國家公園體制建設(shè)中環(huán)境私人治理機制的構(gòu)建

摘 要：環(huán)境私人治理機制是現(xiàn)代環(huán)境治理體系的重要內(nèi)容，其要義包括：在主體層面引入私人主體參與政府環(huán)境決策，在價值層面發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)性功能，在機制層面彰顯私人主體參與環(huán)境治理的制度化。國家公園體制建設(shè)中需要發(fā)揮環(huán)境私人治理機制的功能，以承載國家公園的多元價值，填補政府在事權(quán)配置上的不足，為國家公園中全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位提供制度路徑。在我國國家公園體制建設(shè)中，可以從公益治理和共享治理兩個層面具體展開環(huán)境私人治理機制的構(gòu)建，前者即激勵國家公園內(nèi)享有自然資源權(quán)利的私人主體以自愿放棄或者削減自然資源物權(quán)及管理權(quán)的方式，滿足國家公園管理目標要求;后者即私人主體與政府主體共同參與國家公園治理，實施方式包括私人主體與政府之間簽訂共管合同，構(gòu)建保護地役權(quán)機制及特許經(jīng)營機制等。

關(guān)鍵詞：環(huán)境治理體系;環(huán)境私人治理;國家公園;公益治理;共享治理

中圖分類號：D912.6文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2021）04-0048-08

2020年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），提出構(gòu)建黨委領(lǐng)導、政府主導、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。該意見明確了現(xiàn)代環(huán)境治理體系的任務(wù)書、時間表和路線圖，既為檢視我國環(huán)境治理體系提供了參照依據(jù)，又為完善我國生態(tài)環(huán)境治理制度提出了新課題。①我國正在大力推進以國家公園為中心的自然保護地體系建設(shè)。2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》系統(tǒng)規(guī)劃了以國家公園為主體的自然保護地管理體制，將完善法律法規(guī)體系作為保障自然保護地建設(shè)的重要措施，提出探索公益治理、社區(qū)治理、共同治理等保護方式。我國尚無專門的“自然保護地法”，“國家公園法”已列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃第二類項目，在此背景下，探索國家公園治理領(lǐng)域環(huán)境私人治理機制的構(gòu)建，對于建立科學合理的國家公園及自然保護地管理體制尤為必要。

一、環(huán)境私人治理機制的內(nèi)涵與要義

《指導意見》提出建立多元主體根據(jù)自身角色定位參與環(huán)境治理的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。從增強政策執(zhí)行力的角度看，宏觀的政策話語需要轉(zhuǎn)換為具體的法律話語，為此，需要從法律層面考察該意見的創(chuàng)新之處，進而分析相應(yīng)的機制需求與配置。

（一）《指導意見》語境中環(huán)境私人治理機制的內(nèi)涵

梳理《指導意見》，可以對其提出的現(xiàn)代環(huán)境治理體系從三個方面進行解析。第一，參與主體的多元性?！吨笇б庖姟反_立了多元共治的原則，即“明晰政府、企業(yè)、公眾等各類主體權(quán)責，暢通參與渠道，形成全社會共同推進環(huán)境治理的良好格局”。由此可見，現(xiàn)代環(huán)境治理體系對傳統(tǒng)的政府主導型社會管理模式的偏差進行矯正，追求治理主體多元化。第二，治理手段的豐富性。在政府主導型社會管理模式下，環(huán)境治理手段的選擇需考慮與行政權(quán)力運行邏輯相匹配，容易陷入行政管制思維定式。在環(huán)境行政管制模式下，環(huán)境法律制度基本上以自上而下的“命令—服從”“權(quán)威—依附”型制度為重心，制度設(shè)計圍繞政府及其相關(guān)職能部門的確權(quán)與授權(quán)，以公民、法人或其他組織為規(guī)制對象展開，制度運行具有鮮明的行政命令單向性、措施單一性特征。②針對單一行政管理手段的弊端，現(xiàn)代環(huán)境治理體系引入多樣化治理手段，豐富制度“工具箱”。這突出表現(xiàn)在《指導意見》將堅持市場導向作為一項基本原則，要求“完善經(jīng)濟政策，健全市場機制，規(guī)范環(huán)境治理市場行為，強化環(huán)境治理誠信建設(shè)，促進行業(yè)自律”。第三，治理體系的結(jié)構(gòu)性?！吨笇б庖姟诽岢龅默F(xiàn)代環(huán)境治理體系是對傳統(tǒng)環(huán)境管制模式的升級，其價值并非僅從形式上引入多元主體參與環(huán)境治理。從形式上看，即使在傳統(tǒng)環(huán)境管制模式下也存在人大和政協(xié)監(jiān)督、環(huán)境司法監(jiān)督，存在公權(quán)力主體以監(jiān)督的方式、公眾以環(huán)境信訪的方式、環(huán)境非政府組織和公民以抗爭的方式參與環(huán)境治理。③但是，傳統(tǒng)環(huán)境管制模式下多元主體參與的方式主要是監(jiān)督，突出表現(xiàn)為：人大、政協(xié)以聽取和審議專項工作報告、調(diào)查、專項執(zhí)法檢查等方式監(jiān)督行政機關(guān)的環(huán)境治理行為，這些方式可能有政治約束力，但沒有硬性的法律約束力;公民以被管理者的身份監(jiān)督環(huán)境行政權(quán)力行使的正當性，或者在環(huán)境執(zhí)法過程中參與“規(guī)制主體與被規(guī)制主體的協(xié)商、溝通和互動，達成一致意見”的程序;環(huán)保組織經(jīng)常以環(huán)境糾紛中一方“贊助者”的身份，聯(lián)合新聞媒體參與環(huán)境問題的解決，所起作用也主要是監(jiān)督、督促行政機關(guān)合法、及時履行職責?！吨笇б庖姟诽岢龅亩嘣仓危鋵嵸|(zhì)在于“共治”，即政府、企業(yè)、社會組織和公眾等多元主體共同參與環(huán)境治理，形成一種環(huán)境治理的權(quán)力（利）結(jié)構(gòu)，進而形成全社會共同推進環(huán)境治理的良好格局。

