政府跨期預(yù)算決策過(guò)程分析
——基于時(shí)間偏好動(dòng)態(tài)一致性的研究

張 莉

一、引 言

政府預(yù)算不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題，還涉及管理學(xué)層面的公共決策問(wèn)題。就實(shí)質(zhì)而言，政府預(yù)算體現(xiàn)為預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算、監(jiān)督等一系列既有相對(duì)獨(dú)立程序而又相互交叉影響的動(dòng)態(tài)決策過(guò)程(朱大旗，2011[1])。在政府預(yù)算諸環(huán)節(jié)中，通過(guò)優(yōu)化設(shè)計(jì)預(yù)算決策機(jī)制，有助于決策者做出理性決策，加強(qiáng)預(yù)算與政策的關(guān)聯(lián)，同時(shí)提高政府預(yù)算績(jī)效，更好地發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)性作用。

傳統(tǒng)的年度預(yù)算管理模式對(duì)應(yīng)的決策周期為一年，這種方式容易忽視各預(yù)算年度之間的聯(lián)系，決策框架更多體現(xiàn)為一種靜態(tài)分析。實(shí)際上，政府預(yù)算所產(chǎn)生的結(jié)果往往跨越了年度之局限而具有中長(zhǎng)期的影響，故而在預(yù)算決策中應(yīng)該考慮各影響因素之間的動(dòng)態(tài)反饋和影響機(jī)制。

跨期預(yù)算決策機(jī)制有助于加強(qiáng)預(yù)算和政府規(guī)劃、政策的關(guān)聯(lián)。按照黨的十八屆三中全會(huì)提出“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”的要求，2018年3月印發(fā)的《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》[2]中指出，在審查支出預(yù)算總量時(shí)，需要重點(diǎn)審查預(yù)算安排是否符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相關(guān)規(guī)劃以及中期財(cái)政規(guī)劃。目前我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及中期財(cái)政規(guī)劃均為跨年度的規(guī)劃，而跨年度預(yù)算平衡機(jī)制和中期財(cái)政規(guī)劃是實(shí)施中期預(yù)算的制度基礎(chǔ)，這兩項(xiàng)制度的建立和改革與政府的跨期預(yù)算決策問(wèn)題緊密相關(guān)聯(lián)，有助于建立現(xiàn)代財(cái)政制度、完善國(guó)家治理體系。因此，在預(yù)算決策中需要進(jìn)行跨年度的分析，將預(yù)算決策所覆蓋的時(shí)間從短期向中長(zhǎng)期拓展。

預(yù)算的實(shí)質(zhì)在于配置稀缺資源，需要一定的決策制定過(guò)程(愛(ài)倫·魯賓，2001[3])，在此基礎(chǔ)上，愛(ài)倫·魯賓提出了實(shí)時(shí)(1)“實(shí)時(shí)”是指在預(yù)算決策中，每個(gè)預(yù)算決策束均需要根據(jù)其他決策束中的決策和信息，以及外部政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，做出連續(xù)、及時(shí)的調(diào)整(包麗萍，2011[4])。預(yù)算模型(Model of “Real-time”Budgeting)[5]，該模型具有政策過(guò)程理論的特點(diǎn)(陳慶海，2014[6])，有學(xué)者將之稱為公共預(yù)算的政策過(guò)程模型(馬駿和葉娟麗，2003[7])。本文在借鑒實(shí)時(shí)預(yù)算模型的基礎(chǔ)上，將政府預(yù)算的各個(gè)決策束進(jìn)行時(shí)間維度的拓展，運(yùn)用行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法來(lái)研究跨期預(yù)算決策問(wèn)題，分析跨期預(yù)算決策機(jī)制下的決策者與單純年度預(yù)算機(jī)制下的決策者存在哪些心理和行為反應(yīng)上的差別。在五個(gè)決策束中，過(guò)程束強(qiáng)調(diào)在跨期預(yù)算決策研究中不能僅僅關(guān)注完全理性前提下的最優(yōu)決策結(jié)果，還應(yīng)該分析跨期預(yù)算決策的過(guò)程，注意預(yù)算決策者自身的行為和心理因素對(duì)預(yù)算決策的影響，分析決策者是如何由完全理性下的“經(jīng)濟(jì)人”向不完全理性的“管理人”轉(zhuǎn)變，本文試圖對(duì)跨期預(yù)算決策者的這一轉(zhuǎn)變過(guò)程進(jìn)行理論和抽象模型的描述。

在企業(yè)的跨期預(yù)算決策中，是通過(guò)資本市場(chǎng)將遠(yuǎn)期計(jì)劃和當(dāng)前的企業(yè)行為進(jìn)行配比，將建筑和設(shè)備等中長(zhǎng)期投資的成本與其在整個(gè)生命周期內(nèi)所創(chuàng)造的附加價(jià)值進(jìn)行對(duì)比(威廉·博依斯，2013[8])。同樣地，政府通過(guò)中長(zhǎng)期預(yù)算，可以將遠(yuǎn)期的政策、計(jì)劃與當(dāng)前的預(yù)算決策進(jìn)行配比，將整個(gè)經(jīng)濟(jì)周期中的收入和支出進(jìn)行對(duì)比，實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支平衡。因此，具體而言，本文將借鑒微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中投資者跨期選擇的理論和模型，針對(duì)時(shí)間偏好動(dòng)態(tài)一致性的問(wèn)題，分析宏觀視野中政府公共部門這一群體決策者在不完全理性下的行為決策路徑和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

二、文獻(xiàn)述評(píng)及分析框架

(一)預(yù)算決策機(jī)制的相關(guān)文獻(xiàn)述評(píng)

