政策工具視角下我國畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用政策研究

郭俊杰 畢美光 徐榕雪 張英明 于立芝

摘要 采用政策工具分析法，對我國2013-2018年畜禽養(yǎng)殖廢棄物處理與資源化利用9項政策文本進行量化分析，探討了相關(guān)政策的匹配程度和結(jié)構(gòu)平衡狀況。結(jié)果表明，環(huán)境型政策為62.9%，供給型政策33.5%，需求型政策為3.6%。環(huán)境型政策工具豐富，內(nèi)部結(jié)構(gòu)需進一步優(yōu)化;供給型政策偏少，對人才培養(yǎng)方面不夠重視;需求型政策明顯不足。并提出了優(yōu)化環(huán)境型政策，完善供給型政策，強化需求型政策的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞 政策工具;畜禽養(yǎng)殖廢棄物;資源化利用

中圖分類號 X.713文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2021）02-0273-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.02.071

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標識碼（OSID）：

Research on Chinas Livestock and Poultry Waste Recycling Policy from the Perspective of Policy Tools

GUO Junjie， BI Meiguang， XU Rongxue et al （Yantai Research Institute， China Agricultural University， Yantai， Shandong 264670）

Abstract Using the policy tool analysis method， quantitative analysis of nine policy texts on the treatment and utilization of livestock and poultry waste in China from 2013 to 2018 was conducted. The matching degree and structural balance of related policies were discussed. The results showed that the environmental policy is 62.9%， the supply policy is 33.5%， and the demand policy is 3.6%. Environmental policy tools are abundant， the internal structure needs to be further optimized. Supplyoriented policies are too few， and insufficient attention is paid to personnel training. Demandbased policies are obviously insufficient. The advices were put forward including optimizing environmental policies， improving supply policies， and strengthening demand policies.

Key words Policy tools;Waste from livestock breeding;Resource utilization

政策工具分析因具有強大的解釋力和可操作性得到廣泛的認可[1]，已經(jīng)成為公共管理和政策科學(xué)的重要研究領(lǐng)域，應(yīng)用領(lǐng)域主要涉及財政金融、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)政策、就業(yè)和社會保障等多個領(lǐng)域[2]。相關(guān)的研究主要有中醫(yī)藥政策[3]、城鄉(xiāng)醫(yī)保政策分析[4]、耕地保護政策[5]、國家級醫(yī)療保險政策[6]、中國土壤污染治理[7]、中國耕地占補平衡制度[8]、促進科技成果轉(zhuǎn)化的財政政策[9]、我國海洋經(jīng)濟政策[10]、大數(shù)據(jù)時代政府?dāng)?shù)據(jù)治理[11]、我國網(wǎng)絡(luò)媒體政策[12]。政策工具分析的核心是通過政策內(nèi)容的分類、結(jié)構(gòu)的梳理和特征的概括，對政策工具的匹配性、平衡性和績效性進行評價[1]。我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展迅速，在實現(xiàn)了人們對畜禽產(chǎn)品的需求和促進經(jīng)濟發(fā)展的同時，也容易引起嚴重的畜禽養(yǎng)殖糞污對

環(huán)境的污染。我國非常重視畜禽養(yǎng)殖廢棄物的處理與資源化利用，并出臺了相關(guān)法律法規(guī)[13-14]。研究運用政策工具分析的理論和方法，對我國2013—2018年畜禽養(yǎng)殖廢棄物處理與資源化利用9項政策文本進行量化分析，探討相關(guān)政策的匹配程度和結(jié)構(gòu)平衡狀況，以期為我國畜禽養(yǎng)殖廢棄物處理與資源化利用相關(guān)政策優(yōu)化和有關(guān)部門制定政策提供借鑒。