從環(huán)境治理主體及其在環(huán)境治理中承擔功能的角度，可以將《指導意見》提出的現(xiàn)代環(huán)境治理體系分為兩部分：政府主體承擔主導功能的環(huán)境治理機制，企業(yè)、社會組織和公眾承擔共同參與功能的環(huán)境治理機制。本文將現(xiàn)代環(huán)境治理體系的二元結(jié)構(gòu)概括為政府主體主導的環(huán)境治理機制與私人主體共同參與的環(huán)境治理機制，后者簡稱環(huán)境私人治理機制④?；谏鲜龇治?，可以對國家公園領(lǐng)域的環(huán)境私人治理機制進行界定：企業(yè)、社會組織、公眾等非政府主體，采取豐富的市場手段，通過相對穩(wěn)定的權(quán)利—義務(wù)路徑，參與國家公園的建設(shè)、保護和管理。

（二）環(huán)境私人治理機制的要義

建設(shè)現(xiàn)代環(huán)境治理體系的重心在于系統(tǒng)設(shè)計環(huán)境私人治理機制，將之與政府主體主導的環(huán)境治理機制形成良性互動關(guān)系。基于前述對現(xiàn)代環(huán)境治理體系及環(huán)境私人治理機制內(nèi)涵的分析，可以歸納出環(huán)境私人治理機制的三層要義。

在主體層面，私人主體參與環(huán)境行政權(quán)力運行的部分環(huán)節(jié)。在傳統(tǒng)環(huán)境管制模式下，法律賦予政府及其職能部門環(huán)境管理職責，規(guī)定私人主體的環(huán)境保護義務(wù)，這種單向的威權(quán)型“命令—服從”模式加大了環(huán)境管理中的對抗性。為應(yīng)對這些問題，增強行政命令的可接受性，改善執(zhí)法效果，環(huán)境行政過程中逐漸引入商談、說服、聽證、教導、勸誡等柔性方法?，F(xiàn)代環(huán)境治理體系下的環(huán)境私人治理機制在形式上借鑒這些柔性方法，同時予以實質(zhì)性創(chuàng)新，使私人主體從政府治理決策的被動接受者、服從者轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c環(huán)境治理決策作出過程的主體。

在價值層面，市場機制具有基礎(chǔ)性功能。傳統(tǒng)環(huán)境管制模式主要通過政府行使權(quán)力來控制、規(guī)制各種環(huán)境違法行為，采用的制度工具包括環(huán)境目標責任制、“三同時”制度、排污許可管理等命令型制度，這些制度主要體現(xiàn)縱向高壓的理念?！吨笇б庖姟穼猿质袌鰧蜃鳛楝F(xiàn)代環(huán)境治理體系的基本原則，意味著不僅將市場機制作為一種環(huán)境治理工具（傳統(tǒng)環(huán)境管制模式也不排除市場手段的運用，環(huán)境義務(wù)代履行即為典型），更重要的是體現(xiàn)一種價值——發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用，進而展開具體的環(huán)境私人治理機制設(shè)計。在美國盛行的民營化、權(quán)力下放、服務(wù)外包等私人參與社會治理的形式⑤，就是市場機制發(fā)揮作用的具體表現(xiàn)。

在機制層面，形成私人主體參與環(huán)境治理的穩(wěn)定態(tài)勢?，F(xiàn)代環(huán)境治理體系中的多元主體共同參與，不僅要求多元私人主體更加積極主動地參與到傳統(tǒng)的環(huán)境管制型法律關(guān)系中，更要求通過創(chuàng)新環(huán)境私人治理措施，形成穩(wěn)定有序的機制，確認多元主體參與環(huán)境治理的權(quán)利和義務(wù)。構(gòu)建私人主體參與環(huán)境治理的穩(wěn)定機制，能夠以利益共同點為連接點形成機制中成員之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，也可以組織分散的個體成員對政府權(quán)力形成組織化的監(jiān)督。⑥

二、國家公園體制對環(huán)境私人治理機制的需求

現(xiàn)代環(huán)境治理體系是對既有的行政管制型環(huán)境治理體系的升級換代。為突破政府主導環(huán)境治理的局限性，構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的關(guān)鍵在于創(chuàng)設(shè)環(huán)境私人治理機制。建立以國家公園為主體的自然保護地體系，是我國生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域正在積極推進的機制創(chuàng)新，也應(yīng)構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系。我國近幾年來密集出臺的關(guān)于國家公園體制建設(shè)的政策文件均強調(diào)國家公園保護與管理由國家主導，在此前提下申述多元主體共同參與國家公園建設(shè)的政策目標與機制需求。《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》中“基本原則”部分提出了“堅持政府主導，多方參與”的原則，要求建立健全政府、企業(yè)、社會組織和公眾參與自然保護的長效機制。這對在國家公園保護與管理中構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系提出了具體要求。在堅持國家公園建設(shè)由政府主導的原則下，構(gòu)建國家公園私人治理機制具有特殊的價值。

