后脫貧時(shí)代相對貧困治理的有效探索
——基于P縣“社會(huì)大救助”體系的考察

張會(huì)芬

（華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村研究院，湖北 武漢430079）

黨的十九屆四中全會(huì)提出，要“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對貧困的長效機(jī)制”。［1］截至2020年底，在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下我國9899萬貧困人口全部脫貧，828個(gè)貧困縣全部摘帽，12.8萬個(gè)貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困基本得到解決，完全消除了絕對貧困。［2］脫貧摘帽不是終點(diǎn)，而是新生活、新奮斗的起點(diǎn)。相對貧困治理需以社會(huì)救助政策為依托，一方面從脫貧之日起設(shè)立5年過渡期［3］，在不脫政策的基礎(chǔ)上，更需要社會(huì)救助政策的保障；另一方面社會(huì)救助具有普惠性，符合相對貧困治理的長期性和多樣性。為此，各地積極探索，P縣通過整合救助職能、救助信息、救助政策和救助服務(wù)，構(gòu)建一體化的社會(huì)大救助體系。本文立足這一現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)，探索建立解決相對貧困問題的長效機(jī)制。

一、問題的提出

貧困與反貧困是人類社會(huì)中相伴而生的問題。隨著2020年全面完成脫貧任務(wù)，中國提前10年完成“千年發(fā)展目標(biāo)”，取而代之的是具有動(dòng)態(tài)性、長久性、連續(xù)性的相對貧困問題，因此學(xué)界對相對貧困治理研究也逐漸加深。已有研究分別提出了相對貧困治理的轉(zhuǎn)型路徑、探索路徑、經(jīng)驗(yàn)路徑和重構(gòu)路徑。

一是轉(zhuǎn)型路徑，即從絕對貧困治理向相對貧困治理轉(zhuǎn)型。貧困治理逐漸實(shí)現(xiàn)由超常規(guī)向常規(guī)化轉(zhuǎn)變、由短期攻堅(jiān)戰(zhàn)向長期持久戰(zhàn)轉(zhuǎn)變。治理模式從運(yùn)動(dòng)式精準(zhǔn)扶貧向常態(tài)化治理轉(zhuǎn)變，治理目標(biāo)從解決生存型貧困向滿足發(fā)展型需求轉(zhuǎn)變，治理方式從空間隔離向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理轉(zhuǎn)變。［4］在轉(zhuǎn)型過程中，應(yīng)以普惠性貧困治理制度、綜合性貧困治理體制結(jié)構(gòu)和差異性貧困治理政策的設(shè)計(jì)為轉(zhuǎn)型方向［5］，同時(shí)需鞏固經(jīng)濟(jì)底線，重視文化價(jià)值重塑，構(gòu)建反貧困治理共同體格局。［6］也有學(xué)者提出轉(zhuǎn)型后的相對貧困治理應(yīng)該構(gòu)建包括政策體系、工作機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、績效評價(jià)機(jī)制和信息機(jī)制以解決長期存在的相對貧困問題。［7］

二是探索路徑，即探索相對貧困的衡量標(biāo)準(zhǔn)、治理策略與機(jī)制建構(gòu)等。相對貧困衡量標(biāo)準(zhǔn)包括收入法（Income Method）、標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算方法（Standard BudgetMethod）、擴(kuò)展線性指出系統(tǒng)（Extended Linear Expenditure System）、社會(huì)指數(shù)法（Social Index Method）、多維貧困測量（Multi?dimensional Poverty Measurement）。［8］貧困的根源不僅是經(jīng)濟(jì)貧困，還是一種權(quán)利貧困、能力貧困［9］，相對貧困從一維貧困走向多維貧困。多維相對貧困既要包括反映“貧”的經(jīng)濟(jì)維度，也要包括反映“困”的社會(huì)發(fā)展維度，還要包括生態(tài)環(huán)境維度。［10］標(biāo)準(zhǔn)是前提，機(jī)制是保障，解決相對貧困的長效機(jī)制應(yīng)從制度保障、產(chǎn)業(yè)培育、能力建設(shè)、人文發(fā)展、心理服務(wù)五個(gè)方面著手探索［11］，也要著力加強(qiáng)政策回應(yīng)力、經(jīng)濟(jì)增長包容力和社會(huì)理論參與力建設(shè)。［12］

