仲裁在生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制中的應(yīng)用

才惠蓮 胡君晗

摘 要： 仲裁在生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制中的應(yīng)用，有利于促進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償多元化糾紛解決機(jī)制改革，推動(dòng)生態(tài)文明法治建設(shè)，滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。仲裁應(yīng)用于生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制具有自身獨(dú)特價(jià)值和可行性。美國(guó)、日本等國(guó)家已經(jīng)確立了包括仲裁在內(nèi)的多元化生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制。我國(guó)應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)《仲裁法》的修訂，確立生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁的法律地位，設(shè)定生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁機(jī)構(gòu)，明確生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁的原則和規(guī)則，以求提高生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決的質(zhì)量和效率。

關(guān)鍵詞： 仲裁;生態(tài)環(huán)境損害賠償;多元化糾紛解決機(jī)制

中圖分類號(hào)： DF46; DF7; DF75文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2021.01.009

生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)，生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制是其具有創(chuàng)新性的重要內(nèi)容。美國(guó)、日本等國(guó)家的生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制起步較早，形成了磋商、調(diào)解、仲裁和訴訟等不同類型，仲裁在生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制中得到了發(fā)展。我國(guó)多元化糾紛解決機(jī)制的理論與實(shí)踐正在日益完善①，但是生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛當(dāng)前存在兩種解決機(jī)制，分別是磋商和訴訟，糾紛解決機(jī)制存在結(jié)構(gòu)性缺失。[1]2018年9月，《仲裁法》被第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)列入二類立法規(guī)劃，以該法的修改為契機(jī)，我國(guó)應(yīng)將仲裁納入生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償多元化糾紛解決機(jī)制改革，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化。

一、仲裁應(yīng)用于生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制的提出

2015年底，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（2018年1月1日起廢止），生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革開(kāi)始試點(diǎn)。2017年8月，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（下稱《改革方案》）審議通過(guò)，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度自2018年開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)正式施行。2019年6月，《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（下稱《若干規(guī)定》）發(fā)布，為正確審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件、依法追究生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任者的賠償責(zé)任提供了規(guī)則。目前，磋商和訴訟成為生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制的重要內(nèi)容，仲裁尚未被納入其中，生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制的體系結(jié)構(gòu)不夠完善。

（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制的結(jié)構(gòu)性缺失

磋商和訴訟作為生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的解決機(jī)制，相關(guān)案件數(shù)量處于較低狀態(tài)，這與我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題較為嚴(yán)重，急需解決環(huán)境污染和生態(tài)破壞的社會(huì)實(shí)際情況并不相符。

以生態(tài)環(huán)境損害賠償案件數(shù)量為切入點(diǎn)可知，從2015年12月底開(kāi)始試點(diǎn)到2019年5月，試點(diǎn)地區(qū)生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件數(shù)量?jī)H為30件②，案件數(shù)量很少。同時(shí)，最高人民法院發(fā)布的《中國(guó)環(huán)境資源審判（2016-2017）》和《中國(guó)環(huán)境資源審判（2017-2018）》顯示，2016年7月至2017年6月，我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件總數(shù)僅為3件;2017年7月至2018年12月生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件總數(shù)為20件，仍然顯現(xiàn)案件數(shù)量很少。

生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件數(shù)量少，映射出我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制不夠完善，導(dǎo)致一些生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛得不到及時(shí)、恰當(dāng)?shù)奶幚?。[1]因此，將仲裁納入生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制，有利于我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制的結(jié)構(gòu)性完善。

（二）仲裁是國(guó)外生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決的重要機(jī)制

美國(guó)、日本等國(guó)家將仲裁作為生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決的重要機(jī)制，為我國(guó)提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。

美國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制由磋商、仲裁和訴訟組成。美國(guó)是較早建立起生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制的國(guó)家，并通過(guò)相關(guān)法律予以保障?！毒C合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》第122章第（j）（1）條對(duì)鼓勵(lì)自然資源受托人積極參與談判進(jìn)行了規(guī)定，體現(xiàn)了磋商在美國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制中的應(yīng)用;第122章第（h）（2）條規(guī)定了仲裁作為糾紛解決機(jī)制的應(yīng)用，對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛可以進(jìn)行仲裁。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟則早在20世紀(jì)70年代就已經(jīng)在美國(guó)建立，美國(guó)聯(lián)邦和州政府對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償問(wèn)題可以以受托人身份為原告進(jìn)行司法訴訟。[2]