（一）國家公園的多元價值對私人治理機制的內(nèi)在需求

《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》將自然保護地劃分為國家公園、自然保護區(qū)、自然公園三種類型，其中國家公園屬于在自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、整體性、系統(tǒng)性等方面具有最重要生態(tài)價值的自然保護地，需要最高強度的保護措施。根據(jù)2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》對國家公園的界定，國家公園以國家利益為導向、堅持國家所有、體現(xiàn)全民共享和全民公益性。申言之，我國國家公園體制以堅持生態(tài)保護第一、體現(xiàn)國家代表性和全民公益性為基本價值目標。為實現(xiàn)該價值目標，上述兩個文件明確了政府治理在國家公園保護與管理中的地位：第一，在建設(shè)國家公園體制的基本原則中明確了“政府主導”原則，由中央政府代表國家行使國家公園管理權(quán)，在國家公園體制試點期間暫時由省級政府代理行使國家公園中全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，條件成熟時逐步過渡到統(tǒng)一由中央政府直接行使;第二，明確了政府在國家公園等自然保護地規(guī)劃、建設(shè)、管理、監(jiān)督、保護、投入等方面的主體作用;第三，針對自然保護地分布零散，難以實施差異性管理，多個管理機構(gòu)之間事權(quán)割裂、重疊、沖突、缺位或錯位的現(xiàn)狀，提出成立專門的國家公園管理機構(gòu)統(tǒng)一行使國家公園管理權(quán)。關(guān)于國家公園的一系列政策從主體地位、機構(gòu)設(shè)置、權(quán)力配置等方面系統(tǒng)規(guī)劃了國家公園建設(shè)、保護與管理中的政府治理機制。在我國現(xiàn)行法律規(guī)范體系與制度框架內(nèi)，國家公園“政府治理機制”的內(nèi)涵可以通過自然資源國家所有權(quán)制度、環(huán)境監(jiān)督管理制度、環(huán)境管理權(quán)配置制度等制度予以法律表達，體現(xiàn)國家公園的國家代表性和全民公益性。強化國家公園“政府治理機制”、實現(xiàn)國家公園的國家代表性和全民公益性，其背后的理念在于，政府是環(huán)境公益的最優(yōu)代表者與代理者，行政機關(guān)相對于其他主體在制度創(chuàng)建與公共事務(wù)處理的日常性、數(shù)量以及專業(yè)性、經(jīng)驗等方面更有優(yōu)勢。⑦

國家公園的首要功能是保護重要的自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性，這并非國家公園的唯一功能。《建立國家公園體制總體方案》指出國家公園兼具科研、教育、游憩等方面功能。雖然無人居住的“黃石模式”⑧被很多論者認為是國家公園的理想模式，但這只是理想，不符合包括我國在內(nèi)的很多國家進行國家公園建設(shè)的實際情況，也遮蔽了自然資源對人類的多重價值。要實現(xiàn)國家公園的多重價值，就不能采取無人居住模式對其進行保護與管理，而要在國家公園中允許多類主體實施多種形式的開發(fā)利用行為。國家公園“政府治理機制”主要劃定國家公園的范圍、歸并和優(yōu)化自然保護地、編制國家公園規(guī)劃、制訂國家公園管理方案，因此，該機制的運行秉持整體主義，需要政府（尤其是中央政府）作為環(huán)境公益的代表者與代理者承擔主導功能。與此同時，國家公園承載科研、教育、游憩等多元價值，價值主體是多元的、分散的，價值表達與利益訴求是個體性的。質(zhì)言之，除了政府主體，還有多種類型的私人主體也會進入國家公園從事生產(chǎn)生活，對自然生態(tài)系統(tǒng)造成不同程度的影響，這就提出了構(gòu)建環(huán)境私人治理機制予以控制、約束的需求。

（二）國家公園事權(quán)統(tǒng)一思路下私人治理機制的補足功能

政府間事權(quán)配置是國家公園體制建設(shè)的重要內(nèi)容?！蛾P(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》根據(jù)各類自然保護地承載的生態(tài)價值的高低，確立進行相關(guān)事權(quán)配置的政府層級及其權(quán)力位階，將國家公園等自然保護地分為中央直接管理類、中央地方共同管理類和地方管理類。國家公園是自然保護地中生態(tài)系統(tǒng)價值最高、具有國家代表性的部分，需要中央政府直接管理?！督夜珗@體制總體方案》要求建立國家公園統(tǒng)一管理機構(gòu)，統(tǒng)一行使國家公園事權(quán);在國家公園體制試點區(qū)域以及擬建設(shè)的國家公園區(qū)域內(nèi)存在多種自然資源所有權(quán)（國家所有權(quán)與集體所有權(quán)并存）的背景下，可以由中央政府和省級政府分級行使所有權(quán)。該要求明確了過渡階段的國家公園事權(quán)狀態(tài)，最終目標是國家公園內(nèi)全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使。梳理相關(guān)文件可知，我國國家公園體制建設(shè)將集中統(tǒng)一管理作為核心內(nèi)容。2018年國務(wù)院機構(gòu)改革中組建的國家林業(yè)和草原局加掛國家公園管理局的牌子，表明國家公園體制改革將國家公園事權(quán)定位為國家事權(quán)，統(tǒng)一由國家公園管理局行使。未來的“國家公園法”也會如此安排。這樣的事權(quán)配置直面我國自然保護地事權(quán)分散的現(xiàn)狀⑨，有助于消除自然保護地管理上交叉重疊、政策標準不一、多方管理主體“爭權(quán)、爭利、推責”的弊端。

國家公園事權(quán)體制改革固然要發(fā)揮政府治理機制在國家公園保護與管理中的主導功能，但基于國家公園被相關(guān)文件賦予全民公益性、國家代表性的價值，私人治理機制的功能不可忽視。