1 材料與方法

1.1 資料搜集 資料來源于中央政府機構(gòu)公開發(fā)布的國家層面的有關(guān)畜禽養(yǎng)殖廢棄物處理的政策文件，篩選出與畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用密切相關(guān)的9項政策（2013—2018年），做為樣本進行分析和研究，見表1。

1.2 文本內(nèi)容編碼

1.2.1 編碼類目。以政策工具理論為基礎(chǔ)，結(jié)合 Roy Rothwell 和 Walter Zegveld 分類法，借鑒已有的研究成果，將基本政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型3種類型，制定編碼規(guī)則[1] ，見表2。

1.2.2 內(nèi)容分析單元與文本內(nèi)容編碼。內(nèi)容分析單元是內(nèi)容分析中最小、最重要的元素。內(nèi)容分析單元可以是相關(guān)政策中獨立的字、詞、句或段落等，也可以是一整份政策文件。筆者把表1中所選的政策文本中的政策和具體條款作為內(nèi)容分析單元。文本內(nèi)容編碼，根據(jù)內(nèi)容分析單元，按照文本中條目排序進行一級編碼，如有多個條款、項，則進行二級編碼，編碼形式為“政策編號-具體章節(jié)-具體款或項”，最后形成251條內(nèi)容分析單元編碼，見表3。

2 結(jié)果與分析

2.1 不同政策工具類型分布情況

從表3中統(tǒng)計數(shù)據(jù)可見，9項政策文件、254個內(nèi)容分析單元的數(shù)據(jù)覆蓋了供給型、環(huán)境型 和需求型的大多數(shù)政策工具類型。環(huán)境型政策最多為62.9%，其次是供給型政策33.5%，需求型政策最低為3.6%。環(huán)境型政策中策略性措施政策最多，監(jiān)督管制位于第二，目標規(guī)劃比例次之，而金融和稅收工具用的較少。在供給型政策中最受重視的是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)條件，說明在我國，畜禽廢棄物處理設(shè)施不完善，需要大力進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但是對于人才培養(yǎng)方面是短板，沒有專門的政策提到要進行專業(yè)人才的培養(yǎng)。需求型政策中主要是對沼氣發(fā)電的采購和鼓勵有機肥應(yīng)用，希望以此調(diào)動企業(yè)、社會資本投入到畜禽養(yǎng)殖廢棄物處理中。

2.2 不同政策工具分布情況

我國畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用供給型政策工具分布情況見表4。2017年的相關(guān)政策最多為42項，占總數(shù)的50.00%。2013、2014、2016年的相關(guān)政策數(shù)量差異不大，2018年最少為3項。不同政策工具的數(shù)量表現(xiàn)為，基礎(chǔ)設(shè)施條件最多為37項，農(nóng)業(yè)科技信息支持為24項，財政資金投入為23項。供給型的政策的頒布與實施，逐步完善了我國畜禽養(yǎng)殖廢棄物處理基礎(chǔ)設(shè)施、建立了農(nóng)業(yè)科技信息支持、增加了財政資金投入為畜禽養(yǎng)殖廢棄物的處理與資源化利用創(chuàng)造了良好的基礎(chǔ)條件。

我國畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用環(huán)境型政策分布情況見表5。2017年的相關(guān)政策最多為61項，占總數(shù)的38.61%。2013年次之，占31.01%。政策工具的分布情況表現(xiàn)為，策略型政策最多位101項，其次是監(jiān)督管制位32項，目標規(guī)劃17項，金融稅收支持8項。

我國畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用需求型政策工具分布情況見表6。2017年的相關(guān)政策最多為42項，占總數(shù)的55.56%;2013年為22.22%。需求型政策工具的分布表現(xiàn)為，貿(mào)易支持6項，政府采購3項。