日本在上世紀(jì)50—60年代發(fā)生了震驚世界的“四大公害”，促使其生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制走在了世界前列?！豆m紛處理法》規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決方式共有4種，由斡旋、調(diào)解、仲裁和裁定組成。[3]其中，斡旋是由第三方出面，為爭(zhēng)議各方更好進(jìn)行協(xié)商提供便利條件，適時(shí)提出自己的意見(jiàn)推動(dòng)協(xié)商;調(diào)解是公害調(diào)整委員會(huì)和都道府縣設(shè)立的公害審查會(huì)作為調(diào)解機(jī)關(guān)，組織爭(zhēng)議各方在其主持下達(dá)成協(xié)議以解決糾紛;仲裁是公害調(diào)整委員會(huì)和公害審查會(huì)都有權(quán)作為仲裁機(jī)關(guān)對(duì)公害糾紛進(jìn)行仲裁，但仲裁范圍不同;裁定是司法機(jī)關(guān)在訴訟程序中對(duì)程序性或部分實(shí)體問(wèn)題作出決定，分為責(zé)任裁定和原因裁定兩種。

以美國(guó)、日本為代表，國(guó)外生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制的構(gòu)成具有多元化特點(diǎn)，而我國(guó)僅規(guī)定磋商和訴訟兩種生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決方式，還顯得比較單薄，需要加緊推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛多元化解決機(jī)制的改革和發(fā)展。

二、仲裁在生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制中的獨(dú)特價(jià)值

仲裁以其高效靈活、成本低廉、公平公正等優(yōu)點(diǎn)，逐漸成為我國(guó)解決民商事?tīng)?zhēng)議的有效方式，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面起到重要作用。[4]仲裁、磋商和訴訟都可以解決生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛，但在流程高效性、技術(shù)專業(yè)性方面，仲裁表現(xiàn)出自身獨(dú)特的價(jià)值。

（一）仲裁應(yīng)用于生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制的高效性

仲裁具有簡(jiǎn)單、快捷和高效的特點(diǎn)，旨在充分體現(xiàn)當(dāng)事人意思自治，縮短當(dāng)事人解決糾紛的周期，力糾紛的周期大為給他們帶來(lái)更多的經(jīng)濟(jì)效益。仲裁的效率價(jià)值目標(biāo)被解決生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛所追求，成為當(dāng)事人選擇仲裁的重要?jiǎng)訖C(jī)。

與生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商相比，仲裁顯得快捷高效。磋商類糾紛解決機(jī)制通常都會(huì)存在效率問(wèn)題，因?yàn)榇枭虣C(jī)制是建立在糾紛雙方協(xié)商的基礎(chǔ)之上。糾紛雙方往往都以維護(hù)自身利益、削減對(duì)方利益為目的，即使經(jīng)過(guò)多次交涉也難以在短期內(nèi)達(dá)成一致，無(wú)休止的拖延情況在磋商中時(shí)常發(fā)生。仲裁實(shí)行一裁終局制度，因受到規(guī)范的程序和裁判期限約束，不會(huì)出現(xiàn)長(zhǎng)期拖延、無(wú)法達(dá)成生態(tài)環(huán)境損害賠償方案的情況。一裁終局是仲裁效率的突出體現(xiàn)，這一規(guī)定使賠償關(guān)系早日確定，盡快進(jìn)入執(zhí)行程序。在美國(guó)新澤西州Lone Pine Landfill修復(fù)案中，磋商陷入無(wú)休止的拖延，責(zé)任人最終通過(guò)仲裁方式承擔(dān)了修復(fù)費(fèi)用。[1]

與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟相比，仲裁更為簡(jiǎn)單高效。為了保證訴訟活動(dòng)的穩(wěn)定性、維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，國(guó)家通過(guò)法律、司法解釋對(duì)訴訟過(guò)程中的舉證、質(zhì)證等證據(jù)規(guī)則進(jìn)行了明確規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件必須依照法定程序?qū)徖?，法官自由裁量?quán)受到限制，而生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題的特殊性使得因果關(guān)系證明、生態(tài)環(huán)境損害程度確認(rèn)等達(dá)到法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)存在一定困難。對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁來(lái)說(shuō)，則不具有訴訟的嚴(yán)格程序性。一方面，我國(guó)《仲裁法》對(duì)證據(jù)事項(xiàng)采取原則、寬泛式規(guī)定，為證據(jù)審查、認(rèn)證方面提供了較大空間和靈活性，仲裁庭沒(méi)有義務(wù)被嚴(yán)格法定證據(jù)規(guī)則所拘束，仲裁員在仲裁過(guò)程中可以按照原則性的證據(jù)規(guī)則組織雙方舉證和質(zhì)證，公正、高效地推進(jìn)程序。[5]另一方面，仲裁在解決糾紛時(shí)，往往更傾向于當(dāng)事人的意思自治，當(dāng)事人各方可以在法律許可的范圍內(nèi)，將自身意愿表達(dá)于糾紛解決過(guò)程中，選擇包括證據(jù)規(guī)則在內(nèi)的程序法推進(jìn)仲裁過(guò)程，求得糾紛的高效解決。