國(guó)外文獻(xiàn)中對(duì)于預(yù)算決策機(jī)制的研究大致可以劃分為以下四類：第一類是分析預(yù)算決策的不同階段及其影響因素。西蒙(1997)[9]認(rèn)為在描繪預(yù)算決策時(shí)，不能只關(guān)注決策結(jié)果，還應(yīng)該注重完整的全過(guò)程。 Bromiley(1981)[10]、Gerwin(1969)[11]、Gargan和Moore(1984)[12]從不同角度分析了預(yù)算決策過(guò)程及相應(yīng)的影響因素。第二類是對(duì)預(yù)算決策的模式和理念進(jìn)行分析。Reddick(2003)[13]、Sielke(1995)[14]分析了三種不同的預(yù)算決策理論對(duì)美國(guó)各州和地方政府預(yù)算的影響。Mansour(2010)[15]認(rèn)為，阿聯(lián)酋政府采用了漸進(jìn)主義的預(yù)算決策模式。 第三類是對(duì)預(yù)算決策主體的分析。例如，Butler(1970)[16]分析了美國(guó)得克薩斯州立法部門的預(yù)算決策問(wèn)題。Wang(2008)[17]、Demaj(2014)[18]、Raudla(2012)[19]重點(diǎn)研究立法部門預(yù)算決策中的績(jī)效信息及績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)題。Thurmaier(1992)[20]認(rèn)為，政治因素和經(jīng)濟(jì)因素是影響核心預(yù)算部門決策的重要因素。 Goodman和Clynch(2004)[21]認(rèn)為，立法機(jī)構(gòu)在預(yù)算決策中對(duì)政治因素的考量，要少于行政機(jī)構(gòu)。第四類是分析預(yù)算決策的相關(guān)技術(shù)及制度因素。Tollestrup(2016)[22]分析了美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算決策的若干影響因素，例如政府項(xiàng)目或服務(wù)的特點(diǎn)、項(xiàng)目資金的穩(wěn)定性、能否準(zhǔn)確預(yù)測(cè)項(xiàng)目未來(lái)所需資金、除了一般政府基金之外是否有其他資金可以用于該項(xiàng)目等。Bernard(1992)[23]、Earl(1997)[24]分析了政治制度對(duì)預(yù)算決策的影響，Giuriato(2006)[25]從憲法層面分析了歐盟的預(yù)算程序。Kurunmaki 等(2003)[26]和Mbelwa(2015)[27]分析了會(huì)計(jì)信息對(duì)預(yù)算決策效率的影響，Raudla和Savi(2015)[28]分析了績(jī)效信息在愛(ài)沙尼亞中央政府預(yù)算決策中的作用。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于公共預(yù)算決策機(jī)制的研究同樣可以分為以下四類： 第一類是將一般公共決策的原理運(yùn)用到預(yù)算決策中。杜方(2009)[29]認(rèn)為預(yù)算決策符合一般決策的規(guī)律，高靜(2010)[30]認(rèn)為預(yù)算決策由公共產(chǎn)品供求雙方共同決定。 第二類是對(duì)預(yù)算決策流程和機(jī)制的分析。馬蔡琛和袁嬌(2017)[31]分析了如何提高預(yù)算決策的時(shí)效性，李雅雄等(2018)[32]認(rèn)為利益集團(tuán)博弈會(huì)導(dǎo)致高校預(yù)算績(jī)效管理低效，舒林(2018)[33]認(rèn)為在公共項(xiàng)目規(guī)劃決策中應(yīng)加強(qiáng)市民參與，郭月梅和厲曉(2017)[34]強(qiáng)調(diào)要落實(shí)人大審批權(quán)及納稅人監(jiān)督權(quán)。李紅霞和周全林(2019)[35]認(rèn)為應(yīng)盡快建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算決策的關(guān)聯(lián)。第三類是對(duì)預(yù)算決策模式的分析。茍燕楠(2005)[36]提出戰(zhàn)略規(guī)劃模式，劉錦和孫健夫(2011)[37]則比較了理性主義和漸進(jìn)主義的優(yōu)缺點(diǎn)。第四類是對(duì)特定預(yù)算領(lǐng)域的分析。李建兵(2010)[38]指出我國(guó)基層預(yù)算決策存在的問(wèn)題，周友良等(2018)[39]對(duì)項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算決策進(jìn)行了分析，孫哲和王雍君(2020)[40]認(rèn)為，應(yīng)致力于建構(gòu)分析式績(jī)效預(yù)算，在取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展后再逐步過(guò)渡到?jīng)Q策式績(jī)效預(yù)算，陳驥(2018)[41]指出層次分析法在預(yù)算決策方面的應(yīng)用。

總體而言，關(guān)于預(yù)算決策機(jī)制的研究多數(shù)針對(duì)的是年度預(yù)算決策，對(duì)于跨期預(yù)算決策機(jī)制的研究還不夠充分。在研究方法上，多數(shù)研究采用傳統(tǒng)的完全理性行為假設(shè)，事實(shí)上利益相關(guān)主體在預(yù)算決策時(shí)還會(huì)受心理因素的影響，往往做出的是不完全理性的選擇。由于決策者掌握的知識(shí)有限，掌握信息和處理信息的能力也有限，西蒙(1989)[42]認(rèn)為決策者實(shí)際是按照滿意法則進(jìn)行決策(2)首先尋找一組可能的結(jié)果(假設(shè)為集合S′，該集合是理性選擇下所有可能結(jié)果S的子集)，使所有這些可能結(jié)果的報(bào)酬值都是滿意的，然后尋找一個(gè)備擇行為，其可能結(jié)果均在S′中，按照這一程序?qū)ふ业降膫鋼裥袨?，就保證了獲得一個(gè)滿意結(jié)果。。西蒙的決策理論強(qiáng)調(diào)集體決策以及組織對(duì)決策的影響，其滿意決策理論成為行政決策的主要方式(皮曉嫚，2008[43])。可見，對(duì)政府預(yù)算決策過(guò)程的研究，可以遵循有限理性和滿意決策原則進(jìn)行分析。因此，本文主要采用行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法，對(duì)政府的跨期預(yù)算決策問(wèn)題展開研究。

(二)基于實(shí)時(shí)預(yù)算模型的跨期預(yù)算決策機(jī)制

1.政府預(yù)算決策在時(shí)間維度的拓展。

魯賓(2001)[3]在分析預(yù)算決策時(shí)，認(rèn)為預(yù)算決策包括五個(gè)相互獨(dú)立且相互關(guān)聯(lián)的決策束，即收入束、過(guò)程束、支出束、平衡束和執(zhí)行束，該理論被稱為實(shí)時(shí)預(yù)算理論。魯賓(1990)[44]認(rèn)為，規(guī)范性預(yù)算理論只有在多功能、多來(lái)源、跨年度預(yù)算方面提出一定的建議，才能取得較為顯著的成功。因此，對(duì)于實(shí)時(shí)預(yù)算理論進(jìn)行時(shí)間維度的延伸，拓展了該理論的適用范圍。本文借鑒實(shí)時(shí)預(yù)算模型的分析框架，系統(tǒng)研究跨期預(yù)算決策的問(wèn)題(3)需要說(shuō)明的是，本文對(duì)跨期預(yù)算決策的研究?jī)H限于中期意義上的分析，而對(duì)中期的時(shí)間定義參考國(guó)際上對(duì)中期預(yù)算的時(shí)間界定，為3～5年；特殊情形下也包括雙年度預(yù)算，其預(yù)算決策的時(shí)間跨度為兩年。。

