清代森林保護(hù)多元共治法律制度研究

高利紅，徐 璽

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430073）

森林法因具有法律功能定位的復(fù)合型、規(guī)范對(duì)象的復(fù)雜性以及利益主體多元性特點(diǎn)對(duì)法律規(guī)制提出了綜合性調(diào)整需求，在森林保護(hù)與利用、培育活動(dòng)中應(yīng)涵蓋多元利益主體在內(nèi)的動(dòng)態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)多元化利益訴求與價(jià)值保障目標(biāo)。新修訂的《中華人民共和國(guó)森林法》（以下簡(jiǎn)稱《森林法》）突出了森林多元效益的統(tǒng)一，對(duì)促進(jìn)森林資源永續(xù)利用具有重要意義。但目前《森林法》仍偏重于政府管理，突出表現(xiàn)為政府主導(dǎo)型的生態(tài)治理體制與多元共治的生態(tài)治理理念相悖。［1］其制度缺陷的內(nèi)在根源是仍遵循“管制法”路徑，以行政管理為基本手段，森林保護(hù)與管理體制割裂了企業(yè)、民眾、社區(qū)、社會(huì)組織等主體與森林的聯(lián)系，多元主體參與森林保護(hù)的訴求沒有得到充分保障。

在多元共治理念缺失的背景下，《森林法》存在內(nèi)生性不足和制度設(shè)計(jì)問題，在森林保護(hù)合作共治中表現(xiàn)為不同主體間的目標(biāo)差異、結(jié)構(gòu)失衡以及協(xié)同無(wú)效等困境。多元主體的利益訴求、價(jià)值目標(biāo)及治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性決定僅僅依靠政府單一的管理模式無(wú)法完全解決復(fù)雜的森林資源問題，為了更好實(shí)現(xiàn)森林的多元價(jià)值功能，契合現(xiàn)代林業(yè)治理體系的目標(biāo)要求，構(gòu)建由政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾共同參與的森林保護(hù)多元共治機(jī)制乃應(yīng)有之義。中國(guó)法治的發(fā)展路徑需在重視法律文化傳統(tǒng)與實(shí)際的基礎(chǔ)上充分挖掘與利用本土資源，［2］創(chuàng)新森林生態(tài)保護(hù)治理理念在某種意義上亦是一種歷史回歸，產(chǎn)生于本土的清代森林保護(hù)多元共治的理論與實(shí)踐需要我們進(jìn)行深入研究，為構(gòu)建符合現(xiàn)代多元共治理念的森林保護(hù)法律制度提供有益的歷史借鑒。

一、多元共治理念的產(chǎn)生與發(fā)展

近年來(lái)，對(duì)多元共治的理論探索逐漸成為學(xué)界一項(xiàng)引人注目的工作。中國(guó)多元共治理論正在由初步的探索階段向深入闡釋階段穩(wěn)步邁進(jìn)，呈現(xiàn)出“百家爭(zhēng)鳴”的研究態(tài)勢(shì)。從對(duì)多元共治理論的總體規(guī)定性等寬泛論述，到藉由不同領(lǐng)域視角對(duì)多元共治進(jìn)行解構(gòu)性的細(xì)致研究，無(wú)不彰顯出多元共治在學(xué)界前沿探索中的顯著價(jià)值。已有的綜述性文章［3］大多認(rèn)為“多元共治”與哈肯的協(xié)同理論、奧斯特羅姆的多中心治理理論有著密切聯(lián)系，主張?jiān)诮梃b國(guó)外多元共治思想的基礎(chǔ)上，不應(yīng)僅靠政府運(yùn)用政治權(quán)威對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行單一管理，而是要形成一個(gè)蘊(yùn)含“國(guó)家、社會(huì)和市場(chǎng)”的多元化架構(gòu)協(xié)同運(yùn)作，形成各主體聯(lián)動(dòng)，互相制衡的管理過程。雖然這些對(duì)介紹和梳理多元共治理論甚有裨益，但對(duì)進(jìn)一步深化富有中國(guó)特征的多元共治理論的探索工作卻鮮有臂助。

當(dāng)前多元共治的理論研究目標(biāo)應(yīng)契合于中國(guó)的社會(huì)時(shí)代，透過不同的研究視角對(duì)多元共治進(jìn)行理論溯源。多元共治并不是西方行政管理范式轉(zhuǎn)換的新現(xiàn)象，我國(guó)古代早就有這種治理思想，散見于各類古典文籍之中。例如《荀子·君道》：“明分職，序事業(yè)，材技官能，莫不治理，則公道達(dá)而私門塞矣，公義明而私事息矣?！薄稘h書·趙廣漢傳》：“壹切治理，威名遠(yuǎn)聞。”《孔子家語(yǔ)·賢君》：“吾欲使官府治理，為之奈何？”皆蘊(yùn)含了關(guān)于治理的思想?！抖Y記·禮運(yùn)》中的“大道之行也，天下為公”，即體現(xiàn)我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的多元共治理念。明清時(shí)代很多學(xué)者也曾提出“人君與天下共”，亦含有共治之思想。［4］中國(guó)古人通過深入的觀察和對(duì)實(shí)踐生活的總結(jié)，這種“多元共治”理念得到了更全面的論證和具體的豐富。從“治理”到“多元共治”，其意涵產(chǎn)生了由單一控制向互相協(xié)作的巨大轉(zhuǎn)變，即包含治理主體的多元趨向，不斷吸納社會(huì)各方力量，不再僅限于政府單一主體。治理權(quán)力運(yùn)行模式的轉(zhuǎn)變，不再?gòu)?qiáng)調(diào)以往自上而下的單維運(yùn)作，而是注重上下互動(dòng)的協(xié)調(diào)過程。［5］