（1）從國家公園事權(quán)配置與運行的現(xiàn)實需求出發(fā)考察。國家公園建設(shè)、保護與管理以按照所承載生態(tài)系統(tǒng)的價值高低劃分特定區(qū)域為前提?！皡^(qū)域”是一個整體性的空間概念，圍繞“區(qū)域”劃定管理單元、制定法律制度，有別于傳統(tǒng)環(huán)境資源法圍繞單一環(huán)境要素展開制度設(shè)計的理念與路徑。作為區(qū)域的國家公園中存在多種類型的自然資源與環(huán)境要素，其建設(shè)、保護與管理是一個復雜的系統(tǒng)工程?！督夜珗@體制總體方案》列舉了國家公園管理局統(tǒng)一行使生態(tài)保護、自然資源資產(chǎn)管理、特許經(jīng)營管理、社會參與管理、宣傳推介等事權(quán)以及代表國家行使自然資源全民所有權(quán)，這些事權(quán)與所有權(quán)的行使難以完全滿足國家公園建設(shè)、保護與管理的需求，并且單一主體的國家公園管理局在人員數(shù)量、職權(quán)分配、執(zhí)法資源配置等方面均難以應(yīng)對國家公園管理中的諸多現(xiàn)實問題。鑒于此，需要引入多元主體參與國家公園管理，通過權(quán)力下放、服務(wù)外包、民營化等方式，構(gòu)建政府與私人主體之間的協(xié)作機制，彌補單一主體行使國家公園事權(quán)的不足。

（2）從國家公園事權(quán)配置規(guī)律的角度考察。一般而言，在央地事權(quán)配置中，對于各級政府承擔的公共服務(wù)職責，遵循“以事定權(quán)、權(quán)隨事配”的原則，將所提供公共服務(wù)的影響范圍、受益范圍、重要程度以及各級政府的職能分工作為重要標準。⑩自然資源與環(huán)境事權(quán)的配置也重視環(huán)境資源所賦存的區(qū)域及受益范圍。國家公園的全民公益性既是一個整體概念又是一個聚合概念，既體現(xiàn)為有統(tǒng)一的管理機構(gòu)又體現(xiàn)為多種類型的私人主體共同參與治理。私人主體作為國家公園建設(shè)的受益者，應(yīng)當參與國家公園事權(quán)行使的諸多環(huán)節(jié)，因此，有必要發(fā)揮私人治理機制在國家公園保護與管理中的功能。

（3）從國家公園事權(quán)配置邏輯的角度考察。國家公園體制改革遵循自然資源與環(huán)境事權(quán)從地方政府向中央政府流動、傾斜的事權(quán)配置思路，與當前央地政府權(quán)力配置從等級制轉(zhuǎn)向契約制和網(wǎng)絡(luò)制的權(quán)力配置思路不盡一致。B11公共管理理論發(fā)展和公共事務(wù)治理經(jīng)驗都表明，央地政府之間的環(huán)境事權(quán)配置應(yīng)當從體現(xiàn)等級關(guān)系轉(zhuǎn)向體現(xiàn)契約關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，呈現(xiàn)出一種多中心關(guān)系。這種多中心關(guān)系不應(yīng)局限于政府治理機制中各級政府內(nèi)部，而應(yīng)拓展至全社會領(lǐng)域?！督夜珗@體制總體方案》等文件提出由統(tǒng)一管理機構(gòu)行使國家公園管理權(quán)，這種事權(quán)配置矯正了之前由多個中央政府職能部門與地方政府分散享有并行使自然保護地事權(quán)的弊端，但仍屬于不同層級政府之間事權(quán)結(jié)構(gòu)的內(nèi)部調(diào)整，并未改變傳統(tǒng)的自然資源與環(huán)境管制模式。國家公園建設(shè)中要徹底矯正傳統(tǒng)環(huán)境管制模式下政府治理機制的偏差，就要在中央政府向地方政府梯度分權(quán)、下放權(quán)力以及政府向私人主體進行適當?shù)臋?quán)力讓渡的思路下，引入私人治理機制。

（三）實現(xiàn)國家公園中的土地權(quán)屬結(jié)構(gòu)需要私人治理機制的轉(zhuǎn)換功能

《建立國家公園體制總體方案》關(guān)于國家公園空間布局的目標提出，“確保全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位”。在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革中，土地資源權(quán)屬制度既是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的有機構(gòu)成部分，又是改革的重點和難點。在國家公園體制改革中確保全民所有的土地資源占主體地位，是開展國家公園建設(shè)的前提和關(guān)鍵。根據(jù)我國《憲法》《民法典》等立法的規(guī)定，土地所有權(quán)包括國家所有權(quán)和集體所有權(quán)。國家公園體制建設(shè)中要保障國家公園中國家土地所有權(quán)占主體地位，其意義體現(xiàn)在三個層面：第一，只有國家公園中國家土地所有權(quán)占主體地位，才能在自然資源權(quán)屬制度層面而非僅僅在理念層面體現(xiàn)國家公園的國家所有、國家象征、全民共享、全民公益性等價值;第二，土地資源是最基本的自然資源，也是其他類型自然資源的基礎(chǔ)，在國家公園中只有全民所有的土地資源占主體地位，依附于土地資源的其他類型的全民所有自然資源才可能占主體地位;第三，我國國家公園體制改革的目標是將國家公園事權(quán)確立為國家事權(quán)，由國家公園管理機構(gòu)統(tǒng)一行使，只有國家公園中全民所有的以土地資源為代表的自然資源占主體地位，才便于管理機構(gòu)統(tǒng)一行使管理權(quán)。

