化遠景目標(biāo)的重要組成部分。黨的十九屆五中全會提出，“十四五”期間要健全基本公共服務(wù)體系，完善共建共治共享的社會治理制度，扎實推進共同富裕，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。在全面建成小康社會之后開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程之際，制定和實施《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021版）》（以下簡稱為《國家標(biāo)準(zhǔn)2021》），為全國各地提供大致相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)劃定了底線、明確了責(zé)任，是健全基本公共服務(wù)體系的關(guān)鍵一步，為今后五年實現(xiàn)“基本公共服務(wù)均等化水平明顯提升”奠定了堅實基礎(chǔ)。

一、《國家標(biāo)準(zhǔn)2021》堅持以人民為中心，緊扣弱勢群體的急難愁盼和人民群眾的基本生活保障

《國家標(biāo)準(zhǔn)2021》將以人民為中心的發(fā)展思想貫穿于國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)研究制定的各個環(huán)節(jié)，始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，始終做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，并將提供標(biāo)準(zhǔn)化的基本公共服務(wù)作為共享改革發(fā)展成果和實現(xiàn)共同富裕的重要途徑。國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)圍繞公民個體從出生到死亡各個階段和不同領(lǐng)域，著眼于實現(xiàn)人民群眾都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，明確各級政府兜底保障的基本公共服務(wù)項目和標(biāo)準(zhǔn)，以“標(biāo)準(zhǔn)化”推動城鄉(xiāng)、區(qū)域、人群間基本公共服務(wù)水平差距不斷縮小，將以人民為中心的發(fā)展思想落到實處、做到細處。

基本公共服務(wù)涉及到與人民生活和經(jīng)濟社會發(fā)展密切相關(guān)的多個領(lǐng)域，制定和實施國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是解決不平衡不充分問題、滿足人民美好生活需要的重要手段。人民希望享受基本公共服務(wù)，更希望享受均等優(yōu)質(zhì)高效的基本公共服務(wù)，共享改革發(fā)展成果。如何適應(yīng)現(xiàn)代社會背景下公眾對政府履行基本公共服務(wù)職能的新要求，如何更好滿足人民群眾對基本公共服務(wù)的客觀需求，成為各級政府需要共同面對的重要課題。制定和實施國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，就是要進一步明確基本公共服務(wù)的實現(xiàn)目標(biāo)，優(yōu)化資源配置，明晰責(zé)任權(quán)屬，保證基本公共服務(wù)的公正、均等、高效和穩(wěn)定供給。通過國家標(biāo)準(zhǔn)的實施，不僅能夠增強政府的公共服務(wù)意識，提高政府的公共服務(wù)能力和效率，而且能夠使城鄉(xiāng)居民從切身利益的變化中感受到政府的公共服務(wù)行為，從而提高對政府公共服務(wù)的認(rèn)同感和滿意度。

二、《國家標(biāo)準(zhǔn)2021》堅持整體理念和系統(tǒng)思維，統(tǒng)籌推進基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)和頂層設(shè)計

《國家標(biāo)準(zhǔn)2021》以幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶、優(yōu)軍服務(wù)保障、文體服務(wù)保障為統(tǒng)領(lǐng)，涵蓋公共教育、勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務(wù)、住房保障、公共文化體育、優(yōu)撫安置、殘疾人服務(wù)等9個領(lǐng)域，提供22類80項公共服務(wù)。每一項公共服務(wù)明確了服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任、牽頭負責(zé)單位等要素，內(nèi)容明晰，體系完整，以此作為政府履行公共服務(wù)職責(zé)和人民享有相應(yīng)權(quán)利的依據(jù)。

國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是全國層面的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，是在考慮國家經(jīng)濟社會發(fā)展水平和財政保障能力的基礎(chǔ)上，逐項確定基本公共服務(wù)的基準(zhǔn)和最低要求，屬于政策標(biāo)準(zhǔn)，與通常意義上的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)存在一定差異。對于基本公共服務(wù)提供者而言，國家標(biāo)準(zhǔn)是全國統(tǒng)一的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的下限，各地不論經(jīng)濟社會發(fā)展水平高低都應(yīng)該兜底保障。對于基本公共服務(wù)享有者來說，國家標(biāo)準(zhǔn)是權(quán)利清單，保障了人民群眾基本生存和發(fā)展的權(quán)利。