當(dāng)代中國(guó)對(duì)于多元共治的研究不應(yīng)局限在西方研究范式之內(nèi)，而應(yīng)植根于中國(guó)歷史闡釋之中，亦將發(fā)揮出獨(dú)到的理論價(jià)值與實(shí)踐導(dǎo)向作用。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)不僅存在多元共治理念，并在基層社會(huì)結(jié)構(gòu)中呈現(xiàn)出多元共治之形式。以清代森林保護(hù)為視角觀之，其表現(xiàn)為以宗族、鄉(xiāng)紳、民間組織等各類社會(huì)組織參與的多元主體結(jié)構(gòu)，以宗族族規(guī)、鄉(xiāng)規(guī)民約、行規(guī)行約為森林治理的主要依據(jù)以及針對(duì)森林糾紛的多元解決機(jī)制，形成了傳統(tǒng)中國(guó)獨(dú)具特色的森林保護(hù)多元共治法律制度，并在民俗差異、環(huán)境狀況不一、信息相對(duì)落后的遼闊國(guó)土上實(shí)現(xiàn)了多元主體協(xié)同治理之圖景。

二、清代森林保護(hù)多元共治的理論與實(shí)踐

（一）清代森林保護(hù)多元共治思想

1.森林保護(hù)與防災(zāi)思想

清代大量的護(hù)林碑都有關(guān)于森林保護(hù)的論述，其對(duì)于保護(hù)森林生態(tài)環(huán)境的重視，內(nèi)含了人與自然和諧相處的智慧，并演化出豐富的生態(tài)保護(hù)與資源利用思想。在乾隆四十六年（1781年），云南地區(qū)立下禁碑：“山之興旺不竭者，則在林木之蔭翳。樹木之茂盛，然后龍脈旺相、泉水汪洋?！蓖伟四辏?869年）黎平縣立禁碑：“凡龍山一草一木，不得妄砍?！痹颇掀斩孪揉l(xiāng)于乾隆六十年立《為公禁》碑：“箐養(yǎng)樹木，以厚水源，雍蔭田畝?！备＝ǖ貐^(qū)立于乾隆三十四年的禁碑：“歷久留植樹木，原系遮蔭水源，滋潤(rùn)田地?！鼻墒献谧宓摹鹅粢?guī)》規(guī)定：“祖墳蔭木，各房子孫宜加保護(hù)，不得越地盜砍盜伐，如犯，以不孝罪論，除聞官究治外，仍削名出族?！保?］由此可見，清代對(duì)于森林保護(hù)的規(guī)定較為全面，不僅從保護(hù)對(duì)象上，重視森林保護(hù)與水土保持之間的關(guān)系，而且不同主體參與其中，尤其是各類民間組織參與森林保護(hù)的活動(dòng)異常繁榮。

2.森林多元效益思想

清代提倡植樹護(hù)林的行為，深刻反映了對(duì)于森林生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)價(jià)值的關(guān)注。例如俞森在《種樹說(shuō)》一書中詳細(xì)論述了他對(duì)林業(yè)發(fā)展的看法，對(duì)種樹的益處具有深刻的認(rèn)識(shí)，并對(duì)林業(yè)的功能做出了概括，總結(jié)了林業(yè)發(fā)展的制約因素，提出了政府要重視下達(dá)樹令，鼓勵(lì)民眾植樹造林。［7］乾隆年間直隸省無(wú)極縣知縣黃可潤(rùn)提倡全民植樹，改造沙荒。制定鼓勵(lì)民眾植樹章程，有意識(shí)地將沙地造林作為治沙的手段，效果顯著，對(duì)于今天也有重要的借鑒意義。中國(guó)古人理想的生存環(huán)境常被形容成“山川秀發(fā)”“綠林陰翳”的山水勝地，民間社會(huì)提倡植樹造林還表現(xiàn)出對(duì)林木綠化景觀生態(tài)思想的追求，體現(xiàn)了對(duì)于森林多元效益認(rèn)識(shí)的深化。

（二）清代森林保護(hù)主體結(jié)構(gòu)

清代，政府、宗族組織、鄉(xiāng)紳、民間自治組織等多元主體通過不同形式參與到森林保護(hù)之中，基于多元主體的協(xié)調(diào)合作達(dá)到最大程度的動(dòng)員資源，形成了森林保護(hù)多元共治法律制度，并在實(shí)踐中發(fā)揮著重要作用。

1.政府

清代歷朝政府都較為重視植樹造林，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)繁榮的康乾盛世，還是國(guó)運(yùn)衰微的清末，無(wú)論是中央政府，還是地方官員，都采取各種措施植樹造林，保護(hù)生態(tài)。［8］政府在保護(hù)森林資源過程中頒布了大量的法律法規(guī)和政策，從保護(hù)的手段來(lái)看，既有直接的保護(hù)政策如嚴(yán)禁砍伐森林，又有間接的保護(hù)政策如減免對(duì)生態(tài)資源的稅收，既有積極的措施鼓勵(lì)植樹造林，也有禁止性的措施如嚴(yán)禁破壞水源林；從保護(hù)政策的效力來(lái)看，既有皇帝發(fā)布的最高諭旨，又有基層官吏頒布的小范圍法令；從保護(hù)力度來(lái)看，既有對(duì)亂砍濫伐行為的刑罰處罰，也有鼓勵(lì)植樹造林的勸諭令。

（1）封禁政策

封禁政策是清代保護(hù)森林的主要措施，所謂封禁山林，即不得隨意開墾圍獵、砍伐放牧以保證林木生長(zhǎng)。清代的封禁以東北地區(qū)和圍場(chǎng)封禁為主，客觀上對(duì)當(dāng)時(shí)的森林保護(hù)起到了較為積極的作用。清代封禁山林制度最為著名的是熱河木蘭圍場(chǎng)，木蘭圍場(chǎng)于康熙二十年（1681年）建立，其山深林茂是皇家狩獵之地。［9］封禁措施于順治年間開始修筑，在奉天設(shè)置籬笆并派兵防守。在此期間，圍場(chǎng)林木以及動(dòng)物資源得到了較好的保護(hù)。

（2）盜伐林木的處罰法規(guī)