實現(xiàn)國家公園中“全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位”的空間布局，關(guān)鍵在于讓全民所有的土地資源占主體地位。我國疆域遼闊，各地自然資源狀況極不均衡，土地資源所有權(quán)結(jié)構(gòu)復雜。2015年開始的國家公園體制試點中，各試點國家公園的土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出較大差異，有些國家公園中國家土地所有權(quán)占比較高，如三江源國家公園、神農(nóng)架國家公園、普達措國家公園、長城國家公園中國家土地所有權(quán)占比分別為100%、85.8%、78.1%、50.6%;而有些國家公園中國家土地所有權(quán)占比較低，如南山國家公園、武夷山國家公園、錢江源國家公園中國家土地所有權(quán)占比分別為41.5%、28.7%、20.4%，不符合全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位的要求。B12鑒于此，要對國家公園中集體所有的土地占比較高、管理難度較大的情況進行改造，以實現(xiàn)國家土地所有權(quán)占主體地位。從理論上講，相關(guān)改造有兩條制度路徑：第一，通過單方征收的方式，將集體所有的土地變?yōu)閲宜?第二，經(jīng)由多方合意，通過贖買、置換、租賃、補償、簽訂地役權(quán)合同等方式，將集體所有的土地變?yōu)閲宜?。前一種路徑依靠政府單方意志即可實施，是在傳統(tǒng)的環(huán)境資源管制模式下實現(xiàn)預(yù)期目標的制度路徑;而對于后一種路徑，無論采取何種實施方式，都需要多方主體（集體土地的所有權(quán)主體、使用權(quán)主體等）廣泛參與，這對國家公園建設(shè)、保護與管理中私人治理機制的引入與運行提出了要求。私人治理機制可以為國家公園中集體所有的土地上多方權(quán)利主體表達意愿和利益訴求提供制度空間與保障。

三、國家公園體制建設(shè)中的環(huán)境私人治理機制

國際社會一直關(guān)注自然保護地治理問題。世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）從促進自然保護地體系發(fā)展的角度提出并推薦了多種有效的治理方式，根據(jù)不同的治理方式劃分了自然保護地治理類型，包括政府治理、共同治理、公益治理和社區(qū)治理。B13其中，公益治理是典型的私人治理機制。在該機制下，很多私人土地擁有者（私人個體、非政府組織或企業(yè)）出于對土地的尊重以及保有土地美學和生態(tài)價值的考慮，要求實施土地保護，這些主體控制或擁有的自然保護地常被稱作私有自然保護地。B14共同治理也可界定為共管或共享治理，注重政府和有關(guān)非政府實體在自然保護地管理中的合作，以及非政府實體從純粹的咨詢、顧問角色到在正式制度安排（共管）中負有共同責任、具有可問責性。B15有學者將私人主體參與環(huán)境治理的模式概括為集體式、雙邊式和單邊式三種類型。B16有關(guān)政策實踐和理論研究對環(huán)境私人治理機制的類型劃分各異，但都注重私人主體參與自然保護地治理的機理與互動關(guān)系。基于此，下文對國家公園體制建設(shè)中私人治理機制的構(gòu)造主要從類型化視角展開分析。

（一）私人主體公益治理機制

IUCN定義的公益治理類自然保護地包括個人、合作社、非政府組織或公司控制、管理的自然保護地，劃分此類自然保護地的前提是存在以土地為代表的自然資源私人所有權(quán)。在土地私人所有權(quán)的法律語境下，原住民及其他私人個體、地方社區(qū)、非政府組織、公司等多種類型的主體在不同的需求、利益、價值觀和期望的驅(qū)動下，會采取自愿保護自然生態(tài)系統(tǒng)的措施。在IUCN規(guī)則體系中的公益治理機制下，私人主體自愿將其所有或控制的土地設(shè)置為私有自然保護地并負責管理，這決定了在實行土地公有制的我國適用公益治理機制存在內(nèi)生桎梏。B17在我國法律語境中，個體、非政府組織、公司等私人主體均不享有土地所有權(quán)，既不存在IUCN界定的公益治理類自然保護地，也很難在完整意義上采用公益治理方式。但是，IUCN界定的自然保護地公益治理方式B18仍然具有借鑒意義。雖然我國不存在適用這些治理方式的前提——私人土地所有權(quán)，但這些治理方式的共性特征——私人主體自愿采取保護措施、限制自己的權(quán)利、約束自己的行為，符合生態(tài)系統(tǒng)管理目標。具有這一特征的治理方式在行政法學上稱為“自我規(guī)制”，它非常靈活，能最大限度地肯認私人主體的利他主義精神和環(huán)境公益保護意愿，為私人主體在生態(tài)保護中發(fā)揮主觀能動性和積極主動性提供參與空間和制度通道。我國對這一治理方式尚未予以足夠重視。我國國家公園空間布局以“確保全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位”為目標，而現(xiàn)實中自然資源權(quán)屬復雜、地域差異性大，多個試點國家公園中土地權(quán)屬以集體土地所有權(quán)為主，在此背景下應(yīng)重視自我規(guī)制的功能。

