建黨百年黨組制度的發(fā)展歷程、實踐經(jīng)驗與完善路徑

王立峰 李洪川

摘 要：黨組制度是確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)堅強領(lǐng)導(dǎo)核心的重要制度安排。中國共產(chǎn)黨成立以來，黨組制度的建立和健全經(jīng)歷了四個歷史階段，即探索初建階段、全面建立轉(zhuǎn)向逐步取消階段、恢復(fù)到強化的調(diào)適階段以及制度運行體系化階段。黨組制度形成發(fā)展的實踐經(jīng)驗主要是：強調(diào)黨委的領(lǐng)導(dǎo)地位、強化黨組對非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)、注重理順黨組之間的組織關(guān)系、重視黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用與其他組織依法依規(guī)履職相統(tǒng)一。規(guī)范黨組制度運行，充分發(fā)揮黨組領(lǐng)導(dǎo)作用，需要從完善黨組工作領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范黨組規(guī)范性文件備案審查程序、厘清黨組與相關(guān)主體職權(quán)邊界、完善黨組接受監(jiān)督的體制機制等方面著手。

關(guān)鍵詞：黨組制度;非黨組織;黨的領(lǐng)導(dǎo);黨內(nèi)法規(guī)

中圖分類號：D261 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2021）04-0001-07

《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》第三條將黨組定義為：“在中央和地方國家機關(guān)、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，在本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，是黨對非黨組織實施領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式?！弊鳛榉屈h組織領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，黨組內(nèi)嵌于非黨組織領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中，從組織、政治、制度等層面保障黨對非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。黨組制度是一項具有中國特色的、能夠?qū)崿F(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)核心作用的重要制度安排，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨獨特的組織優(yōu)勢、政治優(yōu)勢、制度優(yōu)勢。就黨組制度規(guī)范而言，中共中央于2015年出臺了《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》，并于2017年黨的十九大黨章修正案中對黨組領(lǐng)導(dǎo)事項進行了修改，明確黨組全面從嚴治黨政治責(zé)任。2019年，中共中央出臺了修訂版的《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》（以下簡稱《黨組工作條例》）?！饵h組工作條例》的出臺，為提高黨組領(lǐng)導(dǎo)水平、推進黨組工作制度化發(fā)揮了重要作用。在中國共產(chǎn)黨成立100周年之際，梳理黨組制度的演變歷程，總結(jié)其實踐經(jīng)驗，探尋其完善路徑，對于加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，更好地發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用具有重要意義。

一、黨組制度的歷史發(fā)展軌跡

建黨100年來，在革命、建設(shè)和改革的不同歷史時期，黨組制度經(jīng)歷了曲折發(fā)展的歷史過程。

1.探索初建階段（1921年中國共產(chǎn)黨成立至1945年黨的七大）

黨組的前身為黨團，是中國共產(chǎn)黨成立初期處理黨與非黨組織關(guān)系的一種組織形式。黨內(nèi)文件中最早提出黨團這一概念的是1925年1月黨的四大通過的《對于組織問題之議決案》。該議案第7款規(guī)定：“吾黨在國民黨及其他有政治性質(zhì)的重要團體中，應(yīng)組織黨團，從中支配該黨和該團體的活動?！雹?925年10月，中共中央擴大會議通過的《組織問題議決案》也提出：“除了在國民黨內(nèi)，還要在一切工人組織、農(nóng)民協(xié)會及革命的知識階層團體里組織黨團?！雹?924年至1927年是國共兩黨合作的“甜蜜期”。這一時期，中共黨員數(shù)量快速增長，黨

團工作迅速發(fā)展。土地革命戰(zhàn)爭時期成立的工農(nóng)蘇維埃政權(quán)開啟了黨局部執(zhí)政的序幕。執(zhí)政意味著黨必須妥善處理黨與政權(quán)的關(guān)系，也即黨如何領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)。其間，中國共產(chǎn)黨特別注意其對蘇維埃政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)方式，黨團作為黨領(lǐng)導(dǎo)蘇維埃政權(quán)的獨特組織形式得以繼續(xù)推行?？谷諔?zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨在根據(jù)地組建抗日民主政權(quán)，政權(quán)組織實行“三三制”原則。這一時期，黨團作為黨控制和領(lǐng)導(dǎo)抗日民主政權(quán)的重要組織形式被不斷強化。1942年9月，中共中央出臺了《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》。該決定強調(diào)，黨對非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)只能經(jīng)過自己的黨員和黨團，黨團必須服從同級黨委。③由此可見，針對黨團與黨委、黨團和非黨組織關(guān)系，中共中央一方面強調(diào)黨委對黨團的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，另一方面也將黨團作為黨領(lǐng)導(dǎo)非黨組織的重要抓手。