跨期預(yù)算決策將分析視角從短期的1年，拓展到中期意義上的3～5年，使得預(yù)算決策可以充分考慮政府的公共政策和發(fā)展規(guī)劃，審視未來(lái)3～5年財(cái)政收支流量的變化趨勢(shì)，有望減少預(yù)算過(guò)程中的短期行為傾向及動(dòng)態(tài)低效率問(wèn)題。1年期的預(yù)算方法只考慮了第二年的預(yù)算開支，未來(lái)幾年的大量開支被隱藏了，因此會(huì)導(dǎo)致過(guò)度預(yù)算支出。另外，將預(yù)算期間延長(zhǎng)也有助于緩解年終突擊花錢的現(xiàn)象(阿倫·威爾達(dá)夫斯基，2009[46])。

跨期預(yù)算決策與年度預(yù)算決策方式相比具有一定的優(yōu)勢(shì)，國(guó)際上已有較多的國(guó)家采取跨年度預(yù)算的形式來(lái)彌補(bǔ)年度預(yù)算的不足。多數(shù)國(guó)家通過(guò)引入中期支出框架(Medium-term Expenditure Framework，以下簡(jiǎn)稱MTEF)對(duì)年度預(yù)算決策機(jī)制進(jìn)行調(diào)整。另外，將預(yù)算平衡的時(shí)間限制從年度延伸為跨年度，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)的預(yù)算平衡，也是較為普遍的跨期預(yù)算決策安排。較為成熟的跨年度預(yù)算實(shí)踐是在預(yù)算決策束的各個(gè)方面均實(shí)現(xiàn)決策周期從短期向中期的拓展。具體來(lái)說(shuō)，跨期預(yù)算收入束、支出束、執(zhí)行束、平衡束和過(guò)程束的決策，均對(duì)政府財(cái)政行為呈現(xiàn)有效的約束力和控制力。

其中，過(guò)程束的決策主要通過(guò)各決策主體的內(nèi)部因素對(duì)其他決策束產(chǎn)生影響?？缙陬A(yù)算平衡束的決策主要體現(xiàn)為跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的建立。而跨期預(yù)算決策在收入束、支出束和執(zhí)行束方面的表現(xiàn)，在不同國(guó)家差別較大，可以作為區(qū)分成熟的中期預(yù)算及其過(guò)渡形式——跨年度財(cái)政規(guī)劃——之間的重要因素。

較為完善的中期預(yù)算，在收入束方面可以由決策者確定中期時(shí)間范圍內(nèi)的財(cái)政收入計(jì)劃，并對(duì)規(guī)劃期內(nèi)的預(yù)算產(chǎn)生實(shí)際約束；在支出束方面，可以確定中期的支出政策，對(duì)中期內(nèi)的預(yù)算支出項(xiàng)目進(jìn)行計(jì)劃、控制和管理；在執(zhí)行束上則表現(xiàn)為由中期預(yù)算嚴(yán)格約束中期內(nèi)的預(yù)算執(zhí)行，后期根據(jù)環(huán)境變化而調(diào)整預(yù)算的幅度較小。基于中國(guó)預(yù)算管理的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)該從較為基礎(chǔ)的中期財(cái)政規(guī)劃逐漸走向中期預(yù)算。因此，暫時(shí)還無(wú)法做到像成熟的中期預(yù)算那樣，由中期收入和支出決策來(lái)約束中期內(nèi)所有年度的預(yù)算，只能從中期收入和支出估計(jì)的角度做出決策，僅對(duì)第一年度的預(yù)算具有約束作用，而對(duì)之后兩年的預(yù)算起指引作用。

2.跨期預(yù)算各決策束之間的關(guān)聯(lián)。

雖然跨期預(yù)算各決策束是相對(duì)獨(dú)立地進(jìn)行決策，但各決策束之間也存在相互影響，某一決策束在進(jìn)行決策時(shí)會(huì)參考其他決策束的選擇。中期預(yù)算各決策束之間的關(guān)聯(lián)如圖1所示。

圖1 中期預(yù)算各決策束之間的關(guān)聯(lián)

例如，中期財(cái)政支出束決策要考慮到中期財(cái)政收入束決策的結(jié)果，根據(jù)中期財(cái)政收入估計(jì)數(shù)(或計(jì)劃數(shù))，確定中期財(cái)政規(guī)劃期間的支出限額，從而進(jìn)行跨期財(cái)政支出束的相關(guān)決策。中期財(cái)政規(guī)劃強(qiáng)調(diào)中期支出限額的硬約束，實(shí)際上是加強(qiáng)了跨期預(yù)算收入束和支出束決策之間的關(guān)聯(lián)。在進(jìn)行跨期預(yù)算決策時(shí)，支出束的決策也同樣會(huì)對(duì)收入束決策產(chǎn)生影響，尤其是在中期預(yù)算框架和中期績(jī)效框架中，中期預(yù)算的支出需求會(huì)在收入束決策中得以體現(xiàn)。由于中期預(yù)算會(huì)對(duì)年度預(yù)算產(chǎn)生實(shí)際的約束作用，在進(jìn)行中期支出預(yù)算決策時(shí)，必須有嚴(yán)格對(duì)應(yīng)的中期收入目標(biāo)和計(jì)劃，從而進(jìn)一步指導(dǎo)年度的收入預(yù)算。在瑞典的MTEF中，設(shè)定的中期支出限額往往比估計(jì)的支出水平略高，以防出現(xiàn)難以預(yù)見的支出需求，當(dāng)支出需求增加時(shí)，則需要適當(dāng)調(diào)高財(cái)政收入估計(jì)(Dorotinsky等，2004[47])。

