典型案例：成為化解行政爭議的潤滑劑

本社記者 祁彪

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2021年2月23日，最高人民檢察院發(fā)布了楊某某與云南省昆明市某區(qū)人民政府行政補(bǔ)償檢察監(jiān)督案等12起“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督 促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解”典型案例。

這些典型案例在發(fā)揮示范性和引領(lǐng)意義的同時(shí)，也讓外界對(duì)于行政檢察部門如何成功化解行政爭議有了更多的了解。

緊跟時(shí)代要求的典型案例

據(jù)介紹，本次發(fā)布的這些案例，是在“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督 促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解”專項(xiàng)活動(dòng)各地辦理的案件中選取的，具有典型性、示范性和引領(lǐng)意義，特點(diǎn)可以概括四個(gè)方面。

“一是在踐行以人民為中心發(fā)展思想上具有典型性。這些案例涉及工傷認(rèn)定、社會(huì)保險(xiǎn)、房屋拆遷、征地補(bǔ)償?shù)让裆I(lǐng)域，每個(gè)案件都關(guān)乎當(dāng)事人切身利益。針對(duì)人民群眾的操心事、煩心事、揪心事，這些案例反映出檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)履職，用心用情化解行政爭議，依法公正督促有關(guān)機(jī)關(guān)回應(yīng)當(dāng)事人正當(dāng)訴求，彰顯‘人民檢察為人民’的法治擔(dān)當(dāng)。如，某水泥公司與新疆維吾爾自治區(qū)某市人民政府、某房地產(chǎn)公司土地行政行為檢察監(jiān)督案，涉及12年的土地爭議和水泥公司職工住房問題，高檢院高度重視，將其列為專項(xiàng)活動(dòng)第一批掛牌督辦案件。辦案人員進(jìn)駐當(dāng)?shù)兀瑲v經(jīng)31天8輪促和，推動(dòng)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解，解決了125個(gè)家庭的住房問題，踐行了以人民為中心的司法理念?！弊罡邫z第七檢察廳廳長張相軍表示。

此外，張相軍表示，這些典型案例在服務(wù)“六穩(wěn)”“六?！鄙暇哂惺痉缎?。面對(duì)疫情帶來的不利影響，檢察機(jī)關(guān)落實(shí)黨中央統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展部署要求，依法保護(hù)民營企業(yè)的合法權(quán)益，助力復(fù)工復(fù)產(chǎn)。如，張某與四川省某市社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)局勞動(dòng)和社會(huì)保障檢察監(jiān)督案中，檢察機(jī)關(guān)不僅推動(dòng)長達(dá)7年的行政爭議、20余年民事爭議一攬子化解，還協(xié)調(diào)有關(guān)部門為企業(yè)在社保費(fèi)減免、疫情補(bǔ)貼上開辟綠色通道，助力民營企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。

“還有，在推進(jìn)實(shí)質(zhì)性化解爭議上這些案例也具有指導(dǎo)性。檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)調(diào)查核實(shí)、公開聽證，在查明事實(shí)、分清是非的基礎(chǔ)上，綜合運(yùn)用監(jiān)督糾正、促成和解、司法救助、釋法說理等方式，有效促進(jìn)爭議化解，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了政和。這些案件在化解方式、監(jiān)督效果、政策把握，在個(gè)案監(jiān)督與類案監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，在監(jiān)督糾正和化解調(diào)處同步推進(jìn)等方面，都具有指導(dǎo)意義?！睆埾嘬娬f。

據(jù)介紹，除了上述特點(diǎn)，這些案例在檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理上具有引領(lǐng)性。這批案例以生效裁判結(jié)果監(jiān)督為主，涉及行政處罰、行政復(fù)議、行政補(bǔ)償、行政協(xié)議等多種行政行為類型，涉及征地拆遷、工傷認(rèn)定、房屋征收等多個(gè)行政管理領(lǐng)域。檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮“一手托兩家”功能，通過辦案，積極參與社會(huì)治理。如，方某與湖南省某市自然資源和規(guī)劃局、向某行政處罰抗訴案，檢察機(jī)關(guān)在辦案中，針對(duì)行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中大量混淆行政處罰和行政命令的現(xiàn)象，與省高院商議后由其提出建議，促進(jìn)規(guī)范執(zhí)法行為，促進(jìn)了社會(huì)治理。

“這些案例的辦理也很好地體現(xiàn)了行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作的制度機(jī)制和方式方法。比如，領(lǐng)導(dǎo)包案、一體化辦案、掛牌督辦、調(diào)查核實(shí)等制度機(jī)制，監(jiān)督糾正、促成和解、公開聽證、司法救助、多元化解、民事行政爭議一攬子化解等等?！睆埾嘬娬f。

