PPP模式與地方政府財(cái)政軟約束

張啟明 郭雪萌

摘 要：當(dāng)前國(guó)家大力推行PPP模式，但PPP模式是否真的有助于緩解地方政府財(cái)政軟約束問(wèn)題？本文基于2008—2018年世界銀行數(shù)據(jù)和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，對(duì)PPP模式和財(cái)政軟約束的關(guān)系進(jìn)行了研究，并進(jìn)一步檢驗(yàn)了財(cái)政分權(quán)、官員晉升激勵(lì)與財(cái)政透明度等因素對(duì)這一關(guān)系的作用效果。研究表明，地方政府采用PPP模式可以緩解財(cái)政軟約束狀況，政府與社會(huì)資本的有效合作可以抑制政府的過(guò)度投資沖動(dòng)，從而“硬化”財(cái)政約束。進(jìn)一步檢驗(yàn)表明，官員晉升激勵(lì)強(qiáng)度越強(qiáng)，PPP模式對(duì)政府財(cái)政軟約束的抑制作用就越弱;政府財(cái)政透明度越高，PPP模式對(duì)政府財(cái)政軟約束的抑制作用就越強(qiáng)。要讓PPP模式真正地成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域供給側(cè)改革的抓手，還需進(jìn)一步完善官員晉升評(píng)價(jià)機(jī)制，并推動(dòng)各級(jí)政府的信息化和透明度。

關(guān)鍵詞：PPP模式;財(cái)政軟約束;財(cái)政分權(quán);官員晉升激勵(lì);財(cái)政透明度

中圖分類號(hào)：F812? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-176X（2021）05-0076-09

一、引 言

2008年，國(guó)家制定并大力推行“四萬(wàn)億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，地方政府響應(yīng)國(guó)家政策，極力主張重大公共事業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)工作，在此情況下，公共支出呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢(shì)，但財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度有限，無(wú)法有效覆蓋項(xiàng)目建設(shè)的成本支出，在這種情況下，地方政府性債務(wù)的隱性風(fēng)險(xiǎn)在快速升級(jí)。

據(jù)審計(jì)署2013年針對(duì)我國(guó)36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知，其中有償還責(zé)任的債務(wù)率高于100%的為10個(gè)，將政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)也考慮進(jìn)去，有16個(gè)地區(qū)債務(wù)率超過(guò)100%。

收稿日期：2021-03-20

基金項(xiàng)目：中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目“政府效能與地方政府選用PPP融資模式”（2019YJS070）;國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目“城市軌道交通PPP模式‘客流—價(jià)值流績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究”（71973009）

作者簡(jiǎn)介：

張啟明（1993-），男，遼寧大連人，博士研究生，主要從事基礎(chǔ)設(shè)施投融資研究。E-mail：229958515@qq.com

郭雪萌（1966-），女，北京人，教授，博士，主要從事財(cái)務(wù)理論與方法研究。E-mail：xmguo@bjtu.edu.cn

地方政府為了促進(jìn)財(cái)政收入的增加，制定了多項(xiàng)政策和措施，但依然不能有效改變當(dāng)前財(cái)政困窘的艱難局面。王賀嘉[1]認(rèn)為，在財(cái)政收支結(jié)構(gòu)出現(xiàn)失衡的局勢(shì)下，地方政府并沒(méi)有非常有效的解決辦法，只能尋求中央政府的幫助，借助轉(zhuǎn)移支付的方式來(lái)保持財(cái)政收支之間的基本平衡，從而達(dá)到財(cái)政政策的基本目標(biāo)，即所謂預(yù)算軟約束的一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。Boadway和Tremblay[2]認(rèn)為，由于預(yù)算軟約束行為的存在，使得地方政府性支出出現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)，導(dǎo)致財(cái)政支出膨脹局面的產(chǎn)生。迫于當(dāng)前的嚴(yán)峻形勢(shì)，為了保持中國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康、可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)采取怎樣的措施，全面控制預(yù)算軟約束行為，是中國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要任務(wù)?；诖?，黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告對(duì)此作出了明確的指示，鼓勵(lì)社會(huì)資本的介入，讓其同政府形成長(zhǎng)期合作關(guān)系共同推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。接下來(lái)，政府頒布實(shí)施了大量法律、法規(guī)、規(guī)章等政策性文件，這在很大程度上促進(jìn)了PPP模式的快速推廣。那么，PPP模式真的可以改善政府財(cái)政狀況，限制政府超額財(cái)政支出么？