基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系是一個立體化體系，既包括國家標(biāo)準(zhǔn)，也包括地方標(biāo)準(zhǔn)。國家標(biāo)準(zhǔn)是全國層面的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，屬于頂層設(shè)計，地方標(biāo)準(zhǔn)是體現(xiàn)地方客觀情況和地域特色的實施標(biāo)準(zhǔn)。國家標(biāo)準(zhǔn)是底線標(biāo)準(zhǔn)，地方標(biāo)準(zhǔn)不能低于國家標(biāo)準(zhǔn)。同時，基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不搞平均主義，要尊重不同地區(qū)之間的經(jīng)濟社會差異。各地依據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)和各領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)、空間布局、人口結(jié)構(gòu)和變動趨勢、文化習(xí)俗等因素，經(jīng)與國家基本公共服務(wù)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)銜接，并進行財政承受能力評估后，因地制宜制定本地區(qū)基本公共服務(wù)具體實施標(biāo)準(zhǔn)，逐步形成既有基本共性又有特色個性、上下銜接的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

三、《國家標(biāo)準(zhǔn)2021》堅持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，聚焦新發(fā)展階段的共同富裕目標(biāo)和均等化面臨的突出問題

《國家標(biāo)準(zhǔn)2021》立足基本國情，牢牢把握基本民生需要，突出重點領(lǐng)域、重點群體和薄弱環(huán)節(jié)，將更多著眼點放在“雪中送炭”上，明確政府兜底保障的標(biāo)準(zhǔn)與水平，鞏固基本公共服務(wù)投入，促進基本公共服務(wù)資源向基層延伸，向農(nóng)村覆蓋、向邊遠地區(qū)和生活困難群眾傾斜，織密扎牢民生保障網(wǎng)。同時，國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，優(yōu)先解決主要矛盾和矛盾的主要方面，以縮小城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、人群間的基本公共服務(wù)差距為方向，努力推進基本公共服務(wù)均等化，有助于扎實推進共同富裕。

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展階段和國內(nèi)外形勢的變化，人民群眾對美好生活的需要日趨多元化，社會結(jié)構(gòu)多元發(fā)展，利益格局深刻變動，各種深層次矛盾相互交織，基本公共服務(wù)均等化需要解決的突出問題和需要實現(xiàn)的預(yù)期目標(biāo)也會發(fā)生相應(yīng)變化，這需要予以充分研判和積極應(yīng)對。國家標(biāo)準(zhǔn)必須始終突出重心、聚焦靶心、集中用力、精準(zhǔn)發(fā)力，注重抓重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，將有限的資源優(yōu)先用在“刀刃”上，按照政府兜底保障的標(biāo)準(zhǔn)和水平，優(yōu)先補齊基本公共服務(wù)短板。在補足設(shè)施、設(shè)備等“硬短板”的同時，更加注重補齊體制機制、人才隊伍等“軟短板”。當(dāng)前，東部發(fā)達地區(qū)特別是大城市面臨“新二元結(jié)構(gòu)”問題，外來人口加劇流入極大增加了基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋的實現(xiàn)難度，西部欠發(fā)達地區(qū)特別是邊遠地區(qū)和農(nóng)村面臨“空心化”問題，人口迅速外流導(dǎo)致基本公共服務(wù)設(shè)施閑置和資源浪費現(xiàn)象嚴(yán)重，這在國家標(biāo)準(zhǔn)的制定過程中都予以充分考慮，也必將在國家標(biāo)準(zhǔn)的落實執(zhí)行中得到妥善解決。

四、《國家標(biāo)準(zhǔn)2021》堅持盡力而為和量力而行，強調(diào)民生保障與經(jīng)濟社會發(fā)展階段相適應(yīng)

《國家標(biāo)準(zhǔn)2021》充分考慮需要與可能，既根據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展和財力狀況，不斷加大保障和改善民生的工作力度，又兼顧各地發(fā)展的階段性特征和財政承受能力，強調(diào)不能一味地提高標(biāo)準(zhǔn)和作出脫離實際的福利承諾。作為滿足全體公民生存和發(fā)展基本需求的保障，國家標(biāo)準(zhǔn)由實現(xiàn)該項基本公共服務(wù)供給所需要的人力、財力、物力等因素綜合決定，一般情況下只升不降。同時，國家標(biāo)準(zhǔn)還會隨著基本公共服務(wù)內(nèi)容增加、物價變化和城鄉(xiāng)居民收入增加而進行調(diào)整。由于涉及到基本民生和廣大人民群眾的切身利益，國家標(biāo)準(zhǔn)的制定與調(diào)整都需要經(jīng)過科學(xué)研究和慎重決定。