在我國國家公園體制建設(shè)中，可以從四個方面闡釋作為一種環(huán)境私人治理機制的自我規(guī)制的內(nèi)涵，并發(fā)揮其功能。第一，私人主體在國家公園治理中開展的公益治理本質(zhì)上屬于自我規(guī)制，是為實現(xiàn)國家公園保護與管理目標而進行的自我約束與權(quán)利限制，而不是作為傳統(tǒng)環(huán)境管制模式下的管理對象被動地實施一些行為或者承擔一些義務(wù)。第二，公益治理機制下國家公園區(qū)域內(nèi)私人主體自愿采取保護生態(tài)系統(tǒng)的行為并不改變自然資源權(quán)屬關(guān)系，這就要求對“全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位”進行廣義解釋與實質(zhì)解讀，不能僅從狹義上理解為國家享有所有權(quán)的自然資源的面積、數(shù)量在國家公園區(qū)域內(nèi)占數(shù)據(jù)意義上的多數(shù)和主體地位，而應(yīng)考慮國家在實際控制意義上的主體地位，在不變更自然資源權(quán)屬結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，通過其他權(quán)利主體自愿限權(quán)等方式實現(xiàn)國家公園建設(shè)目標。B19第三，自我規(guī)制的公益治理方式具體表現(xiàn)為，國家公園區(qū)域內(nèi)的自然資源權(quán)利主體通過自愿放棄或者削減自然資源物權(quán)及管理權(quán)的方式來滿足政府確立的國家公園管理目標要求，具體包括集體土地所有權(quán)人自愿限制權(quán)利行使的范圍、方式和程度，商品林的權(quán)利主體對商品林中經(jīng)濟產(chǎn)品的產(chǎn)出和經(jīng)營進行限制等。第四，缺乏契約或問責性指標的自我規(guī)制方式，其約束力有限，因此，如果將自我規(guī)制作為國家公園私人治理機制的內(nèi)容，就必須通過正式的協(xié)議使政府與愿意承擔公益治理任務(wù)的私人主體之間形成明確的權(quán)利、義務(wù)與責任關(guān)系。

（二）私人主體與政府共享治理機制

“共享治理”或者“共管”是2003年第五次IUCN世界公園大會在自然保護地治理方法議題中增加的一個實現(xiàn)保育目標的手段，指利用原住民、地方社區(qū)、地方政府、非政府組織、資源利用者、私營部門自行支配的重要財產(chǎn)以及各種與保育相關(guān)的知識、技能、資源和制度，并為此提供授權(quán)性法律和政策框架。B20實際上，IUCN倡議的自然保護地共同治理并非一種新的制度工具，在很多社會領(lǐng)域，只要存在需要兩個以上主體參與的事務(wù)，往往就會適用該機制。梳理既有研究成果可知，共同治理在公司治理、大學治理、全球治理等領(lǐng)域得到較多討論，多以利益相關(guān)者理論作為理論基礎(chǔ)與正當性來源，相關(guān)理論研討和制度實踐為探索國家公園中多元主體共享治理提供了指導和借鑒。

在國家公園建設(shè)、保護與管理中適用共享治理機制，與上述治理領(lǐng)域以利益相關(guān)者理論為基礎(chǔ)的共同治理具有形式上、程序上的相似性，同時在內(nèi)在機理與現(xiàn)實需求等方面具有特殊性。第一，國家公園共享治理的機制性。在系統(tǒng)推進現(xiàn)代環(huán)境治理體系建設(shè)的背景下，本文主張的國家公園共享治理具有機制性，即國家公園中多元主體參與共管不僅是為補強傳統(tǒng)的政府治理而引入的一種治理工具，更是一種具有穩(wěn)固性的治理機制。第二，國家公園共享治理的結(jié)構(gòu)性。傳統(tǒng)社會治理領(lǐng)域在民主理念指導下注重吸納利益相關(guān)者參與治理決策的作出過程及治理程序，典型的如在環(huán)境影響評價專項規(guī)劃草案報送審批前舉行論證會、聽證會或者以其他形式征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見B21，這種公眾參與雖有意義，但本質(zhì)上屬于為增強政府治理的科學性、民主性、可接受度、可執(zhí)行性而采取的措施。作為環(huán)境私人治理機制的共享治理，則是在“合作治理”理論指導下各參與主體與政府在環(huán)境治理中形成一種機制上的結(jié)構(gòu)，“這些主體直接參與決策過程而不僅僅是公共機構(gòu)的顧問，協(xié)商的公共輿論空間組織化運作并要求共同參與，協(xié)商目的在于達成共識，采取共同決策”B22。第三，國家公園共享治理的法制化。國家公園建設(shè)、保護與管理中的共享治理不僅是一種理念、手段選擇，更要求通過法制化的方式將其納入私人治理體系，因此，已被納入立法規(guī)劃的“國家公園法”以及將來制定的“自然保護地法”中，應(yīng)當通過規(guī)范設(shè)計明確規(guī)定共享治理機制。

共享治理機制要求多元主體作為意志表達者和利益訴求者與政府主體共同參與國家公園治理，其形式具有靈活性、多樣性，其過程需要通過協(xié)議或者體現(xiàn)合作關(guān)系的制度予以安排。共享治理機制的類型及其實施方式可從以下三個方面展開分析。

1.合同機制

《建立國家公園體制總體方案》確立的國家公園空間布局目標是“確保全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位”，該目標并非簡單從形式上要求國家公園區(qū)域內(nèi)國家所有的自然資源在面積、數(shù)量上占絕對多數(shù)，而是指向“管理上具有可行性”。如果國家公園內(nèi)的自然資源私人主體（政府之外的主體）為滿足國家公園建設(shè)、保護與管理的需要，在不改變自然資源權(quán)屬現(xiàn)狀的前提下與政府簽訂共管合同，約束自身行為，限制或削減自己的自然資源權(quán)利（集體土地使用權(quán)、其他用益物權(quán)等），政府可以按照一定標準對其提供經(jīng)濟補償。共管合同主要以私人主體的權(quán)利客體與權(quán)利行使方式接受約束與限制為內(nèi)容，在明確保護對象與保護目標的基礎(chǔ)上明確保護需求與行為清單，即針對私人主體的權(quán)利客體中需要納入保護對象的類型與范圍以及每種保護對象提出保護需求，進而列明對私人主體的鼓勵行為、限制行為與禁止行為。B23私人主體的主體性與自主權(quán)表現(xiàn)在，其可以選擇是否參與共管合同、是否接受政府提出的保護要求及相關(guān)約束，也可以在合同簽訂過程中就具體行為清單的設(shè)定與政府進行充分的溝通、協(xié)商。

