國家引導(dǎo)的合作責(zé)任治理

鄭振清

[關(guān)鍵詞]抗疫模式?風(fēng)險治理?責(zé)任治理

21世紀(jì)的第三個十年伊始，世界不僅目睹了百年罕見的新冠肺炎疫情全球肆虐，還見證了各國疫情應(yīng)對措施的動態(tài)變化——由疫情初期的差異化應(yīng)對，轉(zhuǎn)向疫情后期的趨同化應(yīng)對，且越來越能夠積極認(rèn)識和理智采納各種“非醫(yī)藥干預(yù)”的抗疫模式。[1] 面對嚴(yán)峻的公共衛(wèi)生危機(jī)和沉重的生命代價，隔離、封鎖、限制人員交通流動、關(guān)閉社群聚集場所等最初被西方媒體批判為惡意損害人權(quán)的社會干預(yù)措施，到2020年秋冬季節(jié)成為世界各國普遍采用的科學(xué)抗疫方法。短短幾個月內(nèi)，在經(jīng)歷了可怕的醫(yī)療資源擠兌，以及東亞成功抗疫的對照下，歐美各國被迫臨時改變慣常的生活方式及治理觀念。這種激變提醒我們認(rèn)真探究各國最初疫情應(yīng)對模式差異化的根源，探索后疫情時期全球風(fēng)險治理的發(fā)展趨勢。

本文要討論的是，對政府責(zé)任的不同認(rèn)知，很大程度上影響了各國應(yīng)對的差異化表現(xiàn)。其中，兩種不同的公共責(zé)任治理范式及其體系早在此次疫情暴發(fā)前就已存在，并決定了疫情初期各國應(yīng)對的模式選擇。一年來，在殘酷的疫情考驗下，一種新的責(zé)任治理體系在中國抗疫實踐中儼然崛起，我稱之為“國家引導(dǎo)的合作責(zé)任治理”（state-led collaborative governance onresponsibility）。這種強(qiáng)調(diào)合理分配與承擔(dān)公共性責(zé)任的治理體系，將對后疫情時代的全球治理格局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。盡管烏爾里?！へ惪?、安東尼·吉登斯等思想家提出“風(fēng)險社會”“全球風(fēng)險社會”等理論預(yù)言雖然已有一代人之久，但新冠肺炎疫情告訴我們，西方國家還沒有合理可靠的全球風(fēng)險應(yīng)對方案。[2] 今天，我們在全球疫情沖擊下能否創(chuàng)新責(zé)任治理形態(tài)，提供有效應(yīng)對全球風(fēng)險的解決方案？

一、如何解釋各國抗疫能力差異？

2020年初夏，歷經(jīng)鏖戰(zhàn)抗疫成功的武漢“解封”之際，歐美各國卻因應(yīng)對疫情不利而深陷危機(jī)，感染人數(shù)和死亡人數(shù)不斷飆升。美國在兩黨政治極化斗爭和特朗普的無能領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)展成新的疫情中心，相反，中國和其他東亞國家的成功抗疫引起世界矚目。于是，西方媒體和觀察家紛紛提出，威權(quán)主義或獨裁體制的“反人權(quán)”特性具有遏制疫情的優(yōu)勢 [3]，深受儒家文化影響的東亞社會更容易遵從政府的干預(yù)措施 [4]。這兩種論斷分別從宏觀的政治體制類型和文化價值觀類型出發(fā)，雖流傳甚廣，卻經(jīng)不起檢驗。

后疫情時代的新治理體系，將對全球治理格局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響

（一）“民主 -威權(quán)”政治類型學(xué)的困境

西方觀察家似乎是根據(jù)民主政體和威權(quán)政體的制度特征，論定后者的抗疫績效更好。但是，近一年來國際政治、公共行政的主流學(xué)術(shù)文獻(xiàn)以及相關(guān)新聞報道，卻難以在制度運(yùn)作上說清楚“威權(quán)抗疫成功”的動因。實際上，很多媒體報道往往采用三段論式的分析：發(fā)現(xiàn)中國真的抗疫成功了，由于習(xí)慣上說中國是“威權(quán)政體”，因此論定“威權(quán)政體”具有某種有價值缺陷的抗疫效能。如此一來，不直接說中國抗疫成功，而是套上“威權(quán)/獨裁政體”的外衣并涂抹上“反自由人權(quán)”的色彩，既可以回應(yīng)中國抗疫成功的現(xiàn)實，又能貶低中國成功的價值，其實是“民主 -威權(quán)”政治類型學(xué)的一種“話術(shù)”。

