脫貧攻堅的法治問題及完善

王 偉，劉吉旭

（1.海南政法職業(yè)學(xué)院 法務(wù)技術(shù)系，海南 ?？?71100；2.甘肅省高級人民法院，甘肅 蘭州730070）

黨的十八大以來，我們黨把脫貧攻堅工作納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，作為實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)的重點任務(wù)，大力實施精準(zhǔn)扶貧。然而“勝非其難也，持之者其難也”，脫貧攻堅不是一時之功，需要運(yùn)用法治思維建立起行之有效的長效機(jī)制為其保駕護(hù)航，以確保如期脫貧和全面建成小康社會。截至2020年底，我國如期實現(xiàn)了區(qū)域性整體脫貧，完成了消除絕對貧困的任務(wù)，回顧這個艱難歷程，法治在這個過程中的作用不可或缺。

一、背景與問題：脫貧攻堅中的法治化訴求

習(xí)近平總書記指出：“全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)，農(nóng)村貧困人口全部脫貧是一個標(biāo)志性指標(biāo)?！保?］2015年11月，習(xí)近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會議上強(qiáng)調(diào)：“我們必須動員全黨全國全社會力量，向貧困發(fā)起總攻，確保到2020年我國所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入小康社會?！彪S后，中國人民在以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下打響了轟轟烈烈的脫貧攻堅戰(zhàn)。截至2019年底，我國貧困人口從2012年底的9899萬減少到551萬，貧困發(fā)生率由10.2%降至0.6%。［2］

2020年脫貧攻堅進(jìn)入收官之年，也是決戰(zhàn)決勝的關(guān)鍵時期。截至2月底，全國還有52個貧困縣未摘帽、2707個貧困村未出列、建檔立卡貧困人口未全部脫貧，近200萬人存在返貧風(fēng)險，邊緣人口中，有近300萬人存在致貧風(fēng)險，脫貧攻堅后續(xù)工作任務(wù)依然繁重［3］。法治作為社會治理的一種手段，是捍衛(wèi)人民群眾權(quán)利和合法權(quán)益的工具，也是維護(hù)國家穩(wěn)定，促進(jìn)各項事業(yè)蓬勃發(fā)展的有力武器，隨著全面依法治國方略的提出，我國法治建設(shè)更是全面提檔加速。雖然黨中央、國務(wù)院和各級地方政府圍繞脫貧攻堅工作已經(jīng)制定了相對完備的制度政策，但面對脫貧攻堅工作中固化的難題和困境，想要全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，法治化的保障機(jī)制是必不可少的一環(huán)。

表1 按現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量的農(nóng)村貧困狀況（數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局網(wǎng)站）

（一）脫貧攻堅工作本身需要在法治化軌道上運(yùn)行

在黨的十八屆四中全會上，全面依法治國被確定為治國理政的基本方略，脫貧攻堅工作作為關(guān)乎人民福祉、國家長治久安的首要政治任務(wù)和最大民生工程，也必然需要強(qiáng)有力的法治支撐。黨的十九大報告中指出，“堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，要以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”。由此可見，將脫貧攻堅工作納入法治化軌道是依法治國方略的必然要求，是黨中央推進(jìn)農(nóng)村“扶貧扶志扶智”的應(yīng)有之義。

精準(zhǔn)扶貧不僅要運(yùn)用法治手段進(jìn)一步提升識別、施策、幫扶和退出等環(huán)節(jié)的精準(zhǔn)度，做到“讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”，更應(yīng)對標(biāo)對表“精”與“準(zhǔn)”，在機(jī)制上讓貧困人口積極參與扶貧工作，及時回應(yīng)農(nóng)民的真實需求，培育貧困人口運(yùn)用法治思維和法治方式破解脫貧難題。而且，要想圓滿完成脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)，必須在扶貧對象確認(rèn)、扶貧需求評估、扶貧項目選擇等各實施環(huán)節(jié)依靠法治化的程序機(jī)制予以保障，并輔之以有效的司法監(jiān)督和救濟(jì)制度，方能從實踐角度真正破解貧困難題。

