揚州檢察：爭做行政檢察工作的排頭兵

本社記者 祁彪

“我自愿撤回監(jiān)督申請……”雍某當(dāng)場表態(tài)，同時承諾息訴罷訪。自此，長達(dá)三年的行政爭議終于實質(zhì)性地化解。

2020年歲末年終，江蘇省揚州市檢察院召開了一場行政訴訟監(jiān)督案聽證會。當(dāng)天，揚州市檢察院、寶應(yīng)縣檢察院兩級聯(lián)動，邀請市人大代表、行政法專家、行政執(zhí)法機關(guān)代表、群眾代表參加聽證，全市檢察機關(guān)行政檢察條線派員現(xiàn)場觀摩。最終，這起由“陽光房”任性搭建引起3年行政爭議的案件圓滿解決。

據(jù)了解，近日最高檢發(fā)布的12件“加強行政檢察監(jiān)督 促進(jìn)行政爭議實質(zhì)性化解”專項活動典型案例，揚州市檢察院同樣有案例入選。

據(jù)介紹，近年來，揚州市檢察機關(guān)在開展行政檢察工作中，結(jié)合揚州地方實際，服務(wù)發(fā)展大局，緊扣社會民生，集中力量辦理案件，取得了顯著成效。

一朝化解三年行政爭議

文章開頭提到的案例，還得從2017年說起。當(dāng)年的3月4日，家住寶應(yīng)縣的雍某在沒有辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證的情況下，在自家住宅搭建面積約66.78平方米的陽光房。同一天，寶應(yīng)縣綜合行政執(zhí)法局（原寶應(yīng)縣城市管理行政執(zhí)法局）向他作出《責(zé)令停工核查通知書》，雍某在收到這份通知書后仍然繼續(xù)施工。

2017年3月9日，寶應(yīng)縣綜合行政執(zhí)法局發(fā)出《責(zé)令改正通知書》，責(zé)令雍某三天之內(nèi)自行拆除陽光房。因雍某沒有按要求自行改正，8月8日，經(jīng)寶應(yīng)縣綜合行政執(zhí)法局集體會審后，同一天，向他送達(dá)了《限期拆除告知書》。雍某對此向?qū)殤?yīng)縣綜合行政執(zhí)法局書面提出陳述申辯，認(rèn)為寶應(yīng)縣綜合行政執(zhí)法局執(zhí)法無據(jù)，請求撤銷《限期拆除告知書》。寶應(yīng)縣綜合行政執(zhí)法局復(fù)核后，對雍某的陳述申辯意見未予采納， 8月15日，向雍某作出《限期拆除決定書》。

2017年9月1日，雍某提請訴訟，要求寶應(yīng)縣綜合行政執(zhí)法局撤銷《限期拆除決定書》及行政賠償，后經(jīng)高郵市人民法院審理，“不支持雍某的訴訟請求”。

雍某不服上述判決，向揚州市中級人民法院提起上訴。2018年3月2日，揚州市中級人民法院判決，維持一審判決。雍某又向江蘇省高級人民法院申請再審，被裁定駁回。雍某仍然不服，向揚州市人民檢察院申請監(jiān)督。

揚州市檢察院受理這起監(jiān)督申請后，圍繞當(dāng)事人監(jiān)督訴求以及雙方矛盾爭議點，聯(lián)合寶應(yīng)縣檢察院先后多次進(jìn)行實地走訪，查看了解情況，對雙方當(dāng)事人多次走訪座談，同時，進(jìn)行釋法說理。

寶應(yīng)縣檢察院代檢察長茆小松主持聽證會時表示，經(jīng)過全面審查，檢察機關(guān)認(rèn)為雍某建設(shè)“陽光房”確系房屋屋頂滲水等實際居住問題產(chǎn)生，在行政機關(guān)查處后，根據(jù)行政機關(guān)要求征得左鄰右舍及社區(qū)簽字同意，在程序方面具有一定的規(guī)范性。“鑒于本案涉及的建設(shè)‘陽光房’問題具有普遍性，因此舉行公開聽證，以期讓人民群眾身邊的公平正義可感可觸，強化群眾法治意識和法治思維?！避庑∷烧f。