三是經(jīng)驗(yàn)路徑。新中國成立以來，貧困治理積累了較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。一方面，以絕對貧困治理經(jīng)驗(yàn)服務(wù)相對貧困治理。70年的扶貧改革形成了四階段論［13］、五階段論［14］和六階段論［15］的歷史經(jīng)驗(yàn)，尤其在精準(zhǔn)扶貧方面，中國成功戰(zhàn)勝絕對貧困的主要經(jīng)驗(yàn)集中體現(xiàn)在黨的領(lǐng)導(dǎo)作用、全社會(huì)大扶貧、多維精準(zhǔn)扶貧、減貧動(dòng)力機(jī)制、減貧方法協(xié)同、扶貧資源管理等方面，消除絕對貧困的寶貴經(jīng)驗(yàn)為解決相對貧困問題提供了有益的方法論啟示。［16］另一方面，相對貧困治理的地方經(jīng)驗(yàn)，如創(chuàng)新相對貧困理念的浙江模式，設(shè)立相對貧困政策體系和扶貧機(jī)構(gòu)的山東模式，以及重置相對貧困標(biāo)準(zhǔn)的江蘇模式。［17］

四是重構(gòu)路徑。后脫貧時(shí)代的貧困治理從政府主導(dǎo)的絕對貧困治理轉(zhuǎn)向依靠社會(huì)救助的相對貧困治理。一方面，社會(huì)救助與扶貧政策的整合。因?yàn)檎叩某霭l(fā)點(diǎn)契合、政策的范圍一致、政策的理論基礎(chǔ)相通、政策的對象部分重疊，但整合將會(huì)面臨政策間關(guān)系定位不清、政策標(biāo)準(zhǔn)差異化、信息管理碎片化等現(xiàn)實(shí)難題。［18］另一方面，發(fā)展大救助平臺的建設(shè)。通過建立社會(huì)大救助平臺，有助于辨析多維貧困狀況，促使政府各部門協(xié)同作業(yè)，增強(qiáng)社會(huì)救助效應(yīng)。同時(shí)，通過平臺識別貧困群體，形成貧困預(yù)警和主動(dòng)識別機(jī)制。［19］因此，相對貧困治理通過重構(gòu)社會(huì)救助平臺，整合社會(huì)救助政策來實(shí)現(xiàn)其減貧目標(biāo)，不僅體現(xiàn)了社會(huì)保障的兜底性作用，也適應(yīng)相對貧困治理的多元化特征。

綜上所述，國內(nèi)外研究成果頗為豐富，不同的學(xué)者立足不同的視角，聚焦于后脫貧時(shí)代相對貧困治理的轉(zhuǎn)型，強(qiáng)調(diào)相對貧困治理的重要性，探索相對貧困標(biāo)準(zhǔn)以及相對貧困治理機(jī)制。但相關(guān)研究針對2020年后相對貧困治理機(jī)制的討論還處于初步探索和“應(yīng)該轉(zhuǎn)型、有必要探索”等應(yīng)然階段，將相對貧困治理與社會(huì)救助關(guān)聯(lián)得比較少，這可能與議題的新穎性有關(guān)，也為本文研究留下很大的空間。第一，相對貧困治理與社會(huì)救助如何有效銜接？第二，如何面對相對貧困治理與社會(huì)救助銜接的機(jī)遇和挑戰(zhàn)？第三，如何通過銜接建立解決相對貧困問題的長效機(jī)制？鑒于此，研究團(tuán)隊(duì)于2020年8月前往S省P縣圍繞“相對貧困治理”進(jìn)行主題調(diào)研。P縣地處S省西北部，總面積1047平方公里，轄8鎮(zhèn)2鄉(xiāng)2街道1經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。總?cè)丝?7萬人，常住人口44.7萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率44.77%。城鎮(zhèn)最低生活保障人數(shù)7127人，農(nóng)村最低生活保障人數(shù)3.96萬人，五保對象1.39萬人。本文研究案例和數(shù)據(jù)來源于調(diào)研過程中走訪縣級社會(huì)大救助中心及鄉(xiāng)鎮(zhèn)大救助工作站，并與相關(guān)干部和工作人員進(jìn)行深度訪談。通過對社會(huì)大救助體系的研究，分析相對貧困治理與社會(huì)救助銜接的可能性及困難，提出建立解決相對貧困問題的長效機(jī)制。