（二）扶貧過程中的不法行為亟待法律介入規(guī)制

從近年扶貧工作實踐來看，幾乎全國每個省級行政區(qū)域都有不同程度的扶貧貪腐現(xiàn)象發(fā)生，如扶貧對象識別過程中優(yōu)親厚友，套用挪用扶貧資金，利用扶貧項目以權(quán)謀私等，在依靠行政手段和政策支撐推動的脫貧攻堅戰(zhàn)略實施過程中，出現(xiàn)了大量因權(quán)力失衡而導(dǎo)致的權(quán)力尋租、權(quán)力濫用現(xiàn)象。另外，村委會這一村民自治組織在扶貧工作中也掌握著不小的權(quán)力，導(dǎo)致以村委主任為核心的基層自治組織及其宗族成員在扶貧領(lǐng)域攫取利益，瓜分扶貧項目“蛋糕”，甚或在廣大農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)“鄉(xiāng)霸”“村霸”等農(nóng)村黑惡勢力。凡此種種，要求扶貧工作者和其他扶貧主體要善于運(yùn)用法治思維和方法，來矯正以往扶貧開發(fā)工作中因權(quán)力集中而產(chǎn)生的各種不規(guī)范行為，破除扶貧對象識別不精準(zhǔn)、資金使用不規(guī)范、項目監(jiān)管不到位以及各類權(quán)力尋租及腐敗現(xiàn)象，以提高扶貧政策制定的科學(xué)性和合理性，確保扶貧資源的公平合理分配，使扶貧工作者的權(quán)力受到制約，實現(xiàn)扶貧政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性和長期性。

（三）貧困人口的權(quán)利需要法治化程序予以保障

眾所周知，生存權(quán)是人首要的權(quán)利，其次才能有資格和底氣追求發(fā)展權(quán)、人格權(quán)、自由權(quán)等。［2］然而貧困問題嚴(yán)重阻礙著生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)，衣食住行的匱乏影響著貧困人口獲取最低限度的基本生活保障權(quán)。正是因為如此，全世界各個國家在考量綜合國力和社會承受能力的基礎(chǔ)上，通過法律政策來強(qiáng)制規(guī)定貧困地區(qū)及貧困人口基本生存權(quán)和醫(yī)療、教育、就業(yè)、養(yǎng)老等發(fā)展權(quán)指標(biāo)，并通過嚴(yán)格的制度，來保障貧困人口生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)。［4］比如《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》提出，到2020年我國扶貧開發(fā)針對扶貧對象的總體目標(biāo)是：“穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房?！焙喎Q“兩不愁、三保障”。［5］改革開放以來，我國貧困人口的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)得到了基本保障，尤其是脫貧攻堅戰(zhàn)略實施以后，推動了鄉(xiāng)村學(xué)校建設(shè)，強(qiáng)化鄉(xiāng)村教師職業(yè)保障，義務(wù)教育階段入學(xué)率實現(xiàn)了質(zhì)的飛越。不僅如此，精準(zhǔn)扶貧還將住房安全、飲水安全等指標(biāo)形成了剛性要求，僅僅吃飽飯不再是脫貧判定依據(jù)，全面提升生活質(zhì)量成為脫貧致富的更高追求。

圖1 實施脫貧攻堅戰(zhàn)略后農(nóng)村居民人均可支配收入（消費支出）對比

從筆者掌握的資料來看，我國貧困人口的生存和發(fā)展?fàn)顟B(tài)與國際上發(fā)達(dá)國家仍有不小差距，這些差距不僅表現(xiàn)在物質(zhì)生活層面，更多的是意識思維領(lǐng)域，如受教育程度、思維和觀念等，不但要通過法律的制定和實施來保障和提升農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療、養(yǎng)老和就業(yè)水平，更需要法律對貧困人口的教育、主動參與政治、經(jīng)濟(jì)、文化等社會公共事務(wù)、公平享受發(fā)展帶來的紅利等做出制度安排，保障貧困主體及時、正確、合理爭取自身權(quán)利，沖擊固化權(quán)利，避免因權(quán)利匱乏而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)貧困。而建立起貧困群眾和社會第三方更加主動地參與到扶貧立法、執(zhí)法監(jiān)督和司法救濟(jì)全過程的工作機(jī)制，成為保障貧困人口權(quán)利的必由之路。