當(dāng)天的聽證會上，雍某就“陽光房”是否屬于建筑物或構(gòu)筑物、是否屬于需要規(guī)劃審批的情形、房屋屋頂滲水維修程序、行政主體資格等方面提出疑問，行政機關(guān)代表人以《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《住宅室內(nèi)裝飾裝修管理辦法》《江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》等法律法規(guī)，對政策進(jìn)行解釋說明。聽證員向當(dāng)事人進(jìn)行了針對性的提問，并依據(jù)聽證案件事實、證據(jù)，就本案爭議焦點、法律適用、程序是否合法等問題獨立討論，就本次聽證發(fā)表意見。

最終雍某自愿撤回監(jiān)督申請，并書面承諾息訴罷訪，長達(dá)3年的行政爭議得以實質(zhì)性化解。

“檢察官沒有機械辦案，而是多次走訪座談聽取當(dāng)事人反映的問題，為民生難點群策群力?！睋P州市人大代表竇婷婷表示，這場聽證會，讓她真切感受到檢察機關(guān)的溝通智慧，積極引導(dǎo)當(dāng)事人之間理性對話，消除誤解；并且能夠協(xié)調(diào)相關(guān)行政機關(guān)共同回應(yīng)民生需求，增進(jìn)和諧，有效預(yù)防類似的行政執(zhí)法、行政訴訟糾紛的產(chǎn)生，體現(xiàn)了雙贏多贏共贏的檢察智慧。

揚州市人民監(jiān)督員劉振甫認(rèn)為，本次聽證會無論從宏觀還是在細(xì)節(jié)方面，都體現(xiàn)了透明度和公信力。檢察機關(guān)通過司法聽證，強化了訴訟參與人訴訟權(quán)利，在會議準(zhǔn)備、公告、通知等方面，都充分考慮了便民利民、開放互動的要求。

〉〉揚州市檢察機關(guān)向揚州市人大常委會匯報行政檢察工作，自覺接受人大監(jiān)督。 作者供圖

提質(zhì)增效成績斐然

而除了上述案例，揚州市檢察院辦理的入選最高檢典型案例的江蘇某機電設(shè)備有限公司與某市人社局、沈某慶等五人工傷認(rèn)定檢察監(jiān)督案也卓有成效。

2016年3月，沈某和在江蘇某機電設(shè)備有限公司（以下簡稱某公司）工作過程中突發(fā)疾病死亡。沈某慶（系沈某和的父親）向某市人力資源和社會保障局（以下簡稱某市人社局）申請工傷認(rèn)定，某市人社局作出不予認(rèn)定工傷的決定，沈某慶遂向法院提起工傷認(rèn)定行政訴訟。

2018年3月23日，一審法院以事實不清、主要證據(jù)不足為由，判決撤銷某市人社局《不予認(rèn)定工傷決定書》，責(zé)令其重新作出工傷認(rèn)定。某公司和某市人社局均不服一審判決提出上訴，該市中級法院二審維持一審判決。2018年9月24日，某市人社局依據(jù)二審判決，作出《認(rèn)定工傷決定書》。

某公司不服二審判決申請再審被駁回，又對某市人社局重新作出的《認(rèn)定工傷決定書》提起行政訴訟。2016年至2021年期間，某公司、某市人社局、沈某慶對勞動關(guān)系確認(rèn)、工傷認(rèn)定、工傷賠償?shù)认群筇崞鹦姓V訟、民事訴訟、仲裁各2件。