通過(guò)對(duì)以往文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，當(dāng)前學(xué)者的研究主要集中在定性層面。孫潔[3]認(rèn)為，PPP模式可以起到加快融資速度，充分發(fā)揮政府財(cái)政部門(mén)的基本職能，彌補(bǔ)政府投資存在的弊端，促進(jìn)公共物品質(zhì)量的提升，有效提高資金的使用效率等作用。陳志敏等[4]指出，大力推進(jìn)PPP模式的發(fā)展，可以充分利用閑置的社會(huì)資本，對(duì)人口老齡化能夠起到一定的減緩作用，也能夠使得政府資金支出壓力得到一定程度上的緩解，并且可以將這種投資機(jī)會(huì)給予那些有資質(zhì)、運(yùn)營(yíng)效率高的私有企業(yè)，這樣能夠更好地促進(jìn)私有企業(yè)的快速發(fā)展，對(duì)建立完善的現(xiàn)代市場(chǎng)體系有著很大的幫助。余逢伯[5]認(rèn)為，在當(dāng)前新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，充分發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢(shì)，可以推動(dòng)更為完善的資金投入機(jī)制建設(shè)，形成多元化的投資局面，使得財(cái)政壓力進(jìn)一步減小，這樣不僅有利于地方政府掌握項(xiàng)目建設(shè)情況，而且能夠取得全面平衡政府預(yù)算的功效。歐純智和賈康[6]認(rèn)為，PPP模式有其存在的諸多優(yōu)勢(shì)，如有效平衡財(cái)政收支結(jié)構(gòu)、倒逼無(wú)效投資、促使公共物品質(zhì)量得以提高、對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行、創(chuàng)新政府治理模式等。但也有學(xué)者提出與此相反的觀點(diǎn)。吉富星[7]指出，采用PPP模式，其效率水平存在一定的不確定性，如果不加以充分的考慮就會(huì)造成錯(cuò)配、財(cái)政幻覺(jué)、風(fēng)險(xiǎn)隱匿等情形的產(chǎn)生，從某種意義上說(shuō)，PPP模式的確可以延緩政府資金支出的壓力、降低風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的可能性，然而并不一定能夠減少政府的長(zhǎng)期債務(wù)，同時(shí)對(duì)于政府支出責(zé)任是否減少也無(wú)法確定。李虹含[8]認(rèn)為，采用PPP模式會(huì)帶來(lái)不同程度的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和諸多問(wèn)題出現(xiàn)，會(huì)影響到整個(gè)金融領(lǐng)域的安全，使得地方政府的財(cái)政收支失衡狀態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)大，進(jìn)一步加大國(guó)家的財(cái)政赤字，影響地方財(cái)政的可持續(xù)性并帶來(lái)巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

上述研究表明，學(xué)界對(duì)于PPP模式如何影響地方政府財(cái)政狀況并沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，而且大多集中在定性階段。基于此，本文參考陳志勇和陳思霞[9]的研究，借鑒BFI指數(shù)的基本思路，構(gòu)建中國(guó)地方財(cái)政預(yù)算約束指數(shù)，利用實(shí)證方法探討PPP模式的使用與地方政府財(cái)政軟約束之間的關(guān)系，并將政府治理機(jī)制（財(cái)政分權(quán)、官員晉升激勵(lì)、財(cái)政透明度）納入分析框架，驗(yàn)證政府治理機(jī)制對(duì)政府治理手段（PPP模式）與政府財(cái)政狀況（財(cái)政軟約束）作用關(guān)系的影響。

本文可能的貢獻(xiàn)有：（1）PPP模式作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手，應(yīng)具有遏制地方政府無(wú)效投資、分散風(fēng)險(xiǎn)、降低政府長(zhǎng)期負(fù)債等功效，然而學(xué)術(shù)研究的證據(jù)較少，且多停留在寬泛的定性論述，缺乏深入的理論研究與定量分析。本文結(jié)合相關(guān)理論與PPP模式具體流程，對(duì)PPP模式與地方政府財(cái)政軟約束之間的關(guān)系進(jìn)行了深入分析，為對(duì)地方政府財(cái)政軟約束的研究提供了新的視角。（2）本文基于2008—2018年中國(guó)31個(gè)省（市、自治區(qū)）的面板數(shù)據(jù)，結(jié)合財(cái)政分權(quán)、官員晉升激勵(lì)、財(cái)政透明度等政府治理機(jī)制分析了PPP模式與地方政府財(cái)政軟約束之間的關(guān)系，為政府采用PPP模式提供了依據(jù)，并對(duì)推進(jìn)全面深化改革和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有一定現(xiàn)實(shí)意義。

二、文獻(xiàn)評(píng)述與理論假設(shè)