清代森林立法中對(duì)于亂砍濫伐等破壞森林行為普遍適用刑事處罰，且制裁力度很大，客觀上重罰對(duì)于遏制毀林犯罪發(fā)生具有積極意義?！洞笄迓伞分嘘P(guān)于涉林犯罪的規(guī)定主要分布在《戶律》卷五，田宅、《禮律》卷十一，祭祀、《刑律》卷十八，賊盜這三部分之中。《戶律》卷五田宅中將“山場(chǎng)、山園”等納入，并且規(guī)定了較為詳細(xì)具體的犯罪行為，包括對(duì)林木的“盜賣”“侵占”“強(qiáng)占”等。另外，在量刑方面有按照危害程度的級(jí)別和處罰刑期的詳細(xì)規(guī)定。更值得注意的是其規(guī)定了涉林瀆職犯罪，詳細(xì)規(guī)定了犯罪主體、具體行為以及處罰措施。在《刑律》中，將“盜他人墳塋內(nèi)樹木”的行為詳細(xì)規(guī)定了主犯與從犯的區(qū)別。［10］

（3）鼓勵(lì)植樹造林的法令

清代頒布的關(guān)于森林保護(hù)與管理的法律詔令主要表現(xiàn)為鼓勵(lì)植樹造林。清代中央政府比較重視對(duì)森林的保護(hù)以及積極提倡植樹造林，發(fā)展林業(yè)。例如雍正二年（1724年）頒布諭令：“舍旁田畔，以及荒山曠野，量度土宜，種植樹木。桑柘可以飼蠶，棗栗可以佐食，桕桐可以資用，即榛楛雜木，亦可以供炊爨，其令有司督率指畫，課令種植。仍嚴(yán)禁非時(shí)之斧斤，牛羊之踐踏，奸徒之盜竊，亦為民利不小?！辈⑶易尮賳T“各體朕拳拳愛民之意，實(shí)心奉行”。［11］光緒三十二年（1906年）農(nóng)工商部上呈《酌擬獎(jiǎng)給商勛章程折》建議朝廷對(duì)于植樹造林達(dá)五千株以上并且成材被利用者，授予其三等商勛，并請(qǐng)賞加四品頂戴。［12］對(duì)于籌辦農(nóng)林公司的，地方官員不僅要給予保護(hù)，還應(yīng)當(dāng)支持并為其提供便利。［13］

（4）地方性植樹護(hù)林法規(guī)

除中央發(fā)布諭旨外，地方官員也發(fā)布了大量保護(hù)森林資源的地方性法規(guī)，主要包括曉諭、禁示、文告、規(guī)約等。地方政府在森林保護(hù)過程中體現(xiàn)出政府與民間的互動(dòng)與合作，清代護(hù)林碑?dāng)?shù)很多，都是起由于民眾的報(bào)案或請(qǐng)求，地方政府以此為契機(jī)發(fā)布法令，地方政府將司法判例與民間力量融合在一起，共同發(fā)揮作用保護(hù)生態(tài)環(huán)境?，F(xiàn)存于廣西鐘山縣的《永禁大由、龍骨等山碑》就是一個(gè)典型的例證。大由、龍骨二山是當(dāng)?shù)啬洗濉⒋笥啥逅械墓?，為了謀取非法利益，個(gè)別無(wú)知村民將大由山私自發(fā)給外來(lái)人員開墾，并砍伐山上樹木。二村村民通過向官府集體訴訟維護(hù)了公山權(quán)益，懲罰了不法分子之后，還將該案的判決結(jié)果刻碑公示，其中蘊(yùn)涵的法律原理和處罰規(guī)定作為判決書的一部分公之于眾，使民眾在了解案情的過程中也獲悉了與此相關(guān)的生態(tài)信息，提升群眾的生態(tài)保護(hù)意識(shí)，這對(duì)今后同類案件起到了警示和預(yù)防作用。地方政府官員能體察民情，如民所請(qǐng)，發(fā)布相關(guān)命令，極大激發(fā)了群眾保護(hù)生態(tài)的積極性和主動(dòng)性，為調(diào)動(dòng)社會(huì)各階層力量保護(hù)生態(tài)創(chuàng)造了條件。［14］

2.宗族組織

各宗族組織通過制定護(hù)林育林的宗法族規(guī)保護(hù)森林，關(guān)于森林保護(hù)的宗法族規(guī)大多以森林保護(hù)碑刻呈現(xiàn)，一般是由當(dāng)?shù)卮迓浠蜃谧宄蓡T集議，形成詳細(xì)的文字材料，然后報(bào)請(qǐng)當(dāng)?shù)毓俑畬徟?，最后以官府名義頒發(fā)告示。這些告示以書面形式公布，但由很多被勒石豎碑于祠堂或田地。其具體內(nèi)容基本上包括獎(jiǎng)賞性措施、禁止性事項(xiàng)及懲戒性規(guī)定，其中禁止性事項(xiàng)與懲戒性規(guī)定較為突出，例如清嘉慶二年《祁門環(huán)砂村告示即永禁碑》：“縱火挖樁，在所必禁；松、杉二木，在所必蓄。違者，罰戲一臺(tái)。但恐日后犯規(guī)不遵，硬頑難制，謹(jǐn)粘養(yǎng)山合墨，呈叩恩賞示禁，永垂警后。始振文風(fēng)，繼興地利，世世被澤等情到縣?！庇纱丝梢姡瑢?duì)違反碑刻禁令的行為人，規(guī)定了較為具體的懲罰措施，操作性很強(qiáng)。除了罰戲的懲罰外，還有較為嚴(yán)厲的送官究治懲罰措施。例如《清乾隆五十九年（1794年）四月休寧浯田嶺嚴(yán)禁召棚民種山碑》《清咸豐七年（1857年）六月績(jī)溪大坑口奉憲永禁碑》和《清嘉慶八年（1803年）十月休寧浯田嶺嚴(yán)禁私召棚民入山墾種碑》等就是如此。［15］這些體現(xiàn)了森林資源在民間社會(huì)生產(chǎn)與生活中的重要作用，一旦山林受到侵害，民間社會(huì)與政府充分互動(dòng)共同加強(qiáng)對(duì)森林的保護(hù)，其作用是巨大的。