（二）仲裁應(yīng)用于生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制的專業(yè)性

生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛內(nèi)容復(fù)雜，涉及到損害評(píng)估、修復(fù)方案設(shè)計(jì)、技術(shù)可行性分析等各個(gè)方面，提出了發(fā)揮仲裁專業(yè)性的訴求。

我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和訴訟在處理糾紛時(shí)存在專業(yè)性不足的問(wèn)題。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，推動(dòng)組建符合條件的專業(yè)評(píng)估隊(duì)伍，盡快形成評(píng)估能力③，目前在專家來(lái)源、領(lǐng)域或要求等方面并沒(méi)有明確的規(guī)定。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟對(duì)審理糾紛案件的人員提出了相應(yīng)要求，他們既要具備生態(tài)環(huán)境損害方面的專業(yè)知識(shí)，又要能夠從因果關(guān)系論證、生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任承擔(dān)的法律角度對(duì)案件進(jìn)行分析。我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟起步較晚，同時(shí)具備解決生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛專業(yè)知識(shí)和法律知識(shí)的復(fù)合型人才還相對(duì)較少。

專家裁決案件是仲裁的重要特征，我國(guó)《仲裁法》規(guī)定了強(qiáng)制仲裁員名冊(cè)制度④，要求仲裁機(jī)構(gòu)的仲裁員是來(lái)自不同專業(yè)具有一定業(yè)務(wù)水平的專家，精通專業(yè)知識(shí)、熟悉行業(yè)規(guī)則，確保仲裁結(jié)果公正準(zhǔn)確。生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁對(duì)科學(xué)技術(shù)的依賴更強(qiáng)，審理案件往往依據(jù)相應(yīng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，生態(tài)環(huán)境致害行為與損害事實(shí)之間因果關(guān)系的認(rèn)定既是法律問(wèn)題又是科學(xué)技術(shù)問(wèn)題。生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的仲裁員既要熟悉該領(lǐng)域的科學(xué)技術(shù)、法律問(wèn)題，又要具有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決依賴于科學(xué)上的判斷或者采取技術(shù)性措施，仲裁結(jié)果被要求符合科學(xué)技術(shù)要求，且滿足當(dāng)事人需求，以便更容易被自覺(jué)履行，最大限度地減少經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本。[6]

此外，與生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、訴訟相比，仲裁同時(shí)兼有專業(yè)性和強(qiáng)制性的特點(diǎn)。從專業(yè)性角度說(shuō)，仲裁機(jī)構(gòu)可以聘任技術(shù)專家為仲裁員，也可以成立專家咨詢委員會(huì)。從強(qiáng)制性方面看，生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁裁決具有法律上的強(qiáng)制執(zhí)行力，與法院判決具有同等法律效力，可以申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。而通過(guò)磋商前置和磋商協(xié)議司法確認(rèn)雖然增強(qiáng)了磋商的強(qiáng)制性，但是對(duì)民事合同進(jìn)行司法確認(rèn)，還缺少相應(yīng)的法律依據(jù)。[1]

三、仲裁應(yīng)用于生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制的可行性

我國(guó)《仲裁法》對(duì)仲裁范圍作出了明確規(guī)定⑤，可以仲裁的事項(xiàng)具有兩方面的特點(diǎn)：一是發(fā)生在平等主體之間;二是權(quán)益屬性為財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛。生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛雙方屬于平等主體的關(guān)系，糾紛爭(zhēng)議的內(nèi)容是財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛，將仲裁應(yīng)用于生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制具有可行性。

（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛雙方屬于平等主體的關(guān)系

生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛具有民事糾紛的特點(diǎn)。在我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中，顯然把糾紛解決達(dá)成的協(xié)議認(rèn)定為民事性質(zhì)。

