引導社會力量參與社會救助

鐘萍

社會救助是民生保障的基礎(chǔ)性、兜底性制度安排，是貧困治理的重要政策工具。新中國成立后，為解決貧困人口的基本生活問題，黨和政府先后實施了災(zāi)害救濟、農(nóng)村五保供養(yǎng)等一系列社會救助政策舉措。改革開放以來，黨中央、國務(wù)院把構(gòu)建現(xiàn)代社會救助體系擺在重要位置，逐步建立完善各項救助政策。2014年5月1日《社會救助暫行辦法》正式出臺，從制度層面構(gòu)建了“8+1”的制度體系。“8”是指八項具體的救助制度，即城鄉(xiāng)最低生活保障、特困供養(yǎng)、災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助以及臨時救助，“1”就是指社會力量參與社會救助。與此相對應(yīng)，《社會救助暫行辦法》設(shè)專章對社會力量參與做出了闡述。從頂層設(shè)計來看，社會救助作為一個大的救助框架體系，由兩部分構(gòu)成：即政府承擔的“政府救助”和社會力量參與的“民間救助”。本文主要探討社會力量參與社會救助的必要性和路徑，并提出政策建議。

社會力量參與社會救助的理論基礎(chǔ)和實踐意義

一般而言，社會力量是與政府力量相對應(yīng)的一個概念。由于國內(nèi)的事業(yè)單位、群團組織也是“類政府組織”，所以筆者認為從狹義的角度來講，國內(nèi)的社會力量主要包括個人、企業(yè)、社會組織等。2020年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革完善社會救助制度的意見》，將“促進社會力量參與”作為深化社會救助改革的六項重點任務(wù)之一。由此可見，鼓勵和引導社會力量參與社會救助，在整個社會救助體系建設(shè)中具有重要作用。

是推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。黨的十九屆五中全會強調(diào)，要完善共建共治共享的社會治理制度，建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。所謂治理，核心特征之一就是多元主體共同參與。社會救助是重要的社會治理制度，同樣需要推進多元主體對社會救助事務(wù)的合作共治。從國際上社會福利制度改革的趨勢來看，是從政府單一主體向政府、社會、市場、家庭多元主體過渡，在強調(diào)政府兜底作用的同時，反對政府大包大攬，注重各方面共同參與。因此，在治理的語境下深化社會救助改革，首要任務(wù)就是創(chuàng)新體制機制，加快構(gòu)建政府主導、社會參與、制度健全、政策銜接、兜底有力的綜合救助格局。其中的關(guān)鍵，一方面是要強化政府的主導和兜底作用，該由政府保障的政府必須保障到位;另一方面就是要充分激發(fā)社會力量參與的積極性，暢通社會力量參與社會救助的渠道，構(gòu)建“大救助”體系。

是整體提升社會救助水平的現(xiàn)實需要。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國社會救助體系建設(shè)取得了巨大成就，救助制度日趨完善，救助水平持續(xù)提升，成為社會保障體系的重要組成部分，在脫貧攻堅中發(fā)揮了重要作用。以江蘇為例，在全省255萬建檔立卡低收入人口中，有80.1萬通過低保兜底脫貧，8.9萬通過特困供養(yǎng)兜底脫貧，共占34.9%?？梢哉f，在經(jīng)濟社會發(fā)展的過程中，社會救助體系切實發(fā)揮著保障網(wǎng)、穩(wěn)定器的作用。但同時也要看到，當前的社會救助體系還有不夠完善的地方，其中之一就是多元主體的積極性還沒有充分激發(fā)，社會力量參與還不夠充分。這有可能導致三個方面的問題：總體救助資源不足，一定程度上影響救助水平的提升;部分現(xiàn)行救助政策覆蓋不到，或者現(xiàn)行政策已經(jīng)覆蓋到但仍有困難的群眾得不到及時救助;救助內(nèi)容單一，以現(xiàn)金救助為主，服務(wù)類救助較少。而慈善資源、社會組織等社會力量救助，具有形式多樣、操作靈活的特點，有利于彌補單一政府救助的不足，在擴大救助覆蓋面、豐富救助形式、提高救助水平方面都發(fā)揮著不可替代的重要作用。