二、相對貧困治理與社會(huì)救助銜接的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

黨的十九大提出重點(diǎn)做好新時(shí)期減貧政策與脫貧攻堅(jiān)政策的銜接、減貧政策與社會(huì)保障和社會(huì)救助政策的融合、減貧政策與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的統(tǒng)籌。為此，P縣將社會(huì)大救助體系建設(shè)作為一項(xiàng)建立解決相對貧困長效機(jī)制、筑牢脫貧攻堅(jiān)底線的改革攻堅(jiān)任務(wù)。相對貧困治理與社會(huì)救助的銜接，既有全面建成小康社會(huì)和鄉(xiāng)村振興的發(fā)展機(jī)遇，也面臨相對貧困問題體量大、分布散、任務(wù)重等挑戰(zhàn)，面臨貧困對象識別、政策銜接、扶貧監(jiān)督等各種難題。

（一）相對貧困治理與社會(huì)救助銜接的機(jī)遇

習(xí)近平指出：“全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，農(nóng)村貧困人口全部脫貧是一個(gè)標(biāo)志性指標(biāo)?！保?0］在脫貧攻堅(jiān)收官之際，“相對貧困”概念在黨的十九屆四中全會(huì)中第一次提出，意義重大。2020年后相對貧困治理與社會(huì)救助相銜接，不僅是鄉(xiāng)村振興發(fā)展的需求，也是相對貧困治理的要求。相對貧困治理需要通過鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在更大范圍、更寬領(lǐng)域、更高層次上帶動(dòng)脫貧成效的鞏固，并利用鄉(xiāng)村振興帶來的重大機(jī)遇、資源和政策實(shí)現(xiàn)“脫真貧、真脫貧”。［21］在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，相對貧困治理與社會(huì)救助銜接具有目標(biāo)的一致性。將解決相對貧困問題納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，不僅是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求，也是后脫貧的時(shí)代命題；同時(shí)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）確立了農(nóng)村社會(huì)保障的總目標(biāo)，即“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”，可見，社會(huì)救助也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容之一。建立解決相對貧困問題的長效機(jī)制，離不開社會(huì)救助政策的基礎(chǔ)性保障，社會(huì)救助旨在服務(wù)于相對貧困、縮小收入差距、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，兩者在發(fā)展目標(biāo)上具有一致性。

相對貧困治理與社會(huì)救助體系銜接具有內(nèi)容的共融性。相對貧困是結(jié)構(gòu)性問題，相對貧困問題不會(huì)消失，將會(huì)長久存在，社會(huì)救助是國家和社會(huì)通過立法實(shí)施的社會(huì)保障制度。2020年后的相對貧困不再是單一的收入貧困，而是食品、衣著、住房、教育、娛樂、保健、社會(huì)交往以及可行能力等多維貧困，特別注重解決貧困線邊緣的低收入家庭的相對貧困問題和因病、因?yàn)?zāi)等產(chǎn)生的返貧問題，而解決這些問題的社會(huì)救助更注重相對貧困的保障型救助、專項(xiàng)型救助和發(fā)展型救助。這說明，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，社會(huì)救助的高要求以適應(yīng)后脫貧時(shí)代相對貧困治理的高需求，二者在內(nèi)容上具有共融性。

相對貧困治理與社會(huì)救助銜接具有對象的一致性。貧困分為慢性貧困（處于社會(huì)邊緣，不斷遭受極端貧困）、邊緣貧困（偶爾貧困的個(gè)人或家庭）和新貧困（因健康、收入、失業(yè)等導(dǎo)致的貧困）［22］，相對貧困治理需要依靠低保、五保等社會(huì)救助長期兜底慢性貧困者，邊緣貧困和新貧困相對更具動(dòng)態(tài)性，根據(jù)不同的致貧原因?qū)Υ嗳跣匀罕娺M(jìn)行社會(huì)救助。社會(huì)救助對象包括無依無靠無生活來源的社會(huì)成員（“三無”人員）、有收入來源但收入水平低于最低生活水平的社會(huì)成員、因突發(fā)性災(zāi)害陷入困境的社會(huì)成員?？梢?，相對貧困對象與社會(huì)救助對象具有一致性，相對貧困治理與社會(huì)救助政策有效銜接是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求。

（二）相對貧困治理與社會(huì)救助銜接的挑戰(zhàn)

后脫貧時(shí)代，全面建成小康社會(huì)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施助推相對貧困治理與社會(huì)救助的有效銜接，但在銜接過程中仍然會(huì)面臨相對貧困對象如何識別、救助政策如何銜接、扶貧方式如何轉(zhuǎn)變、城鄉(xiāng)差異如何統(tǒng)籌以及貧困治理如何監(jiān)督等諸多問題。