（一）預(yù)算軟約束

“預(yù)算軟約束”（Soft Budget Constraint）一詞，由匈牙利的經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾奈最先提出，他認(rèn)為對(duì)于國(guó)有公司來(lái)說(shuō)，雖然其最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)利益最大化，但是當(dāng)其出現(xiàn)嚴(yán)重虧損時(shí)，國(guó)家會(huì)為其提供資金以幫助其渡過(guò)難關(guān)，不會(huì)袖手旁觀讓其倒閉。也正是這種國(guó)家保護(hù)行為，使得預(yù)算約束出現(xiàn)“軟化”現(xiàn)象，當(dāng)一個(gè)國(guó)有公司瀕臨破產(chǎn)時(shí)，會(huì)寄希望于國(guó)家資助以起死回生。林毅夫和劉志強(qiáng)[10]認(rèn)為，當(dāng)國(guó)有公司發(fā)生虧損情形時(shí)，其不必?fù)?dān)心債務(wù)償還問(wèn)題，當(dāng)然也存在資源補(bǔ)償?shù)那闆r，這便是所謂的預(yù)算軟約束行為，這種現(xiàn)象會(huì)影響到市場(chǎng)的有效性，無(wú)法在市場(chǎng)中形成最優(yōu)的資源配置結(jié)構(gòu)。無(wú)論是對(duì)于一個(gè)組織，還是對(duì)于一個(gè)社會(huì)個(gè)體來(lái)說(shuō)，若其得到的收益無(wú)法補(bǔ)償其支付的成本，在這種情況下，其利用自身以外的資助獲取生存的機(jī)會(huì)，就被稱之為所謂的預(yù)算軟約束。反過(guò)來(lái)說(shuō)，任何一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)均在自有資源的約束范圍內(nèi)進(jìn)行，超出約束范圍則無(wú)法繼續(xù)生存，這就是預(yù)算硬約束。在財(cái)政聯(lián)邦主義興盛的背景下，預(yù)算軟約束的應(yīng)用范圍逐漸擴(kuò)大，并在財(cái)政分權(quán)理論中得到了良好的運(yùn)用，主要考察政府預(yù)算的約束力，是不是可以有效地約束地方政府行為。那么，預(yù)算軟約束的核心發(fā)生了變化，原先將政府、國(guó)有公司二者作為分析的主要對(duì)象，現(xiàn)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家、地方政府，我們也可以將其叫做新預(yù)算軟約束。在這種理論基礎(chǔ)上，若預(yù)算不能有效約束地方政府行為，或者約束力度不夠，或者地方政府通過(guò)制定相應(yīng)的措施可以得到國(guó)家轉(zhuǎn)移支付的幫助，這便是所謂的政府預(yù)算軟約束。趙永亮和楊子暉[11]與鄭華[12]研究發(fā)現(xiàn)，預(yù)算無(wú)法對(duì)地方政府支出行為形成有效的制約，政府過(guò)度使用預(yù)算資金不能得到合理的控制，加之民主監(jiān)督機(jī)制不健全，政府行為無(wú)法受到社會(huì)的有效監(jiān)督，納稅人不清楚資金的實(shí)際使用情況，并不知道使用財(cái)政資金的真實(shí)目的，財(cái)政資金完全由地方政府全權(quán)控制，因而導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中預(yù)算軟約束現(xiàn)象普遍存在。方紅生和張軍[13]提出，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，不管是經(jīng)濟(jì)學(xué)生命周期中的任何一個(gè)階段，其采取的財(cái)政政策均是以“擴(kuò)張偏向型”為主，究其原因在于因中國(guó)式分權(quán)治理結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期存在，不同政府部門(mén)之間不能形成有效的預(yù)算約束互動(dòng)。平新喬和白潔[14]通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，在中國(guó)預(yù)算軟約束存在兩種情況，一種是預(yù)算外無(wú)約束，另一種被稱為預(yù)算內(nèi)軟約束。陳抗和顧清揚(yáng)[15]認(rèn)為，無(wú)論是從地方政府的制度外收入，還是預(yù)算外收入來(lái)看，均具有非常明顯的“攫取之手”特征，因地方政府無(wú)法形成良好的金融約束，從而造成地方預(yù)算軟約束現(xiàn)象非常嚴(yán)重。