3.鄉(xiāng)紳

清代鄉(xiāng)紳是社會(huì)力量的代表者，是當(dāng)?shù)厣缛旱暮戏ù聿⑶夷軌蚺c政府共同商議實(shí)際參與到地方事務(wù)之中。［16］在民間保護(hù)森林資源的實(shí)踐活動(dòng)中，鄉(xiāng)紳階層作為民間核心力量發(fā)揮了重要的帶頭作用。首先，鄉(xiāng)紳關(guān)于植樹造林的號(hào)召力與經(jīng)費(fèi)補(bǔ)充功能。例如趙州紳士積極踴躍植樹造林恢復(fù)山林植被，并且在當(dāng)?shù)剜l(xiāng)紳的努力下，“山林頓覺生色矣”。鶴慶大水渼村山場(chǎng)因樵采、兵亂等原因而為荒地，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)紳積極參與，率先植樹造林。立于光緒年間的《大水渼護(hù)林石碑》記載了之前公山的林木茂盛，但因世道猖狂，當(dāng)?shù)氐臉淠颈M被燒毀，其中有前輩生員趙大椿、張口、張暄、軍功趙玉振四君倡首共同商約：每戶出人栽培松樹，……迄今松樹成林，但可以為材用。［17］因?yàn)楫?dāng)?shù)剜l(xiāng)紳倡議出資連年植樹造林，最后松樹成林，造福鄉(xiāng)梓。其次，鄉(xiāng)紳階層主持民間規(guī)約的制訂并負(fù)責(zé)管理規(guī)約的具體執(zhí)行。劍川州新仁里禁止砍伐林木的鄉(xiāng)約由“合村紳耆共同議約”；鄧川州蓮曲村的護(hù)林章程，管事老人主持并攜“合村士庶”勒石立碑；南縣恩多摩乍村禁止砍伐龍?zhí)稑淠镜囊?guī)約也是“邀本約紳者”制訂。最后，在具體管理和執(zhí)行方面，士紳還負(fù)責(zé)對(duì)盜伐濫采進(jìn)行處罰。例如浪穹新生邑公山林木被人盜伐，“晝刊夜伐，斧斤相尋”，“邑中紳耆庶民，極目傷心，爰約數(shù)十人，踴躍贊襄，遂每戶嚴(yán)搜，共得罰錢三十千文，以正鄉(xiāng)規(guī)”，并訂立規(guī)章，“永定萬(wàn)世章程，無(wú)論紳民，一經(jīng)拿獲，于罰制銀十兩”。［18］

4.民間自治組織

自古以來(lái)林木生產(chǎn)與當(dāng)?shù)鼐用竦慕?jīng)濟(jì)生活關(guān)系密切，因此都非常重視護(hù)林造林，除了訂立規(guī)約封山育林等傳統(tǒng)，還成立了許多專門養(yǎng)山護(hù)林的民間自治組織。例如祁門環(huán)溪王履和堂的養(yǎng)山會(huì)、渚口的會(huì)社、黔縣豐登路會(huì)等這些保護(hù)山林的民間組織大多是民間自發(fā)自主形成的，如乾隆四十六年黔縣十都豐登就有豐登路會(huì)的存在，此組織積極保護(hù)山林，他們按股出資，購(gòu)買山場(chǎng)林業(yè)，最后按股分得山紅。他們購(gòu)得山地后，明確規(guī)定：“不出錢者，公禁毋許入山，如違，鳴官究治，列名執(zhí)單，給于各姓合墨之內(nèi)，嗣后不但此業(yè)無(wú)分，且并風(fēng)門鎖，亦毋許入山。再議刮柴山中曬，恃蠻魁挑，察出鳴眾公罰，其山林蓄養(yǎng)樹林摘茶之息，以及茲派丁余錢，公議入會(huì)生利以備兌糧，仍遞年同眼算明登賬，不得私肥。再無(wú)知入山侵害，察出公罰?！保?9］這些不同類型的民間自組織，為解決當(dāng)時(shí)的社會(huì)需求發(fā)揮了重要的功能。

民間自治組織還主要表現(xiàn)在少數(shù)民族地區(qū)，例如侗族的“款組織”、瑤族的“油鍋組織”“石牌組織”、納西族“老民會(huì)”、苗族的“議榔”等。以侗族為代表，其存在著一種以地域?yàn)榧~帶的村與村、寨與寨之間的地方聯(lián)盟——“款組織”。“款組織”承擔(dān)“立法”職能。不同層次的款組織都有訂立在自己范圍使用的“款約法”，其中就包括保護(hù)山林的內(nèi)容。這些護(hù)林款約深入人心，被族人牢記，從而自覺遵守，具有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)和認(rèn)同感。

（三）清代森林保護(hù)多元共治運(yùn)行機(jī)制

1.協(xié)作共治的基礎(chǔ)：基層社會(huì)有規(guī)則的自治

隨著清代商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)的資源結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)以及基層的社會(huì)階層都發(fā)生了分化，過去簡(jiǎn)單劃一的利益主體不復(fù)存在，取而代之的是各種各樣的不同利益主體，多元利益主體并存使得原來(lái)國(guó)家、社會(huì)和鄉(xiāng)民之間的簡(jiǎn)單關(guān)系開始變得復(fù)雜，多元共治思想具備了社會(huì)基礎(chǔ)。清代傳統(tǒng)社會(huì)形成了社會(huì)基層組織自我管理的多元共治機(jī)制，主要表現(xiàn)為宗族、村社、行幫等各類民間組織的出現(xiàn)與發(fā)展，家法族規(guī)、鄉(xiāng)約、行規(guī)行約等產(chǎn)生并逐漸成為基層社會(huì)有規(guī)則自治的依據(jù)。［20］清代的基層自治按照自生自發(fā)秩序而井然運(yùn)行，其通過自治形成的包括宗族族規(guī)、鄉(xiāng)規(guī)民約、少數(shù)民族習(xí)慣法在內(nèi)的多元規(guī)則，是維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定的道德凝聚力和制度化保障。這些多元規(guī)則在實(shí)際中指導(dǎo)鄉(xiāng)民的行動(dòng)并且大家都能做到自覺遵守，背后的原因在于這些規(guī)則是鄉(xiāng)民自我管理的產(chǎn)物，即“自治”的產(chǎn)物。