1.治理對象：兼顧貧困戶與非貧困戶。后脫貧時(shí)代貧困性質(zhì)發(fā)生了變化，一方面絕對貧困是生存型貧困，以收入水平作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，低于這一標(biāo)準(zhǔn)被納為貧困戶；而相對貧困是發(fā)展型貧困，表現(xiàn)為收入、權(quán)利、能力等多維貧困，衡量標(biāo)準(zhǔn)難以有效統(tǒng)一。另一方面，絕對貧困是一種客觀貧困，相對貧困是一種主觀貧困。從湯森的相對貧困理論和麥克、蘭斯利的“合意貧困”概念來看，被“剝奪”的人也更有可能認(rèn)為自己是主觀貧困的。［23］因此，若無法有效識別相對貧困對象，社會(huì)救助政策也難以有效反相對貧困。

2.政策銜接：重點(diǎn)攻堅(jiān)轉(zhuǎn)向普惠保障。相對貧困治理在兼顧“五個(gè)一批”脫貧政策的同時(shí)，還需要區(qū)分不同政策的適用性。社會(huì)政策響應(yīng)窮人的需求，不僅有助于塑造窮人的福利，還能增加再分配機(jī)會(huì)以及減少社會(huì)不平等。社會(huì)救助政策作為社會(huì)政策的子集，在相對貧困治理階段如何實(shí)現(xiàn)扶貧“特惠政策”向救助“普惠政策”轉(zhuǎn)變、如何矯正已完成歷史使命的社會(huì)政策以及整合一般性社會(huì)救助政策，這些問題原形規(guī)制社會(huì)救助的路徑選擇。因此，在制定減貧戰(zhàn)略時(shí)，分析并銜接社會(huì)救助政策還需破解上述難題。

3.空間轉(zhuǎn)換：瞄準(zhǔn)農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。一方面，農(nóng)村絕對貧困的減少，城市相對貧困的增加。農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)取得勝利后，絕對貧困人口減少，但農(nóng)村人口向城市遷徙會(huì)增加城市貧困發(fā)生率。人口過度集中會(huì)帶來城市病，貧困失業(yè)是主要表現(xiàn)之一［24］，如形成新的流動(dòng)性貧困。另一方面，城市在相對貧困治理中的重要性。城市相對貧困群體包括“三無人員”“蟻?zhàn)濉?、“漂族”、市民化的農(nóng)民等城市新貧困群體，經(jīng)常處于“分裂的城市”（divided cities）或“二元城市”（dual cities）的異質(zhì)性社會(huì)（城市居住的社會(huì)空間），容易產(chǎn)生相對剝奪感。［25］在國際上，里約熱內(nèi)盧、開普敦和德班的扶貧經(jīng)驗(yàn)表明，城市可以在減貧和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮重要作用［26］92，因此相對貧困治理在空間上需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)。

4.監(jiān)督場域：對口幫扶轉(zhuǎn)向公開救助。在脫貧攻堅(jiān)收官之際，扶貧場域中的腐敗現(xiàn)象直接影響扶貧成效及農(nóng)民獲得感。在多重、復(fù)雜的委托—代理關(guān)系和扶貧任務(wù)繁重的背景下，信息擁堵、機(jī)會(huì)主義和資產(chǎn)專用性引發(fā)了政治交易成本，同時(shí)誘發(fā)了“微腐敗”問題［27］。此外，還存在橫向腐敗及混合腐敗兩種村干部集體腐敗類型，前者的形成與關(guān)系型的鄉(xiāng)村社會(huì)緊密相關(guān)，后者的形成則是壓力型體制下各級基層干部非正式互動(dòng)長期累積的結(jié)果。［28］后脫貧時(shí)代，在相對貧困治理與社會(huì)救助銜接的過程中應(yīng)注重構(gòu)建全程公開的信息平臺，如對扶貧資金信息流的全過程公開，對救助對象、救助項(xiàng)目的全過程公開，保障公眾知情權(quán)；暢通便捷的群眾舉報(bào)渠道，如信訪舉報(bào)、檢查舉報(bào)、網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)等，引導(dǎo)群眾參與監(jiān)督。