《改革方案》規(guī)定，對(duì)經(jīng)磋商達(dá)成的賠償協(xié)議，依照《民事訴訟法》向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。⑥《若干規(guī)定》中也載明，生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議可以向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)⑦。同時(shí)，《民事訴訟法》將申請(qǐng)司法確認(rèn)的案件類型規(guī)定為依照《人民調(diào)解法》達(dá)成的調(diào)解協(xié)議⑧?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》表示，法院受理司法確認(rèn)案件的前提是屬于人民法院受理民事案件的范圍⑨。此處系列文件中明確了磋商及其賠償協(xié)議的民事性質(zhì)。

在《改革方案》中，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的雙方主體被稱為“賠償權(quán)利人”和“賠償義務(wù)人”，這與《最高人民法院關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》對(duì)“賠償權(quán)利人”“賠償義務(wù)人”首次明確作出的定義相同。⑩也就是說(shuō)，在生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛中，地方政府作為糾紛一方當(dāng)事人的索賠行為并沒(méi)有行使其作為國(guó)家機(jī)關(guān)的行政管理職能，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和地方政府在糾紛中平等地享受權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)，雙方的法律地位是完全平等的。

因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛屬于民事性質(zhì)，體現(xiàn)了平等民事主體的意思自治，反映了平等民事主體之間的關(guān)系，符合我國(guó)《仲裁法》對(duì)主體的規(guī)定。

（二）生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛爭(zhēng)議的內(nèi)容具有財(cái)產(chǎn)性

生態(tài)環(huán)境損害實(shí)際上是指生態(tài)功能的損害。[7]隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，生態(tài)環(huán)境功能損害情況和修復(fù)損害需要的花費(fèi)，已經(jīng)可以通過(guò)專業(yè)技術(shù)被量化為需要耗費(fèi)的貨幣數(shù)額，從而使生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛具有可仲裁性。

早在1980年，世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）就在《世界自然資源保護(hù)大綱》中提出從社會(huì)、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)角度核算自然資源的價(jià)值。2014年，我國(guó)環(huán)境保護(hù)部頒發(fā)的《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法（第Ⅱ版）》規(guī)定了環(huán)境損害鑒定評(píng)估的適用范圍，其中包括對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的鑒定評(píng)估B11，并認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害是“可觀察或可測(cè)量的不利改變”B12?！陡母锓桨浮诽岢隽恕碍h(huán)境有價(jià)，損害擔(dān)責(zé)”原則，揭示出環(huán)境資源的生態(tài)功能價(jià)值，促使賠償義務(wù)人對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)。如果賠償義務(wù)人無(wú)法修復(fù)對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害，則實(shí)施貨幣賠償，承擔(dān)“生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用”用于替代修復(fù)B13?！度舾梢?guī)定》同樣明確了“生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用”的承擔(dān)，作為賠償義務(wù)人無(wú)法履行生態(tài)修復(fù)責(zé)任的替代方案B14，生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用是生態(tài)環(huán)境損害的貨幣表現(xiàn)形式?？梢?jiàn)，在生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛中，賠償權(quán)利人要求賠償義務(wù)人進(jìn)行生態(tài)修復(fù)必然涉及當(dāng)事人雙方的經(jīng)濟(jì)利益，是一種間接的財(cái)產(chǎn)性內(nèi)容。生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛爭(zhēng)議內(nèi)容可以通過(guò)專業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)化為特殊的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，具有可仲裁性。

另外，一些學(xué)者已經(jīng)提出應(yīng)擴(kuò)大糾紛爭(zhēng)議事項(xiàng)的可仲裁性，將“財(cái)產(chǎn)權(quán)益”以外的侵權(quán)糾紛列入仲裁范圍。目前國(guó)際上對(duì)可仲裁性問(wèn)題持寬松態(tài)度，越來(lái)越少地以糾紛爭(zhēng)議內(nèi)容缺乏可仲裁性為由排除當(dāng)事人仲裁合意。[8]

四、仲裁應(yīng)用于生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制的設(shè)想

仲裁更加契合生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的特性。[9]我國(guó)應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)《仲裁法》的修訂，將仲裁納入生態(tài)環(huán)境損害賠償多元糾紛解決機(jī)制。仲裁在生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制中的應(yīng)用，需要確立生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁的法律地位，設(shè)定生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁機(jī)構(gòu)，明確生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁的原則和規(guī)則，提高糾紛解決的質(zhì)量和效率。

