新時(shí)代國(guó)土空間總體規(guī)劃編制探討

李紅艷

【摘要】為更好發(fā)揮空間規(guī)劃的科學(xué)性、戰(zhàn)略性、統(tǒng)籌性，確保規(guī)劃能用、管用、好用，本文圍繞創(chuàng)新規(guī)劃工作、統(tǒng)籌全域格局、提高要素配置等方面對(duì)阜蒙縣空間規(guī)劃編制進(jìn)行了前期探索。

【關(guān)鍵詞】國(guó)土空間規(guī)劃;雙評(píng)價(jià);多規(guī)合一;空間格局

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.02.016

建立國(guó)土空間規(guī)劃體系是生態(tài)文明體制改革的重要環(huán)節(jié)，是城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措?？h級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間治理的最基本單元，如何發(fā)揮縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，確保一張藍(lán)圖干到底，是新時(shí)代實(shí)施高效能空間治理，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活的重要保障。

阜新蒙古族自治縣位于遼寧省阜新市，轄1個(gè)城區(qū)街道辦事處和35個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全縣戶籍人口72.3萬(wàn)人，其中蒙古族人口15萬(wàn)，占全縣人口的20%，縣域總面積6217.89平方公里。

1、創(chuàng)新規(guī)劃工作方法，提升規(guī)劃編制和管理水平

1.1運(yùn)用“多規(guī)合一”的手段，保障規(guī)劃的嚴(yán)肅性

堅(jiān)持“多規(guī)合一”方法路線，運(yùn)用多種技術(shù)手段，統(tǒng)一全縣城鄉(xiāng)空間規(guī)劃體系。按照“多規(guī)疊加”“多規(guī)協(xié)調(diào)”“多規(guī)融合”“多規(guī)合一”為路線和方法，處理矛盾圖斑、明確保護(hù)和開(kāi)發(fā)的空間劃分，形成覆蓋全縣域的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃體系。并通過(guò)搭建“多規(guī)合一”信息平臺(tái)，統(tǒng)一全縣各部門規(guī)劃的空間坐標(biāo)體系和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，以信息化手段支持空間信息即時(shí)更新和實(shí)時(shí)交互，有效解決規(guī)劃“打架”、保障規(guī)劃的嚴(yán)肅性。

1.2系統(tǒng)評(píng)價(jià)總結(jié)客觀發(fā)展規(guī)律，增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性

系統(tǒng)研究阜蒙縣氣候和地形地貌條件、水土等自然資源稟賦、生態(tài)環(huán)境容量等空間本底特征，分析自然地理格局、人口分布與區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局的空間匹配關(guān)系，開(kāi)展資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，把握底數(shù)、底盤、底線，構(gòu)建中心城區(qū)內(nèi)生型增長(zhǎng)和組團(tuán)式外圍擴(kuò)張的阜蒙縣城鄉(xiāng)發(fā)展的脈絡(luò)。

2、以戰(zhàn)略為引領(lǐng)，統(tǒng)籌全域格局

2.1深化研究發(fā)展定位和戰(zhàn)略，突出規(guī)劃的戰(zhàn)略性

強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，突出阜蒙縣戰(zhàn)略定位思想總綱，把中央、省、市重大戰(zhàn)略部署具體落實(shí)到本次規(guī)劃編制中，主動(dòng)對(duì)接“一帶一路”，充分發(fā)揮巴新鐵路貫通遼寧省西部與內(nèi)蒙古東部的鐵路大通道作用，把握振興東北老工業(yè)區(qū)機(jī)遇，依托環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈，融入沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)，聚焦突破遼西北以及遼西產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)的契機(jī)，依托新能源、農(nóng)產(chǎn)品加工、氟化工、鑄造、瑪瑙等產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)工業(yè)升級(jí)及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，重點(diǎn)培育支柱產(chǎn)業(yè)，研究形成對(duì)阜蒙縣經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等各方面發(fā)展具有全局性、長(zhǎng)期性、決定性指導(dǎo)作用的發(fā)展戰(zhàn)略，全方位推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

2.2構(gòu)建格局繪制空間藍(lán)圖，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的統(tǒng)籌性