三、相對貧困治理與社會(huì)救助銜接的地方探索

解決相對貧困問題不僅需要理論指導(dǎo)，也需要各地方“摸著石頭過河”。以社會(huì)救助減貧為經(jīng)驗(yàn)來破解上述難題，P縣依托社會(huì)大救助中心，通過相對貧困治理與社會(huì)救助的有效銜接，建立起解決相對貧困問題的長效機(jī)制。

（一）貧困識別與動(dòng)態(tài)調(diào)整

不同經(jīng)濟(jì)水平的國家衡量貧困的標(biāo)準(zhǔn)不一樣，也會(huì)采取不同的減貧政策。中國屬于中等收入國家，尚未對相對貧困的標(biāo)準(zhǔn)有統(tǒng)一的定義，為此，P縣在探索相對貧困治理與社會(huì)大救助銜接時(shí)兼顧扶貧與救助兩個(gè)識別標(biāo)準(zhǔn)，申請與預(yù)警兩種識別方式。

一方面，在貧困識別標(biāo)準(zhǔn)上，兼顧扶貧與救助兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。一是針對已脫貧但返貧風(fēng)險(xiǎn)較高的貧困戶，仍沿用精準(zhǔn)扶貧標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行識別與調(diào)整；二是針對新生貧困采用國定動(dòng)態(tài)貧困指數(shù)來衡量，將全縣人口按照12%的比例進(jìn)行排名抽取，由此認(rèn)定新生貧困戶；三是兼顧社會(huì)救助政策的申請標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)救助政策標(biāo)準(zhǔn)不一，以收入、就醫(yī)、教育、住房等多維指標(biāo)進(jìn)行衡量，只要符合救助條件即可申請社會(huì)救助。因此，相對貧困認(rèn)定與社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)既要統(tǒng)籌，也要分類實(shí)施。另一方面，在貧困識別方式上，兼顧申請與預(yù)警兩種方式。一是發(fā)現(xiàn)預(yù)警，大救助系統(tǒng)鏈接各部門信息，針對殘補(bǔ)、低保和五保等特殊救助，通過篩選功能主動(dòng)發(fā)現(xiàn)需要救助的對象；二是申報(bào)預(yù)警，居民或村民因患病、遇災(zāi)等特殊情況導(dǎo)致臨時(shí)遇困而自主申請救助項(xiàng)目時(shí)，系統(tǒng)通過受困指標(biāo)智能匹配出符合救助的政策，并給予及時(shí)救助；三是聯(lián)動(dòng)預(yù)警，是指除自主申請希望獲得的救助項(xiàng)目外，對不知道如何申請或者不懂救助政策的群眾，通過干部事實(shí)反映和協(xié)理員實(shí)地核查的聯(lián)動(dòng)方式，發(fā)現(xiàn)潛在受困群眾。社會(huì)大救助體系通過多重預(yù)警方式主動(dòng)發(fā)現(xiàn)救助對象，不僅改變以往滯后、被動(dòng)、單一的救助模式，還進(jìn)一步明確貧困發(fā)生前的救助時(shí)機(jī)，實(shí)現(xiàn)了有效預(yù)防和及時(shí)救助。

（二）扶貧與救助整合

相對貧困具有相對性、多維性、脆弱性、動(dòng)態(tài)性、發(fā)展性、長期性、特殊群體性、強(qiáng)區(qū)域性［29］，需要常態(tài)化的救助體系來實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展。P縣在探索相對貧困治理時(shí)，將相對貧困治理與社會(huì)大救助相結(jié)合，形成職能集中、政策統(tǒng)一、服務(wù)多元的“社會(huì)大救助”體系。