鄭華[12]提出，對(duì)于任何一個(gè)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)國(guó)家來(lái)說(shuō)，要直接面對(duì)的問(wèn)題就是地方預(yù)算軟約束現(xiàn)象。在中國(guó)，因財(cái)政分權(quán)化改革的全面實(shí)施，各級(jí)地方政府制定相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略，采用“自上而下”資源索取方式，使得預(yù)算約束無(wú)法對(duì)其形成有效的制約，最終造成地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴，使得地方政府背負(fù)非常沉重的隱性債務(wù)。我們應(yīng)該清晰地認(rèn)識(shí)到，由于財(cái)政預(yù)算軟約束現(xiàn)象的存在，地方政府支出數(shù)目巨大并呈現(xiàn)逐漸遞增的趨勢(shì)，而且在此過(guò)程中通常會(huì)存在大量的過(guò)度舉債行為。伏潤(rùn)民等[16]對(duì)中國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模進(jìn)行過(guò)詳細(xì)的研究，發(fā)現(xiàn)債務(wù)規(guī)模長(zhǎng)期以來(lái)一直處于較高水平，這對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速、健康發(fā)展造成非常不利的影響。

（二）PPP模式與預(yù)算軟約束

最近幾年來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度有所減慢，這對(duì)地方財(cái)政收入會(huì)造成一定程度的影響。在“三期疊加”國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，中國(guó)當(dāng)前的重大任務(wù)依然是惠民生、穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)，這樣就會(huì)不斷增加財(cái)政支出，而財(cái)政收入增長(zhǎng)緩慢，二者之間的矛盾越來(lái)越明顯，特別是對(duì)地方政府財(cái)政壓力體現(xiàn)得尤為明顯，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，只依靠財(cái)政投資已無(wú)法完全符合城市化進(jìn)程的發(fā)展要求，需要社會(huì)資本的介入，共同加快城市化發(fā)展的進(jìn)程。

李秀輝和張世英[17]認(rèn)為，對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)說(shuō)，其具有顯著的公益性特征，更加注重獲取社會(huì)效益，且往往前期資金投入數(shù)額龐大，只是憑借運(yùn)營(yíng)收益無(wú)法快速?gòu)浹a(bǔ)其成本支出。這樣的話，可以考慮運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，引入私有資本，允許并鼓勵(lì)社會(huì)資本直接參與進(jìn)來(lái)，這不僅能夠?yàn)轫?xiàng)目建設(shè)帶來(lái)充足的資金，而且能夠充分發(fā)揮私有資本的優(yōu)勢(shì)，提高資金使用效率。所以，PPP模式將成為中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的最優(yōu)選擇，既解決了政府投資有限的問(wèn)題，同時(shí)在政府的主導(dǎo)下又發(fā)揮了市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)。從流程上來(lái)看，采用PPP模式的項(xiàng)目通常需要經(jīng)歷項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目招標(biāo)、項(xiàng)目實(shí)施和合同終結(jié)四個(gè)階段。由于PPP模式的復(fù)雜、專業(yè)程度較高，在項(xiàng)目準(zhǔn)備這一階段，需要由當(dāng)?shù)卣疇款^組織，由土地、財(cái)政、規(guī)劃等多個(gè)相關(guān)部門(mén)參與共同建立領(lǐng)導(dǎo)小組，同時(shí)還要編制相應(yīng)的項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃。在當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由多個(gè)不同部門(mén)共同參與進(jìn)來(lái)，不僅可以形成良好的分工協(xié)作，還能夠充分發(fā)揮私人部門(mén)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，從而提高項(xiàng)目建設(shè)效率，提升工程項(xiàng)目的質(zhì)量，進(jìn)而使得項(xiàng)目管理績(jī)效得到有效提升。而預(yù)算資金使用效率與管理績(jī)效的雙重提高，將會(huì)改善預(yù)算軟約束現(xiàn)象。

相比傳統(tǒng)的建設(shè)方式，在PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段，需要進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)以及財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)，這主要要看建設(shè)項(xiàng)目的融資渠道，以及政府資金的充足性，同時(shí)還要對(duì)傳統(tǒng)模式作出衡量，權(quán)衡PPP模式的最優(yōu)性，另外應(yīng)考慮建設(shè)項(xiàng)目的適用性。在這個(gè)過(guò)程中相關(guān)機(jī)構(gòu)會(huì)進(jìn)行較為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢?cái)務(wù)分析，建立財(cái)務(wù)模型。這將避免許多脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的項(xiàng)目在落成后并不能帶來(lái)持續(xù)的后續(xù)收益，導(dǎo)致收不抵支、資金鏈斷裂，之前舉借的債務(wù)轉(zhuǎn)化為地方政府債務(wù)的現(xiàn)象。余逢伯[5]認(rèn)為，這樣不僅有利于地方政府掌握項(xiàng)目建設(shè)情況，而且能夠取得全面平衡政府預(yù)算的功效，大幅增強(qiáng)其投融資能力。項(xiàng)目與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配，財(cái)政支出與財(cái)政收入相匹配，能夠改善投資質(zhì)量與績(jī)效，有利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型調(diào)整，從而改善預(yù)算軟約束現(xiàn)象。基于此，筆者提出如下假設(shè)：