在森林保護(hù)方面，地方規(guī)范能夠通過自治影響政策制定，政府對(duì)保護(hù)森林的鄉(xiāng)規(guī)民約予以認(rèn)可，或者直接將其提升為保護(hù)森林的政府法令，這種社會(huì)性規(guī)范反而成為森林保護(hù)的重要資源?，F(xiàn)存于廣西永?！斗钍窘肪褪堑湫偷睦C，當(dāng)時(shí)臨桂西山（現(xiàn)屬永福）因太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)導(dǎo)致大量樹木被毀壞。當(dāng)?shù)氐娜罕娮园l(fā)組織恢復(fù)和保護(hù)森林植被，為了提高保護(hù)的效力和范圍，他們將保護(hù)西山生態(tài)環(huán)境的內(nèi)容制定為鄉(xiāng)規(guī)民約呈送給縣政府，要求賦予官方法律效力并加以公示，當(dāng)時(shí)的政府將這份鄉(xiāng)規(guī)民約提升為具有官方效力的法律文書并公示。這個(gè)案例展示了清代地方規(guī)則通過自治影響政策制定，民間與國(guó)家形成了良好的互動(dòng)，這種互動(dòng)建立在自治的基礎(chǔ)之上。［21］

2.森林保護(hù)事業(yè)中官、紳、民的協(xié)作

國(guó)家政權(quán)與民間力量在不同層面，為應(yīng)對(duì)不同問題發(fā)揮著不同功用。政府往往在森林保護(hù)過程中借助地方力量實(shí)現(xiàn)共同治理的目標(biāo)，多元主體在協(xié)作中構(gòu)成了“官民共治”的格局。森林保護(hù)事業(yè)中官、紳、民的協(xié)作，如云南祿豐護(hù)林碑記載在當(dāng)?shù)孛?、鄉(xiāng)紳積極倡議下設(shè)置專門的保護(hù)森林組織與人員，并將其職責(zé)予以明確。其中，專門保護(hù)林木的人員稱為“樹長(zhǎng)”“山甲”等，對(duì)于護(hù)林人員的考察內(nèi)容的規(guī)定十分詳細(xì)，其中包括具體職責(zé)、考績(jī)以及品行等。后經(jīng)過當(dāng)?shù)毓h并樹立石碑，其碑曰：“樹頭須公直守職，廉潔通達(dá)，如有貪婪偏失，即另行設(shè)立。”山甲是樹長(zhǎng)的下屬并且專門負(fù)責(zé)巡山工作，其工作職責(zé)是每天必須上山巡查，不得延遲或隱匿，否則將扣除相應(yīng)的工食。［22］此護(hù)林措施在當(dāng)時(shí)發(fā)揮極大成效，對(duì)今天也有借鑒意義。無(wú)論地方護(hù)林碑或者宗族保護(hù)山林資源的宗法族規(guī)等，往往為了加強(qiáng)禁約的影響力和約束力，由族內(nèi)名人或當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)紳倡議下借助官府的認(rèn)可來(lái)提升禁約的正式性與權(quán)威性，當(dāng)?shù)毓h護(hù)林碑的內(nèi)容，由官方勒石垂碑。

（1）政府的制度安排

在森林生態(tài)治理體系中，政府作為治理的主體主要起著指導(dǎo)作用，一方面制定系統(tǒng)的政策與相關(guān)制度，使得國(guó)家、鄉(xiāng)紳、社會(huì)組織等主體之間形成一定的分工協(xié)作；另一方面還承擔(dān)著社會(huì)規(guī)范、穩(wěn)定鄉(xiāng)村的職能，政府能夠充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)規(guī)范價(jià)值，強(qiáng)調(diào)挖掘、運(yùn)用和整合社會(huì)規(guī)范對(duì)于森林生態(tài)治理的重要性。在多元共治中，國(guó)家著眼于指導(dǎo)思想和法制保障等宏觀層面的建設(shè)，而具體、細(xì)化的森林保護(hù)事務(wù)由基層社會(huì)完成。［23］國(guó)家在鄉(xiāng)村中的作用從以前直接的全面介入轉(zhuǎn)為間接、有選擇的參與，放權(quán)把一部分職能轉(zhuǎn)交給一些社會(huì)組織，由這些組織來(lái)進(jìn)行執(zhí)行，使其成為國(guó)家治理體系的重要組成部分。這些組織代表國(guó)家成為鄉(xiāng)村治理中最重要的力量，認(rèn)真履行政府賦予他們的職責(zé)，落實(shí)好政府的各項(xiàng)政策，致力于森林保護(hù)與社會(huì)穩(wěn)定。

（2）民間組織的調(diào)適

民間組織作為基層社會(huì)治理的主體，是國(guó)家力量在基層社會(huì)中的重要補(bǔ)充和依托，無(wú)論是行政組織、經(jīng)濟(jì)組織還是社會(huì)組織、武裝組織都在國(guó)家力量的支持下參與到基層社會(huì)治理之中。清代，隨著木材貿(mào)易空前興旺，很多地區(qū)自發(fā)形成商幫組織，這里面還有很多皇商身份的大木商參與，“三幫”（安徽、江西、陜西的商幫）、“五勷”（湖南的常德、德山、河佛、洪江、托口的商幫）都建有自己的會(huì)館和停泊木排的碼頭木塢，并以沿途的會(huì)館為基地，組織工會(huì)，工會(huì)的費(fèi)用由木商捐款資助，設(shè)置專人主持公務(wù)，負(fù)責(zé)調(diào)解內(nèi)部糾紛，協(xié)商解決。［24］包括宗族在內(nèi)的社會(huì)組織和國(guó)家政權(quán)在基層治理方面表現(xiàn)為互構(gòu)關(guān)系：一方面，國(guó)家通過社會(huì)組織從鄉(xiāng)村汲取資源，重新確立新的治理體系；另一方面，社會(huì)組織要得到國(guó)家的認(rèn)可，獲得一些權(quán)力的合法性，從而名正言順地參與到鄉(xiāng)村治理中來(lái)。如乾隆五十七年婺源縣環(huán)溪吳氏家族為避免祖山被盜賣立碑明眾，但仍然避免不了盜賣祖山事件的發(fā)生。后來(lái)，官府介入合行嚴(yán)禁并告誡居民盜賣謀串者從重治罪。［25］