據(jù)了解，除了積極運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)包案、一體化辦案等辦案方式，在實(shí)質(zhì)解決行政爭議的過程中，公開聽證也是檢察機(jī)關(guān)的一種有效方式。

早在1920年中國共產(chǎn)黨成立之前，陳獨(dú)秀等早期共產(chǎn)主義者在開始建黨的同時(shí)，就著手組建社會(huì)主義青年團(tuán)。陳獨(dú)秀視青年團(tuán)為“中國共產(chǎn)黨的后備軍，或可說是共產(chǎn)主義的預(yù)備學(xué)校?！保?］張?zhí)装焉鐣?huì)主義青年團(tuán)看作“聯(lián)絡(luò)革命運(yùn)動(dòng)，并且?guī)椭袊鵁o產(chǎn)階級(jí)訓(xùn)練，世界無產(chǎn)階級(jí)革命之敢死隊(duì)。”［2］任弼時(shí)則希望社會(huì)主義青年團(tuán)“培養(yǎng)出千千萬萬有高度政治覺悟又有堅(jiān)強(qiáng)的實(shí)際工作能力的優(yōu)秀的革命后備軍”［3］。

一體化辦案解決陳年涉民生爭議

正如張相軍所說，楊某某與云南省昆明市某區(qū)人民政府行政補(bǔ)償檢察監(jiān)督案，就是一起領(lǐng)導(dǎo)包案、三級(jí)檢察院一體化辦案，最終促成雙方達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議、進(jìn)而解決了持續(xù)6年的行政爭議的典型案例。

自2014年3月起，楊某某多次向行政部門信訪反映政府修路造成其花地被淹問題。

2016年4月1日，楊某某提起行政訴訟稱，其租賃的花地由于附近市政道路建設(shè)及其他共三條公路的建設(shè)，使花地大棚成為洼地，無法排水，致多次被淹，無法種植，訴請(qǐng)法院確認(rèn)某縣（現(xiàn)為某區(qū)）人民政府行政行為違法，并賠償其損失。昆明鐵路運(yùn)輸中級(jí)人民法院以原告訴稱的“修路行為”并非被告某縣政府所為、“政府修路行為”致其遭受損害無相應(yīng)事實(shí)根據(jù)為由裁定駁回起訴。云南省高級(jí)人民法院二審裁定駁回上訴，維持原裁定。楊某某申請(qǐng)?jiān)賹彛啾获g回。

2019年2月25日，楊某某向云南省人民檢察院申請(qǐng)監(jiān)督。

云南省人民檢察院受理案件后，兩次到涉案花地現(xiàn)場(chǎng)核查，調(diào)取《中共昆明市委編制辦公室關(guān)于某縣工業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)機(jī)構(gòu)編制有關(guān)問題的批復(fù)》文件，調(diào)取涉案花地11份衛(wèi)星遙感測(cè)繪圖等，經(jīng)調(diào)查查明：公路建設(shè)單位某工業(yè)園區(qū)管委會(huì)系某縣政府的派出機(jī)構(gòu)，某縣政府是本案適格被告；楊某某起訴修路造成損害的事實(shí)確實(shí)存在。法院裁定認(rèn)定事實(shí)、適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)抗訴。

考慮到楊某某提起行政訴訟的實(shí)質(zhì)訴求是獲得補(bǔ)償，2019年6月21日，云南省檢察院檢委會(huì)決定對(duì)該案開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作。黨組書記、檢察長王光輝領(lǐng)銜辦案，多次聽取案件匯報(bào)，審閱案件材料，對(duì)案件提出具體辦理意見。為使補(bǔ)償數(shù)額有據(jù)可依，云南省檢察院參考云南省農(nóng)業(yè)科學(xué)院花卉所出具的《2013年-2014年百合種植收益情況調(diào)查》，結(jié)合某縣工業(yè)園區(qū)管委會(huì)《關(guān)于楊某某反映水淹地的情況報(bào)告》提供的受損土地面積，明晰相對(duì)科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)，為實(shí)質(zhì)性化解行政爭議打牢基礎(chǔ)。

云南省、昆明市和某縣三級(jí)檢察院一體化辦案，先后與雙方當(dāng)事人11次面對(duì)面溝通、協(xié)商；為使楊某某盡快拿到補(bǔ)償款，2020年春節(jié)前，云南省檢察院在抓疫情防控的同時(shí)，持續(xù)推進(jìn)辦案工作。2020年2月21日，某區(qū)（原某縣）檢察院組織召開聽證會(huì)，雙方當(dāng)事人達(dá)成一致，在人大代表、律師、村委會(huì)代表的見證下，簽訂《補(bǔ)償協(xié)議書》，楊某某拿到補(bǔ)償款，當(dāng)場(chǎng)撤回監(jiān)督申請(qǐng)。