（四）脫貧攻堅戰(zhàn)略實施需要法治化的社會環(huán)境

全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)不僅是對經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的考驗，也是對法治建設(shè)水平的檢驗，法治化的社會環(huán)境對脫貧攻堅戰(zhàn)略的實施不可或缺。以甘肅省高級人民法院的幫扶情況為例分析①，就幫扶對象心理而言，他們中的大多數(shù)受教育程度不高，對扶貧政策了解不多，一些貧困戶自主脫貧意愿不強(qiáng)，“等靠要”思想嚴(yán)重，不愿主動發(fā)展生產(chǎn)也不愿打工增加收入，滿足于依靠低保、五保收入過日子，存在“政策養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象，不愿退出貧困戶序列；甚至少數(shù)已脫貧的貧困戶，因扶持政策標(biāo)準(zhǔn)差異，提出要再次評為貧困戶等不合理要求，嚴(yán)重影響了群眾對精準(zhǔn)扶貧工作的滿意度。就幫扶工作環(huán)境而言，一些縣直單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行駐村制度不到位，對駐村幫扶干部監(jiān)督管理不到位；有的幫扶干部責(zé)任心不強(qiáng)、工作作風(fēng)不實，入戶走訪走馬觀花，對扶貧惠民政策宣傳不夠，與貧困戶交流不深入，沒有及時幫助貧困戶反映解決實際困難；有的基層組織軟弱渙散，辦事不公、管理混亂、優(yōu)親厚友，政策措施落實有偏差；有的農(nóng)村地區(qū)宗族宗教宗派和黑惡勢力干擾滲透、“黃賭毒”問題突出。因此，不僅要在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)上持續(xù)發(fā)力，還需在幫扶村積極開展“六大扶貧行動”②，而法治可以發(fā)揮對幫扶工作的激勵、監(jiān)督和保障作用。

具體來說，就是要通過法治化的機(jī)制設(shè)定現(xiàn)實利益和預(yù)期利益，激發(fā)貧困群眾的“內(nèi)生動力”，引導(dǎo)群眾形成人人關(guān)注扶貧、人人參與扶貧、人人支持扶貧的濃厚氛圍，營造感恩奮進(jìn)、自力更生，脫貧光榮、我要脫貧的新風(fēng)正氣；對幫扶政策執(zhí)行不力、幫扶工作作風(fēng)不實等問題，可發(fā)揮法律的監(jiān)督作用，依靠法治的權(quán)威和力量從根本上加以解決；對于基層黨組織渙散、農(nóng)村黑惡勢力蔓延等問題，須積極開展普法宣傳和法治教育，運(yùn)用法治化機(jī)制保障貧困群眾的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。

二、隱憂檢視：脫貧攻堅面臨的法治化難題

當(dāng)前，決勝決戰(zhàn)脫貧攻堅已經(jīng)到了關(guān)鍵時期，盡管國家針對脫貧攻堅工作已經(jīng)制定了較為完備的政策措施，但扶貧實踐困境的根源主要在于我國農(nóng)村扶貧領(lǐng)域立法相對滯后與制度供給相對不足［6］。脫貧攻堅面臨的法治問題主要有：立法供給相對不足、權(quán)力失范依然突出、權(quán)利缺失現(xiàn)象較為嚴(yán)重、扶貧領(lǐng)域法治意識淡薄，等等。

（一）立法供給不足

自改革開放以來，我國開展扶貧工作的依據(jù)主要是國家及地方出臺的政策、條例，即使在2015年全面打響脫貧攻堅戰(zhàn)，脫貧攻堅工作所依據(jù)的規(guī)范制度載體仍被冠以“條例”“規(guī)定”和“辦法”等，始終沒有針對扶貧工作以及貧困人口救助政策的國家層面專門立法。

表2 改革開放以來國家層面出臺的關(guān)于脫貧攻堅的政策性文件

7 8 9 1 0 11《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出完善扶貧立法要求提出完善扶貧立法要求提出完善扶貧立法要求提出完善扶貧立法要求提出完善扶貧立法要求

盡管在2018年，全國人大常委會牽頭啟動了鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法的立法相關(guān)程序，實施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略也是2017年黨的十九大的重要戰(zhàn)略部署。③但到目前為止，這項國家層面的鄉(xiāng)村振興扶貧立法工作仍然停留在草案階段。［7］與統(tǒng)一的法律相比，現(xiàn)有的規(guī)章政策缺乏系統(tǒng)性、穩(wěn)定性和確定性，從精準(zhǔn)扶貧的長遠(yuǎn)效用來看，立法的缺失將會導(dǎo)致扶貧對象管理混亂，已有的扶貧制度和手段難以長期延用，扶貧監(jiān)督和責(zé)任追究難以到位，農(nóng)村普法工作難以開展。還有一點不容忽視，脫貧攻堅工作是一項涉及社會多方利益的綜合性工作，需要諸多部門和多元社會力量共同參與，事關(guān)協(xié)調(diào)諸多機(jī)構(gòu)的利益和資源分配，而現(xiàn)行的規(guī)章制度大都“各自為政”，不同政策制定主體基于不同的立場和旨趣，制度規(guī)定存在諸多沖突和遺漏之處。

除此之外，貧困問題不同于其他社會現(xiàn)象，世界上各個國家基于不同國情和實際，在對待貧困問題上采取的措施不盡相同，因此它們的經(jīng)驗很難為我國借鑒和參照，這也在一定程度上增加了國家層面對脫貧攻堅予以專門立法的難度，精準(zhǔn)扶貧工作法治化建設(shè)道路上所面臨的困境不僅僅表現(xiàn)在國家層面立法缺失，尚有立法難度所致。