2020年12月14日，某公司向揚州市檢察院申請監(jiān)督。揚州市檢察院重點開展了以下調(diào)查核實工作：一是向法院調(diào)取原審卷宗以及關(guān)聯(lián)的行政、民事仲裁案件卷宗，對法院審判活動進(jìn)行全面審查，就爭議焦點進(jìn)行研判。二是聽取原承辦法官、涉案三方當(dāng)事人以及有關(guān)單位的意見，厘清來龍去脈。了解到雙方從“對話”轉(zhuǎn)向“對立”，對抗情緒嚴(yán)重。三是針對工傷賠償問題與民事案件承辦法官溝通，核實關(guān)聯(lián)民事案件工傷賠償情況，掌握雙方實質(zhì)訴求。

揚州市檢察院經(jīng)審查認(rèn)為，生效判決認(rèn)定事實清楚，適用法律正確，某市人社局依據(jù)生效判決變更工傷認(rèn)定結(jié)果于法有據(jù)；本案關(guān)聯(lián)行政、民事、仲裁案件6件，訴訟關(guān)系復(fù)雜，沈某慶和某公司曾有和解合意，但多次訴訟導(dǎo)致矛盾不斷累積。經(jīng)研判，市檢察院決定通過推動關(guān)聯(lián)民事案件調(diào)解促進(jìn)行政爭議實質(zhì)性化解。承辦檢察官多次與申請人某公司溝通，就兩次工傷認(rèn)定的依據(jù)、程序、救濟途徑以及法院調(diào)查的合法性等進(jìn)行釋法說理，并邀請人社部門同志詳細(xì)講解工傷認(rèn)定政策；針對雙方在賠償數(shù)額方面的分歧，與雙方及代理律師十余次面對面溝通，最終促成雙方對賠償數(shù)額達(dá)成一致，某公司同意某市人社局工傷認(rèn)定意見，撤回監(jiān)督申請；市檢察院加強與法院銜接，推動某公司與沈某慶簽訂和解協(xié)議，沈某慶提起工傷賠償民事訴訟自愿調(diào)解結(jié)案。

據(jù)介紹，2020年，揚州市檢察機關(guān)行政檢察工作成績斐然：辦理行政生效裁判監(jiān)督案件30件，同比上升58%；辦理行政審判活動監(jiān)督案件33件，同比增加3.7倍；辦理行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件55件，同比增加1.8倍。

多管齊下創(chuàng)行政檢察新局面

據(jù)了解，近年來，揚州市檢察機關(guān)認(rèn)真落實最高檢和省院新時代行政檢察工作各項要求，以做實行政檢察為目標(biāo)，以人民滿意為標(biāo)準(zhǔn)，堅持聚焦目標(biāo)引領(lǐng)、理念更新、創(chuàng)新發(fā)展、人才建設(shè)等四個方面，全面形成“全市一體、上下聯(lián)動、左右協(xié)作”的工作新格局，有力推動行政檢察轉(zhuǎn)型升級高質(zhì)量發(fā)展。

在推進(jìn)行政檢察工作過程中，揚州市檢察院堅持目標(biāo)引領(lǐng)，認(rèn)真落實“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”的總體布局，以強化案件辦理為抓手，把做實行政檢察的總目標(biāo)落實落細(xì)。自2019年4月?lián)P州市檢察院行政及公益訴訟部門成立以來，先后辦理各類行政檢察監(jiān)督案件238件；其中提請省院抗訴2件，發(fā)出檢察建議76份，法院采納率為86.84%。在優(yōu)化行政檢察工作質(zhì)態(tài)的同時，注重通過檢察建議、聯(lián)席會議等形式助推提升審判權(quán)威和效率，努力實現(xiàn)雙贏多贏共贏的監(jiān)督效果。