在這種二元化政治類型學(xué)中，很多具體的論斷似是而非，經(jīng)不起推敲。全世界有很多非西方式自由民主體制的威權(quán)政權(quán)，例如，歐美支持下的中東君主國抗疫效能一團(tuán)糟。但威權(quán)抗疫論解釋不了這一現(xiàn)象，只好選擇視而不見。再如，同樣是自由民主類型的國家，英國、美國、法國、瑞典等國抗疫成效不彰，但德國、加拿大、新西蘭、挪威等國卻能取得相對較好的抗疫成績。我們很難用單純的民主政治類型為部分西方國家的抗疫失敗開脫。因此，不是威權(quán)主義具有先天的抗疫優(yōu)勢，而是不少西方觀察家不愿承認(rèn)或無力解釋中國的成功，只能用大而不當(dāng)?shù)耐?quán)論述掩蓋其困窘。

雖然也存在順從權(quán)威的文化，但一些受天主教影響的國家抗疫成績并不顯著

（二）儒家文化類型學(xué)的局限性

應(yīng)對高傳染性的新冠肺炎疫情，要求高效的行政動員和廣泛的社會遵從。信任和尊重政府權(quán)威作為儒家文化體系的核心價值觀之一，也許有助于促成廣泛的社會遵從。不過，儒家文化影響下的政府運(yùn)作也存在等級森嚴(yán)、繁文縟節(jié)等問題，很難說與抗疫急需的行政效率有多少積極聯(lián)系。[5] 天主教、伊斯蘭教等宗教文化類型及其社會價值觀也存在順從權(quán)威的等級文化，但不少伊斯蘭國家的抗疫績效并不顯著，天主教影響下的巴西更是疫情嚴(yán)重。認(rèn)為東亞的儒家文化有助于抗疫的論斷，不能說完全沒有道理，但確實還沒有建立起可靠的機(jī)制解釋。

基于政治與文化類型學(xué)的兩種論斷雖然粗糙，但已成為一些西方精英掩飾本國抗疫失敗的借口。西方國家由于尊重“自由人權(quán)”，不愿或者無力管理社會流動，因此無須為疫情的蔓延承擔(dān)責(zé)任。這種論述方式相當(dāng)具有迷惑性。時至今日，雖然疫情已導(dǎo)致50多萬美國人和10多萬英國人死亡，英美社會卻對無能的政治精英極為寬容。

（三）公共治理探索

最近幾個月，一些學(xué)術(shù)思考開始擺脫簡單化歸因，尋找更有針對性的理論解釋。美國政治學(xué)家福山在《大西洋月刊》《外交事務(wù)》等刊物發(fā)表多篇文章指出，“政府（抗疫）績效的決定因素可能不是政體的制度類型，而是國家能力，以及對政府的信任”。[6] 福山的觀點并不令人意外，實際上反映了他過去十多年對政治秩序起源的系統(tǒng)性思考，特別是他主張把“國家構(gòu)建”因素提升到不低于法治和問責(zé)制的地位。不過，為什么東亞國家的“國家能力”會比很多歐美國家高？疫情危機(jī)下的國家應(yīng)對能力有什么內(nèi)涵？這兩個關(guān)鍵的問題需要系統(tǒng)地說明。因為如果不進(jìn)一步機(jī)制化地解釋國家能力何以促進(jìn)疫情應(yīng)對，“國家能力”很容易會變?yōu)樾碌母拍蠲运肌?/p>