（3）鄉(xiāng)紳的參與

鄉(xiāng)紳作為鄉(xiāng)村治理中的核心因素，發(fā)揮著帶頭人作用。在地方治理的諸多領(lǐng)域，官與民、公與私可能沒有非常明確的界限，官府依靠民間內(nèi)生組織執(zhí)行某些事務(wù)，而民間也依靠政府強(qiáng)化或再生其內(nèi)部的權(quán)力機(jī)制。在森林保護(hù)方面，首先，基層社會(huì)大量護(hù)林公約雖然是由眾人共同合議或公議形成，但這些護(hù)林規(guī)約也不是自然發(fā)生的，往往是由某個(gè)或某些具有感召力的鄉(xiāng)紳牽頭，有意識(shí)、有計(jì)劃的展開，并由鄉(xiāng)紳或當(dāng)?shù)鼐橹鳌笆壮?，再通過眾人的“唱和”而形成的結(jié)果。［26］其次，鄉(xiāng)紳能夠聯(lián)結(jié)基層建立起與政府的有效溝通，起到上情下達(dá)的作用。鄉(xiāng)紳作為政府與基層社會(huì)溝通的橋梁，承擔(dān)著不可或缺和不可替代的社會(huì)角色。一方面，當(dāng)有人大肆破壞山林時(shí)，鄉(xiāng)紳能夠及時(shí)向政府呈稟侵占和破壞行為，及時(shí)請(qǐng)官府下令嚴(yán)禁破壞。對(duì)于官府下達(dá)的保護(hù)森林的諭令，鄉(xiāng)紳能夠及時(shí)向民眾傳達(dá)，起到積極宣傳、教化的作用，特別是將官府飭示勒立成碑，供村民遵守。洱海區(qū)域存有部分“官示民立”和“官飭民立”性質(zhì)的清代護(hù)林碑刻，主持勒石者均為鄉(xiāng)紳階層。［27］另一方面，鄉(xiāng)紳能夠?qū)φ畽?quán)力進(jìn)行一定的制衡，當(dāng)國(guó)家的命令與鄉(xiāng)紳所代表的民眾利益不能達(dá)到一致時(shí)，作為地方社區(qū)的領(lǐng)袖的地位與官方是平等的，他們往往通過談判達(dá)成協(xié)議。

3.森林糾紛多元解決機(jī)制

清代山林糾紛解決中逐漸形成了一套官民之間相得益彰、總體上行之有效的國(guó)家與民間的銜接和互動(dòng)機(jī)制，有效實(shí)現(xiàn)各利益主體之間多元價(jià)值整合動(dòng)態(tài)博弈的良性互動(dòng)。首先，以國(guó)家為解決糾紛主體，有訴訟和調(diào)解等途徑，官府調(diào)解往往是基于雙方當(dāng)事人爭(zhēng)議較大，通過民間調(diào)解難以達(dá)成雙方的認(rèn)同。其次，社會(huì)組織也在糾紛解決實(shí)踐中發(fā)揮重要作用，其解決糾紛的主要方式包括調(diào)解與仲裁。社會(huì)組織調(diào)解與官方調(diào)解不同，其是一種民間調(diào)解，主要包括宗族調(diào)解、鄉(xiāng)里調(diào)解、鄉(xiāng)鄰調(diào)解、民間組織調(diào)解等不同的形式，仲裁主要是指行會(huì)裁決，最后是個(gè)人調(diào)解或解決，例如鄉(xiāng)紳或中人調(diào)解。［28］

清代多元化糾紛解決的處理方式

政府對(duì)宗族調(diào)解持以鼓勵(lì)態(tài)度，宗族、鄉(xiāng)紳、文會(huì)等社會(huì)團(tuán)體在調(diào)解山林糾紛和維護(hù)日常秩序方面均發(fā)揮重要作用。例如歙縣許氏宗族在《族規(guī)》中規(guī)定族人“遇族中有不平之事，（族長(zhǎng)）悉為之處分排解，不致經(jīng)官”。［29］由于地方情況相對(duì)復(fù)雜，官府并不能有效及時(shí)了解，在審理中往往需要民間力量的協(xié)助與支持，判決作出后的執(zhí)行也需要民間力量的參與并予以督促。另外，民間力量的調(diào)解介入往往會(huì)能有效調(diào)和雙方爭(zhēng)議，繼而訴訟終止。山林糾紛的調(diào)解主體除了宗族、里老及鄉(xiāng)紳外還有民間組織，例如徽州文會(huì)不僅是文人結(jié)社，對(duì)于本地民間糾紛的調(diào)解亦發(fā)揮著重要的自治功能。許承堯在《歙事閑譚·歙風(fēng)俗禮教考》中記載：“各村自為文會(huì)，以名教相砥礪。鄉(xiāng)有爭(zhēng)競(jìng)，始則鳴族，不能決，則訴于文會(huì)，聽約束焉；再不決，然后訟于官?！保?0］這類具有中立身份的中間人，在當(dāng)時(shí)山林紛爭(zhēng)調(diào)處中起到不可或缺的作用。