是充分利用救助資源的有效路徑。在中國社會救助事業(yè)的發(fā)展歷程中，雖然政府救助占主體地位，但仍有廣大社會力量的積極參與，包括宗教、宗族、商人、鄉(xiāng)紳富民、達官貴人等，如寺廟施粥、宗族賑濟、同業(yè)互助等。改革開放以來，尤其是黨的十八大以來，慈善事業(yè)快速發(fā)展，社會組織、專業(yè)社工、志愿者等充滿生機。以江蘇為例，全省共有31個城市入選第五屆“中國城市公益慈善指數(shù)百強榜”;共登記社會組織9.7萬個，居全國第一位，備案城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織9.9萬個;登記注冊志愿者1627.7萬人，標識志愿服務(wù)組織4536家;擁有持證社會工作專業(yè)人才6.58萬人，培養(yǎng)發(fā)展社工機構(gòu)1693家。各種類型的社會主體參與公共治理、社會事務(wù)的積極性穩(wěn)步提升，在脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等重要戰(zhàn)場展現(xiàn)英姿。如2017年以來，全省社會組織共實施脫貧攻堅幫扶項目5224個，累計投入資金19.79億元，受益人數(shù)超過440萬人。對于政府而言，就是要順應(yīng)社會力量有序健康發(fā)展的趨勢，建立完善相關(guān)政策，統(tǒng)籌各方面的救助資源，集中力量做好基本民生保障工作，讓困難群體的獲得感更強，幸福感更實。

社會力量參與社會救助的主要內(nèi)容和形式

社會力量參與社會救助內(nèi)容豐富、形式多樣，是政府救助的重要補充。

資金救助。即通過慈善捐贈等形式，籌集社會救助資金，直接用于幫助符合條件的救助對象解決生活困難問題。如江蘇實施的困難家庭兒童重大疾病慈善救助制度，就是按照“政府支持、社會參與、慈善組織運作”的工作機制，由財政預(yù)算、慈善資金、福彩公益金按一定比例共同出資，所籌集資金直接發(fā)放給救助對象，以此緩解救助對象的醫(yī)療負擔。各類慈善組織實施的一些品牌項目，如江蘇省紅十字會聯(lián)合江蘇省衛(wèi)生健康委、南京醫(yī)科大學等單位發(fā)起的“博愛光明行”項目，籌集資金為貧困白內(nèi)障患者實施公益復(fù)明手術(shù)，給他們送去光明。

實物救助。即通過社會力量募集的方式，為符合條件的困難群眾提供住所、家具家電、柴米油鹽、生活必需品等，以此減少困難群眾的支出。如“6·23”鹽城阜寧龍卷風冰雹災(zāi)害發(fā)生后，臺灣慈濟慈善事業(yè)基金會無償捐助資金用于援建阜寧縣孔蕩村，幫助受災(zāi)群眾住進新房。又如，2020年江蘇省民政廳、省政府扶貧辦聯(lián)合省內(nèi)慈善組織、基金會等慈善力量，共同發(fā)起以“讓善匯流、為家充電”為主題的貧困家庭慈善救助“家電包”活動，籌集慈善資金1400余萬元，向蘇北12個省重點幫扶縣（區(qū)）有需求的困難群眾免費發(fā)放“家電包”，改善困難群眾生活。

服務(wù)救助。即通過政府購買服務(wù)、志愿服務(wù)等方式，組織社會力量為困難群眾等有需要的群體提供生活服務(wù)、精神關(guān)愛服務(wù)等。如連云港市慈善總會、康緣集團、連云港市保健協(xié)會共同實施“康緣愛心助老”項目，開展面向困難老年人的送餐配餐、親情陪護、娛樂保健、送健康等助老活動。又如江蘇省鎮(zhèn)江市紅十字金山公益志愿服務(wù)隊開展的“天使在現(xiàn)”關(guān)愛失獨家庭項目，為全市失獨老人提供修水電、送飯送菜、住院陪護等關(guān)愛服務(wù)，深受失獨老人歡迎。

經(jīng)辦服務(wù)。即政府向社會組織等社會力量購買社會救助經(jīng)辦服務(wù)，提升基層社會救助服務(wù)能力。此類形式較為特殊，不是直接為困難群眾提供資助或服務(wù)，而是幫助政府部門解決工作力量不足的問題，提高社會救助效率。如江蘇省民政廳聯(lián)合編辦、財政、人力資源社會保障等部門出臺政策，向依法登記成立的社會組織、企業(yè)、機構(gòu)、公益二類事業(yè)單位等力量，購買社會救助申請對象排查等11項事務(wù)性工作。

引導促進社會力量參與社會救助的對策建議

近年來，社會力量參與社會救助的積極性、主動性在穩(wěn)步提高，社會力量救助對政府救助的補充作用越來越明顯。但總的來看，還存在社會力量參與途徑不夠廣，平臺不夠完善，政府資源與社會資源對接不夠緊密，救助的綜合效益還有待提高等問題。針對這些問題，要貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，落實中央和省委、省政府關(guān)于改革完善社會救助制度的決策部署，堅持黨對社會救助工作的全面領(lǐng)導，通過培育參與主體、完善支持政策、建立對接平臺等措施，努力提高社會力量在社會救助中的精準參與度，整體提升社會救助水平。