公開聽證促進(jìn)爭議一攬子解決

張某與四川省某市社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)局勞動(dòng)和社會(huì)保障檢察監(jiān)督案就是這樣一起案例。本案中，檢察機(jī)關(guān)以公開聽證促公正、贏公信，推動(dòng)長達(dá)7年的行政爭議解決。同時(shí)，向社保部門發(fā)出檢察建議，促進(jìn)加強(qiáng)和規(guī)范社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)稽核管理工作，維護(hù)職工合法權(quán)益，保障社會(huì)保險(xiǎn)基金安全，促進(jìn)社會(huì)治理。

張某認(rèn)為用人單位某汽運(yùn)公司少報(bào)其繳費(fèi)工資基數(shù)，向某市社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)局投訴。市社保局于2013年6月8日作出稽核整改意見書，要求某汽運(yùn)公司補(bǔ)繳相關(guān)費(fèi)用。因繳費(fèi)涉及張某和公司各自負(fù)擔(dān)部分，雙方因勞動(dòng)人事爭議，稽核整改意見書未履行。

2018年，張某認(rèn)為市社保局未履行法定職責(zé)責(zé)令某汽運(yùn)公司補(bǔ)繳，向某區(qū)人民法院提起行政訴訟。某區(qū)法院一審行政判決認(rèn)為社保局作出稽核整改意見書屬于履職，判決駁回張某訴訟請(qǐng)求。張某不服向市中級(jí)法院提出上訴。市中級(jí)法院維持一審判決。張某不服，向省高級(jí)人民法院申請(qǐng)?jiān)賹徫传@支持，后申請(qǐng)某市檢察院監(jiān)督。

某市檢察院經(jīng)審查認(rèn)為，法院駁回訴訟請(qǐng)求雖無不當(dāng)，但張某主張稽核整改意見書應(yīng)得到有效執(zhí)行的請(qǐng)求合法合理。

為實(shí)質(zhì)性化解行政爭議，一攬子解決行政爭議背后的民事爭議，檢察機(jī)關(guān)多次與社保部門、張某及汽運(yùn)公司對(duì)接，厘清各自權(quán)利義務(wù)?？紤]汽運(yùn)公司受疫情影響經(jīng)營困難，市檢察院協(xié)調(diào)人社、社保等部門到企業(yè)召開服務(wù)座談會(huì)，為企業(yè)在社保費(fèi)減免、疫情補(bǔ)貼上開辟綠色通道，助力民營企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。

2020年4月16日，某市檢察院對(duì)該案進(jìn)行公開聽證，三方達(dá)成補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)協(xié)議，張某與汽運(yùn)公司握手言和、消除積怨，當(dāng)場(chǎng)撤回了監(jiān)督申請(qǐng)。

2020年4月27日，市檢察院就社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)稽核管理工作向市社保局發(fā)出檢察建議，社保局全部采納，推動(dòng)對(duì)2011年以來1832份稽核整改意見書全面清理整改。

以辦案參與社會(huì)治理

多種方式并行，形成合力，使得行政檢察部門在工作中愈發(fā)得心應(yīng)手，也在辦案中潤物細(xì)無聲地參與了社會(huì)治理。

在辦理方某與湖南省某市自然資源和規(guī)劃局、向某行政處罰抗訴案中，檢察機(jī)關(guān)通過抗訴，促使行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步明晰行政命令與行政處罰的區(qū)分，規(guī)范了行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的行使，樹立了相鄰權(quán)人與行政行為之間利害關(guān)系的判斷標(biāo)準(zhǔn)；堅(jiān)持全面審查的原則，秉持穿透式監(jiān)督理念，發(fā)揮“一手托兩家”的作用，注重個(gè)案監(jiān)督和類案監(jiān)督相結(jié)合，解決了城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域用行政處罰代替行政命令的共性問題。同時(shí)，堅(jiān)持以人民為中心，從實(shí)際出發(fā)，依法保障第三人的基本生活條件，努力化解社會(huì)矛盾，真正做到案結(jié)事了政和。

方某與向某系鄰居，所居住區(qū)域被劃定為“嚴(yán)控規(guī)劃地區(qū)”。2016年4月，向某未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改建房屋，方某認(rèn)為影響其通風(fēng)采光，投訴至某市規(guī)劃局，該局作出責(zé)令向某限期改正違法行為的行政處罰決定。

方某不服，起訴至某區(qū)法院。該院2017年12月判決駁回訴訟請(qǐng)求。方某上訴至某市中級(jí)法院。該院2018年4月駁回上訴維持原判。

方某申請(qǐng)?jiān)賹彛鲜「呒?jí)法院指令某市中級(jí)法院再審，該院再審后仍予以維持。方某向某市檢察院申請(qǐng)監(jiān)督，該院提請(qǐng)湖南省檢察院抗訴。其間，某市規(guī)劃局變更為某市自然資源和規(guī)劃局。