（一）確立生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁的法律地位

《改革方案》《若干規(guī)定》將磋商作為訴訟的前置程序，引導(dǎo)生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛盡量通過(guò)磋商方式解決。為促進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償多元化糾紛解決機(jī)制改革，需要確立生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁的法律地位，發(fā)揮仲裁的優(yōu)勢(shì)，使糾紛解決機(jī)制充滿活力。

仲裁的啟動(dòng)需要首先達(dá)成仲裁合意。進(jìn)入仲裁程序的案件一般都在事前形成了仲裁協(xié)議，但是生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛通常無(wú)法在事前達(dá)成仲裁協(xié)議，當(dāng)事人雙方更容易出現(xiàn)合意困難。為了解決仲裁協(xié)議難以達(dá)成的問(wèn)題，有學(xué)者認(rèn)為可以取消磋商前置，規(guī)定磋商先導(dǎo)、仲裁前置，避免生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁難以啟動(dòng)。[1]由于仲裁相對(duì)于磋商而言具有自身獨(dú)特的價(jià)值，提出生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁前置、取消磋商前置有其新意。磋商的效果往往是有限的，在生態(tài)環(huán)境損害糾紛發(fā)生初期，大部分當(dāng)事人實(shí)際上進(jìn)行過(guò)某種程度的磋商，一旦磋商已經(jīng)陷入僵局，強(qiáng)制要求進(jìn)入訴訟前置程序的效率存在疑問(wèn)。然而，根據(jù)《仲裁法》和現(xiàn)行仲裁體制，如果將仲裁作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟前置程序，則不僅有違當(dāng)事人自愿原則、背離了當(dāng)事人的意思自治，而且鑒于生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的復(fù)雜性，仲裁的效果亦會(huì)難以理想。較為類似的例證是，勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁前置已經(jīng)遭到了一些學(xué)者的質(zhì)疑，他們認(rèn)為當(dāng)事人可以自由選擇勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁或向人民法院提起訴訟，仲裁不應(yīng)作為訴訟的必經(jīng)環(huán)節(jié)。[10]有學(xué)者對(duì)353份判決書進(jìn)行了分析整理，發(fā)現(xiàn)仲裁前置與勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛解決的弊端密切相關(guān)，當(dāng)事人對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁不服并起訴的達(dá)188件，占樣本總數(shù)的53.26%，超過(guò)了仲裁案件的半數(shù)?！吨袊?guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒（2012-2016）》《中國(guó)法律年鑒（2012-2016）》顯示，勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛當(dāng)事人的服裁率不到50%。[11]勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁前置并未快捷化解糾紛，反而增加了勞動(dòng)者的維權(quán)成本。因此，將仲裁引入生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制即可，不必施行仲裁前置。

為解決生態(tài)環(huán)境損害賠償雙方當(dāng)事人難以達(dá)成仲裁協(xié)議的問(wèn)題，可以從《仲裁法》對(duì)仲裁協(xié)議的規(guī)定入手，結(jié)合仲裁實(shí)踐進(jìn)展，研究仲裁協(xié)議效力的分析與認(rèn)定。依據(jù)《仲裁法》，生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁協(xié)議的達(dá)成，除了合同中訂立的仲裁條款，其他達(dá)成請(qǐng)求仲裁的協(xié)議既可以在糾紛發(fā)生前又可以在糾紛發(fā)生后。B15從仲裁實(shí)踐看，最大限度地尊重當(dāng)事人意思自治以及充分保障司法對(duì)于仲裁的尊重和支持，已成為仲裁協(xié)議效力認(rèn)定及解釋的基本方法。[12]由于生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛通常無(wú)法在事前達(dá)成仲裁協(xié)議，不僅應(yīng)當(dāng)允許生態(tài)環(huán)境損害賠償雙方當(dāng)事人事后達(dá)成協(xié)議，甚或一方當(dāng)事人向仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁、對(duì)方同意接受的，也可以認(rèn)定為雙方達(dá)成了仲裁協(xié)議。

（二）設(shè)定生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁機(jī)構(gòu)

我國(guó)《仲裁法》確定了由仲裁機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的機(jī)構(gòu)仲裁制度，仲裁的發(fā)展與仲裁機(jī)構(gòu)發(fā)展緊密聯(lián)系在一起。[13]將仲裁運(yùn)用于生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制，必須建立起相應(yīng)的仲裁機(jī)構(gòu)。