（二）權(quán)力失范

由于國家層面扶貧基本法的缺失，當(dāng)前脫貧攻堅工作中貧困標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定、扶貧對象的確定、扶貧資源的調(diào)配等關(guān)鍵環(huán)節(jié)和節(jié)點自始至終都是由行政機(jī)關(guān)牽頭，以政策性文件為指導(dǎo)，而不是以立法機(jī)關(guān)制定的成文法律為規(guī)范依據(jù)。扶貧方式由“大水漫灌”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬_滴灌”，基層政府扶貧辦、村委會承擔(dān)著精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)性工作，如貧困戶識別、管理、幫扶措施落實等具體工作均由它們“一竿子插到底”，外部力量很難介入，這樣往往會導(dǎo)致脫貧攻堅領(lǐng)域權(quán)力監(jiān)督和制約弱化，從而形成權(quán)力尋租、腐敗滋生現(xiàn)象。

一個不容忽視的事實是，產(chǎn)生于扶貧領(lǐng)域的違法犯罪現(xiàn)象越來越多，比如貧困對象識別過程中的權(quán)力濫用、扶貧財政資金使用不規(guī)范甚至被挪用套取、精準(zhǔn)扶貧演變?yōu)椤熬珳?zhǔn)填表”，等等。這些權(quán)力失范現(xiàn)象只有很少一部分作為法律禁止行為受到懲戒，而絕大多數(shù)違法行為在較為軟化的扶貧政策中“逃過一劫”。

據(jù)統(tǒng)計，2019年1月至11月，全國查處扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題7.08萬個、處理9.9萬人，查處民生領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題8.64萬個、處理11萬人。［8］據(jù)民政部官網(wǎng)一起民政兜底扶貧領(lǐng)域貪污冒領(lǐng)挪用資金典型案例——“GS省QY市N縣某鎮(zhèn)觀音村違規(guī)收取使用低保等資金問題”④的通報來看，2012年至2017年，該鎮(zhèn)觀音村違規(guī)收取群眾低保等民生資金共計130.94萬元，其中57.25萬元用于村民二次平均分配，其余資金用于村組干部工資、村組貧困戶補(bǔ)助、文化活動等村級開支。［9］2018年8月，村黨支部原書記王某、村委會原主任豆某分別受到留黨察看一年處分，原村會計李某受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分，時任觀音村包村領(lǐng)導(dǎo)、鎮(zhèn)民政工作站站長李某，時任觀音村包村領(lǐng)導(dǎo)、鎮(zhèn)食品藥品監(jiān)督管理所所長楊某分別受到黨內(nèi)警告處分。一個不在國家行政之列的村民自治委員會掌握著該村部分扶貧資金的使用和收取權(quán)限，并且在出現(xiàn)程序性違規(guī)之后，相關(guān)負(fù)責(zé)人僅僅受到留黨察看和黨內(nèi)警告處分，這些數(shù)據(jù)和案例背后反映出的不僅是扶貧領(lǐng)域公權(quán)力行為的隨意性和扶貧政策的軟弱性，更是扶貧工作成為行政權(quán)力“一言堂”，繼而導(dǎo)致權(quán)力失范現(xiàn)象產(chǎn)生的結(jié)果。

（三）權(quán)利缺失

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者阿瑪?shù)賮啞どˋm artya Sen）指出，貧困是“貧困人口創(chuàng)造收入能力和機(jī)會的貧困，貧困意味著貧困人口缺少獲取和享有正常生活的能力”。他認(rèn)為貧困不僅指一個人身處貧困狀態(tài)，而且包括由個人環(huán)境和社會限制所造成的機(jī)會缺失，失去自由選擇的權(quán)利。［10］美國學(xué)者格爾哈斯·倫斯基也曾指岀：“權(quán)利結(jié)構(gòu)的不平等和不合理使部分社會成員陷入貧困，結(jié)果又進(jìn)一步強(qiáng)化了社會對他們的偏見和排斥，加劇了社會矛盾?！笨梢?，貧困是階級固化的基本標(biāo)識，權(quán)利貧困是經(jīng)濟(jì)貧困的根源，貧困人口相較于其他社會成員，缺乏平等發(fā)展權(quán)利的機(jī)會，又由于權(quán)利缺失，積累財富速度緩慢，使其和后代掉入貧困閉環(huán)，造成更多的權(quán)利缺失。