跨期預(yù)算平衡束的決策與收入束、支出束決策密切相關(guān)?？缒甓阮A(yù)算平衡機(jī)制將預(yù)算平衡束決策所約束的時(shí)間跨度從年度拓展到跨年度，也就放寬了對(duì)年度預(yù)算收支平衡的要求，使得跨期預(yù)算收入束和支出束的決策安排更具靈活性。另一方面，中期預(yù)算收入和支出的情況也會(huì)影響預(yù)算的跨年度平衡，在逆周期調(diào)節(jié)的政策壓力較大的情況下，跨期預(yù)算平衡束的決策往往需要根據(jù)收入束和支出束決策的結(jié)果進(jìn)行調(diào)整。在經(jīng)濟(jì)周期的波谷階段，跨期預(yù)算的支出束會(huì)根據(jù)逆周期財(cái)政政策的要求發(fā)生較大的改變，在面對(duì)財(cái)政平衡的壓力時(shí)，跨期預(yù)算平衡束的決策就應(yīng)該相應(yīng)地進(jìn)行調(diào)整，適當(dāng)放寬對(duì)中期財(cái)政規(guī)劃范圍內(nèi)預(yù)算平衡的要求，只要能夠?qū)崿F(xiàn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)的預(yù)算平衡即可。韓國(guó)在2006至2008財(cái)年中，對(duì)于中期內(nèi)財(cái)政收支差額占GDP比例的估計(jì)走勢(shì)較為一致，體現(xiàn)出財(cái)政平衡束對(duì)于收入束和支出束的約束；而本輪全球金融危機(jī)之后，在2009財(cái)年調(diào)整了對(duì)于中期內(nèi)財(cái)政收支差額占GDP比例的估計(jì)，放松了對(duì)財(cái)政平衡的要求(Choi和Park,2013[48])，這也體現(xiàn)了收入束和支出束對(duì)平衡束決策的影響。

跨期預(yù)算執(zhí)行束的決策在多數(shù)情況下要依照收入束、支出束和平衡束的決策結(jié)果進(jìn)行選擇。但與年度預(yù)算的執(zhí)行束決策相比，跨期預(yù)算由于決策執(zhí)行時(shí)間的延長(zhǎng)，會(huì)在執(zhí)行期內(nèi)面臨更多的不確定因素，在執(zhí)行中也面臨更多的預(yù)算調(diào)整問(wèn)題。在中期滾動(dòng)預(yù)算中，會(huì)根據(jù)預(yù)算實(shí)際執(zhí)行情況及時(shí)調(diào)整下一個(gè)中期財(cái)政規(guī)劃的收入束和支出束決策?？梢?，跨期預(yù)算與年度預(yù)算決策相比，執(zhí)行束決策與其他決策束之間的關(guān)聯(lián)更為緊密。而預(yù)算執(zhí)行束的決策結(jié)果也會(huì)對(duì)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制產(chǎn)生一定影響。在預(yù)算執(zhí)行階段，如果出現(xiàn)預(yù)算超收的現(xiàn)象，超收資金可以根據(jù)需要用于補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，在經(jīng)濟(jì)下行階段，可以將預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金用于實(shí)施逆周期調(diào)節(jié)的財(cái)政政策，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)的預(yù)算平衡。例如，我國(guó)2018年印發(fā)的《預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》中指出“一般公共預(yù)算的超收收入，除用于沖減赤字外，應(yīng)當(dāng)用于設(shè)置或補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”，“預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模能夠滿足跨年度預(yù)算平衡需要的，應(yīng)當(dāng)加大沖減赤字、化解政府債務(wù)的力度”[49]。在較為成熟的中期預(yù)算中，通過(guò)中期績(jī)效框架(4)按照世界銀行的劃分標(biāo)準(zhǔn)，中期績(jī)效框架是最高一級(jí)的中期支出框架(Choi和Park，2013[48])。，將預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果反饋到預(yù)算收入束、支出束及平衡束的決策過(guò)程中，使預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與政府財(cái)政政策相關(guān)聯(lián)。

跨期預(yù)算收入束、支出束、平衡束和執(zhí)行束的決策都受過(guò)程束決策的影響，過(guò)程束決策發(fā)揮著組織其他各決策束并進(jìn)行權(quán)力分配的作用。在進(jìn)行跨期預(yù)算決策時(shí)，由于預(yù)算決策時(shí)間的延長(zhǎng)，決策者的心理和行為模式以及與之相關(guān)的決策過(guò)程，均與年度預(yù)算決策具有較大的差別。因此，對(duì)于過(guò)程束決策的分析，在跨期預(yù)算決策機(jī)制的研究中具有重要意義，本文將結(jié)合行為經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，針對(duì)跨期預(yù)算決策過(guò)程束展開進(jìn)一步考察。

三、雙曲線貼現(xiàn)模型及預(yù)算決策者的自我約束問(wèn)題

關(guān)于跨期決策過(guò)程的分析較為主流的是時(shí)間貼現(xiàn)方法。本文對(duì)于跨期預(yù)算決策的研究主要是利用行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法，在傳統(tǒng)的時(shí)間貼現(xiàn)模型中引入不完全理性的因素，對(duì)動(dòng)態(tài)偏好一致性的相關(guān)問(wèn)題展開分析?；跊Q策的心理分析系統(tǒng)，對(duì)貼現(xiàn)效用模型中的時(shí)間貼現(xiàn)函數(shù)進(jìn)行修正，從作用機(jī)理上分析跨期預(yù)算決策機(jī)制和年度預(yù)算決策機(jī)制在各個(gè)節(jié)點(diǎn)所產(chǎn)生的不同影響。

從行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來(lái)看，由于不完全理性因素的存在，決策者在進(jìn)行跨期選擇時(shí)會(huì)存在當(dāng)期偏向，與理性決策者追求跨期效用最大化不同，跨期決策存在時(shí)間偏好不一致的問(wèn)題。決策者克服這種追求即刻滿意的心理，做出理性決策的過(guò)程就是建立自我約束機(jī)制的過(guò)程。研究發(fā)現(xiàn)，雙曲貼現(xiàn)模型能夠較好地刻畫出這種時(shí)間偏好不一致的現(xiàn)象，因此本文基于雙曲貼現(xiàn)模型來(lái)考察跨期預(yù)算決策的自我約束問(wèn)題。