近期，一些中國學(xué)者在國際學(xué)術(shù)期刊刊文，從中央與地方關(guān)系、專業(yè)技能與政治動員、政府與非政府合作、技術(shù)應(yīng)用與組織領(lǐng)導(dǎo)，中國基層社區(qū)組織在抗疫應(yīng)急動員、政社互信與合作、數(shù)字技術(shù)應(yīng)用等方面的突出優(yōu)勢，中國公民與政府合作的不同渠道及其效果，積極運(yùn)用各種智能追蹤技術(shù)防疫等多個角度，論述了中國公共行政、基層治理與社會組織等在疫情應(yīng)對中的合作經(jīng)驗。[7] 這些學(xué)術(shù)發(fā)現(xiàn)都不是政治或文化類型學(xué)框架可以概括的。此外，還有不少學(xué)術(shù)成果在國內(nèi)期刊陸續(xù)發(fā)表，聚焦中國制度優(yōu)勢如何聯(lián)結(jié)社會治理、智能技術(shù)應(yīng)用抗擊疫情。[8] 相關(guān)研究仍在深入，對政府與社會合作治理的重視，正在為解釋中國的抗疫效能提供有力證據(jù)。

病毒在社會聚集和流動模式下傳播，因此經(jīng)濟(jì)社會部門必須與政府機(jī)構(gòu)共同參與社會阻斷

二、理解國家的疫情應(yīng)對能力及其責(zé)任治理動力

傳統(tǒng)的“國家能力”理論認(rèn)識到，一個高效的現(xiàn)代化行政部門應(yīng)該具備有效汲取稅收資源、整合人力資源、維持公共秩序和提供公共服務(wù)的能力，這對于國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展至關(guān)重要。不過，新冠肺炎疫情給各國帶來了百年未有的新挑戰(zhàn)，因此，有必要在疫情場景下重新理解和界定國家能力，特別是疫情應(yīng)對能力。福山概略地提出，在疫情背景下，國家應(yīng)急權(quán)力應(yīng)該下放給公共行政管理部門，應(yīng)該信任一線行政人員并賦予他們自由裁量權(quán)，還要增強(qiáng)公眾對專業(yè)人士和政治高層的信任。[9] 他認(rèn)識到在不同的民主國家，公共行政部門和問責(zé)部門（立法和司法機(jī)關(guān)）之間的平衡點在不同的時間節(jié)點上是不同的，這種差異性可能導(dǎo)致疫情應(yīng)對的差異。這是有價值的觀點，并且已有一些初步的學(xué)術(shù)研究提供了佐證。[10] 不過，疫情危機(jī)場景下的國家應(yīng)對能力顯然還需要進(jìn)一步探索：具有哪些內(nèi)涵特征？如何才能有效發(fā)揮，或者說動力機(jī)制何在？

新自由主義承認(rèn)個人自由，也把介于公私之間的責(zé)任都推卸給個人

（一）界定疫情應(yīng)對能力——危機(jī)場景的國家能力

由于新冠肺炎疫情具有罕見的潛伏傳播能力和高致病性，應(yīng)對疫情傳播的“國家能力”應(yīng)該有新的內(nèi)涵，不同于以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展或社會再分配為目標(biāo)的常態(tài)化能力內(nèi)涵。首先，由于新冠病毒基本傳播系數(shù)高，并且具有2～3周的超長癥狀潛伏期及“無癥狀感染者”，極易造成大規(guī)模的快速人際傳播，因此首要的應(yīng)對能力是快速阻斷常態(tài)的社會流動，同時關(guān)照好公眾的基本民生需求。這就要求政府具有極快的決策反應(yīng)能力、社會流動的管制能力以及資源的動員和供應(yīng)能力，其核心是政治領(lǐng)導(dǎo)層的共識決策與行政人員的高效執(zhí)行能力。其次，由于社會流動的阻斷往往需要數(shù)周乃至數(shù)月的周期，社會公眾的自由行動權(quán)利受到嚴(yán)重影響，因此必須依法行政和獲得社會信任才能維持良好的社會遵從。現(xiàn)代國家的公權(quán)力具有法定性和強(qiáng)制性，依法行政基本不是問題，最難的是獲得社會公眾的政治支持與政府信任。再次，為高效追蹤病毒的快速動態(tài)傳播，現(xiàn)代政府必須善于應(yīng)用新興的智能和數(shù)據(jù)技術(shù)了解社會人口信息和公共衛(wèi)生信息，這也構(gòu)成 21世紀(jì)疫情應(yīng)對的重要國家能力要素。