首先，整合扶貧與救助部門職能。當(dāng)前社會(huì)救助職能分布于不同的救助部門，因此扶貧體系與救助體系銜接的首要條件是救助職能的整合。P縣通過配置專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)建設(shè)社會(huì)大救助網(wǎng)絡(luò)體系，成立縣級救助中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)站。自上而下的地方分權(quán)能夠有效減貧［30］，P縣將民政、住建等二十多個(gè)部門鏈入大救助信息網(wǎng)，將各部門審批、救助職能下放至大救助中心和救助站，形成村級即時(shí)申報(bào)、社區(qū)幫辦代辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)確認(rèn)審批、縣級備案監(jiān)管職能轉(zhuǎn)換。其次，整合扶貧與社會(huì)救助政策。按照脫貧不脫政策原則，P縣通過分項(xiàng)銜接扶貧政策，保障已享受扶貧政策不中斷，著力實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)振興、人才扶貧轉(zhuǎn)向人才振興、文化扶貧轉(zhuǎn)向文化振興、生態(tài)扶貧轉(zhuǎn)向生態(tài)振興；此外，取消一次性扶貧政策或已完成歷史使命的救助措施。通過分類整合救助政策，將44項(xiàng)救助項(xiàng)目整合成“助困、助殘、助學(xué)、助醫(yī)、助業(yè)、助居和介助”七大救助類型。最后，整合扶貧與社會(huì)救助服務(wù)。P縣社會(huì)大救助體系在縣、鄉(xiāng)、村三級按照就近原則設(shè)置救助服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域服務(wù)和均等化救助。此外，各網(wǎng)點(diǎn)搭建綜合服務(wù)網(wǎng)、居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對平臺、12345市民熱線平臺以及“德救助”線上小程序，將救助服務(wù)收斂于“一網(wǎng)三臺”。同時(shí)P縣通過政府購買服務(wù)方式，為縣級救助中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）服務(wù)站配備工作人員，同時(shí)在村級選配協(xié)理員，集中力量和人員服務(wù)于社會(huì)大救助以應(yīng)對相對貧困救助問題。

（三）城鄉(xiāng)與區(qū)域統(tǒng)籌

2020年后應(yīng)建立城鄉(xiāng)一體的相對貧困治理體系，改變原有的城鄉(xiāng)分割工作體系［31］。P縣城鎮(zhèn)化率為44.77%，相對貧困治理從空間隔離到城鄉(xiāng)統(tǒng)一是必然趨勢，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)是信息整合。為此，P縣通過建立“一個(gè)中心”統(tǒng)籌城鄉(xiāng)扶貧體制。

一是建立城鄉(xiāng)一體的基本信息數(shù)據(jù)庫。黨的十九大強(qiáng)調(diào)建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制，在相對貧困治理方面，P縣社會(huì)大救助中心在成立之初依托社會(huì)大救助服務(wù)網(wǎng)，以無差別化方式收錄全縣個(gè)人及家庭基本信息169485戶474433人，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的動(dòng)態(tài)化救助信息數(shù)據(jù)庫。社會(huì)救助信息在一個(gè)平臺、一個(gè)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，社會(huì)救助也在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的趨勢下實(shí)現(xiàn)均等化服務(wù)。二是城鄉(xiāng)一體的貧困人口信息庫。原有的建檔立卡僅針對貧困村的貧困戶，農(nóng)村非貧困戶以及城市貧困戶則沒有統(tǒng)一登記在冊，突發(fā)貧困或者陷入貧困時(shí)無法被及時(shí)監(jiān)測并實(shí)施干預(yù)。P縣貧困人口信息庫除已有貧困人口數(shù)據(jù)外，根據(jù)新增和退出情況動(dòng)態(tài)調(diào)整數(shù)據(jù)庫信息。在區(qū)域上，不管是居民還是村民，不論居住在城市還是農(nóng)村，“貧困信息一網(wǎng)錄入、貧困救助一站服務(wù)”，實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)共享，有效打破了城鄉(xiāng)數(shù)據(jù)壁壘。三是城鄉(xiāng)一體的貧困社會(huì)救助制度。黨的十九屆四中全會(huì)提出，要堅(jiān)持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，實(shí)現(xiàn)基本生活保障“應(yīng)保盡?！?，P縣通過新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)一定程度上提高了城鄉(xiāng)一體化水平。在此基礎(chǔ)上，一方面通過城鄉(xiāng)融合促進(jìn)社會(huì)救助資源在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助服務(wù)均等化；另一方面將城鄉(xiāng)貧困治理問題同等對待，尤其是社會(huì)救助制度的同步發(fā)展，保障了城鄉(xiāng)居民/村民共享均衡化救助。

四、相對貧困治理的長效機(jī)制

上述案例分析表明相對貧困治理與社會(huì)救助有其銜接的可能性和必要性，其內(nèi)在邏輯是通過信息整合、政策整合、部門整合，建立城鄉(xiāng)一體化的“社會(huì)大救助”體系，進(jìn)而緩解相對貧困問題。我們將進(jìn)一步剖析相對貧困治理的長效機(jī)制（如圖1）。