2.保護地役權(quán)機制

一般認為，保護地役權(quán)是在國家公園內(nèi)復雜的自然資源權(quán)屬結(jié)構(gòu)下平衡私人主體利益與國家公園生態(tài)系統(tǒng)價值的一種激勵性機制。筆者強調(diào)的是，作為一種私人治理機制，保護地役權(quán)并不要求供役地人限制自己的所有行為，只是要求其為滿足特定保護目的而主動削減權(quán)利、限制行為。在保護地役權(quán)合同的簽訂與履行過程中，應(yīng)當注重為私人主體提供表達意愿和利益訴求的空間。國家公園治理中通過實施保護地役權(quán)機制實現(xiàn)管理目標時，要尊重私人主體的生活與發(fā)展需求，為供役地權(quán)利人提供資金補償與非資金補償（就業(yè)機會、優(yōu)先獲得特許經(jīng)營權(quán)等）。

3.特許經(jīng)營機制

國家公園特許經(jīng)營機制，即根據(jù)國家公園管理目標，為提升公眾游憩體驗質(zhì)量，由政府通過競爭程序選擇受許人，依法授權(quán)其在政府管控下開展一定期限、性質(zhì)、范圍和數(shù)量的非資源消費性經(jīng)營活動，并向政府繳納特許經(jīng)營費。B24特許經(jīng)營是我國自然資源保護與管理領(lǐng)域一種常用的法律機制，一些地方的國家公園立法如《武夷山國家公園條例（試行）》第16條規(guī)定了特許經(jīng)營權(quán)制度。筆者曾以頁巖氣開發(fā)特許權(quán)為例，詳細檢視我國現(xiàn)有制度語境下自然資源特許經(jīng)營權(quán)缺乏獨立性、忽視對特許經(jīng)營權(quán)人行為的全過程控制以及對其權(quán)利保障不足等弊端。B25我國若在現(xiàn)行制度邏輯下實施國家公園特許經(jīng)營，通過特許經(jīng)營機制保護國家公園的生態(tài)價值及公眾游憩等多元價值的目標將難免落空。鑒于此，將來出臺的“國家公園法”應(yīng)當注重完善國家公園特許經(jīng)營機制，從確定特許經(jīng)營范圍、保障特許經(jīng)營權(quán)的獨立性與效力、監(jiān)督特許經(jīng)營權(quán)運行過程等方面完善制度設(shè)計。

四、結(jié)語

《指導意見》為構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系明確了目標任務(wù)和規(guī)則體系。為應(yīng)對不斷涌現(xiàn)的新型環(huán)境問題，與時俱進地完善法律制度，需要重新整理關(guān)于多元主體參與環(huán)境治理的制度與程序，完善環(huán)境私人治理機制。環(huán)境私人治理機制包括多元主體共同參與、形成共享治理格局等內(nèi)涵，其要義包括：在主體層面吸納私人主體參與政府環(huán)境決策，在價值層面發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)性功能，在機制層面彰顯私人主體參與環(huán)境治理的制度化態(tài)勢。建設(shè)國家公園是我國在自然資源保護領(lǐng)域的體制創(chuàng)新，從制度邏輯上看，國家公園建設(shè)、保護與管理中需要構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系。國家公園承載的科研、教育、游憩等價值對構(gòu)建并運行私人治理機制提出了內(nèi)在要求，實現(xiàn)國家公園事權(quán)配置目標有賴于私人治理機制發(fā)揮對政府治理的補足功能，“全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位”的國家公園空間布局的形成亟待私人治理機制發(fā)揮將集體所有的土地轉(zhuǎn)換為國有土地的制度效能。國家公園體制建設(shè)中的私人治理機制有多種實施方式，限于篇幅，本文簡要梳理了私人主體與政府之間簽訂共管合同、構(gòu)建保護地役權(quán)機制與特許經(jīng)營機制，除此之外，贖買、租賃、置換、服務(wù)外包等也是該機制的具體實施方式。

注釋

①參見呂忠梅：《論環(huán)境法的溝通與協(xié)調(diào)機制——以現(xiàn)代環(huán)境治理體系為視角》，《法學論壇》2020年第1期。

②參見劉超：《管制、互動與環(huán)境污染第三方治理》，《中國人口·資源與環(huán)境》2015年第2期。

③具體分析參見冉冉：《中國地方環(huán)境政治：政策與執(zhí)行之間的距離》，中央編譯出版社，2015年，第128—167頁。

④本文將《指導意見》中列舉的企業(yè)、社會組織和公眾等非政府主體統(tǒng)稱為“私人主體”，將現(xiàn)代環(huán)境治理體系中私人主體參與環(huán)境治理的機制稱為“環(huán)境私人治理機制”。日常用語中的“私人”主要指“個人”，而在法律問題的研究中，隨著行政法理論的發(fā)展、行政理念的變遷和公私領(lǐng)域邊界的模糊化，可將“私人主體”用于指稱公權(quán)力之外的社會主體。