上世紀(jì)80年代左右開(kāi)始，我國(guó)就在環(huán)境糾紛仲裁方面展開(kāi)了探索。B162007年，江蘇省東臺(tái)市設(shè)立了國(guó)內(nèi)首家環(huán)境糾紛仲裁庭，成立了東臺(tái)市環(huán)境糾紛仲裁委員會(huì)，并出臺(tái)了《東臺(tái)市環(huán)境糾紛仲裁暫行辦法》，成功解決了一些環(huán)境糾紛。[1]盡管我國(guó)對(duì)于設(shè)立環(huán)境仲裁機(jī)構(gòu)還處于探索之中，也沒(méi)有建立起全國(guó)性的環(huán)境仲裁機(jī)構(gòu)，但仲裁機(jī)構(gòu)的總體發(fā)展?fàn)顩r較好。截至2015年，全國(guó)共有近250家仲裁委員會(huì)，這些仲裁委員會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置齊全，一些仲裁委員會(huì)還根據(jù)實(shí)際需求設(shè)置了專業(yè)仲裁院[14]，促使專業(yè)性仲裁機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中發(fā)展起來(lái)，推動(dòng)了我國(guó)仲裁事業(yè)的進(jìn)步。2019年4月，上海仲裁委員會(huì)成立了全國(guó)首家建設(shè)工程仲裁院。同年5月和12月，濟(jì)南仲裁委員會(huì)和溫州仲裁委員會(huì)也分別成立了建設(shè)工程仲裁院。建設(shè)工程仲裁院設(shè)立以后，對(duì)建設(shè)工程合同爭(zhēng)議這一專業(yè)性強(qiáng)、爭(zhēng)議金額大、復(fù)雜程度高、審理周期長(zhǎng)的糾紛進(jìn)行了更為高效、專業(yè)和公正的處理。

我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)立，可以借鑒專業(yè)性仲裁機(jī)構(gòu)的發(fā)展模式。在確立生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁的初期，不必急于設(shè)立獨(dú)立的生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁委員會(huì)，可以將生態(tài)環(huán)境損害賠償機(jī)構(gòu)先作為某一較為權(quán)威的仲裁委員會(huì)的特設(shè)機(jī)構(gòu)建立。接著根據(jù)仲裁案件分布等情況，在其它地區(qū)權(quán)威仲裁委員會(huì)下進(jìn)行特設(shè)機(jī)構(gòu)的增設(shè)。生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁發(fā)展成熟之后，再考慮設(shè)立獨(dú)立的生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁委員會(huì)。

（三）明確生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁的原則和規(guī)則

仲裁原則貫穿于整個(gè)仲裁活動(dòng)過(guò)程，其中包括自愿原則，獨(dú)立原則，根據(jù)事實(shí)、符合法律規(guī)定、公平合理解決糾紛原則，一裁終局原則等，這些原則在生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁中同樣應(yīng)當(dāng)?shù)玫酱_認(rèn)和遵循。[9]但是，在生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁中需要突出科學(xué)原則，以便更好地解決生態(tài)環(huán)境損害糾紛。科學(xué)原則是生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁的重要原則，要求仲裁活動(dòng)尊重科學(xué)規(guī)律，運(yùn)用科學(xué)技術(shù)對(duì)仲裁案件進(jìn)行專業(yè)判斷，需要有關(guān)專家和專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)開(kāi)展調(diào)查研究和科學(xué)評(píng)估，確定生態(tài)環(huán)境損害的原因、事實(shí)和具體損失等，借助科學(xué)技術(shù)手段對(duì)案件涉及的因果關(guān)系進(jìn)行判斷。生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛涉及的利益關(guān)系復(fù)雜，爭(zhēng)議內(nèi)容具有原因難查明、因果關(guān)系難確定和過(guò)程長(zhǎng)等特點(diǎn)，鑒于仲裁案件的因果關(guān)系判斷、損害后果定量等都需要借助科學(xué)技術(shù)手段才能得出正確結(jié)論，科學(xué)原則關(guān)系到整個(gè)生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁程序的推進(jìn)。