概言之，疫情應(yīng)對情景下的新型國家能力應(yīng)該包括四種核心能力：形成政治共識的能力，行政運(yùn)作的一致化，行政動員社會資源的能力，贏得公眾信任的能力。在當(dāng)代社會，智能和數(shù)字技術(shù)的合法合理應(yīng)用，是行政有效動員社會資源、提升行政效能與一致化的重要工具。

這種疫情危機(jī)應(yīng)對場景下的新型國家能力與傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展場景下的國家能力相比，共同點是都指向國家政權(quán)的主導(dǎo)性與社會的遵從。兩者的不同點在于前者由于應(yīng)急啟動與推進(jìn)的需要，更加強(qiáng)調(diào)政府以公眾的強(qiáng)信任度為基礎(chǔ)接收一部分“私權(quán)利”的讓渡，促進(jìn)公私合作以應(yīng)對危機(jī)。國家（State）要發(fā)揮危機(jī)應(yīng)對的能力，其實并不脫離現(xiàn)代國家權(quán)力和公共行政的一般原理，只不過在疫情危機(jī)場景下需特別突出某些具體能力機(jī)制。這種類型的國家能力的目標(biāo)是為了盡快擺脫危機(jī)，回歸常態(tài)或進(jìn)入新的常態(tài)。因此，危機(jī)應(yīng)對的國家能力，與所謂“極權(quán)主義”對社會運(yùn)動的壓制有本質(zhì)差異，與比較政治學(xué)家林茲（Juan Linz）語義下的“威權(quán)政體”（不同于“極權(quán)主義”概念）對社會力量的長期統(tǒng)制也有很大不同。

疫情危機(jī)，要求社會治理更加重視公共責(zé)任的分配、協(xié)調(diào)與合作

（二）疫情應(yīng)對的動力機(jī)制——對責(zé)任的合作治理

形成政治共識的能力有多種來源，但都比贏得政治權(quán)力更復(fù)雜。畢竟，國家領(lǐng)導(dǎo)層必須在掌握政治權(quán)力的基礎(chǔ)上，整合復(fù)雜的決策結(jié)構(gòu)和政策體系，進(jìn)行科學(xué)理性的決策判斷，以形成決策共識。這種共識往往具有某種政治立場或制度偏好。行政一致化、社會資源動員和社會信任的實現(xiàn)，都需要根據(jù)風(fēng)險防范原理進(jìn)行利益相關(guān)方的責(zé)任確定。這就是責(zé)任治理的基本內(nèi)涵。

一個重要的行政科學(xué)原理是：行使權(quán)力者必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。沒有系統(tǒng)化的責(zé)任治理，就無從保證公共行政職能的發(fā)揮，在疫情危機(jī)時期更是如此。責(zé)任治理是風(fēng)險社會最突出也是最有難度的治理工作。貝克提出，人類社會充斥著各種“有組織的不負(fù)責(zé)任”（organized irresponsibility）現(xiàn)象，風(fēng)險在壟斷責(zé)任和逃避責(zé)任之間流動和積累。[11] 應(yīng)對疫情危機(jī)這種全球風(fēng)險，也要解決過度的責(zé)任壟斷和責(zé)任逃避這兩個極端的問題。為此，首先是明確責(zé)任，其次是分配責(zé)任和履行責(zé)任，最后是協(xié)調(diào)責(zé)任的承擔(dān)體系——這就構(gòu)成一個完整的風(fēng)險社會責(zé)任治理體系。病毒的高傳播性要求清晰明確各方的應(yīng)對責(zé)任，舍此則無法保障公共行政機(jī)構(gòu)始終高效運(yùn)作。病毒是在社會聚集和流動模式下傳播的，因此經(jīng)濟(jì)社會部門必須與政府機(jī)構(gòu)一起承擔(dān)社會阻斷的責(zé)任。同時，組織化的社會阻斷要求個人化的行為遵從，因此個人也要承擔(dān)社會干預(yù)的遵從責(zé)任。

由此，應(yīng)對疫情的國家能力得以有效發(fā)揮的動力，乃是責(zé)任治理體系的建立與運(yùn)作。責(zé)任治理與政治社會的權(quán)力行使和職能履行，是三位一體的。在常態(tài)場景下，公共行政重在依法行政、按部就班，責(zé)任治理的作用一般不會凸顯出來。而在風(fēng)險社會的危機(jī)場景下，必須突出責(zé)任，清晰界責(zé)和嚴(yán)格歸責(zé)，否則官僚體系的信息不對稱、社會運(yùn)動的搭便車效應(yīng)就容易浮現(xiàn)，最終會破壞應(yīng)對疫情的國家能力。