雖然目前在脫貧攻堅的大環(huán)境下，我國已經(jīng)出臺了針對農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療、教育、就業(yè)、養(yǎng)老等基本生活權(quán)的保障制度，但這些制度尚未實現(xiàn)對農(nóng)村人口的全覆蓋，部分邊緣人口返貧風(fēng)險仍然較高。最為緊要的是，國家對貧困人口發(fā)展權(quán)的保障力度不夠，尤其是在增強(qiáng)他們參與社會公共事務(wù)意識和能力的培養(yǎng)上不甚理想，農(nóng)村群眾在扶貧對象核定和扶貧項目實施方面的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及權(quán)益受到侵害時的救濟(jì)權(quán)等程序性權(quán)利基本處于空白狀態(tài)，這方面的制度規(guī)定非常欠缺。如此一來不僅容易形成腐敗和權(quán)力尋租，導(dǎo)致扶貧資金使用不規(guī)范甚至被挪用和套取，造成扶貧資源浪費，妨礙精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的實現(xiàn)，也會加劇脫貧成果的松散性和不確定性，使扶貧效果大打折扣。

（四）法治環(huán)境欠佳

我國農(nóng)村的干部受教育程度普遍不高，加上民俗習(xí)慣和群體性思維的影響，法治意識相對薄弱，在脫貧攻堅工作中更是如此。身處基層一線的扶貧干部法治素養(yǎng)普遍不高，面對各級政府機(jī)構(gòu)出臺不同的扶貧政策，數(shù)量龐雜、形式多樣，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和程序規(guī)范，就連扶貧干部也難以吃透扶貧政策，有的村鎮(zhèn)扶貧干部甚至不能分辨罪與非罪的界限，對其扶貧行為是否存在違紀(jì)違法模糊不清。［11］駐村扶貧工作人員的主要精力是“精準(zhǔn)填表”，鮮有時間和精力去考慮扶貧項目的對接和落實。

加之政策偏斜導(dǎo)致基層組織脫貧攻堅工作將精力主要集中于物質(zhì)脫貧上，精神脫貧重視不夠、法治維權(quán)門檻較高等各種因素，部分一線扶貧工作者和貧困農(nóng)民往往忽視法律、漠視程序、隨意行事；貧困群眾內(nèi)生動力沒能完全激發(fā)出來，對脫貧攻堅存在觀望和過度依賴政府單方面輸入等心理。農(nóng)村黑惡勢力橫行，“鄉(xiāng)霸”“村霸”等現(xiàn)象時有出現(xiàn)，而農(nóng)村貧困群眾本身受教育程度就低，受制于法治知識存量所限，對違法犯罪行為辨別不清；即使能夠辨別，當(dāng)自身權(quán)利受到損害時，也不懂得通過法律程序來救濟(jì)?？梢姡〉姆ㄖ我庾R和欠缺的法治思維也極大地阻礙著脫貧攻堅政策的落實和推進(jìn)。

三、完善之維：脫貧攻堅戰(zhàn)略實施的法治化進(jìn)路

只有通過法治化架構(gòu)，從立法、執(zhí)法、普法各環(huán)節(jié)全面發(fā)力，切實做到扶貧工作于法有據(jù)，實現(xiàn)對扶貧干部、扶貧行為的全方位監(jiān)管，對貧困人口全方位扶持，保障貧困主體的權(quán)利，方能使扶貧工作保障有序，貧困人口走向富裕，國家治理體系和治理能力得到顯著提升，脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略才能如期實現(xiàn)。

（一）制定國家層面扶貧基本法

《荀子·議兵》中講：“立法施令，莫不順比?！蓖晟频牧⒎ㄊ歉黜椆ぷ黜樌_展的先決條件，扶貧領(lǐng)域立法不但要專門立法，更關(guān)鍵的是要立出良法。

1.考量因素

首先，要從國情出發(fā)，立足于中國特色社會主義制度和基本國情，秉持立法創(chuàng)制的內(nèi)在品質(zhì)——以權(quán)利義務(wù)關(guān)系和政府主體責(zé)任為核心的規(guī)則構(gòu)建，［10］使扶貧政策在法律框架內(nèi)進(jìn)行合理設(shè)計，再系統(tǒng)地將我國當(dāng)前脫貧工作現(xiàn)狀和成果予以歸納整理，不斷總結(jié)改革開放以來脫貧攻堅領(lǐng)域取得的有益經(jīng)驗，將其以法律形式予以固化，做到權(quán)力法授。其次，要著眼扶貧工作現(xiàn)有的政策規(guī)定，幾十年的扶貧探索，尤其近年來全面實施的脫貧攻堅戰(zhàn)，不論是中央層面還是地方政府，其制定的扶貧政策都已相對趨于成熟，整合之后完全可以作為立法的主要參照和依據(jù)，特別是貧困標(biāo)準(zhǔn)的確定、對象的識別、扶貧工作的范圍、工作方法等規(guī)定，參考性很強(qiáng)，可以專門的法律形式予以固化。雖然這些政策制度對于扶貧工作過程中權(quán)力監(jiān)督、對象救濟(jì)、資金（項目）落實等規(guī)定還稍顯欠缺，但總體上看只要善于挑選和利用，對于國家層面進(jìn)行統(tǒng)一立法還是有極高的借鑒和參考意義。最后，在細(xì)化扶貧群體識別、扶貧資金使用、扶貧項目開發(fā)、扶貧行為監(jiān)管等方面，還可以配套制定相關(guān)法律制度或?qū)嵤┘?xì)則，以進(jìn)一步確定其適用范圍與其所調(diào)整的法律關(guān)系。