⑤參見[美]朱迪·弗里曼：《合作治理與新行政法》，畢洪海、陳標沖譯，商務(wù)印書館，2010年，第317頁。

⑥參見杜輝：《環(huán)境公共治理與環(huán)境法的更新》，中國社會科學出版社，2018年，第23頁。

⑦參見[美]杰里·馬肖：《貪婪、混沌和治理——利用公共選擇改良公法》，宋功德譯，商務(wù)印書館，2009年，第168頁。

⑧國家公園建設(shè)的“黃石模式”基于一種保護主義者保育理念，在國家公園內(nèi)禁止人類居住，并且禁止對自然資源的消費、利用和出售。參見[澳]沃里克·弗羅斯特、[新西蘭]C.邁克爾·霍爾編：《旅游與國家公園——發(fā)展、歷史與演進的國際視野》，王連勇等譯，商務(wù)印書館，2014年，第291頁。

⑨我國存在自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園等多種類型的自然保護地，由國家生態(tài)環(huán)境部門、文化和旅游部門、林業(yè)和草原部門等中央政府職能部門以及地方政府分散行使管理權(quán)。參見唐芳林、王夢君、孫鴻雁：《自然保護地管理體制的改革路徑》，《林業(yè)建設(shè)》2019年第2期。

⑩參見劉超：《〈長江法〉制定中涉水事權(quán)央地劃分的法理與制度》，《政法論叢》2018年第6期。

B11參見李文釗：《中央與地方政府權(quán)力配置的制度分析》，人民日報出版社，2017年，第191—200頁。

B12關(guān)于國家公園試點區(qū)域中土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)，參見黃寶榮、王毅、蘇利陽等：《我國國家公園體制試點的進展、問題與對策建議》，《中國科學院院刊》2018年第1期。

B13參見[英]奈杰爾·達德利主編：《IUCN自然保護地管理分類應(yīng)用指南》，朱春全、歐陽志云等譯，中國林業(yè)出版社，2016年，第52頁。

B14參見[英]費耶阿本德、達德利、杰格等編著：《IUCN自然保護地治理——從理解到行動》，朱春全、李葉、趙云濤等譯，中國林業(yè)出版社，2016年，第56頁。

B15B20參見[美]巴巴拉·勞瑎：《保護地立法指南》，王曦、盧錕、唐瑭譯，法律出版社，2016年，第105、104頁。

B16參見杜輝：《環(huán)境私主體治理的運行邏輯及其法律規(guī)制》，《中國地質(zhì)大學學報》（社會科學版）2017年第1期。

B17參見劉超：《自然保護地公益治理機制研析》，《中國人口·資源與環(huán)境》2021年第1期。

B18IUCN歸納的公益治理或私人保育方法有四種：第一，個人土地所有者同意正式保護地的指定，根據(jù)保育目標和保護地類型，保留土地所有權(quán)并履行管理職責;第二，為保存特定的保育價值，個人土地所有者向政府讓渡某些使用私人財產(chǎn)的法定權(quán)利，同時保留土地所有權(quán)及與土地所有權(quán)兼容的非保育使用（如維持居住）的權(quán)利;第三，非政府組織為保護特定地塊而接受慈善捐款、募集資金購買該地塊，或者接受土地權(quán)利主體捐贈的土地并對之采取自然保護地管理措施;第四，營利性企業(yè)為樹立良好的公共形象而轉(zhuǎn)讓、捐贈土地作為自然保護地，或者對其享有權(quán)利的土地實施自然保護地管理措施以換取政府對其減免一些義務(wù)。參見[美]巴巴拉·勞瑎：《保護地立法指南》，王曦、盧錕、唐瑭譯，法律出版社，2016年，第101—102頁。

B19參見秦天寶：《論國家公園國有土地占主體地位的實現(xiàn)路徑——以地役權(quán)為核心的考察》，《現(xiàn)代法學》2019年第3期。

B21我國《環(huán)境影響評價法》第11條規(guī)定：“專項規(guī)劃的編制機關(guān)對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當在該規(guī)劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見。但是，國家規(guī)定需要保密的情形除外。編制機關(guān)應(yīng)當認真考慮有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見，并應(yīng)當在報送審查的環(huán)境影響報告書中附具對意見采納或者不采納的說明?！?/p>

B22王名、蔡志鴻、王春婷：《社會共治：多元主體共同治理的實踐探索與制度創(chuàng)新》，《中國行政管理》2014年第12期。

B23參見蘇楊、何思源、王宇飛、魏鈺：《中國國家公園體制建設(shè)研究》，社會科學文獻出版社，2018年，第108—113頁。

B24參見張海霞：《中國國家公園特許經(jīng)營機制研究》，中國環(huán)境出版集團，2018年，第6頁。

B25參見劉超：《頁巖氣特許權(quán)的制度困境與完善進路》，《法律科學》2015年第3期。

責任編輯：鄧 林

Abstract：Environmental private governance mechanism is an important part of modern environmental governance system. Its essence includes： introducing private subjects to participate in government environmental decision-making at the subject level， giving full play to the basic function of the market mechanism at the value level， and highlighting the institutionalization of private subject to participate in environmental governance at the mechanism level. In the construction of the national park system， it is necessary to play the role of environmental private governance mechanism， to carry the pluralistic values of the national parks， to fill the shortage of the government in the allocation of power， and to provide institutional path for the dominant position of national park′s natural resources assets owned by the whole people. In the construction of national park in China， the construction of private environmental governance mechanism can be carried out from two aspects of public welfare governance and shared governance. The former motivates private subjects in national parks to give up the right or reduce ownership and management of natural resources voluntarily， to meet the national park administrative objectives set by the government. The latter inspires private subjects to participate in the governance of national parks with the government， including the ways of joint management contracts between private subjects and the government， the construction of protective easement mechanism and franchise mechanism.

Key words：environmental governance system; environmental private governance; national park; public welfare governance; shared governance