2.全面建立轉(zhuǎn)向逐步取消階段（黨的七大至1977年黨的十一大）

1945年6月，黨的七大修訂的黨章將黨團改稱為黨組并對黨組的設(shè)置作了進一步規(guī)定。黨章規(guī)定，在非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中，凡有擔(dān)任負責(zé)工作的黨員三人以上者，即成立黨組。黨章還規(guī)定，黨組干事會及書記由所屬黨委指定，這就改變了過去黨章中黨組干事會和書記由黨團選舉的規(guī)定。新中國成立初期，中共中央印發(fā)的《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國共產(chǎn)黨黨組的決定》提出：“為了實現(xiàn)和加強中國共產(chǎn)黨中央對中央人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，以便統(tǒng)一并貫徹黨中央的政治路線和政策的執(zhí)行，特依據(jù)《黨章》規(guī)定在中央人民政府中擔(dān)任負責(zé)工作的共產(chǎn)黨員組成黨組?！雹芤源藳Q定，黨組首先在中央人民政府內(nèi)部設(shè)置。當(dāng)時，中央人民政府下設(shè)政務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察署等機構(gòu)。以政務(wù)院為例，政務(wù)院內(nèi)設(shè)黨組、分黨組和黨組小組，以分別對應(yīng)政務(wù)院、政務(wù)院各委員會以及政務(wù)院各部等。黨組、分黨組以及黨組小組分別成立干事會，以主持和領(lǐng)導(dǎo)黨組日常工作。此后，黨組在國家機關(guān)和人民團體中普遍建立，對鞏固新生政權(quán)起了積極作用。為加強中共中央對政務(wù)院各部門的控制和領(lǐng)導(dǎo)，1953年3月，中共中央決定在保留政務(wù)院所屬部門黨組的同時，撤銷中央人民政府黨組干事會（原政務(wù)院黨組干事會）。1954年后，伴隨政務(wù)院時期各政務(wù)院委員會的撤銷，政務(wù)院各分黨組干事會也隨即撤銷，由此形成了中共中央政治局—部門黨組兩級行政運作模式，黨組設(shè)置范圍和功能作用逐漸萎縮?！拔母铩睍r期，作為黨委與政府的聯(lián)結(jié)節(jié)點，在黨政關(guān)系嚴重混亂情境下，黨組要么被撤銷，要么被改設(shè)為黨委，黨組制度的發(fā)展遭受重大挫折。雖然黨的十大修改的黨章規(guī)定，在國家機關(guān)和人民團體中，可設(shè)立黨的委員會或黨組。然而在實踐中，黨組制度的建立并未得到貫徹落實。

3.恢復(fù)到強化的調(diào)適階段（黨的十一大至2012年黨的十八大）

為糾正“文革”時期黨的組織建設(shè)的錯誤做法，“文革”結(jié)束后，中共中央決定重新恢復(fù)黨組制度。1977年8月，黨的十一大通過的黨章規(guī)定，在中央和地方國家機關(guān)和人民團體中應(yīng)設(shè)立黨組，黨組成員由黨中央和相當(dāng)?shù)狞h委指定。此后，黨組制度逐漸恢復(fù)。1977年9月中共中央下發(fā)的《中共中央關(guān)于國家機關(guān)、人民團體改設(shè)黨組的通知》以及1978年4月下發(fā)的《中共中央關(guān)于國家機關(guān)、人民團體改設(shè)黨組的通知》不但要求中央和地方各級國家機關(guān)和人民團體的領(lǐng)導(dǎo)小組或黨的核心小組改稱黨組，而且還對黨組的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限予以確認和規(guī)范，尤其是為黨組領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)黨委和政治部作了制度保障。⑤然而，改革開放后黨組制度的發(fā)展并非一帆風(fēng)順。由于黨組在實踐過程中出現(xiàn)了一些黨政不分、以黨代政等弊端，抑制了政府的積極作用，不利于發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用。在黨政分開政治體制改革背景下，黨組成為政治體制改革的重要突破口。鑒于此，黨的十三大報告提出：“政府各部門現(xiàn)有的黨組各自向批準它成立的黨委負責(zé)，不利于政府工作的統(tǒng)一和效能，要逐步撤銷?！雹薜?，政府及其工作部門取消黨組不但沒有達到理順黨政關(guān)系的目標，反而不利于黨對政府的領(lǐng)導(dǎo)。因此，1992年黨的十四大修改的黨章不僅恢復(fù)了十二大黨章關(guān)于黨組設(shè)置范圍的規(guī)定，而且還增加了黨組“討論和決定本部門的重大問題”“指導(dǎo)機關(guān)和直屬單位黨組織的工作”等規(guī)定，黨組領(lǐng)導(dǎo)事項和領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容更加充實。