理念一新天地寬。揚州市檢察院跳出以往“就案辦案”的窠臼，牢牢抓住行政爭議化解這個“牛鼻子”，努力實現(xiàn)案結(jié)事了政和。自最高檢部署“加強行政檢察監(jiān)督 促進(jìn)行政爭議實質(zhì)性化解”專項活動以來，全市檢察機關(guān)對2019年以來的69件行政檢察監(jiān)督案件開展拉網(wǎng)式排查，累計收集線索8件，采用專人掛聯(lián)、分片包干、上下聯(lián)動的形式，壓緊市級院的主體主任，壓實基層院的屬地責(zé)任，既審查審判活動的合法性，也審查行政行為的合法性；既重視監(jiān)督錯案進(jìn)行糾正，也重視正確案件的釋法說理；既發(fā)揮檢察機關(guān)的主導(dǎo)作用，也凝聚相關(guān)機關(guān)單位的工作合力，先后成功推動5件長年信訪的行政爭議案件得到實質(zhì)性化解，不但大大鈍化社會矛盾，還有力維護(hù)政府公信。如揚州、高郵兩級檢察機關(guān)聯(lián)動發(fā)力，通過深挖行政訴訟背后法律關(guān)系及實質(zhì)訴求，將“官民”爭議轉(zhuǎn)化為“民民”爭議，幫助化解關(guān)聯(lián)民事案件，成功化解兩起持續(xù)六年的行政爭議案件。

在推進(jìn)工作過程中，揚州市檢察院始終堅持問題導(dǎo)向，立足補齊短板，以制度建設(shè)為抓手，推動構(gòu)建符合行政檢察工作特點的長效工作機制。為解決行政檢察線索發(fā)現(xiàn)難、人員力量不足等現(xiàn)實困難，揚州市檢察院充分發(fā)揮“龍頭”作用，推動建立兩級院線索統(tǒng)一管理、人員聯(lián)動辦案的一體辦案工作機制，積極探索行政檢察監(jiān)督新路徑，建立“點面相結(jié)合的專項行動”工作機制，如邗江區(qū)檢察院通過檢察建議，糾正區(qū)法院不依法執(zhí)行立案登記制相關(guān)規(guī)定后，市檢察院迅速總結(jié)該類型案件的辦案要點，在全市檢察機關(guān)開展“行政檢察專項監(jiān)督月”活動。

做實行政檢察，人才是關(guān)鍵。揚州市檢察機關(guān)以檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革為契機，以專業(yè)化為方向，調(diào)整充實力量，優(yōu)化辦案組織，不斷提升行政檢察隊伍的戰(zhàn)斗力。2019年4月，揚州市檢察院行政及公益訴訟部門成立以來，積極指導(dǎo)基層院及時跟進(jìn)、固本強基。為切實改變以往行政檢察“力量空心化、工作邊緣化”的不利局面，揚州市檢察院指導(dǎo)全市7家基層檢察院成立行政檢察辦案組織，明確專人負(fù)責(zé)，定期向基層院黨組通報行政檢察工作情況并提出相關(guān)改進(jìn)建議，推動基層院黨組將行政檢察納入到年度重點工作研究部署。

2020年5月8日，揚州市檢察院堅持全市一盤棋的思想，抽調(diào)兩級院行政檢察骨干7人，成立全市行政檢察專業(yè)辦案組，領(lǐng)銜辦理重大疑難復(fù)雜案件，形成全市行政檢察業(yè)務(wù)的中堅力量。

同時，揚州市檢察院非常注重檢察官專業(yè)素質(zhì)的提升，邀請法學(xué)專家授課，積極開展“小課堂”“崗位練兵”等活動，以實訓(xùn)實戰(zhàn)的方式推動提高隊伍履職能力。

為了推動行政檢察全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展，依法發(fā)揮律師作用，揚州市檢察院組織兩級院行政檢察部門代表，前往揚州市律師協(xié)會，專門與行政法委員會全體律師委員座談交流，推動構(gòu)建日常聯(lián)絡(luò)交流機制、案件線索移送機制、司法協(xié)作配合機制；聽取律師行業(yè)對行政行為、行政審判活動以及行政爭議矛盾化解的意見和建議；與行政法委員會形成了建立工作連接交流、律師參與專家論證、爭議化解等輔助辦案工作的共識，借助外腦，有力強化了行政檢察實務(wù)水平。

不積跬步，無以至千里。揚州市檢察院在爭做行政檢察工作排頭兵的過程中，一步一個腳印，始終朝著目標(biāo)前行。