圖1 相對貧困治理的長效機(jī)制

（一）監(jiān)測識別機(jī)制

精準(zhǔn)識別相對貧困人口是建立相對貧困治理長效機(jī)制的前提。2020年后大部分相對貧困人口將是老人、病患或殘疾等特殊群體，他們將是減貧政策的主要受眾。［32］P縣通過劃分貧困比例、主動(dòng)預(yù)警等方式主動(dòng)發(fā)現(xiàn)潛在貧困人口，同時(shí)輔之以申請、幫辦等方式匹配貧困對象。在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)貧困檢測體系動(dòng)態(tài)管理，通過“一網(wǎng)三臺”信息平臺的大數(shù)據(jù)分析，客觀監(jiān)測相對貧困人口收入來源及發(fā)展變化趨勢，及時(shí)調(diào)整相對貧困人口范圍。除大數(shù)據(jù)平臺監(jiān)測外，大救助中心和大救助工作站的村級協(xié)理員通過走訪與申報(bào)發(fā)現(xiàn)暫時(shí)貧困人口，從人工與智能兩個(gè)維度監(jiān)測和識別貧困人口。低收入國家通常使用貝寧（LIC）貧困指數(shù)，包括社會(huì)參與的成本以及滿足物質(zhì)需求的成本；高收入國家通常使用經(jīng)合組織的方法（HIC）來衡量相對貧困，該方法將窮人定義為收入不到人均收入中位數(shù)一半的人；戈登和南迪提出中等收入國家貧困指數(shù)（MIC）是衡量貧困的“協(xié)商一致”的方法，他們認(rèn)為窮人是指那些收入低，又被剝奪一項(xiàng)或多項(xiàng)社會(huì)權(quán)利的人。［26］21-33考慮到相對貧困人口的收入水平以及致貧因素的復(fù)雜性，除上述方式外，還應(yīng)制定基于多維因素形成的相對貧困線。

（二）制度保障機(jī)制

完善減貧策略，需要構(gòu)建相對貧困治理的制度保障機(jī)制。一方面，保證現(xiàn)有扶貧政策的穩(wěn)定期。P縣通過整合扶貧和社會(huì)救助政策，對建檔立卡戶實(shí)行不脫政策的同時(shí)，輔以社會(huì)救助項(xiàng)目，進(jìn)行加碼救助，避免扶貧過程中生貧、脫貧過程中返貧的窘境。習(xí)近平總書記在主持召開座談會(huì)時(shí)也提出，“基本醫(yī)保、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助是防止老百姓因病返貧的重要保障”［33］，因此在銜接過程中，尤其應(yīng)注重醫(yī)保政策的銜接與保障。另一方面，現(xiàn)行扶貧體制采取城鄉(xiāng)分治的方式，扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室以農(nóng)村扶貧工作為主，不涉及城市的貧困群體。城市的貧困救助工作則由社會(huì)保障部門協(xié)調(diào)開展，沒有專設(shè)扶貧機(jī)構(gòu)。城鄉(xiāng)兩套扶貧政策體系在標(biāo)準(zhǔn)、對象、目標(biāo)、手段等方面存在較大差異［32］，因此通過建立城鄉(xiāng)一體化的救助制度，分類制定貧困救助政策，尤其針對城鄉(xiāng)特困群體，給予更多的政策扶持。最后，針對農(nóng)村貧困人口需完善產(chǎn)業(yè)扶持手段，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)造血功能，同時(shí)加強(qiáng)保障性扶貧幫助相對貧困人口增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力；針對城市貧困人口需健全有利于高質(zhì)量就業(yè)的促進(jìn)機(jī)制，通過多種培訓(xùn)手段提高困難群眾自我發(fā)展能力，加大相對貧困人口的就業(yè)幫扶力度。