糾紛解決過程中官民互動(dòng)機(jī)制一般表現(xiàn)為兩個(gè)方面。首先，從民間向官府轉(zhuǎn)移的送官究辦。例如《清康熙五十三年四月初六日祁門縣嚴(yán)禁盜砍汪家坦等處山場(chǎng)樹木告示》中記載康熙五十年（1711年），徽州府祁門縣鄉(xiāng)民盛思賢等為保護(hù)汪家坦等處山場(chǎng)免遭盜伐，發(fā)布保甲批準(zhǔn)、縣令鈐印的告示：“本業(yè)主蓄養(yǎng)樹木，一應(yīng)人等不得妄行強(qiáng)伐盜砍。如敢有違，即鳴鄰保赴縣呈稟究治不恕?！保?1］其次，官府向民間轉(zhuǎn)移的官批民調(diào)。該制度一定程度上肯定了清代基層社會(huì)治理主體的多元性，即官方與非官方組織并存、正式與非正式結(jié)構(gòu)并行、官府與民間力量相結(jié)合。其實(shí)質(zhì)是對(duì)“官民合作”解決民間紛爭(zhēng)的治理模式的認(rèn)可，肯定官方在基層社會(huì)治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時(shí)，也對(duì)鄉(xiāng)紳、行會(huì)、宗族等非官方組織參與基層社會(huì)治理予以認(rèn)可。清代國(guó)家與民間解紛的互動(dòng)機(jī)制再次表明追求社會(huì)“和諧”的解紛途徑應(yīng)該是多元的，國(guó)家與民間解紛的有機(jī)聯(lián)系與互動(dòng)有助于民間解紛資源與國(guó)家解紛資源的互補(bǔ)與契合，官府機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)紳自治以及宗法家族能夠有機(jī)銜接并實(shí)現(xiàn)良好整合。［32］

三、啟示與借鑒

森林資源價(jià)值具有多元性，隨著森林資源開發(fā)利用活動(dòng)的不斷拓展，各種價(jià)值沖突便逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。為規(guī)制這種復(fù)雜的價(jià)值與利益沖突，適應(yīng)當(dāng)前多元共治內(nèi)在要求的森林保護(hù)法律制度便應(yīng)用而生。歷史是一面鏡子，更是一種資源。清代在實(shí)踐中形成了森林保護(hù)多元共治法律制度，多元共治理念契合社會(huì)對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的需求，體現(xiàn)了中華民族優(yōu)良的智慧資源與深刻的精神力量。［33］現(xiàn)代社會(huì)的森林資源功能更為多元，森林生態(tài)治理涉及面更廣，森林保護(hù)的現(xiàn)實(shí)問題更為嚴(yán)峻?，F(xiàn)在強(qiáng)調(diào)多元共治并非照搬歷史上多元共治的手段與方法，而是發(fā)掘與借鑒清代森林治理的本土資源，在當(dāng)前森林保護(hù)中重塑多元共治治理理念，提升社會(huì)自治能力與活力，推進(jìn)民間組織、企業(yè)、公眾等多元力量參與森林治理，形成政府調(diào)控機(jī)制、社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制和市場(chǎng)協(xié)同互動(dòng)的多元化森林治理格局，實(shí)現(xiàn)森林治理模式由政府主導(dǎo)向多元共治的轉(zhuǎn)變。

（一）重塑多元共治的立法理念

立法理念反映了人們對(duì)于立法的認(rèn)識(shí)，同時(shí)指導(dǎo)立法的形成與發(fā)展，是立法活動(dòng)重要的理論基礎(chǔ)與價(jià)值觀。［34］新修訂的《森林法》在內(nèi)容上仍以植樹造林、森林經(jīng)營(yíng)、森林采伐管理的相關(guān)規(guī)定為主導(dǎo)，這種立法對(duì)于管制的倚重體現(xiàn)出重管理輕服務(wù)，仍注重森林的經(jīng)濟(jì)效益的價(jià)值取向，難以契合現(xiàn)代林業(yè)的發(fā)展需求。［35］當(dāng)前，我國(guó)林業(yè)發(fā)展方式正處在重大變革之際，林業(yè)在生態(tài)建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中具有非常重要的地位，目前我國(guó)林業(yè)的發(fā)展形勢(shì)與任務(wù)、功能定位已發(fā)生根本性變化，立法理念的重塑乃應(yīng)有之義。隨著社會(huì)生活的不斷發(fā)展與進(jìn)步，人們對(duì)于森林保護(hù)、生態(tài)環(huán)境改善的訴求也不斷提升，我國(guó)構(gòu)建現(xiàn)代林業(yè)治理體系，應(yīng)該充分發(fā)揮多元主體的積極性，凸顯林農(nóng)的主體地位，保護(hù)多元主體的合法權(quán)益，林業(yè)部門的性質(zhì)也應(yīng)從經(jīng)濟(jì)部門轉(zhuǎn)向公共服務(wù)部門。

（二）完善《森林法》的具體建議

1.健全公眾參與制度

森林保護(hù)多元共治不僅保障多元主體的環(huán)境利益，還要求構(gòu)建以信息公開、公眾參與為主要內(nèi)容的程序性森林利益保障機(jī)制?！渡址ā啡孕柽M(jìn)一步完善公眾參與制度，明確多元化主體的合法參與地位，確保公眾參與權(quán)的合法化以及明確參與方式。設(shè)置信息公開和公共參與專章內(nèi)容，明確公眾參與的具體途徑，從法律上賦予社會(huì)公眾對(duì)森林保護(hù)的參與權(quán)、發(fā)言權(quán)及監(jiān)督權(quán)，有助于充分發(fā)揮社會(huì)公眾在森林保護(hù)工作中的積極性，逐步培養(yǎng)社會(huì)公眾自主參與的自覺性以及政府、企業(yè)等主體合作共治的意識(shí)?！渡址ā分泄妳⑴c制度應(yīng)當(dāng)包括森林規(guī)劃中的公眾參與、植樹造林中的參與以及森林保護(hù)制度中的參與。制定、修改森林規(guī)劃都要給公眾參與評(píng)價(jià)的機(jī)會(huì)，公眾還可以因?yàn)橐?guī)劃的制定、修改等起訴林業(yè)主管部門，這樣公眾可以參與到森林經(jīng)營(yíng)、管理與保護(hù)等各個(gè)方面，而且政府會(huì)認(rèn)真考慮公眾的意見。［36］