生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁的規(guī)則可以比照和遵循《仲裁法》，同時(shí)盡快制定專門性仲裁規(guī)則，以適應(yīng)生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁的特殊需要。仲裁員選任是仲裁程序的必備條件，仲裁員素質(zhì)優(yōu)劣直接影響到仲裁裁決的品質(zhì)以及公眾對(duì)仲裁的信賴。《仲裁法》明確了仲裁員的任職條件B17，嚴(yán)格規(guī)定了仲裁員的工作年限和職稱要求，將仲裁員選任集中在法律和經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域，這與生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁的要求并不完全適合。對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁來(lái)說(shuō)，仲裁員選任可以減少關(guān)于工作年限和職稱的限制，強(qiáng)調(diào)專業(yè)性要求，并在全國(guó)范圍內(nèi)逐步建立起相應(yīng)的配套資質(zhì)認(rèn)證制度。生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁更需要該領(lǐng)域?qū)I(yè)人員對(duì)生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)情況作出專業(yè)判斷，仲裁員應(yīng)當(dāng)包括生態(tài)環(huán)境法律和科學(xué)技術(shù)方面的專業(yè)人士，更多地考慮經(jīng)濟(jì)生活的復(fù)雜程度和專業(yè)程度?！吨俨梅ā芬?guī)定仲裁庭由一名或者三名仲裁員組成B18，但是，生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛通常較為復(fù)雜，獨(dú)任制的仲裁庭不利于糾紛解決，生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁應(yīng)當(dāng)規(guī)定在一般情況下由三名仲裁員組成合議制仲裁庭，視獨(dú)任制仲裁庭為例外情形。仲裁員的其他選任規(guī)則，可以參照現(xiàn)行民商事仲裁的相關(guān)規(guī)則。

五、結(jié) 語(yǔ)

伴隨著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在全國(guó)范圍內(nèi)的確立，磋商和訴訟成為生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制，然其應(yīng)用效果并未達(dá)到理想狀態(tài)，仲裁則未被納入其中。而美國(guó)、日本等國(guó)家確立了包括仲裁在內(nèi)的多元化生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制，為我國(guó)提供了有益經(jīng)驗(yàn)。仲裁和磋商、訴訟都可以解決生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛，但是在流程高效性、技術(shù)專業(yè)性方面，仲裁表現(xiàn)出自身獨(dú)特的價(jià)值。鑒于生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛具有民事糾紛的特點(diǎn)，糾紛爭(zhēng)議內(nèi)容可以通過(guò)專業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)化為特殊的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，仲裁在生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制中的應(yīng)用具有可行性。我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制的完善，需要確立生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁的法律地位，設(shè)定生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁機(jī)構(gòu)，明確生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁的原則和規(guī)則。

注釋：

① 為貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》以及中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見(jiàn)》，2016年6月《最高人民法院關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見(jiàn)》發(fā)布，要求引導(dǎo)當(dāng)事人選擇適當(dāng)糾紛解決方式，合理配置糾紛解決的社會(huì)資源，完善包括仲裁在內(nèi)的多元化糾紛解決機(jī)制。

② 參見(jiàn)喬文心的《最高法發(fā)布生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟司法解釋及典型案例》一文.https：//www.chinacourt.org，2019-06-05.

③ 2019年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，要求“環(huán)境保護(hù)部會(huì)同相關(guān)部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、修復(fù)方案編制、修復(fù)效果后評(píng)估等業(yè)務(wù)工作?！薄凹涌焱七M(jìn)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估專業(yè)力量建設(shè)，推動(dòng)組建符合條件的專業(yè)評(píng)估隊(duì)伍，盡快形成評(píng)估能力?！?/p>

④ 《仲裁法》第13條規(guī)定：仲裁委員會(huì)按照不同專業(yè)設(shè)仲裁員名冊(cè)。

⑤ 《仲裁法》第2條規(guī)定：平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛，可以仲裁。

⑥ 2017年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》要求：經(jīng)磋商達(dá)成的賠償協(xié)議，可以依照民事訴訟法向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。

⑦ 2019年《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》第20條規(guī)定：經(jīng)磋商達(dá)成生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的，當(dāng)事人可以向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。

⑧ 《民事訴訟法》第194條規(guī)定：申請(qǐng)司法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議，由雙方當(dāng)事人依照人民調(diào)解法等法律，自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)，共同向調(diào)解組織所在地基層人民法院提出。

⑨ 2011年《最高人民法院關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》第4條規(guī)定：不屬于人民法院受理民事案件的范圍或者不屬于接受申請(qǐng)的人民法院管轄的，人民法院不予受理。