2.具體設(shè)想

基于以上幾個方面的考慮，筆者設(shè)想，國家層面的扶貧立法在制度安排上應(yīng)當(dāng)突出以下幾點：

（1）適用范圍：我國廣大農(nóng)村貧困地區(qū)。

（2）法律關(guān)系主體：扶貧法律關(guān)系主要應(yīng)當(dāng)是扶貧主體和貧困主體，扶貧主體應(yīng)當(dāng)包括承擔(dān)扶貧職能的政府機(jī)構(gòu)、其他諸如行業(yè)協(xié)會、企事業(yè)單位、個人等多元社會主體，貧困主體即為幫扶對象；扶貧主體的組織機(jī)構(gòu)、權(quán)責(zé)地位應(yīng)當(dāng)以法律形式加以規(guī)范，貧困主體的識別及其退出機(jī)制應(yīng)依據(jù)法定程序確定，由法律確認(rèn)其法律地位。

（3）職能事項：政府機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)扶貧機(jī)制的頂層設(shè)計，籌集、配置扶貧資金等職責(zé)，司法、監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)扶貧活動的監(jiān)督職責(zé)，其他社會主體主要任務(wù)是獲取扶貧資源、開展扶貧活動，對扶貧效果負(fù)責(zé)。

（4）相關(guān)配套制度：主要包括扶貧規(guī)劃、扶貧機(jī)制、資金（項目）管理與實施、執(zhí)法監(jiān)督、評估檢查等內(nèi)容。

（5）法律責(zé)任：主要規(guī)定政府機(jī)構(gòu)及其工作人員的行政責(zé)任、刑事責(zé)任；其他相關(guān)主體的行政責(zé)任、民事責(zé)任以及相應(yīng)的法律救濟(jì)途徑等。［10］

（二）對脫貧攻堅權(quán)力進(jìn)行分置

不可置否，扶貧工作政府所起的作用無可替代，發(fā)揮著“領(lǐng)頭羊”的作用。根據(jù)孟德斯鳩的“三權(quán)分立”和洛克“分權(quán)學(xué)說”理論，權(quán)力制衡是統(tǒng)治長久的根基，前文的“2019年扶貧工作領(lǐng)域腐敗數(shù)據(jù)”足以說明權(quán)力過于集中產(chǎn)生的嚴(yán)重后果。因此，脫貧攻堅戰(zhàn)略實施過程需要注意權(quán)力的分散與制衡。不但要堅持地方政府主導(dǎo)，動員社會力量廣泛參與，形成“政府專項扶貧＋社會組織扶貧”的互動模式，還要建立起有效的貧困戶全程參與機(jī)制。可以考慮將扶貧權(quán)力適當(dāng)?shù)刈龀鍪崂砗头纸?，讓行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)甚至貧困群眾可以多元融入到扶貧領(lǐng)域的關(guān)鍵節(jié)點，相互監(jiān)督制衡。

筆者建議，適當(dāng)發(fā)揮鄉(xiāng)村司法所、基層人民法庭在扶貧工作中的作用，加強(qiáng)這些地處農(nóng)村一線的司法機(jī)構(gòu)建設(shè)，進(jìn)一步強(qiáng)化職責(zé)分工，將被動司法變?yōu)橹鲃訄?zhí)法監(jiān)督，強(qiáng)化合法性審查職責(zé)，助力扶貧行政機(jī)關(guān)合理依法行政，共同提升扶貧的效益化水平。

再者，扶貧工作最終面向的還是貧困人口，最終受益人和獲利者也是貧困群眾，但現(xiàn)在貧困人口對于扶貧工作大多停留在被動接受層面，部分扶貧政策制定是上級機(jī)關(guān)“閉門造車”，政策的針對性和實效性都較差。貧困人口在扶貧工作向前推進(jìn)的過程中想要什么、需要什么無處訴說，故積極回應(yīng)貧困人口的訴求，使其積極參與其中也是脫貧攻堅權(quán)力制衡的重要方面。