加強(qiáng)與相關(guān)部門的溝通協(xié)商，協(xié)調(diào)當(dāng)前各類規(guī)劃矛盾。根據(jù)土地用途和保護(hù)要求，整合生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)線、水源地和水系、林地、草地、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等各類保護(hù)邊界，劃定“三區(qū)三線”，繪制“一張藍(lán)圖”。

將生態(tài)文明貫穿到規(guī)劃編制始終，通過(guò)生態(tài)廊道格局構(gòu)建為基底，優(yōu)先確定生態(tài)保護(hù)空間。

優(yōu)化農(nóng)業(yè)（畜牧）生產(chǎn)空間布局，保障農(nóng)業(yè)發(fā)展空間，形成北部雜糧畜牧區(qū)，中部都市農(nóng)業(yè)區(qū)，南部糧食果蔬區(qū)，加速高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提高就近糧食保障能力和蔬菜自給率。

圍繞新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興、產(chǎn)城融合，構(gòu)建中心強(qiáng)化，點(diǎn)軸帶動(dòng)的城鎮(zhèn)體系格局，形成“阜蒙縣城區(qū)—重點(diǎn)鎮(zhèn)—一般鎮(zhèn)”三級(jí)城鎮(zhèn)體系。阜蒙縣城區(qū)加強(qiáng)與阜新市主城區(qū)、新邱區(qū)之間聯(lián)系，形成三位一體協(xié)調(diào)發(fā)展格局，打造集約高效的城鎮(zhèn)空間?？h域提升舊廟鎮(zhèn)、于寺鎮(zhèn)、東梁鎮(zhèn)、泡子鎮(zhèn)、大巴鎮(zhèn)重點(diǎn)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，形成縣域片區(qū)中心，強(qiáng)化輻射帶動(dòng)作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)居民點(diǎn)的空間布局，加強(qiáng)村莊特色化發(fā)展，確定村莊分類，制定差異化政策指引和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

2.3優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，構(gòu)建“產(chǎn)業(yè)-空間”協(xié)同耦合的發(fā)展模式

圍繞國(guó)家及區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向，分析阜蒙縣各類開(kāi)發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的現(xiàn)狀特征和問(wèn)題，強(qiáng)化阜蒙縣畜牧、林果、特色種植業(yè)三大基地和七大產(chǎn)業(yè)鏈條建設(shè)，以氟化工、鑄造、農(nóng)產(chǎn)品深加工、新能源四大產(chǎn)業(yè)基地為載體，構(gòu)建“十”形產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，研究確定產(chǎn)業(yè)空間布局，集約產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，統(tǒng)籌安排各類園區(qū)（開(kāi)發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)等），加強(qiáng)飛地經(jīng)濟(jì)園區(qū)建設(shè)，結(jié)合城鎮(zhèn)和重大基礎(chǔ)設(shè)施布局，提出產(chǎn)業(yè)空間優(yōu)化、整合提升、未來(lái)發(fā)展規(guī)模的建議。

2.4優(yōu)化中心城區(qū)結(jié)構(gòu)，完善公共空間和公共服務(wù)功能

科學(xué)確定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)剛性邊界與彈性邊界，確定中心城區(qū)各類建設(shè)用地總量和結(jié)構(gòu)，促進(jìn)人、城、產(chǎn)、交通一體化發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)城融合。

完善社區(qū)生活圈，按照十五分鐘、十分鐘標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)人口老齡化、少子化趨勢(shì)和社區(qū)功能復(fù)合化需求，重點(diǎn)提出醫(yī)療、康養(yǎng)、教育、文體、社區(qū)商業(yè)服務(wù)設(shè)施和公共開(kāi)敞空間的配置標(biāo)準(zhǔn)和布局要求，完善配套設(shè)施。完善藍(lán)綠開(kāi)敞空間系統(tǒng)，建設(shè)縣級(jí)公園及口袋公園，確定細(xì)河、高林臺(tái)河水體的控制范圍，為市民創(chuàng)造更多接觸大自然的機(jī)會(huì)。