H1：地方政府采用PPP模式可以減弱地方財(cái)政軟約束行為。

（三）財(cái)政分權(quán)、官員晉升激勵(lì)與財(cái)政透明度

BFIi，t=β0+β1TIi，t+∑βkXi，t+εi，t（1）

其中，BFIi，t表示i省份第t年份的財(cái)政軟約束指數(shù);TIi，t表示PPP項(xiàng)目投資額;Xi，t為一系列控制變量，包含金融資源（FIN），信息監(jiān)督（NET）、地方投資沖動(dòng)（INVR）、地區(qū)城鎮(zhèn)化水平（URBR）、工業(yè)化（INDR）、地區(qū)市場(chǎng)化程度（RMI）;β0為常數(shù)項(xiàng)，β1、β2，…，βk為系數(shù);εi，t為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

為了檢驗(yàn)H2、H3和H4，在模型（1）的基礎(chǔ)上，將樣本分為高財(cái)政分權(quán)組與低財(cái)政分權(quán)組、強(qiáng)晉升激勵(lì)組與弱晉升激勵(lì)組、高財(cái)政透明度組與低財(cái)政透明度組進(jìn)行了分組檢驗(yàn)。

（二）變量選取

1.被解釋變量

財(cái)政軟約束：用財(cái)政軟約束指數(shù)（BFI）來(lái)衡量。對(duì)于財(cái)政軟約束指數(shù)的設(shè)定，主要依據(jù)是財(cái)政擴(kuò)張指數(shù)，這是Blanchard[21]于1993年構(gòu)建的。在剔除經(jīng)濟(jì)波動(dòng)影響的前提下，考慮了能夠影響公共部門(mén)凈財(cái)富的重要因素，對(duì)地方政府的財(cái)政凈赤字作出科學(xué)合理的測(cè)度，從而對(duì)財(cái)政預(yù)算軟約束水平進(jìn)行近似衡量。針對(duì)BFI而言，主要存在以下幾個(gè)特征：一是此方法使用起來(lái)較為方便，不改變財(cái)政預(yù)算收入與支出之間的相對(duì)關(guān)系;二是利息償還因素也不在考慮范圍內(nèi)，這可以減少因通貨膨脹帶來(lái)的偏差;三是由經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)帶來(lái)的影響也會(huì)被剔除掉。

無(wú)論是財(cái)政收入，還是財(cái)政支出，均與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈現(xiàn)出一定的相關(guān)關(guān)系，若經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率保持不變，那么財(cái)政赤字率也會(huì)處于較為穩(wěn)定的水平;通過(guò)相應(yīng)的周期調(diào)整后，如果財(cái)政赤字率超出合理值，就表示地方政府進(jìn)行了過(guò)多的財(cái)政支出，使得預(yù)算軟約束情況變得更加嚴(yán)重。本文構(gòu)建的測(cè)度模型如下：

Expendt=α0+α1Trend1+α2Trend2+α3Growtht+εt（2）

ExpendtGrowtht-1=0+1Trend1+2Trend2+3Growtht-1+t（3）

BFI=[Expendt（Growtht-1）-Revenuet]-（Expendt-1-Revenuet-1）（4）

其中，Expendt為地方政府當(dāng)年支出與地方當(dāng)年GDP之比;Growtht為地方當(dāng)年GDP增長(zhǎng)率;Revenuet為地方政府當(dāng)年財(cái)政收入與地方當(dāng)年GDP之比;納入了2008—2013年和2014—2018年兩個(gè)階段的時(shí)間趨勢(shì)項(xiàng)Trendi，剔除由于經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)而帶來(lái)的相關(guān)影響。