⑩ 2003年《最高人民法院關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第1條規(guī)定：因生命、健康、身體遭受侵害，賠償權(quán)利人起訴請(qǐng)求賠償義務(wù)人賠償財(cái)產(chǎn)損失和精神損害的，人民法院應(yīng)予受理。本條所稱“賠償權(quán)利人”，是指因侵權(quán)行為或者其他致害原因直接遭受人身?yè)p害的受害人、依法由受害人承擔(dān)扶養(yǎng)義務(wù)的被扶養(yǎng)人以及死亡受害人的近親屬。本條所稱“賠償義務(wù)人”，是指因自己或者他人的侵權(quán)行為以及其他致害原因依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任的自然人、法人或者其他組織。

B11 2014年《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法（第Ⅱ版）》規(guī)定的適用范圍：本方法適用于因污染環(huán)境或破壞生態(tài)行為導(dǎo)致人身、財(cái)產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境損害、應(yīng)急處置費(fèi)用和其他事務(wù)性費(fèi)用的鑒定評(píng)估。

B12 2014年《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法（第Ⅱ版）》4.5條規(guī)定：生態(tài)環(huán)境損害指由于污染環(huán)境或破壞生態(tài)行為直接或間接地導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的物理、化學(xué)或生物特性的可觀察的或可測(cè)量的不利改變，以及提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力的破壞或損傷。

B13 2017年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》指出了改革的工作原則：環(huán)境有價(jià)，損害擔(dān)責(zé)。體現(xiàn)環(huán)境資源生態(tài)功能價(jià)值，促使賠償義務(wù)人對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)。生態(tài)環(huán)境損害無(wú)法修復(fù)的，實(shí)施貨幣賠償，用于替代修復(fù)。

B14 2019年《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》第12條規(guī)定：受損生態(tài)環(huán)境能夠修復(fù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法判決被告承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，并同時(shí)確定被告不履行修復(fù)義務(wù)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用包括制定、實(shí)施修復(fù)方案的費(fèi)用，修復(fù)期間的監(jiān)測(cè)、監(jiān)管費(fèi)用，以及修復(fù)完成后的驗(yàn)收費(fèi)用、修復(fù)效果后評(píng)估費(fèi)用等。

B15 《仲裁法》第16條規(guī)定：仲裁協(xié)議包括合同中訂立的仲裁條款和以其他書面方式在糾紛發(fā)生前或者糾紛發(fā)生后達(dá)成的請(qǐng)求仲裁的協(xié)議。仲裁協(xié)議應(yīng)當(dāng)具有下列內(nèi)容：（一）請(qǐng)求仲裁的意思表示;（二）仲裁事項(xiàng);（三）選定的仲裁委員會(huì)。

B16 1979年重慶市環(huán)保局申請(qǐng)對(duì)重慶電廠拒付排污費(fèi)一案進(jìn)行仲裁處理;1981年蘇州市環(huán)保局對(duì)蘇州電容廠廢水污染居民水井糾紛案件進(jìn)行仲裁;1985年廣州市環(huán)境辦對(duì)廣州市東湖公園大量死魚糾紛進(jìn)行仲裁性協(xié)商。

B17 《仲裁法》第13條規(guī)定，仲裁員應(yīng)當(dāng)符合下列條件之一：（一）通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格，從事仲裁工作滿八年的;（二）從事律師工作滿八年的;（三）曾任法官滿八年的;（四）從事法律研究、教學(xué)工作并具有高級(jí)職稱的;（五）具有法律知識(shí)、從事經(jīng)濟(jì)貿(mào)易等專業(yè)工作并具有高級(jí)職稱或者具有同等專業(yè)水平的。

B18 《仲裁法》第30條：仲裁庭可以由三名仲裁員或者一名仲裁員組成。由三名仲裁員組成的，設(shè)首席仲裁員。

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（責(zé)任編輯 文 格）

Abstract：The application of arbitration in the dispute settlement mechanism of eco-environmental damage compensation is conducive to promoting the reform of diversified dispute settlement mechanism of eco-environmental damage compensation， promoting the legal construction of ecological civilization， and meeting the growing needs of the people for beautiful ecological environment. The United States， Japan and other countries have established diversified dispute settlement mechanisms including arbitration. China should actively promote the revision of Arbitration Law of the Peoples Republic of China， establish the legal status of the ecological environment damage compensation arbitration， set up the ecological environment damage compensation arbitration organization， and clarify the principles and rules of the ecological environment damage compensation arbitration， so as to improve the quality and efficiency of the settlement of ecological environment damage compensation disputes.

Key words：arbitration; ecological environment damage compensation; diversified dispute resolution mechanism