最后，要探索建立脫貧攻堅領(lǐng)域監(jiān)督監(jiān)察制度，進(jìn)一步約束行政機(jī)關(guān)和行政人員的自由裁量權(quán)，強(qiáng)化紀(jì)檢部門、監(jiān)察委對扶貧領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督監(jiān)察力度，把精準(zhǔn)扶貧相關(guān)法律知識作為扶貧主體日常培訓(xùn)、學(xué)習(xí)及考核的重要內(nèi)容，從政績方面倒逼解決扶貧政策落實不嚴(yán)格、不規(guī)范、扶貧工作漂浮、相關(guān)制度執(zhí)行不到位、不透明等問題。此外，各級人大代表也應(yīng)在扶貧工作中擔(dān)當(dāng)起應(yīng)有之責(zé)，建議將扶貧工作的監(jiān)督和建議通道向各級人大敞開，讓社會各界和貧困人口有途徑、有空間參與到脫貧攻堅工作中的各個環(huán)節(jié)中來。

（三）強(qiáng)化脫貧攻堅權(quán)利保障

扶貧過程中出現(xiàn)權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗問題除了權(quán)力制衡不夠以外，歸根結(jié)底還是基層扶貧干部的行政行為出現(xiàn)偏差，行政程序不嚴(yán)、辦事不公導(dǎo)致的惡果。

首先，政府要主動將行政體制改革自覺納入到脫貧攻堅大環(huán)境中去，強(qiáng)化開展扶貧領(lǐng)域行政能力規(guī)范化建設(shè)，扶貧工作中任何行政行為都應(yīng)該在法律法規(guī)中找到依據(jù)并恪守權(quán)力邊界，法無授權(quán)不可為，同時兼顧合法性與合理性。［2］在統(tǒng)一扶貧政策的基礎(chǔ)上，大力加強(qiáng)扶貧干部行政能力提升培訓(xùn)，加強(qiáng)法治素養(yǎng)培育學(xué)習(xí)，在政府扶貧機(jī)關(guān)廣泛開展學(xué)法、用法、守法教育。

其次，堅持運(yùn)用法治思維推進(jìn)脫貧攻堅，以法治方式將扶貧領(lǐng)域關(guān)鍵節(jié)點和實踐納入法治化軌道，嚴(yán)格幫扶對象進(jìn)出程序，嚴(yán)格項目管理，嚴(yán)格資金使用，嚴(yán)肅追究責(zé)任，提升依法扶貧的行政能力和水平。同時，政法機(jī)關(guān)要經(jīng)常深入扶貧一線，持續(xù)將“掃黑除惡”專項斗爭在農(nóng)村扶貧領(lǐng)域不斷推進(jìn)和延伸，對扶貧領(lǐng)域存在的“鄉(xiāng)霸”“村霸”等家族黑惡勢力團(tuán)伙和扶貧過程中出現(xiàn)的各類違法犯罪行為，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)嚴(yán)肅查處，堅持有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，加大扶貧領(lǐng)域違法犯罪行為打擊力度，促使脫貧攻堅由政策支撐向法律規(guī)范、由開發(fā)式向開發(fā)與保障并重轉(zhuǎn)變，讓脫貧攻堅工作始終在法治的軌道上運(yùn)行。

最后，要創(chuàng)新扶貧方式方法，改變政府單方面輸入推進(jìn)模式，在持續(xù)做好貧困群眾實體性權(quán)利保障的同時，更要注重對程序性權(quán)利的保障，以此來提高幫扶對象在扶貧需求評估、扶貧項目選擇與實施等環(huán)節(jié)的參與度，消除困難群眾對政府的過度依賴，使其成為脫貧攻堅的行動主體和決策主體。

（四）營造脫貧攻堅法治環(huán)境

我國農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作無論是政策傾向還是實踐推進(jìn)，主要精力還是集中于解決物質(zhì)貧困問題，而對于教育和思維，尤其是法治教育和法治思維觀念的培養(yǎng)還處在起步階段。要切實激活貧困人口脫貧致富的內(nèi)生動力，必須將精力集中于教育扶貧、智力扶貧、思維扶貧，凸顯法治在脫貧攻堅中的重要性，走出貧困閉環(huán)，才能拔除貧困人口“窮根”。脫貧攻堅法治保障的長效性機(jī)制難以建立還有一個很重要的因素就是普法宣傳不夠，不論是基層一線扶貧干部還是貧困群眾，法律知識缺乏，法律意識淡薄，守法意識較弱，用法能力不強(qiáng)。