(一)雙曲貼現(xiàn)模型及自我約束

在新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中，決策者在進(jìn)行跨期選擇時(shí)，其時(shí)間偏好率固定不變，然而行為經(jīng)濟(jì)學(xué)通過(guò)大量實(shí)驗(yàn)證明，在實(shí)際決策中，決策者的時(shí)間偏好率呈現(xiàn)遞減的趨勢(shì)(葉德珠等，2010[50])。針對(duì)現(xiàn)實(shí)中時(shí)間偏好率遞減的規(guī)律，研究者提出不同的貼現(xiàn)函數(shù)來(lái)替代傳統(tǒng)的指數(shù)貼現(xiàn)函數(shù)，較具代表性的貼現(xiàn)函數(shù)表現(xiàn)為雙曲線形式，故統(tǒng)稱為雙曲線貼現(xiàn)函數(shù)。

雙曲線貼現(xiàn)模型表明，決策者在某一時(shí)點(diǎn)會(huì)屈從于某種誘惑，使得偏好發(fā)生反轉(zhuǎn)。決策者存在一個(gè)完全理性下的真實(shí)偏好，同時(shí)存在現(xiàn)實(shí)決策中不完全理性所造成的感知偏好，在決策者進(jìn)行跨期選擇時(shí)，同樣存在這兩種偏好，行為人的決策依賴于其在多大程度上意識(shí)到自己的偏好是動(dòng)態(tài)不一致的(賀京同和那藝，2015[51])，這種偏好的時(shí)間不一致性就是自我約束問(wèn)題(Casari,2009[52])。

(二)建立緩解自我約束問(wèn)題的跨期預(yù)算決策機(jī)制

決策者在意識(shí)到自身的偏好在時(shí)間維度上具有不一致性之后，會(huì)采取相應(yīng)的防范機(jī)制，以防止在未來(lái)發(fā)生偏好的反轉(zhuǎn)，即在遠(yuǎn)期的未來(lái)進(jìn)行選擇時(shí)，出于當(dāng)時(shí)對(duì)現(xiàn)期的偏好，而與最初按照整體總效用最大化進(jìn)行的選擇相背離。例如，承諾就是一種防范機(jī)制，通過(guò)在決策之前的承諾進(jìn)行預(yù)先限定，從而使自己只能選擇獲益較大的選項(xiàng)(Casari,2009[53])。事實(shí)上，跨年度預(yù)算決策機(jī)制的建立，在某種程度上就相當(dāng)于建立了一個(gè)防范機(jī)制，使決策者在中期規(guī)劃之初就對(duì)未來(lái)的決策進(jìn)行一個(gè)規(guī)劃和指導(dǎo)。雖然中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)之后年度不具有法律上的約束作用，但中期財(cái)政規(guī)劃的內(nèi)容仍然相當(dāng)于一種承諾，當(dāng)未來(lái)已來(lái)之時(shí)，決策者需要參照之前的中期規(guī)劃安排，從而抑制對(duì)現(xiàn)期的偏好。這樣有助于提高政府財(cái)政政策及預(yù)算的前瞻性，同時(shí)削弱短期內(nèi)偏好的誘導(dǎo)性，從決策過(guò)程上保證跨期預(yù)算的合理性。

具有自覺(jué)意識(shí)的決策者可以通過(guò)心理賬戶(5)1985年，塞勒正式提出心理賬戶(Mental Accounting)理論，分析心理賬戶對(duì)決策者行為的影響。該理論認(rèn)為人們往往根據(jù)財(cái)富的來(lái)源和預(yù)先設(shè)定的用途，把自己的財(cái)富劃分到不同的“心理賬戶”中，各“心理賬戶”之間不具備可替代性(Thaler,1985[54])。的建立和核算，來(lái)實(shí)施預(yù)算防范措施。在預(yù)算決策過(guò)程中，也同樣會(huì)在決策者頭腦中建立心理賬戶。雖然理論上政府會(huì)進(jìn)行統(tǒng)籌的安排，將年度的財(cái)政資金合理配置到短期和跨期的預(yù)算項(xiàng)目中，但由于心理賬戶的存在，決策者在進(jìn)行實(shí)際決策時(shí)，會(huì)更傾向于將短期內(nèi)的預(yù)算收入投入到短期內(nèi)的預(yù)算支出項(xiàng)目中，其內(nèi)涵相當(dāng)于對(duì)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)誘惑度最高的當(dāng)前收入賬戶，其邊際消費(fèi)傾向最高。一個(gè)極端的情形就是政府的超收收入，這部分收入相當(dāng)于政府的意外之財(cái)，研究表明，當(dāng)人們獲得意外財(cái)富時(shí)，更傾向于享樂(lè)消費(fèi)(周靜等，2011[55])。因此，政府獲得超收收入后，更傾向于將這部分收入盡快在年度內(nèi)支出，而不是將超收收入補(bǔ)充進(jìn)預(yù)算調(diào)節(jié)基金賬戶，或者用以償還政府債務(wù)。這在某種程度上，也可看作是政府層面的享樂(lè)消費(fèi)。

另外，也可以用心理賬戶來(lái)解釋政府在公共性投資和經(jīng)營(yíng)性投資(6)經(jīng)營(yíng)性政府投資一般是指政府為了產(chǎn)業(yè)發(fā)展或者培植需要，進(jìn)入到能夠帶來(lái)經(jīng)營(yíng)性收益的行業(yè)，甚至對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行的投資；公共性政府投資一般是指政府為了整個(gè)國(guó)家和社會(huì)公眾的利益，進(jìn)入到具有經(jīng)濟(jì)外部性和社會(huì)效益的領(lǐng)域所進(jìn)行的投資(李健盛，2009[56])。之間的偏好問(wèn)題。公共性投資往往更能體現(xiàn)政府的職能，是公共支出政策的重點(diǎn)，而經(jīng)營(yíng)性投資主要應(yīng)該由市場(chǎng)來(lái)完成。但現(xiàn)實(shí)中的情形卻恰恰相反，政府部門在經(jīng)營(yíng)性投資方面表現(xiàn)積極，但對(duì)本應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的公共性投資則呈現(xiàn)拖延的特點(diǎn)。對(duì)比這兩類政府投資所歸屬的心理賬戶，可以對(duì)這一現(xiàn)象給予某種解釋。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性投資，收益可以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)，而公共性投資的收益卻在未來(lái)才能夠?qū)崿F(xiàn)。因此，經(jīng)營(yíng)性投資會(huì)被歸入邊際消費(fèi)傾向更高、誘惑更大的當(dāng)前收入賬戶，由于該賬戶具有高邊際支出傾向的特點(diǎn)，政府會(huì)更愿意用當(dāng)前收入賬戶進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性投資，也就是說(shuō)政府具有進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性投資的內(nèi)在沖動(dòng)。相比之下，公共性投資由于獲得收益所需要的時(shí)間較長(zhǎng)，投資收益會(huì)被歸入未來(lái)收入賬戶，該賬戶中的收入不像當(dāng)前收入賬戶那樣容易被使用，邊際支出傾向很低，因此，政府在當(dāng)前決策期中不愿意對(duì)公共性投資項(xiàng)目進(jìn)行支出，表現(xiàn)為支出拖延(兩類投資特點(diǎn)的對(duì)比參見表1)。