三、新自由主義“歸責(zé)化”與國家引導(dǎo)的“合作責(zé)任治理”

如今，各國都已在殘酷的疫情教訓(xùn)中接受了強(qiáng)制性的社會流動阻斷，不過這種非醫(yī)藥的社會干預(yù)模式能否快速取得效果，取決于干預(yù)過程中各方主體的認(rèn)知與追究責(zé)任的能力。但為什么在疫情暴發(fā)的初期，有的國家能夠迅速采取醫(yī)學(xué)干預(yù)和社會干預(yù)并重的策略，特別是大力推進(jìn)社會干預(yù)來遏止病毒傳播，有的國家卻遲遲不愿采納社會干預(yù)，直到疫情的代價發(fā)展到不可承受之后才不得不采納？

（一）新自由主義的“歸責(zé)化”及其后果

上述問題涉及 20世紀(jì)80年代以來在全球?qū)用娲嬖诘膬煞N大相徑庭的責(zé)任治理范式。伴隨風(fēng)險社會的來臨，面對越來越多的不確定性因素，從理論上說，政府的回應(yīng)責(zé)任也應(yīng)不斷擴(kuò)大。但是，自20世紀(jì)80年代以來，限制政府角色、縮小政府職權(quán)、以提高公共服務(wù)效率為目的的新自由主義思潮，一直在重塑政府運(yùn)作，使得政府放棄了不少公共責(zé)任。風(fēng)險與不確定性的擴(kuò)大，讓歐美政府試圖尋找某種既能減少責(zé)任又能防范危害的責(zé)任共享安排。

“歸責(zé)化”（responsibilization）就是在這一背景下出現(xiàn)的一種新自由主義政策論述，是指把公眾福利與安全的責(zé)任從國家政權(quán)轉(zhuǎn)移到工作場所、社區(qū)與個人身上的過程。為了避免出現(xiàn)限制個人自由與安全的問題，國家機(jī)構(gòu)不斷宣傳“責(zé)任的私人化”（privatising responsibility），亦即風(fēng)險不應(yīng)由國家或制度來管理、約束，而是改由個人自主管理。[12]20 世紀(jì)90年代中期以來，以“歸責(zé)化”為代表的新自由主義責(zé)任治理體系在歐美各國迅速發(fā)展，對工作場所安全、公共衛(wèi)生風(fēng)險、消費(fèi)者行為、青少年犯罪懲戒、家庭暴力與婦女權(quán)益等介于公共權(quán)力職權(quán)、工作場所職權(quán)和家庭之間的模糊領(lǐng)域，進(jìn)行公共責(zé)任的層層分解。

這種新自由主義歸責(zé)化的論述，在承認(rèn)個人自由的同時強(qiáng)調(diào)責(zé)任的個人化，甚至把原本介于公私之間的模糊責(zé)任歸因于個人選擇。以企業(yè)工作場所的工作安全為例，政府部門在把公共安全責(zé)任分解下放給企業(yè)工作場所之后，經(jīng)常放任工作場所再把責(zé)任落實于工人的個人合規(guī)操作上。一旦發(fā)生安全事故，工人不僅是“受害者”，某種意義上也是應(yīng)負(fù)責(zé)的“施害者”。[13] 這樣做的好處是細(xì)化安全責(zé)任——個人確實應(yīng)該承擔(dān)一定的安全責(zé)任，但隱藏的問題是政府和工作場所放棄了安全設(shè)施的保障和安全服務(wù)的供給。面對公共衛(wèi)生風(fēng)險時，奉行新自由主義歸責(zé)化的政府除了基本的公共衛(wèi)生預(yù)防服務(wù)外，只能通過一些行為主義的“輕推”措施（nudging）來勸導(dǎo)公眾，結(jié)果無力在危機(jī)情景下承擔(dān)巨大責(zé)任，有時甚至?xí)皩ふ姨孀镅颉?，推卸本該承?dān)的保護(hù)生命安全的責(zé)任。借用貝克與吉登斯的理論分析工具，可以說，這種碎片化的歸責(zé)化雖然是為了應(yīng)對“自然風(fēng)險”而提出的，但也經(jīng)常引發(fā)人為的“技術(shù)風(fēng)險”與“制度風(fēng)險”。