首先，要堅持把法治宣傳教育貫穿到脫貧攻堅工作的各個環(huán)節(jié)和全過程，重視對基層社會成員的普法宣傳教育，持續(xù)深化法治理念，樹立法治信仰。脫貧攻堅工作人員和村干部是連結(jié)基層政權(quán)和貧困群眾之間的紐帶，加強(qiáng)行政者的法治素養(yǎng)和法治思維培養(yǎng)，對開展脫貧攻堅工作具有重要作用，引導(dǎo)他們在行政執(zhí)法過程中樹立起法治化的程序意識和公平正義的法治思維，使其養(yǎng)成自覺遵守扶貧領(lǐng)域法律法規(guī)和堅守規(guī)則的意識，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

其次，要重點加強(qiáng)對困難群眾法律知識的普及教育，開展針對農(nóng)村和貧困人口的婚姻家庭、土地流轉(zhuǎn)、鄰里糾紛、民間借貸糾紛等免費法律咨詢活動，通過以案釋法和典型案例等形式，擴(kuò)大普法宣傳效果。發(fā)揮法律援助的獨特優(yōu)勢，將建檔立卡貧困戶全部列入法律援助的范圍，擴(kuò)大法律援助的覆蓋面，推動法律援助向基層延伸，暢通涉民生類案件“綠色通道”，開辟“五保戶”“兜底戶”等貧困人口接受公共法律服務(wù)的渠道，設(shè)立司法救助基金，降低貧困群眾的維權(quán)門檻，積極引導(dǎo)貧困群眾運(yùn)用法治手段維護(hù)自身權(quán)益。

最后，加強(qiáng)扶貧領(lǐng)域“法治”與“德治”有機(jī)融合，利用并發(fā)揮好村規(guī)民約的規(guī)范作用，使法治意識逐漸滲透到貧困群眾的日常生活和行為方式之中，逐步喚起貧困主體參與脫貧攻堅的意識，調(diào)動他們監(jiān)督扶貧權(quán)力運(yùn)行的積極性；利用好貧困地區(qū)的文化名片和鄉(xiāng)村舞臺，持續(xù)破除陳規(guī)陋習(xí)，樹立文明鄉(xiāng)風(fēng)，切實從精神層面推動農(nóng)村貧困地區(qū)脫貧致富，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

結(jié)語

打贏脫貧攻堅戰(zhàn)不是一日之路，更不是一時之功，它需要有統(tǒng)一的國家層面扶貧立法和相關(guān)配套制度，使出臺扶貧政策和制定扶貧制度有法可依；需要對扶貧權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督和制約，使社會力量和貧困群眾成為脫貧攻堅的行動主體和決策主體；需要加強(qiáng)脫貧攻堅領(lǐng)域權(quán)利保障，使貧困主體的合法權(quán)益得到法律保護(hù)，扶貧措施依法得以落實；需要創(chuàng)新工作機(jī)制開展普法宣傳教育，喚起貧困主體的參與意識，使物質(zhì)扶貧和精神扶貧同步推進(jìn)。不容忽視的是，脫貧攻堅不是終點，運(yùn)用法治思維和法治方法開展移風(fēng)易俗，化解農(nóng)村地區(qū)的矛盾糾紛，喚起貧困群眾的法治意識，做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興之間的有序銜接，才是解決脫貧攻堅法治問題的終極所在。

注釋：

① 甘肅省高級人民法院的幫扶對象為甘肅省臨夏回族自治州下轄臨夏縣中的8個貧困村，臨夏縣是國家六盤山集中連片特困縣和國家“三區(qū)三州”、省上“兩州一縣”重點扶持縣之一，甘肅省高級人民法院是省委確定的臨夏縣脫貧攻堅幫扶工作省直組長單位。

②“六大扶貧行動”的具體內(nèi)容為：黨建扶貧、教育扶貧、法治扶貧、技能扶貧、消費扶貧和精神扶貧。甘肅省高級人民法院開展“六大扶貧行動”取得了良好的幫扶效果，具體可參見：https：//www.thepaper.cn/newsDe?tail_forward_4995618.最后訪問時間：2020年7月10日。

③ 參見《兩會看“法”，鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法要來了！將重點約束污染農(nóng)村環(huán)境的產(chǎn)業(yè)》，載網(wǎng)易網(wǎng)：http：//3g.163.com/news/article/EA8EA62J0511DJHA.Html.最后訪問時間：2020年7月9日。

④ 參見：http：//mzzt.mca.gov.cn/article/zt_2018tpgjz/ncdbzxzl/gztb/201912/20191200022367.shtm l。最后訪問時間：2020年7月10日。