森林是公眾物品，事關(guān)公眾利益，是公眾共同的生存條件，公眾應(yīng)當(dāng)參與森林保護(hù)。健全公眾參與制度還應(yīng)關(guān)注多元主體的激勵(lì)與協(xié)商合作問題，新修訂的《森林法》第十三條規(guī)定，對(duì)于在森林保護(hù)、植樹造林、森林科學(xué)研究等方面取得顯著成績(jī)的組織或個(gè)人予以表彰、獎(jiǎng)勵(lì)。此規(guī)定意在解決激勵(lì)問題，但在森林規(guī)劃和森林保護(hù)制度中的公眾參與還應(yīng)增設(shè)補(bǔ)貼等激勵(lì)手段，制定多元主體參與植樹造林的細(xì)則，充分調(diào)動(dòng)多元主體的積極性，依據(jù)分區(qū)、分類進(jìn)行植樹造林共同達(dá)成保護(hù)生態(tài)、凈化空氣之實(shí)效。

2.建立多元參與式的糾紛解決機(jī)制

新修訂的《森林法》第二十二條明確了單位之間、個(gè)人之間以及個(gè)人與單位之間發(fā)生相關(guān)林業(yè)爭(zhēng)議的處理內(nèi)容，詳細(xì)規(guī)定了不同類型的林業(yè)糾紛處理主體，并且當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。但新修訂的《森林法》并未明確非訴訟解決方式的地位和程序，對(duì)于森林資源保護(hù)糾紛的處理，我國(guó)沒有專門的法律規(guī)定，并且林業(yè)糾紛解決方式單一，更沒有形成一個(gè)良性互動(dòng)、功能互補(bǔ)的有機(jī)整體，不能有效契合現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展需求。因此，應(yīng)建立非訴訟解決機(jī)制與訴訟解決機(jī)制之間的合理銜接和配合，發(fā)揮各種糾紛解決手段的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)作用。［37］林業(yè)非訴糾紛解決機(jī)制在我國(guó)具有重要的文化基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)需求，目前無(wú)論是在法律規(guī)定還是實(shí)際應(yīng)用中仍存在不足與困境，建議在立法中明確前置性的非訴糾紛解決程序，將訴至人民法院的案件，尊重和實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人的意思自治，在雙方當(dāng)事人同意的情況下，積極委托人民調(diào)解組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、婦聯(lián)、工會(huì)等有關(guān)組織進(jìn)行調(diào)解，推進(jìn)多元森林糾紛調(diào)解機(jī)制的建立。

3.《森林法》應(yīng)有限度承認(rèn)民間習(xí)慣法的效力與價(jià)值

目前，國(guó)家制定法與民間習(xí)慣法在性質(zhì)與內(nèi)容之間的差異與矛盾造成林業(yè)糾紛解決依據(jù)上的困境，很多鄉(xiāng)規(guī)民約根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定，對(duì)砍樹者懲罰較《森林法》的規(guī)定更重，這就在實(shí)際中產(chǎn)生國(guó)家制定法與民間習(xí)慣法針對(duì)盜伐森林的行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和處罰內(nèi)容存在矛盾，從而導(dǎo)致基層涉林糾紛法律適用困難。［38］各方當(dāng)事人往往基于自己的利益取舍，選擇適用或不適用法律規(guī)范和依據(jù)，這極大損害了《森林法》的權(quán)威性，阻礙制度功能價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。因此，《森林法》的完善應(yīng)有限度承認(rèn)民間習(xí)慣法的效力與價(jià)值。雖然，目前我國(guó)沒有明確習(xí)慣法的淵源地位，但在現(xiàn)有的法律制度體系中，習(xí)慣入法在立法中已有體現(xiàn)，如《憲法》第四條規(guī)定：“各民族都有保持或改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由?！贝隧?xiàng)確立了民族習(xí)慣法的地位。地方森林保護(hù)特別法規(guī)范之構(gòu)建，將有利于解決國(guó)家制定法與民間習(xí)慣法針對(duì)盜伐森林行為規(guī)定產(chǎn)生的不一致現(xiàn)象，在尊重風(fēng)俗的基礎(chǔ)之上調(diào)和、化解國(guó)家制定法與民間習(xí)慣法關(guān)于森林資源權(quán)屬、保護(hù)、利益分配、權(quán)利侵害等方面所存在的沖突，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)范適用。

四、結(jié) 語(yǔ)

在現(xiàn)代社會(huì)價(jià)值結(jié)構(gòu)多元化背景下，完善森林法制度是我國(guó)林業(yè)歷史性轉(zhuǎn)變的要求，而森林法的制度完善的實(shí)質(zhì)與核心就是《森林法》從林業(yè)法轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鷳B(tài)保護(hù)、保護(hù)公共利益為主的森林法。新修訂的《森林法》從制度建設(shè)和實(shí)際功能方面來(lái)看仍偏重于林業(yè)法，生態(tài)保護(hù)制度存在不足，沒有建立森林保護(hù)多元共治機(jī)制，多元主體的森林保護(hù)訴求無(wú)法得到充分保障。當(dāng)下探究清代森林保護(hù)多元共治制度，其價(jià)值是在融通及重塑基礎(chǔ)之上結(jié)合現(xiàn)代背景及要求進(jìn)行創(chuàng)新性繼承與轉(zhuǎn)換，真正實(shí)現(xiàn)具有中國(guó)意義的“多元共治”。清代在森林保護(hù)方面形成了獨(dú)特的多元共治傳統(tǒng)，在思想與實(shí)踐兩個(gè)維度都形成獨(dú)特的品格。在借鑒基礎(chǔ)上，我們應(yīng)創(chuàng)新現(xiàn)代森林生態(tài)治理法律理念，探索現(xiàn)代森林保護(hù)多元共治法律制度，建立一種多元價(jià)值互補(bǔ)、規(guī)則互補(bǔ)、功能互補(bǔ)的現(xiàn)代化林業(yè)治理模式。