表1經(jīng)營(yíng)性投資和公共性投資的對(duì)比

在預(yù)算決策中引入跨期決策機(jī)制，有助于利用心理賬戶的建立和調(diào)整來(lái)實(shí)施針對(duì)偏好動(dòng)態(tài)不一致的防范機(jī)制。通過(guò)建立跨期預(yù)算決策的相關(guān)制度，會(huì)促使預(yù)算決策者在頭腦中建立中期的心理賬戶，這一賬戶區(qū)別于年度預(yù)算下的心理賬戶。從中期的角度考慮政府支出項(xiàng)目的成本和收益，會(huì)將中期財(cái)政規(guī)劃中時(shí)間跨度長(zhǎng)的項(xiàng)目歸入該賬戶，對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行損失和收益的核算，該項(xiàng)目為政府所帶來(lái)的效用是不能輕易被其他項(xiàng)目所取代的。這樣做有助于抑制經(jīng)營(yíng)性投資的沖動(dòng)，提高公共性投資的比例，加強(qiáng)政府預(yù)算與公共政策之間的聯(lián)系，防范因時(shí)間改變而帶來(lái)的偏好反轉(zhuǎn)。

四、基于雙自我模型的年度和跨期預(yù)算決策過(guò)程

雙曲貼現(xiàn)模型能夠體現(xiàn)出現(xiàn)實(shí)決策中時(shí)間偏好率遞減的規(guī)律，符合決策者的現(xiàn)實(shí)行為特征，而決策者的行為是受心理因素影響的。故本部分將研究重點(diǎn)由決策行為延伸到?jīng)Q策者的心理，探討如何構(gòu)建決策者的心理決策模型，進(jìn)而從心理層面分析跨期預(yù)算與年度預(yù)算在決策過(guò)程上的區(qū)別，而雙自我模型正是這樣一種重要的心理決策模型。

(一)準(zhǔn)雙曲貼現(xiàn)模型及雙自我模型

雙曲線貼現(xiàn)模型存在計(jì)算不便的缺陷，針對(duì)這一問(wèn)題，Phelps和Pollak(1968)[57]提出準(zhǔn)雙曲線貼現(xiàn)模型。準(zhǔn)雙曲線貼現(xiàn)模型的貼現(xiàn)函數(shù)形式如下：

(1)

本文在二元心理系統(tǒng)中引入制度因素，用以區(qū)分年度預(yù)算和跨期預(yù)算之間的制度差別，并分析這一制度差別對(duì)預(yù)算決策的影響。二元心理系統(tǒng)假說(shuō)認(rèn)為，在接收外界信息刺激后，人體的處理可以分為兩個(gè)相互獨(dú)立又密切聯(lián)系的系統(tǒng)，一是情緒系統(tǒng)，二是慎思系統(tǒng)，任何行為都可以看作這兩個(gè)系統(tǒng)相互作用之后的結(jié)果(加入制度因素后的二元系統(tǒng)如圖2所示)(Loewenstein和O’Donoghue，2019[58])?？梢哉f(shuō)，心理學(xué)中的行為決策過(guò)程是輸入信息刺激、輸出行為的過(guò)程，中間的內(nèi)部處理系統(tǒng)相當(dāng)于一個(gè)黑箱，既無(wú)法打開，又不能直接從外部觀察其內(nèi)部的真實(shí)狀態(tài)。二元心理系統(tǒng)就是對(duì)這一黑箱內(nèi)部結(jié)構(gòu)的一個(gè)探索，而本文所提出的制度因素對(duì)該黑箱內(nèi)部的影響主要是通過(guò)慎思系統(tǒng)對(duì)情緒系統(tǒng)的控制而發(fā)揮作用。

圖2 二元心理系統(tǒng)

準(zhǔn)雙曲線貼現(xiàn)模型是基于二元心理系統(tǒng)這一假說(shuō)進(jìn)行演繹推理得出的，這就是雙自我模型(Dual-self Model)。本文利用雙自我模型，在模型中引入制度變量，該變量用來(lái)衡量年度和跨年度預(yù)算決策之間的制度差別，進(jìn)而對(duì)跨期預(yù)算和年度預(yù)算決策機(jī)制的行為過(guò)程加以推導(dǎo)，從決策過(guò)程的機(jī)理上比較兩種機(jī)制對(duì)預(yù)算決策的影響。

(二)基于二元系統(tǒng)的跨期預(yù)算決策過(guò)程束模型

為了更貼近實(shí)際改革的需要，本文對(duì)跨期預(yù)算決策過(guò)程的研究主要基于目前正在推進(jìn)中的中期財(cái)政規(guī)劃和跨年度預(yù)算平衡機(jī)制改革，這兩項(xiàng)制度均是中期預(yù)算思想的重要體現(xiàn)。接下來(lái)的模型構(gòu)建也主要基于國(guó)際上較為普遍的為期三年的中期預(yù)算框架。中期預(yù)算一般是在決策當(dāng)年對(duì)下一財(cái)年的預(yù)算進(jìn)行詳細(xì)安排，同時(shí)也對(duì)之后兩年的預(yù)算做出總體規(guī)劃，也就是說(shuō)，通過(guò)中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)下一財(cái)年的預(yù)算加以約束，對(duì)之后兩年的預(yù)算進(jìn)行指導(dǎo)。