西方各國政府在新冠肺炎疫情應(yīng)對上的卸責(zé)乃至失責(zé)行為，就是新自由主義歸責(zé)化浪潮的一個惡果。如此巨大規(guī)模的公共衛(wèi)生危機(jī)及其應(yīng)對責(zé)任，是工作場所和家庭無法承擔(dān)的。但是很多政府已經(jīng)習(xí)慣了過去幾十年來扮演的“最小角色”，既沒有政治意愿也缺乏能力去承擔(dān)疫情防控責(zé)任，甚至在職權(quán)和制度安排上一再自我縮權(quán)。[14] 典型的案例是，美國疾病防控中心（CDC）在疫情暴發(fā)前的責(zé)權(quán)萎縮，以及在疫情暴發(fā)后自甘忍受政治高層對其專業(yè)能力的破壞。在英國，首相的首席科學(xué)顧問及其工作團(tuán)隊也自我限責(zé)，只愿提供醫(yī)藥層面的對策建議，無視通過公共權(quán)力整合醫(yī)療與社會資源的必要性;結(jié)果，一直被視為英國公共服務(wù)之榮耀的“國家醫(yī)療服務(wù)體系”（NHS）在疫情暴發(fā)下難以應(yīng)對醫(yī)療資源擠兌的風(fēng)險。與此形成鮮明對比的是，中國的鐘南山、張文宏等專業(yè)人士和各級衛(wèi)健行政部門都提出超越醫(yī)藥干預(yù)路徑的社會干預(yù)建議（如“群防群控”），并被廣泛采用。新冠肺炎疫情不幸擊中了新自由主義歸責(zé)化治理的薄弱環(huán)節(jié)，但受阻于中國的整體性的合作責(zé)任治理體系。

（二）“四方責(zé)任制”：合作責(zé)任治理模式的典型運(yùn)作

疫情傳播的高傳染性特征要求政府能夠?qū)崿F(xiàn)獲取政治共識、快速決策、有效實行、社會合作與個人遵從，其中一個關(guān)鍵驅(qū)動力是屬地責(zé)任、政府職責(zé)的認(rèn)定與承擔(dān)。[15] 面對劃時代的巨災(zāi)，政府要有全責(zé)承擔(dān)的政治共識與行政能力。與此同時，社會單位要有經(jīng)濟(jì)利益犧牲的準(zhǔn)備與相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，家庭和個人也要暫時讓渡部分個人自由，協(xié)助促成社會共識。國家領(lǐng)導(dǎo)層必須引導(dǎo)和協(xié)調(diào)這一切，促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位和家庭個人合理劃分責(zé)任，強(qiáng)調(diào)政府體系的主導(dǎo)性與非政府體系的主體性。在疫情應(yīng)對中，社會-家庭的主體性和政府的主導(dǎo)與協(xié)調(diào)，構(gòu)成了國家引導(dǎo)的合作責(zé)任治理。

合作責(zé)任治理可以和中央集權(quán)制結(jié)合，也能和聯(lián)邦或分權(quán)體制結(jié)合

目前來看，中國倡導(dǎo)并實踐的疫情應(yīng)對模式就是一種典型的國家引導(dǎo)的合作責(zé)任治理模式。縱觀中國的抗疫實踐，有一個關(guān)鍵詞——“四方責(zé)任制”，它普遍存在于眾多疫情集中暴發(fā)或零散傳播的城市及其所轄的廣闊縣鄉(xiāng)地區(qū)。[16] 這就是當(dāng)前國家引導(dǎo)下多方合作責(zé)任治理模式的代名詞和具體實踐，其中有政府主導(dǎo)、社會參與、家庭配合和個人責(zé)任，各負(fù)其責(zé)，互相信任，合作應(yīng)對不可測的風(fēng)險。