2.解釋變量

PPP項(xiàng)目投資額（TI）：本文采用31個(gè)省份每年基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資額取自然對(duì)數(shù)，作為地方政府PPP模式變量;財(cái)政分權(quán)：財(cái)政分權(quán)分為支出分權(quán)（FD_e）與收入分權(quán)（FD_r），為盡可能控制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)波動(dòng)與經(jīng)濟(jì)規(guī)模對(duì)財(cái)政分權(quán)的影響，用地方財(cái)政支出占比乘以縮減指數(shù)（1-GDPiGDPN）作為支出分權(quán)的指標(biāo)參數(shù)，選取地方財(cái)政收入占比乘以縮減指數(shù)（1-GDPiGDPN）作為收入分權(quán)的指標(biāo)參數(shù)。其中，GDPi為i省份生產(chǎn)總值，GDPN為國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。在此基礎(chǔ)上，本文將財(cái)政分權(quán)指標(biāo)參數(shù)從小到大排列，取上二分位數(shù)為高財(cái)政分權(quán)組，取下二分位數(shù)為低財(cái)政分權(quán)組;財(cái)政透明度（TRANP）：本文采用《中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》中的財(cái)政透明度指數(shù)作為衡量財(cái)政透明度的指標(biāo)參數(shù)。將財(cái)政透明度指數(shù)從小到大進(jìn)行排列，取上二分位數(shù)為高財(cái)政透明度組，下二分位數(shù)為低財(cái)政透明度組;官員晉升激勵(lì)（PROM）：從現(xiàn)有關(guān)于官員晉升激勵(lì)的研究成果來(lái)說(shuō)，目前學(xué)術(shù)界在指標(biāo)量化上的觀點(diǎn)還存在一定的分歧，沒(méi)有形成一致的看法。傅勇和張晏[22]以中國(guó)不同省份的外企為研究對(duì)象，認(rèn)為其相對(duì)實(shí)際稅率可以作為PROM的權(quán)衡指標(biāo)。陳菁和李建發(fā)[23]認(rèn)為，對(duì)PROM進(jìn)行衡量的有效指標(biāo)，一個(gè)是失業(yè)率，另外一個(gè)就是財(cái)政盈余。盧盛峰等[24]在衡量PROM時(shí)，主要考慮了官員相對(duì)年齡指標(biāo)，并認(rèn)為任期也是其中較為有效的衡量指標(biāo)。朱英姿和許丹[25]與蒲丹琳和王善平[26]對(duì)不同區(qū)域的GDP增長(zhǎng)率進(jìn)行詳細(xì)研究，認(rèn)為其能夠有效衡量PROM。趙為民和李光龍[27]也認(rèn)為，地方政府官員的行為會(huì)受到晉升激勵(lì)機(jī)制的影響，一方面從政治層面考慮，另一方面應(yīng)考慮經(jīng)濟(jì)層面的因素，在利益的驅(qū)使下，在任官員會(huì)想方設(shè)法提高當(dāng)?shù)氐腉DP增長(zhǎng)率。基于此，本文以中國(guó)不同省份的GDP增速作為官員晉升激勵(lì)（PROM）的實(shí)際衡量指標(biāo)，將各省份年度GDP增速?gòu)男〉酱筮M(jìn)行排列，取上二分位數(shù)為強(qiáng)晉升激勵(lì)組，取下二分位數(shù)為弱晉升激勵(lì)組。

3.控制變量

金融資源（FIN）：以各省份每年全部金融機(jī)構(gòu)貸款總額占GDP的比重來(lái)衡量;地方投資沖動(dòng)（INVI）：以各省份每年交通、水利等領(lǐng)域投資額之和與GDP之比來(lái)衡量;信息監(jiān)督（NET）：有效的信息監(jiān)督機(jī)制，會(huì)使委托—代理關(guān)系中不同層級(jí)間的結(jié)構(gòu)發(fā)生相應(yīng)的變化，且能夠在很大程度上制約地方政府的行為，在本文中，參考狄金華[28]的研究成果，采用地方互聯(lián)網(wǎng)普及率指標(biāo)對(duì)其進(jìn)行衡量;地區(qū)城鎮(zhèn)化水平（URBR）：在本文中，采用年末地方城鎮(zhèn)人口占比指標(biāo)對(duì)其進(jìn)行衡量;工業(yè)化（INDR）：根據(jù)付敏杰等[29]的研究成果，在“當(dāng)期生產(chǎn)性投資—基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政支出—生產(chǎn)擴(kuò)張—財(cái)政收入增長(zhǎng)—加大生產(chǎn)性投資”循環(huán)體系的穩(wěn)定運(yùn)行下，中國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程發(fā)展迅速，但期間也伴隨著工業(yè)稅基增速逐漸趨緩，地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)空間收窄，同時(shí)政府資金支出剛性增加，造成地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增大。在本文中，采用第二產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)GDP的百分比指標(biāo)對(duì)其進(jìn)行衡量;地區(qū)市場(chǎng)化程度（RMI）：本文采用樊綱等[30]與王小魯?shù)萚31]編制的市場(chǎng)化指數(shù)來(lái)衡量，并采取年內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)化的方法進(jìn)行數(shù)據(jù)處理。

（三）數(shù)據(jù)來(lái)源及變量的描述性統(tǒng)計(jì)