基于以上現(xiàn)實(shí)背景，假定一屆政府的生命周期為四期(t=0，1，2，3)，本屆政府只對(duì)任期內(nèi)的決策負(fù)責(zé)。在當(dāng)前的0時(shí)期進(jìn)行預(yù)算決策時(shí)，決策者受兩個(gè)心理系統(tǒng)的共同作用，其中情緒系統(tǒng)只關(guān)注眼前的利益，該系統(tǒng)無(wú)論在哪個(gè)時(shí)期都以最大化當(dāng)期效用為目標(biāo)。由于政府預(yù)算的特殊性質(zhì)，進(jìn)行預(yù)算決策時(shí)，當(dāng)年的預(yù)算安排已經(jīng)由之前年度的預(yù)算所決定，因此預(yù)算決策者是在0時(shí)期決策1、2、3時(shí)期的預(yù)算支出，故而情緒系統(tǒng)的決策是關(guān)注時(shí)期1的當(dāng)期效用最大化。而慎思系統(tǒng)則是以追求整個(gè)政府生命周期內(nèi)的效用最大化為目標(biāo)，該系統(tǒng)使得政府在0時(shí)期進(jìn)行決策時(shí)就具有長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃傾向，追求1、2、3時(shí)期的總效用最大化(賀京同和那藝，2015[51])。事實(shí)上，無(wú)論是在年度預(yù)算決策機(jī)制還是跨期預(yù)算決策機(jī)制下，決策者都具有實(shí)現(xiàn)當(dāng)期效用最大化的沖動(dòng)，也具有長(zhǎng)期計(jì)劃的打算。

預(yù)算決策者通過(guò)政府支出來(lái)實(shí)現(xiàn)政府職能，同時(shí)也在一定程度上滿足決策者的個(gè)人需求，政府部門往往同時(shí)面對(duì)自身利益與社會(huì)利益的雙重目標(biāo)[55]。假設(shè)政府各時(shí)期的財(cái)政支出為et，得到的效用為b(et)。決策者在0時(shí)期進(jìn)行決策時(shí)，是追求1時(shí)期的效用最大化，將時(shí)期2和時(shí)期3的效用貼現(xiàn)到時(shí)期1，總的目標(biāo)效用函數(shù)為：

(2)

在預(yù)算決策者進(jìn)行決策的0時(shí)期，其最大化的目標(biāo)效用函數(shù)為：

(3)

G*(e1，e2，e3)=[1+c(z，q)]b(e1)

(4)

將公式(4)兩邊同時(shí)除以1+c(z，q)，得：

(5)

政府在0時(shí)期進(jìn)行預(yù)算決策時(shí)，決策目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公式(5)的最大化。令

(6)

在q相同的情況下，跨年度預(yù)算決策機(jī)制(zL)和年度預(yù)算決策機(jī)制(zS)中系數(shù)c的關(guān)系為c(zL，q)

FL(e2，e3)>FS(e2，e3)

(7)

因此，年度預(yù)算決策機(jī)制與跨期預(yù)算決策機(jī)制相比，更強(qiáng)調(diào)時(shí)期1的支出權(quán)重，也就是說(shuō)，跨期預(yù)算決策機(jī)制改變了決策者效用函數(shù)中的系數(shù)，從而削弱了其過(guò)度追求下一財(cái)年短期效用最大化的沖動(dòng)，更多地考慮跨期效用的最大化，這是針對(duì)偏好動(dòng)態(tài)不一致現(xiàn)象較為有效的防范機(jī)制。

綜上，預(yù)算決策者的決策行為會(huì)受心理因素影響，通過(guò)制度設(shè)計(jì)可以改變決策者的決策心理，降低非理性因素對(duì)其帶來(lái)的影響，進(jìn)而作用于決策行為，使之能夠在一定程度上克服時(shí)間偏好不一致的問(wèn)題。政府決策是一種群體行為，最終跨期預(yù)算決策的做出是各個(gè)利益相關(guān)群體共同作用的結(jié)果。心理層面的因素會(huì)通過(guò)對(duì)單個(gè)決策者個(gè)體的影響而影響到整體的預(yù)算決策過(guò)程，帶來(lái)群體決策的不完全理性，進(jìn)而改變最終的跨期預(yù)算決策結(jié)果。與跨期預(yù)算決策機(jī)制相關(guān)的制度設(shè)計(jì)，可以從決策者總體層面提高理性決策者的比例，減少個(gè)體理性向非理性的轉(zhuǎn)化，從而有助于實(shí)現(xiàn)群體理性，提高預(yù)算資源的配置效率。

五、建立和完善跨期預(yù)算決策機(jī)制的政策建議

從行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究視角出發(fā)，公共部門在進(jìn)行預(yù)算決策時(shí)會(huì)呈現(xiàn)不完全理性的特征，而設(shè)計(jì)合理的跨期預(yù)算決策機(jī)制能夠有效改善決策者時(shí)間偏好動(dòng)態(tài)不一致的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的跨期效用最大化。基于這一研究結(jié)論，本文提出如下優(yōu)化跨期預(yù)算決策機(jī)制的政策建議。

(一)充分發(fā)揮中期財(cái)政規(guī)劃的管理功能

基于雙曲貼現(xiàn)模型和自我約束問(wèn)題的分析，得到如下的理論分析結(jié)果：中期財(cái)政規(guī)劃相當(dāng)于建立了一種防范機(jī)制，抑制預(yù)算決策者對(duì)現(xiàn)期的偏好。從決策者心理因素進(jìn)行分析，中期財(cái)政規(guī)劃這一外部制度的限制作用，可以降低慎思系統(tǒng)對(duì)情緒系統(tǒng)的調(diào)整成本，促使決策者做出更為理性的決策。

在年度預(yù)算決策機(jī)制下，編制預(yù)算時(shí)難以充分考慮中長(zhǎng)期財(cái)政收入減少和財(cái)政支出增加的影響因素，而預(yù)算決策者也過(guò)于關(guān)注自身利益(7)例如各種政績(jī)工程、形象工程等，按照政策優(yōu)先性的選擇標(biāo)準(zhǔn)，這些項(xiàng)目應(yīng)該排在各類民生工程等項(xiàng)目之后，但這些支出項(xiàng)目卻與預(yù)算決策者自身的利益高度相關(guān)，這就造成了預(yù)算和政府政策之間的脫節(jié)。，這就使得財(cái)政可持續(xù)性難以得到保障。另外，由于年度預(yù)算決策的周期與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的周期差距較大，難以實(shí)現(xiàn)中長(zhǎng)期財(cái)政政策、規(guī)劃和預(yù)算之間的關(guān)聯(lián)。通過(guò)建立中期財(cái)政規(guī)劃管理機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算與政策、規(guī)劃的關(guān)聯(lián)，可以提前配置今后幾年的預(yù)算資源，保障中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有助于增強(qiáng)財(cái)政政策的前瞻性和可持續(xù)性。