國家治理現(xiàn)代化要求重視責(zé)任政治的邏輯，才能將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢。[17] 我國地方政府積累了通過責(zé)任維度推動風(fēng)險應(yīng)對和安全事故預(yù)防的經(jīng)驗?！八姆截?zé)任制”的政策實踐最早出現(xiàn)于2009年6月北京市政府發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步明確責(zé)任突出重點加強(qiáng)甲型H1N1流感預(yù)防控制工作的通知》文件中，該文件提出“屬地責(zé)任、部門責(zé)任、單位責(zé)任、個人責(zé)任”的四方合作責(zé)任治理體系，規(guī)定了各方責(zé)任如何分配和落實?！八姆截?zé)任制”有機(jī)地結(jié)合了國家力量和社會治理因素，是當(dāng)時政府主導(dǎo)下動員各方利益相關(guān)者應(yīng)對多種災(zāi)害的組織形式。此后，這一制度逐漸被推廣至其他地區(qū)和各個領(lǐng)域。2013年，河北省廊坊市參考北京的“四方責(zé)任制”應(yīng)對人感染H7N9禽流感疫情。北京市順義區(qū)政府在2018年冬春季傳染病防控工作會中提出“各單位要堅決落實傳染病防控‘四方責(zé)任”。此外，在生產(chǎn)安全領(lǐng)域也存在“四方責(zé)任”的做法，其責(zé)任內(nèi)涵與傳染病防控案例基本一致。2010～2020年，北京、河北等地多次召開預(yù)防生產(chǎn)安全事故（例如煤氣泄漏中毒等）的工作部署會，經(jīng)常強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)“責(zé)任倒查考核”，嚴(yán)格落實屬地、部門、單位、個人四方責(zé)任的要求。

從“四方責(zé)任制”可以看出，國家引導(dǎo)的合作責(zé)任治理模式能夠客觀認(rèn)識風(fēng)險傳播的社會主體責(zé)任，重視政府公共權(quán)力的主導(dǎo)性和應(yīng)對責(zé)任，通過高效的社會資源動員、依靠社會公眾的信任資源，壓實黨政權(quán)力體系的內(nèi)部問責(zé)制度，促進(jìn)地方干部隊伍“對上（上級組織）負(fù)責(zé)”與“對下（社會公眾）負(fù)責(zé)”的統(tǒng)一。[18] 在此過程中，社會單位與家庭個人的合理分配的責(zé)任也得到落實，有助于克服私營部門與個人利益在重大風(fēng)險或危機(jī)時期的自私自利性。

在國家引導(dǎo)的合作責(zé)任治理體系中，新自由主義歸責(zé)化模式放棄的公共責(zé)任或萎縮的政府職責(zé)被重新重視，私營部門和個人的合法權(quán)利得以免受自然災(zāi)害破壞。在理想的合作責(zé)任制的運(yùn)行中，個人隱私和自由權(quán)利還應(yīng)該得到適當(dāng)保護(hù)，并與危機(jī)情景下的依法有限讓渡及合作達(dá)成平衡，這是這一模式繼續(xù)獲得公眾信任與支持的關(guān)鍵因素之一。

四、展望后疫情時代：合作責(zé)任治理的全球趨勢

2020年的新冠肺炎疫情告訴我們，雖然西方思想家的“風(fēng)險社會”“全球風(fēng)險社會”等重要理論預(yù)見已經(jīng)提出來三十多年了，即便他們對歐美的發(fā)展與治理問題一再提出警告，但時至今日歐美國家還沒有合理可靠的全球風(fēng)險應(yīng)對方案，流行一時的新自由主義歸責(zé)模式無法應(yīng)對全球風(fēng)險的巨大挑戰(zhàn)。那么，國家引導(dǎo)的合作責(zé)任治理體系是否可能成為今后全球風(fēng)險治理格局的核心內(nèi)容？對此問題的回答還需要討論合作責(zé)任治理與各種政治-文化類型及國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的關(guān)系。

以新冠肺炎疫情為例，巨大的全球風(fēng)險和危機(jī)要求全球治理和國家治理的各種體系更加重視公共責(zé)任的分配、協(xié)調(diào)與合作。在重視社會的主體性以及個人自由權(quán)利的基礎(chǔ)上，國家權(quán)力必須加強(qiáng)引導(dǎo)，讓政府扮演好主導(dǎo)性的重責(zé)角色，讓社會與家庭和個人各負(fù)其責(zé)，合作應(yīng)對風(fēng)險，共享安全福祉。從這個意義上看，合作責(zé)任治理的思想和體系是有生命力的，21世紀(jì)的全球治理格局無論如何發(fā)展，都無法忽視這種新類型的重要分量和深刻影響。