4.運行的體系化階段（黨的十八大至今）

黨的十八大以來，中共中央更加重視黨組建設(shè)，一個突出的表現(xiàn)就是不斷出臺有關(guān)黨組制度的黨內(nèi)法規(guī)。2015年5月，中共中央出臺了《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》，這是新中國成立以來黨組制度建設(shè)的第一部專門黨內(nèi)法規(guī)，也是一部主干法規(guī)，為提高黨組領(lǐng)導(dǎo)水平、推進黨組工作不斷制度化發(fā)揮了重要作用。同年10月出臺的《黨委（黨組）意識形態(tài)工作責(zé)任制實施辦法》和2017年1月正式實施的《中國共產(chǎn)黨黨委（黨組）理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)規(guī)則》分別對黨組履行意識形態(tài)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，加強黨組領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部理論學(xué)習(xí)提出了新要求。根據(jù)黨組實踐中出現(xiàn)的新問題以及《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》在實施過程中出現(xiàn)的新情況，中共中央于2019年出臺了修訂的《黨組工作條例》。該條例不但擴充了黨組在業(yè)務(wù)層面討論和決定的事項，還對黨組在黨的建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容提出了具體要求，黨組地位功能、議事決策不斷科學(xué)化、制度化、規(guī)范化。此后，根據(jù)黨章和《黨組工作條例》相關(guān)規(guī)定以及黨的十九屆四中全會精神，中共中央先后印發(fā)了《黨組討論和決定黨員處分事項工作程序規(guī)定（試行）》《黨委（黨組）書記抓基層黨建工作述職評議考核辦法（試行）》《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責(zé)任規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)。這些黨內(nèi)法規(guī)不但為黨組切實履職提供了制度依據(jù)，同時也表明黨組領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)的體系化正逐漸成形。

二、黨組制度演進的實踐經(jīng)驗

中國共產(chǎn)黨在探索建立健全黨組制度的實踐過程中，積累了一些寶貴的經(jīng)驗，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.強調(diào)黨委的領(lǐng)導(dǎo)地位，講政治是黨組工作的首要原則

黨組在實踐過程中，既要接受批準其成立的黨委領(lǐng)導(dǎo)，又要對其所在的非黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。黨組既是領(lǐng)導(dǎo)者，又是被領(lǐng)導(dǎo)者。黨組制度發(fā)展軌跡勾勒出黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化的演化歷程，領(lǐng)導(dǎo)是黨組的歷史主軸和制度主線。⑦從黨組與黨委的關(guān)系來看，自黨組（早期為黨團）設(shè)置以來，就始終強調(diào)設(shè)置黨組的黨組織對黨組具有絕對領(lǐng)導(dǎo)地位，“黨團應(yīng)絕對服從所屬黨部的指示，執(zhí)行其一切決議”⑧。但是，早期的黨團具有相當(dāng)大的自主性，主要表現(xiàn)在：其一，黨團可以獨立解決自身事務(wù)。“在一定的范圍內(nèi)，黨團的工作是須由自己討論的?！雹崞涠?，黨團具有選舉干事會的權(quán)利。黨的六大通過的黨章第五十條規(guī)定，黨團可以選舉干事會，此干事會應(yīng)得其所隸屬黨部的批準。其三，黨組對所在組織的重要人選、重要事項等有一定的話語權(quán)。其四，黨委與黨組之間如產(chǎn)生意見沖突時，黨委與黨組之間存在博弈。早期文件規(guī)定，黨團與黨的委員會有不同意見時，黨的委員會應(yīng)召集黨團全體會議重新討論。不過，自1934年《蘇區(qū)黨團組織與工作條例》出臺以后，黨團自主性受到一定程度的限制。該條例規(guī)定，黨團干事會由同級黨委指定，黨團不再享有選舉干事會的權(quán)力。黨的七大以后，中央更加重視黨委對黨組的領(lǐng)導(dǎo)。如黨的七大至十五大修改的黨章均規(guī)定，黨組成員由其所屬的黨委或批準成立黨組的黨的委員會指定。黨的十六大以后，黨章規(guī)定黨組成員由批準成立黨組的黨組織決定。黨的十八大以來，伴隨《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》等黨內(nèi)法規(guī)的出臺，黨組必須向批準其設(shè)立的黨組織和其他有關(guān)黨組織請示報告，黨委對黨組的領(lǐng)導(dǎo)作用不斷制度化、規(guī)范化。通過強調(diào)黨委對黨組的領(lǐng)導(dǎo)，注重黨組對批準其設(shè)立的黨組織的服從，避免黨組成為不受控制的決策組織，甚至同黨委產(chǎn)生權(quán)責(zé)沖突，從而保證了黨中央重大決策部署能夠得到堅決貫徹落實。