（三）監(jiān)督約束機(jī)制

減貧需要組織起來維護(hù)自身權(quán)利的積極公民［34］，需要國家干預(yù)以及個(gè)人有效努力的結(jié)合。［35］后脫貧時(shí)代，群眾參與扶貧監(jiān)督是建立相對貧困治理長效機(jī)制的要求。如何通過社會(huì)大救助體系領(lǐng)域遏制腐敗現(xiàn)象，讓扶貧資源真正惠及脆弱性群眾，是銜接中必須高度警惕又需加強(qiáng)預(yù)防監(jiān)督機(jī)制建構(gòu)的重要一環(huán)。P縣在探索過程中，通過鏈接紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、民生資金監(jiān)管平臺以及“云端救助”信息平臺，為群眾提供科技化手段對扶貧救助進(jìn)行全程監(jiān)督，對有爭議的信息進(jìn)行督察與反饋，使群眾監(jiān)督權(quán)利在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域得到延伸和拓展，突破了傳統(tǒng)的監(jiān)督模式。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督需要一定的技術(shù)手段和理性公民的參與，對不熟悉或不愿意接受網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的群眾，P縣探索“群眾+協(xié)理員”協(xié)同監(jiān)督的方法，一是張榜公示救助信息接受群眾監(jiān)督，二是協(xié)理員入戶對救助對象進(jìn)行事實(shí)核查，通過協(xié)同監(jiān)督有效規(guī)避村莊“人情救助、關(guān)系救助”等問題。最后，失信懲戒成為社會(huì)大救助體系自由裁量的平衡手段。相對于行政處罰、行政強(qiáng)制，建立失信懲戒數(shù)據(jù)庫是P縣均衡“情”與“法”對扶貧領(lǐng)域中的違規(guī)行為進(jìn)行懲罰的有效措施。加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、群眾監(jiān)督及失信懲戒是后脫貧時(shí)代相對貧困治理的必然要求，也是建立解決相對貧困問題的長效機(jī)制的重要保障。

五、結(jié)論與展望

相對貧困治理是一個(gè)全球性難題，后脫貧時(shí)代探索相對貧困治理機(jī)制不僅是對脫貧攻堅(jiān)成果的鞏固提升，也是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求，是全面實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)。P縣通過相對貧困治理與社會(huì)救助相銜接，探索解決相對貧困問題的長效機(jī)制，從實(shí)踐成效來看，一是脫貧攻堅(jiān)的提升和鞏固目標(biāo)，在相對貧困治理階段仍然需要高度重視。習(xí)近平總書記在2020年決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上指出，已脫貧人口中有近200萬人存在返貧風(fēng)險(xiǎn)，邊緣人口中還有近300萬人存在致貧風(fēng)險(xiǎn)。［36］相對貧困治理需要防范斷血性返貧、狩獵性返貧、失敏性返貧、轉(zhuǎn)移性返貧和傳遞性返貧［37］，提升益貧式經(jīng)濟(jì)增長體系、創(chuàng)新綜合性扶貧政策體系、完善包容性社會(huì)發(fā)展體系、構(gòu)建“一核多元”的貧困治理體系、培育理性化社會(huì)認(rèn)知體系。［29］二是相對貧困治理需要在區(qū)域上統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，在救助上統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，在服務(wù)上集中資源。后脫貧時(shí)代，建立國家與地方相結(jié)合、城鄉(xiāng)融合的相對貧困識別標(biāo)準(zhǔn)，明確貧困治理政策銜接與過渡期的重點(diǎn)工作，做好政策接續(xù)與創(chuàng)新的統(tǒng)籌工作，實(shí)現(xiàn)扶貧、區(qū)域發(fā)展、社會(huì)保障和城鄉(xiāng)融合的結(jié)合［38］，吸納政府、社會(huì)、市場多方救助資源，借鑒國內(nèi)國際相對貧困治理經(jīng)驗(yàn)。三是相對貧困治理更加注重扶貧救助的公平正義。相對貧困治理理念有著正義性的價(jià)值基礎(chǔ)，社會(huì)大救助體系的公平性體現(xiàn)在救助信息公開、救助資源合理分配、救助過程全程監(jiān)督，讓公平看得見。此外，改善脆弱性群眾在個(gè)人技能、社會(huì)參與等方面的缺失，緩解經(jīng)濟(jì)、能力、權(quán)利等多維貧困，尤其精神層面的公平感是受困群眾自愿脫貧、主動(dòng)脫貧的前提，起點(diǎn)平等、過程公平及結(jié)果正義是相對貧困治理機(jī)制的有力保證。

需要指出的是，2020年全面脫貧是絕對貧困的終結(jié)，并不是反貧困事業(yè)的終結(jié)，相對貧困將長期存在。后脫貧時(shí)代，反貧困進(jìn)入次生貧困和相對貧困，克服貧困治理的短期效應(yīng)，探索長效扶貧救助的體制機(jī)制，提升貧困治理效能是實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的應(yīng)有之義。社會(huì)大救助作為解決相對貧困問題的初步實(shí)踐，無法完全解決貧困問題，仍需進(jìn)一步探索“防貧與扶貧”有效結(jié)合的貧困治理策略，為實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年目標(biāo)奠定共同富裕的基礎(chǔ)。