當(dāng)前我國正處于全面建成小康社會之后開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的新發(fā)展階段，經(jīng)濟總量穩(wěn)居世界第二但人均經(jīng)濟總量不高，城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間的發(fā)展不平衡問題仍比較突出。制定國家標(biāo)準(zhǔn)必須充分考慮基本國情，既要堅持盡力而為，著力保障和改善民生，又要堅持量力而行，合理引導(dǎo)社會預(yù)期，不能吊高胃口，不能盲目攀比。國家標(biāo)準(zhǔn)過低，難以對政策實踐發(fā)揮實質(zhì)性指導(dǎo)作用，過高則會給公共財政造成較大壓力，一旦無法兌現(xiàn)就會有損政府形象和失去群眾信任。各地結(jié)合社會經(jīng)濟、資源稟賦、人口結(jié)構(gòu)等變化，確保財政供給能力具有可持續(xù)性，因地制宜合理確定本地基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)水平，同時推動標(biāo)準(zhǔn)水平動態(tài)調(diào)整。

五、《國家標(biāo)準(zhǔn)2021》堅持繼承與創(chuàng)新相結(jié)合，增強基本公共服務(wù)的便利性和可及性

《國家標(biāo)準(zhǔn)2021》主要依據(jù)《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見》等文件來確定，在“十三五”基本公共服務(wù)清單的基礎(chǔ)上，根據(jù)黨中央國務(wù)院近期的相關(guān)部署，按照幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶、優(yōu)軍服務(wù)保障、文體服務(wù)保障9個方面來進行梳理重組，既體現(xiàn)出在國家相關(guān)政策文件中，基本公共服務(wù)由行業(yè)特點向服務(wù)特性的轉(zhuǎn)變，也體現(xiàn)出國家基本公共服務(wù)內(nèi)容的延續(xù)性和創(chuàng)新性。

國家標(biāo)準(zhǔn)突出“現(xiàn)居住地”“轄區(qū)內(nèi)”等地域范圍特征，著力推動人民群眾就近就地享有基本公共服務(wù)，部分服務(wù)內(nèi)容和項目進一步明確了服務(wù)頻次和服務(wù)規(guī)范，從而極大增強了基本公共服務(wù)的便利性和可及性。在此基礎(chǔ)上，建議今后各級政府要緊扣人民群眾獲取基本公共服務(wù)的便利性和可及性，以服務(wù)半徑和服務(wù)人口為基本依據(jù)，更好統(tǒng)籌基本公共服務(wù)設(shè)施布局和共建共享。加強服務(wù)供需對接，加大信息化應(yīng)用，推進“一站式”辦理，提高經(jīng)辦機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)管理水平，推動群眾便捷享有。國家層面上要以《國家標(biāo)準(zhǔn)2021》的貫徹落實為重要抓手，進一步推動相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，推動完善統(tǒng)一協(xié)調(diào)、運行高效、多元共治的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化管理體制，健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的實施保障機制，推動基本公共服務(wù)更加便捷可及。

國家標(biāo)準(zhǔn)突出政府在基本公共服務(wù)供給保障中的主體地位，強化標(biāo)準(zhǔn)落實和監(jiān)督問責(zé)，同時要求充分發(fā)揮市場機制作用，積極引導(dǎo)社會組織、相關(guān)企事業(yè)單位和公眾參與，同時要求將適合通過政府購買方式提供的基本公共服務(wù)納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，突出基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)在政府購買服務(wù)中的基礎(chǔ)性作用，推動基本公共服務(wù)提供主體多元化、提供方式多樣化，有效提升服務(wù)供給效能。國家標(biāo)準(zhǔn)的實施要求促進標(biāo)準(zhǔn)信息公開共享，利用政府公報、政府網(wǎng)站、新媒體平臺等及時公開各項基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，暢通意見建議反饋渠道，方便群眾獲取信息、參與標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督實施、維護自身權(quán)益，同時推動形成全國統(tǒng)一的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)信息資源庫。國家標(biāo)準(zhǔn)的實施強調(diào)要加強監(jiān)測預(yù)警，及時跟蹤各地各行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)水平和實施進展，對各地落實情況進行檢查指導(dǎo)，對未達到國家標(biāo)準(zhǔn)以及脫離實際盲目攀高的地方進行監(jiān)督提醒。同時構(gòu)建基本公共服務(wù)均等化評價指標(biāo)體系，推動各地區(qū)各領(lǐng)域開展均等化水平評價。上述舉措的施行，必將有效提升基本公共服務(wù)供給與廣大人民群眾需求的適配性，增強基本公共服務(wù)供給的規(guī)范性，有效推動基本公共服務(wù)的全覆蓋、可及性和便捷化，實現(xiàn)基本公共服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展。

（作者為中國宏觀經(jīng)濟研究院研究員）