要實(shí)現(xiàn)跨年度預(yù)算與公共支出政策之間的關(guān)聯(lián)，可以參考各國(guó)實(shí)施跨年度財(cái)政規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合現(xiàn)行“兩上兩下”的預(yù)算編制程序，在財(cái)政部門的指導(dǎo)下，由各主管部門提出各自的跨年度支出限額。正如《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》[60]中所要求的“各部門應(yīng)結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃綱要及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施，按照部門職責(zé)分工，研究未來(lái)三年涉及財(cái)政收支的重大改革和政策事項(xiàng)，并測(cè)算收支數(shù)額，及時(shí)提交財(cái)政部匯總平衡”。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步要求各級(jí)政府提出的支出政策控制在所設(shè)定的未來(lái)多年期支出上限的范圍之內(nèi)。

在實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃的過(guò)程中，需要處理好國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃、公共政策和預(yù)算之間的關(guān)系。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃雖然是國(guó)家的中期發(fā)展計(jì)劃，但其只對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目、重大政策等問(wèn)題進(jìn)行界定，沒(méi)有具體的預(yù)算安排，可以通過(guò)中期財(cái)政規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家中期重大項(xiàng)目、重要政策與預(yù)算的對(duì)接。將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃進(jìn)行目標(biāo)分解和活動(dòng)分解，據(jù)此確定具體的中期預(yù)算政策，確定政策重點(diǎn)項(xiàng)目，進(jìn)而按照項(xiàng)目?jī)?yōu)先性排序?qū)@些項(xiàng)目進(jìn)行中期的預(yù)算安排，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算、政策和重大規(guī)劃的有效關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)中期預(yù)算資源的優(yōu)化配置。

(二)強(qiáng)調(diào)中期財(cái)政紀(jì)律

完善跨期預(yù)算決策機(jī)制還需要不斷強(qiáng)化中期財(cái)政紀(jì)律。首先，從心理層面來(lái)分析，中期財(cái)政紀(jì)律提供了中期預(yù)算的硬約束，強(qiáng)化了制度因素的作用，進(jìn)而加強(qiáng)慎思系統(tǒng)對(duì)情緒系統(tǒng)的控制。其次，這種心理因素進(jìn)一步影響行為決策，體現(xiàn)為中期財(cái)政紀(jì)律加強(qiáng)了自我約束機(jī)制，通過(guò)事先承諾，將中期預(yù)算資源的配置控制在科學(xué)的總量范圍內(nèi)，防范因時(shí)間偏好不一致而造成的預(yù)算低效配置。

短期的財(cái)政紀(jì)律只強(qiáng)調(diào)年度內(nèi)的預(yù)算總額限制，而在中期預(yù)算框架下，如果只關(guān)注年度預(yù)算總額，就難以保證中期預(yù)算決策過(guò)程及結(jié)果的合理性。中期預(yù)算要求決策者自上而下地預(yù)測(cè)自身可利用的資源總量，根據(jù)財(cái)政政策目標(biāo)，在資源總量的限定范圍內(nèi)，制定一個(gè)為期3～5年的預(yù)算方案。因此，在實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃的過(guò)程中，應(yīng)該強(qiáng)化中期預(yù)算總額的硬約束，強(qiáng)調(diào)中期財(cái)政紀(jì)律。在確定了中期時(shí)間范圍內(nèi)的預(yù)算資源總額之后，對(duì)中期預(yù)算收入和支出的估計(jì)均不能超過(guò)該總額限制。

需要說(shuō)明的是，盡管中期支出框架是對(duì)跨年度收入和支出情況進(jìn)行的估計(jì)和安排，但中期支出框架并不能代替年度預(yù)算。中期支出框架下的收支規(guī)劃僅是對(duì)第一年的預(yù)算進(jìn)行約束，對(duì)之后年度的預(yù)算只起指導(dǎo)作用。

(三)完善具體的跨期預(yù)算決策技術(shù)及制度安排

建立合理的跨期預(yù)算決策機(jī)制還需要關(guān)注具體的技術(shù)及制度安排，為預(yù)算決策者克服時(shí)間偏好動(dòng)態(tài)不一致問(wèn)題提供可行的技術(shù)支撐和制度基礎(chǔ)。在各級(jí)政府進(jìn)行跨期預(yù)算決策，分配各支出部門的預(yù)算資源時(shí)，需要注意中期時(shí)間框架下基線籌劃(8)在基線籌劃下，預(yù)算安排不取決于基數(shù)，而是取決于環(huán)境參數(shù)、預(yù)算進(jìn)度和政策變化。如果政策沒(méi)有變化，只是環(huán)境參數(shù)和預(yù)算進(jìn)度發(fā)生化，那么，合理的收入預(yù)測(cè)和支出需求估計(jì)便形成預(yù)算的基線。純粹由于政策變動(dòng)導(dǎo)致的收支變動(dòng)，形成基線籌劃視角下的預(yù)算增量(王雍君，2010[61])。方法的運(yùn)用，根據(jù)政策的變動(dòng)來(lái)調(diào)整中期預(yù)算安排，追求跨期總效用最大化，而不是采用年度預(yù)算制度下的增量預(yù)算方法。基線籌劃方法有助于提高財(cái)政政策的可持續(xù)性，加強(qiáng)中期內(nèi)政策與預(yù)算的關(guān)聯(lián)，從技術(shù)方法層面更好地保證中期財(cái)政規(guī)劃的實(shí)施。

另外，收入預(yù)算應(yīng)從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性[62]，按照法律規(guī)定及經(jīng)濟(jì)的實(shí)際情況來(lái)籌集財(cái)政收入，避免稅收的任務(wù)導(dǎo)向，改善經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)放松征管、經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)加強(qiáng)征管的順周期調(diào)節(jié)現(xiàn)象。在此基礎(chǔ)上還需要充分發(fā)揮預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的作用，調(diào)整整個(gè)經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)的預(yù)算收支安排，以便實(shí)施逆周期調(diào)節(jié)的財(cái)政政策。

上述的制度及方法有助于強(qiáng)化二元心理系統(tǒng)中的制度約束作用，使跨期預(yù)算決策者在過(guò)程束決策中更加理性，以可持續(xù)的中期視角考量提供公共產(chǎn)品及服務(wù)、調(diào)控經(jīng)濟(jì)等財(cái)政目標(biāo)，優(yōu)化中期時(shí)間框架下的預(yù)算資源配置。