1.數(shù)據(jù)來(lái)源

在本文中，以中國(guó)31個(gè)省份為研究對(duì)象，主要選取了2008—2018年的平衡面板數(shù)據(jù)。財(cái)政軟約束指數(shù)、財(cái)政分權(quán)、官員晉升激勵(lì)的數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局分省數(shù)據(jù);控制變量數(shù)據(jù)來(lái)自王小魯?shù)萚31]編制的《中國(guó)分省份市場(chǎng)化指數(shù)報(bào)告》、樊綱等[30]編制的《中國(guó)市場(chǎng)化指數(shù)》以及《中國(guó)金融統(tǒng)計(jì)年鑒》;PPP項(xiàng)目投資額數(shù)據(jù)來(lái)自世界銀行PPI數(shù)據(jù)庫(kù);財(cái)政透明度數(shù)據(jù)來(lái)自鄧淑蓮等[32]編制的《中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》。

2.變量的描述性統(tǒng)計(jì)

表1顯示了本文所選樣本各個(gè)變量的描述性統(tǒng)計(jì)。從表1可以看到，財(cái)政軟約束指數(shù)（BFI）最小值為-0.0218，最大值為0.0545，說(shuō)明中國(guó)各地區(qū)財(cái)政狀況存在較大差異。PPP項(xiàng)目投資額（IT）的自然對(duì)數(shù)最小值為-2.0463，最大值為6.2076，說(shuō)明中國(guó)各地區(qū)采用PPP模式的程度同樣存在較大差異。此外，由于樣本數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)差均在合理范圍內(nèi)，說(shuō)明樣本中各變量的波動(dòng)性不大，適合進(jìn)一步分析。

四、檢驗(yàn)結(jié)果及分析

（一）主檢驗(yàn)結(jié)果

表2列示了主檢驗(yàn)的結(jié)果。

表2中，列（1）顯示PPP項(xiàng)目投資額在5%的顯著性水平上對(duì)財(cái)政軟約束產(chǎn)生負(fù)影響，說(shuō)明PPP項(xiàng)目投資額的提高可以緩解地方政府財(cái)政軟約束現(xiàn)象，制度化、規(guī)范化的投融資模式在總體上可以對(duì)政府的過(guò)度支出傾向產(chǎn)生遏制作用，H1得到驗(yàn)證。列（2）—列（5）分別以政府財(cái)政支出分權(quán)和政府財(cái)政收入分權(quán)高低對(duì)樣本進(jìn)行了分組，檢驗(yàn)結(jié)果表明，無(wú)論支出分權(quán)低還是高，PPP模式對(duì)財(cái)政軟約束的影響都不顯著;而無(wú)論收入分權(quán)低還是高，PPP模式與財(cái)政軟約束的相關(guān)性以及相關(guān)系數(shù)都基本相同。說(shuō)明財(cái)政分權(quán)程度無(wú)法對(duì)PPP模式與財(cái)政軟約束之間的作用產(chǎn)生影響，H2無(wú)法得到驗(yàn)證。列（6）和列（7）是以官員晉升激勵(lì)強(qiáng)度對(duì)樣本進(jìn)行分組，當(dāng)官員晉升激勵(lì)弱時(shí)，PPP模式與財(cái)政軟約束在5%的水平上顯著相關(guān)，相關(guān)系數(shù)為-0.0025;當(dāng)官員晉升激勵(lì)強(qiáng)度強(qiáng)時(shí)，PPP模式與財(cái)政軟約束不相關(guān)。這表明，官員晉升激勵(lì)強(qiáng)度會(huì)降低PPP模式對(duì)地方政府財(cái)政過(guò)度支出行為的制約效果。由此，H3得到驗(yàn)證。列（8）和列（9）是以政府的財(cái)政透明度高低對(duì)樣本進(jìn)行了分組，以驗(yàn)證制度環(huán)境在PPP模式與政府財(cái)政軟約束之間起到的調(diào)節(jié)作用。結(jié)果表明，當(dāng)政府的財(cái)政透明度較低時(shí)，PPP模式對(duì)財(cái)政軟約束的緩解作用不再明顯，且回歸系數(shù)為-0.0004，遠(yuǎn)小于-0.0021，表明政府的財(cái)政透明度低會(huì)降低PPP模式對(duì)政府過(guò)度支出傾向的制約作用;當(dāng)政府的財(cái)政透明度較高時(shí)，PPP項(xiàng)目投資額與財(cái)政軟約束在5%的水平上為顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系，且回歸系數(shù)為-0.0021，H4得到驗(yàn)證。