以“四方責(zé)任制”為代表的國家引導(dǎo)的合作責(zé)任治理模式作為一種責(zé)任治理體系，本質(zhì)上是風(fēng)險社會中政府與社會的合作安排，可以嵌入任何一種政治制度類型與文化價值觀類型。從國外成功的抗疫實踐來看，只有在政府能力和政治合法性之間達(dá)到適當(dāng)?shù)钠胶?，才能取得成功的危機(jī)管理。西方學(xué)界的“民主-威權(quán)”分類法關(guān)注的是在政治權(quán)力形成上多元與否，而合作責(zé)任治理則指向政治權(quán)力能否有效回應(yīng)社會的問題，要求通過危機(jī)治理績效來體現(xiàn)合法性。從理論上看，合作責(zé)任制與民主或者威權(quán)的制度類型都沒有根本沖突。關(guān)鍵是國家引導(dǎo)的政治共識能否達(dá)成，這在政治極化的社會中也許難度很大，但在正常的民主社會中其實并不是一個挑戰(zhàn)性的問題，因為民主制度本質(zhì)上正是為了以較低社會成本促成較高的政治共識。所以，如果懷疑國家引導(dǎo)的合作責(zé)任制無法在有些民主國家運(yùn)作，那么問題很可能不在于國家，也不在于合作責(zé)任，而在于民主的某種劣質(zhì)化，例如結(jié)構(gòu)性的政治極化或極為嚴(yán)重的社會分歧。

國家引導(dǎo)的合作責(zé)任治理通過合理的責(zé)任分配與有效的落實來實現(xiàn)風(fēng)險治理的績效目標(biāo)，與政府的集權(quán)程度和規(guī)模程度沒有必然聯(lián)系。合作責(zé)任治理可以和中央集權(quán)制相結(jié)合，例如中國、韓國、日本、越南的抗疫案例;也可以和聯(lián)邦或分權(quán)體制相結(jié)合，例如新西蘭在疫情防控中履行責(zé)任的嚴(yán)厲程度，不亞于東亞一些所謂“威權(quán)”或中央集權(quán)國家;德國抗疫過程中各邦和地方政府的積極責(zé)任及其干預(yù)措施，及時被聯(lián)邦政府部門推廣和配合，也值得重視。

因此，對合作責(zé)任治理能否適應(yīng)不同政治制度類型和不同國家權(quán)力結(jié)構(gòu)，我們抱有謹(jǐn)慎樂觀的態(tài)度。中國的抗疫經(jīng)驗，特別是各級地方政府的“四方責(zé)任制”實踐，很好地體現(xiàn)出國家引導(dǎo)的合作責(zé)任治理的模式，并且取得了非凡的抗疫績效，這是面對未來的高風(fēng)險時必須重視合作責(zé)任治理體系的強(qiáng)大理由。不過，我們還應(yīng)該認(rèn)識到這種合作責(zé)任治理模式也有局限性。首先，責(zé)任的承擔(dān)意味著高度的理性自覺和制度約束，而人類社會的蓬勃發(fā)展不僅需要約束，還需要各種激勵。要維持社會公眾對合作責(zé)任治理的廣泛信任與支持，就需要引入利益驅(qū)動和激勵機(jī)制。其次，責(zé)任的精準(zhǔn)分配和問責(zé)履行適用于高風(fēng)險場景，但隨著疫情結(jié)束后常態(tài)社會治理（或者某種新常態(tài)）的回歸，嚴(yán)格約束的合作責(zé)任治理模式可能要適當(dāng)轉(zhuǎn)換為政府 -市場-社會-個人之間的協(xié)同治理模式，如此才有利于實現(xiàn)風(fēng)險治理與發(fā)展治理的順利過渡。

在 21世紀(jì)的全球高風(fēng)險時代，危機(jī)應(yīng)對與常態(tài)治理之間的模式轉(zhuǎn)換將是人類不得不適應(yīng)的社會環(huán)境，人類社群只能在有張有弛的治理狀況中泥濘前行、韌性發(fā)展。