湖南省檢察院經(jīng)審查認(rèn)為，某市規(guī)劃局責(zé)令向某限期改正違法行為，屬于行政命令，不屬于行政處罰；未對(duì)向某的違建行為處以罰款，屬于濫用自由裁量權(quán)，且與方某之間存在利害關(guān)系。據(jù)此，2020年3月，向湖南省高級(jí)法院提出抗訴。2020年8月30日，該院采納檢察機(jī)關(guān)抗訴意見，依法作出改判，撤銷某市規(guī)劃局作出的行政處罰決定。

針對(duì)某市自然資源和規(guī)劃部門在執(zhí)法中存在大量混淆行政處罰和行政命令的現(xiàn)象，湖南省檢察院經(jīng)與省高級(jí)法院商議，由省高院向某市自然資源和規(guī)劃局提出司法建議，要求其依法區(qū)分行政命令和行政處罰，規(guī)范執(zhí)法行為；根據(jù)向某家庭經(jīng)濟(jì)困難、原有房屋存在嚴(yán)重安全隱患、對(duì)房屋進(jìn)行改造確有必要等現(xiàn)實(shí)情況，建議某市自然資源和規(guī)劃局為向某補(bǔ)辦審批手續(xù)，消除向某所建房屋違法狀態(tài)。該局對(duì)上述建議均予以采納。

司法救助彰顯檢察溫度

曾幾何時(shí)，網(wǎng)絡(luò)上流行這樣一句：你辦的不是案子，而是別人的人生。這句話放在檢察官身上同樣適用。

在實(shí)質(zhì)解決行政爭議的過程中，檢察機(jī)關(guān)積極對(duì)符合救助條件的當(dāng)事人予以救助，防止因案致貧、因案返貧、因案加重貧困，切實(shí)保障困難群眾基本民生利益，充分彰顯了檢察溫度。

在辦理張某某與廣西壯族自治區(qū)某市人力資源和社會(huì)保障局行政確認(rèn)檢察監(jiān)督案中，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查，退役軍人張某某申請(qǐng)工傷認(rèn)定因超過申請(qǐng)期限行政機(jī)關(guān)不予受理，法院的裁判并無不當(dāng)。同時(shí)，鑒于張某某因工傷導(dǎo)致家庭生活陷入困境，檢察機(jī)關(guān)為其申請(qǐng)司法救助，提供了有效的司法幫助，讓因案加重貧困家庭切實(shí)感受到司法的溫度和力度，并將“關(guān)愛退役軍人”的要求落到實(shí)處。

張某某系某縣某單位從事安全保衛(wèi)工作的聘用職工。2010年4月5日，張某某在門衛(wèi)值班室拆飲水機(jī)時(shí)，因用力不當(dāng)摔倒，碰到凳子邊沿，導(dǎo)致胸部受傷，當(dāng)日被送到醫(yī)院住院治療，被醫(yī)院診斷為“食管破裂并破入左側(cè)胸腔，右側(cè)胸腔積液”。

2011年4月28日，張某某向某市人力資源和社會(huì)保障局（以下簡稱某市人社局）提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)。2011年5月17日，某市人社局以張某某超過工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)限為由，作出《工傷認(rèn)定申請(qǐng)不予受理決定書》。隨后，張某某申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟均被駁回。張某某因不服法院裁判，向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督。

廣西壯族自治區(qū)人民檢察院受理張某某的監(jiān)督申請(qǐng)后，通過調(diào)閱審判卷宗和工傷認(rèn)定檔案材料、咨詢專業(yè)技術(shù)人員以及向張某某及其工作單位、人社局等核實(shí)了有關(guān)情況，認(rèn)為張某某上班時(shí)間在工作崗位上因履行工作職責(zé)而受傷，應(yīng)當(dāng)屬于工傷，但其申請(qǐng)工傷認(rèn)定確已超過法定期限，根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第十七條第一、二款的規(guī)定，某市人社局作出不予受理決定符合法律規(guī)定，人民法院不支持其訴求并無不當(dāng)。

同時(shí)，張某某是一名退役軍人、其家庭是低保戶，在本案的實(shí)體訴求有正當(dāng)性、合理性，但通過法律途徑難以解決，且生活困難，愿意接受國家司法救助后息訴息訪，符合國家司法救助條件。廣西壯族自治區(qū)人民檢察院在依法作出不支持監(jiān)督申請(qǐng)決定的同時(shí)，給予張某某進(jìn)行了司法救助。

一個(gè)案例勝過一打文件，這一起起典型案例，既顯示了行政檢察工作取得的成績，也為了下一步行政檢察工作的開展提供了參考。