3 結(jié)論與建議

3.1 結(jié)論

綜合分析2013—2018年的畜禽養(yǎng)殖糞污處理資源化利用方面的9項相關(guān)政策可以看出，環(huán)境型政策最多為62.9%，其次是供給型政策33.5%，需求型政策最低為3.6%。環(huán)境型政策工具豐富，但內(nèi)部結(jié)構(gòu)需進一步優(yōu)化。供給型政策偏少，對人才培養(yǎng)方面不夠重視。需求型政策明顯不足，操作性和靈活性相對欠缺。我國關(guān)于畜禽養(yǎng)殖廢棄物處理與資源化利用的政策法規(guī)仍需進一步優(yōu)化和完善。

3.2 建議

3.2.1 優(yōu)化環(huán)境型政策。我國環(huán)境保護一直強調(diào)的是以政府為主導(dǎo)，實行分級管理、統(tǒng)一管轄。畜禽養(yǎng)殖廢棄物處理與資源化利用的過程所涉及到的部門較多，在法規(guī)執(zhí)行過程中會出現(xiàn)責(zé)任分配混亂的現(xiàn)象，嚴重影響法規(guī)的實施。有必要進一步明確政府、企業(yè)和農(nóng)戶在推進農(nóng)業(yè)廢棄物資源化中的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)[15]，加強監(jiān)督管理，使法規(guī)可以得到有效的執(zhí)行。我國現(xiàn)階段的政策無法完全調(diào)動對畜禽養(yǎng)殖污染防控的積極性，也導(dǎo)致了我國農(nóng)業(yè)環(huán)境保護工作進展的相對緩慢[16]。所以要提高金融稅收支持，充分調(diào)動企業(yè)和農(nóng)民對畜禽養(yǎng)殖污染防控的積極性。

3.2.2 完善供給型政策。推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中最核心、最關(guān)鍵的力量是人才，人才始終是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中最強大的一股推動力量[17]。國家應(yīng)加大對畜禽養(yǎng)殖廢棄物處理與資源化利用的有關(guān)人才培養(yǎng)的支持政策，可為相關(guān)專業(yè)的學(xué)生適當(dāng)減免學(xué)費、加大獎學(xué)金的力度等[18]，通過獎勵辦法來鼓勵農(nóng)業(yè)人才致力于畜禽養(yǎng)殖廢棄物處理與資源化利用工作。很多農(nóng)民對農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用認識程度不足，參與和實施農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的積極性不高[15]，需要加強畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的宣傳，提高農(nóng)民的環(huán)保意識，讓他們意識到畜禽養(yǎng)殖廢棄物利用對他們帶來的切實好處，才能使相關(guān)政策法規(guī)更容易執(zhí)行。國家仍需加大對規(guī)?；笄輬黾S污處理資金扶持，大多數(shù)畜禽養(yǎng)殖場（尤其是中小規(guī)模養(yǎng)殖場）因資金問題難以配套建設(shè)糞污無害化處理設(shè)施設(shè)備[13]。農(nóng)業(yè)科技信息支持也同樣重要，應(yīng)加強知識產(chǎn)權(quán)的保護力度，完善科技成果轉(zhuǎn)化體制[19]，鼓勵企業(yè)在畜禽養(yǎng)殖廢棄物處理與資源化利用方面的技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)。

3.2.3 強化需求型政策。加大沼氣發(fā)電的扶持力度，電力部門需要在沼氣電力并網(wǎng)方面給予支持和幫助，提高政府采購沼氣電力和燃氣的價格，建立起工程效益補貼機制[20]，充分體現(xiàn)能源優(yōu)惠政策的效益，兼顧沼氣行業(yè)始終有其公益性特點的同時確立沼氣行業(yè)發(fā)展不同階段的市場化目標[21]。政府應(yīng)充分利用市場機制，加快擴大商品有機肥市場，加大市場監(jiān)管力度，保護有機肥市場。加大有機肥應(yīng)用的宣傳力度，提高農(nóng)民對有機肥的認識，實行有機肥應(yīng)用補貼制度，進一步拓寬畜禽養(yǎng)殖糞污處理與資源化利用的渠道。

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