（二）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

考慮到PPP模式與地方政府財(cái)政軟約束之間可能存在內(nèi)生性問(wèn)題，本文采取滯后一期的解釋變量（TIt-1）來(lái)進(jìn)行實(shí)證分析，PPP項(xiàng)目投資額與財(cái)政軟約束負(fù)相關(guān)且在5%的水平上顯著。對(duì)樣本按照財(cái)政分權(quán)、財(cái)政透明度、官員晉升激勵(lì)進(jìn)行分組后發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)對(duì)于PPP模式與財(cái)政軟約束的作用效果依然不明顯;財(cái)政透明度高將會(huì)促進(jìn)PPP模式對(duì)財(cái)政軟約束狀況的緩解作用;官員晉升激勵(lì)強(qiáng)將會(huì)削弱PPP模式對(duì)政府財(cái)政過(guò)度支出行為的約束作用，與主檢驗(yàn)結(jié)論保持一致，結(jié)果穩(wěn)健;借鑒陳志勇和陳思霞[9]的方法，以公式（5）的方式對(duì)財(cái)政擴(kuò)張指數(shù)進(jìn)行計(jì)算，重新測(cè)度中國(guó)31個(gè)省份的財(cái)政軟約束狀況：

BFI=Expendt-Revenuet-（Expendt-1-Revenuet-1）（5）

帶入原模型，PPP項(xiàng)目投資額與財(cái)政軟約束負(fù)相關(guān)且在5%的水平上顯著。對(duì)樣本按照財(cái)政分權(quán)、財(cái)政透明度、官員晉升激勵(lì)進(jìn)行分組后發(fā)現(xiàn)，財(cái)政透明度高將會(huì)促進(jìn)PPP模式對(duì)財(cái)政軟約束狀況的緩解作用;官員晉升激勵(lì)弱將會(huì)增強(qiáng)PPP模式對(duì)政府財(cái)政過(guò)度支出行為的約束作用，與主檢驗(yàn)結(jié)論相同，結(jié)果穩(wěn)健（以上穩(wěn)健性檢驗(yàn)限于篇幅未列示，作者備索）。

五、研究結(jié)論與政策建議

（一）研究結(jié)論

本文以2008—2018年的平衡面板數(shù)據(jù)為樣本，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式（PPP模式）、政府治理機(jī)制（財(cái)政分權(quán)、官員晉升激勵(lì)、財(cái)政透明度）和地方政府財(cái)政狀況（財(cái)政軟約束）作出詳細(xì)的闡述和剖析，充分運(yùn)用相關(guān)理論，分析三者之間存在怎樣的相關(guān)關(guān)系。得出如下結(jié)論：地方政府采用PPP模式確實(shí)可以緩解財(cái)政軟約束狀況，這為PPP模式在中國(guó)的進(jìn)一步實(shí)施提供了依據(jù)。進(jìn)一步將數(shù)據(jù)按照財(cái)政分權(quán)程度、官員晉升激勵(lì)強(qiáng)度、財(cái)政透明度進(jìn)行分組，對(duì)原模型進(jìn)行了檢驗(yàn)，結(jié)果表明：官員晉升激勵(lì)強(qiáng)度越強(qiáng)，PPP模式對(duì)政府財(cái)政軟約束的抑制作用就越弱;政府財(cái)政透明度越高，PPP模式對(duì)政府財(cái)政軟約束的抑制作用就越強(qiáng)。

（二）政策建議

為更好地發(fā)揮PPP模式在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程中的作用，深化基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提升公共物品供給效率，減少無(wú)效投資，切實(shí)有效地調(diào)動(dòng)民間資本，緩解財(cái)政支出壓力，本文結(jié)合上述研究結(jié)論提出如下政策建議：

首先，建立健全相關(guān)法律體系，提高地方政府的財(cái)政透明度，明確不同部門(mén)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。只有具備完善的法律體系作為保障，才能促進(jìn)財(cái)政透明度的提高。積極推進(jìn)政府會(huì)計(jì)相關(guān)改革，推進(jìn)建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，不斷完善報(bào)告體系，如可以增加政府擔(dān)保等方面的披露，使得財(cái)政透明度不斷提高，確保財(cái)務(wù)信息的完整性、真實(shí)性和有效性。

其次，在中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快的前提下，基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政投資行為有其值得肯定的一面，然而從投資性支出角度來(lái)說(shuō)，必須要保持合理的增速。并且應(yīng)繼續(xù)加快制度改革進(jìn)程，在官員晉升考核機(jī)制建設(shè)方面，應(yīng)對(duì)其中不合理的部分進(jìn)行適當(dāng)?shù)男抻?，?yán)厲打擊主張“唯GDP論”的地方官員。應(yīng)將科學(xué)發(fā)展作為未來(lái)的發(fā)展目標(biāo)，重視關(guān)乎國(guó)計(jì)民生項(xiàng)目的建設(shè)工作，從而使得PPP模式擁有更加優(yōu)越的發(fā)展環(huán)境。

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（責(zé)任編輯：于振榮）