培育發(fā)展多元參與主體。進一步加大對社會組織、慈善組織、專業(yè)社工、志愿者、社會企業(yè)等社會力量的培育力度，引導各類主體有序發(fā)展、充分參與。大力培育和發(fā)展公益慈善類社會組織，引導其完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，健全政府購買服務(wù)等政策，著力提升承接社會救助事務(wù)的能力。支持發(fā)展草根慈善組織，在城鄉(xiāng)社區(qū)和企事業(yè)單位廣泛設(shè)立慈善超市和社會捐助站，方便居民經(jīng)常性捐贈，讓群眾的慈心愛心在“潤物細無聲”中滋長。發(fā)展壯大社會工作者和志愿者隊伍，創(chuàng)新激勵機制，引導社會工作者、志愿者為困難群眾提供救助服務(wù)。推廣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立社會工作服務(wù)站，通過政府購買服務(wù)的方式，承接社會救助經(jīng)辦服務(wù)，提高服務(wù)能力。

著力打造社會力量參與平臺。加強社會力量參與平臺和渠道建設(shè)，把群眾的互助精神與現(xiàn)代化的運作方式結(jié)合起來，提高社會力量參與社會救助的效率。要積極打造慈善互助參與平臺，遵循“政府推動、社會實施、公眾參與、專業(yè)運作”的思路，依法發(fā)展現(xiàn)代慈善事業(yè)，構(gòu)建基于伙伴關(guān)系的多元主體合作發(fā)展治理模式。聚焦社會救助薄弱環(huán)節(jié)，引導慈善組織加大社會救助支出，鼓勵慈善組織采取項目化運作方式，重點幫扶現(xiàn)行社會救助制度尚未覆蓋到的困難群體，以及政府救助水平有限生活仍有較大困難的群體。創(chuàng)新方式方法，搭建安全高效的社區(qū)互助平臺。如大力發(fā)展村級醫(yī)療救助，以行政村為單位，組織村民通過“個人出一點、集體扶持一點、社會贊助一點、政府資助一點”等形式籌資，資金用于補助本轄區(qū)大病住院村民。依法規(guī)范發(fā)展網(wǎng)絡(luò)慈善，通過網(wǎng)絡(luò)把群眾的愛心連接起來。

加大對社會力量參與的支持力度。完善和落實支持政策，對社會力量通過捐贈、設(shè)立幫扶項目、創(chuàng)辦服務(wù)機構(gòu)、提供志愿服務(wù)等方式參與社會救助的，按照國家有關(guān)規(guī)定享受財政補貼、稅收優(yōu)惠、費用減免等政策，在全社會樹立扶貧濟困的價值導向。要加大宣傳力度，依靠多樣化的宣傳手段和宣傳渠道，廣泛宣傳社會救助政策，宣傳公眾參與社會救助的渠道和方式，提高社會公眾對社會救助的認識與參與意識。改革完善政府購買社會救助服務(wù)政策措施，細化制定可由社會力量承接的事務(wù)類、服務(wù)類項目清單，在清單內(nèi)的均可納入購買服務(wù)范圍，同時要規(guī)范購買流程，加強監(jiān)督評估，推動政府購買社會救助服務(wù)取得實質(zhì)性成效。

加強政府救助與社會力量救助的銜接。建立健全政府救助與社會力量救助的對接機制，實現(xiàn)無縫銜接。加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立“大救助”工作機制，借助智慧化、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，實現(xiàn)主動救助、精準救助、高效救助。加強信息共享，創(chuàng)新慈善供需精準對接機制，全面建成慈善需求形成清單、慈善資源匯集成庫、對接平臺打造成型，底數(shù)精準、對接精準、有序高效、監(jiān)管精準的慈善供需對接機制。建立救助需求轉(zhuǎn)介機制，完善“一門受理、協(xié)同辦理”模式，及時依法依規(guī)將現(xiàn)行政策解決不了的救助問題轉(zhuǎn)介到具有相應(yīng)資源的組織，提高救助實效。要加強監(jiān)管，完善社會力量參與的監(jiān)管體系。各相關(guān)職能部門要建立健全聯(lián)合執(zhí)法機制，加強事中事后監(jiān)管，推進“雙隨機、一公開”監(jiān)管，加強對政府購買服務(wù)的全過程跟蹤檢查，提升社會力量參與的規(guī)范化水平。

社會力量潛力巨大，蘊藏著極為豐厚的資源。建立政府與社會力量良性互動、密切協(xié)作關(guān)系，是提升社會救助效果的必經(jīng)途徑。站位新時代，要進一步轉(zhuǎn)變工作理念和思維方式，全方位鼓勵、支持社會力量參與社會救助，實現(xiàn)政府與社會協(xié)同救助、多元救助，進一步提升社會救助水平，讓困難群眾享受到更多實惠，更有幸福感和獲得感。

（作者單位：江蘇省民政廳）

責任編輯：張蔚菊