劃定實(shí)施城市有機(jī)更新的重點(diǎn)區(qū)域，并提出城市更新的總體目標(biāo)和基本原則，提出城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)以及棚戶區(qū)、城中村改造的目標(biāo)任務(wù)、策略路徑、重點(diǎn)方向與重點(diǎn)區(qū)域。

2.5推進(jìn)國(guó)土整治修復(fù)，提升空間綜合價(jià)值

針對(duì)生態(tài)功能退化、生物多樣性減少、水土污染、洪澇災(zāi)害地質(zhì)等問(wèn)題區(qū)域，明確生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)的目標(biāo)、重點(diǎn)區(qū)域和重大工程，維護(hù)生 態(tài)系統(tǒng)，改善生態(tài)功能。

以縣級(jí)土地整治規(guī)劃為基礎(chǔ)，與全域土地綜合整治工作相銜接，以“在保護(hù)中開(kāi)發(fā)”為原則，提出農(nóng)用地綜合整治、低效建設(shè)用地退化等問(wèn)題，規(guī)范開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，加強(qiáng)農(nóng)村存量低效用地評(píng)價(jià)和引導(dǎo)。

3、系統(tǒng)提升，以人為本提高要素配置效率

3.1完善基礎(chǔ)設(shè)施體系，增強(qiáng)城市安全韌性

優(yōu)化形成各類基礎(chǔ)設(shè)施一體化、網(wǎng)絡(luò)化、復(fù)合化、綠色化、智能化布局。構(gòu)建集約高效、智能綠色安全可靠的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系，統(tǒng)籌重要交通設(shè)施布局和廊道控制要求，明確重要交通樞紐地區(qū)選址預(yù)控，預(yù)留國(guó)、省、縣級(jí)干道改造空間，確定縣域綜合交通體系。按照“小街區(qū)、密路網(wǎng)”的理念，優(yōu)化中心城區(qū)道路網(wǎng)結(jié)構(gòu)和布局，提高中心城區(qū)道路網(wǎng)密度。

基于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，明確抗震、消防、人防、防洪、地質(zhì)災(zāi)害的防災(zāi)減災(zāi)目標(biāo)和設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，劃示災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，提高城市綜合承載能力，建設(shè)韌性城市。劃定涉及城市安全的重要設(shè)施范圍、通道以及危險(xiǎn)品生產(chǎn)和倉(cāng)儲(chǔ)用地的防護(hù)范圍，保障用水安全、能源供應(yīng)安全，構(gòu)建城市安全和應(yīng)急防災(zāi)體系。

3.2保護(hù)自然與歷史文化遺存，塑造具有地域特色的城鄉(xiāng)風(fēng)貌

加強(qiáng)自然和歷史文化資源的保護(hù)，運(yùn)用城市設(shè)計(jì)方法優(yōu)化空間形態(tài)，系統(tǒng)保護(hù)自然景觀資源和歷史文化遺存，體現(xiàn)地域特色、民族特色、文化特色、產(chǎn)業(yè)特色，突顯本地特色。提出歷史文化遺產(chǎn)及地方傳統(tǒng)特色保護(hù)整體框架與保護(hù)要素，確定保護(hù)目標(biāo)、保護(hù)原則、保護(hù)范圍和總體要求。

策劃阜蒙縣全域旅游發(fā)展戰(zhàn)略，緊抓“玉龍文化”、“契丹文化”、“寺廟文化”、“民族宗教文化”四大傳統(tǒng)文化，以及“瑪瑙文化”“溫泉文化”等新文化亮點(diǎn)，積極打造民族文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)旅游業(yè)與鄉(xiāng)村三次產(chǎn)業(yè)融合互動(dòng)。

結(jié)語(yǔ)：

規(guī)劃體系的重構(gòu)是由技術(shù)體系向治理體系轉(zhuǎn)變，要堅(jiān)持體現(xiàn)總體空間規(guī)劃的公共政策屬性，一切從實(shí)際出發(fā)，強(qiáng)調(diào)問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向相結(jié)合，針對(duì)性地制定規(guī)劃方案和實(shí)施政策措施，建立規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制，確保一張藍(lán)圖干到底，更好發(fā)揮規(guī)劃在空間治理能力現(xiàn)代化中的作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）自然資源部2020.9