2.強化黨組對非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，黨組職責(zé)任務(wù)明確具體

作為非黨組織領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，黨組的功能定位就是發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。通過在國家機關(guān)、人民團體、社會組織等組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，黨組成為黨對非黨組織實施領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵樞紐和節(jié)點。黨組對非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在兩個方面。一是黨組在非黨組織中的設(shè)置范圍更加規(guī)范。黨的十二大修改的黨章規(guī)定，中央和地方國家機關(guān)、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織或其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)均可以設(shè)置黨組。這一規(guī)定為黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用提供了結(jié)構(gòu)保障，黨組領(lǐng)導(dǎo)色彩更加明顯。二是黨組職責(zé)任務(wù)更加具體，黨組領(lǐng)導(dǎo)事項逐漸增加。在黨團階段，黨組的主要職責(zé)是加強黨的影響，在非黨群眾中實行黨的政策。黨的八大以后，黨組職責(zé)具體表現(xiàn)為實現(xiàn)黨的政策和決議，加強同非黨干部的團結(jié)，密切同群眾的聯(lián)系，鞏固黨和國家的紀律，同官僚主義作斗爭。黨的十二大修訂的黨章增加了“黨組指導(dǎo)機關(guān)黨組織”這一工作事項。黨的十四大修訂的黨章增加了黨組“討論和決定本部門的重大問題”“指導(dǎo)機關(guān)和直屬單位黨組織的工作”等內(nèi)容規(guī)定，使黨組領(lǐng)導(dǎo)事項更加廣泛。黨的十六大修訂的黨章不但首次明確了黨組非黨組織中領(lǐng)導(dǎo)核心的政治地位，還增加了黨組“做好干部管理工作”的規(guī)定。黨的十九大根據(jù)全面從嚴治黨形勢，在其通過的黨章中又增加了黨組“加強對本單位黨的建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，履行全面從嚴治黨責(zé)任”“討論和決定基層黨組織設(shè)置調(diào)整和發(fā)展黨員、處分黨員等重要事項”等表述。由此，黨組在非黨組織中的領(lǐng)導(dǎo)事項更加具體規(guī)范，黨組全面從嚴治黨主體責(zé)任進一步被壓實。

3.注重理順黨組之間的組織關(guān)系，黨組之間領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)關(guān)系更加科學(xué)化

關(guān)于黨組之間的關(guān)系問題，黨組制度在建立之初就有明確規(guī)定。1927年12月，中共中央臨時政治局通過的《中央通告第十七號》規(guī)定：“上級黨團絕對不許直接指揮下級黨團，致破壞黨的組織系統(tǒng)?！雹庵缘h組之間領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)關(guān)系，很大程度上是出于強化黨委對黨組的絕對領(lǐng)導(dǎo)考慮，強調(diào)黨委對黨組領(lǐng)導(dǎo)的唯一性，防止黨組領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系出現(xiàn)混亂，保證黨委的領(lǐng)導(dǎo)和決策能夠通過黨組得到堅決執(zhí)行。但是，伴隨黨組種類增多，如機關(guān)黨組、分黨組等，以及黨組數(shù)量增加等原因，黨組之間領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)關(guān)系被突出強調(diào)。黨的十八大以來，中共中央出臺的黨內(nèi)法規(guī)如《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》和《黨組工作條例》均對黨組之間的關(guān)系作了明確規(guī)定。按照《黨組工作條例》的規(guī)定，目前存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的黨組有人大常委會黨組與人大常委會機關(guān)黨組，政府黨組與政府機關(guān)黨組，政協(xié)黨組與政協(xié)機關(guān)黨組等。存在指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系的黨組則有政府黨組與政府工作部門黨組、政府派出機關(guān)黨組、政府直屬事業(yè)單位黨組，部門黨組指導(dǎo)督促政府工作部門管理的單位黨組，以及上級單位機關(guān)黨組指導(dǎo)下級單位分黨組等。部分黨組間的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制“既有利于保障單位業(yè)務(wù)工作的相對獨立性，也有助于在減輕事務(wù)性領(lǐng)導(dǎo)壓力的前提下實現(xiàn)本級地方黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”B11。

4.重視黨組同其他組織依法依規(guī)履職相統(tǒng)一，黨組領(lǐng)導(dǎo)方式合法合規(guī)

黨組在發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)作用的過程中，除必須服從批準其設(shè)立的黨組織領(lǐng)導(dǎo)外，還涉及同其他組織的關(guān)系，這些組織包括：非黨組織中的其他黨組織，如機關(guān)黨委、黨的派駐機構(gòu)等;非黨組織中的其他組織，如政府中的行政領(lǐng)導(dǎo)班子、國有企業(yè)中的董事會等。就黨組與機關(guān)黨委的關(guān)系來看，在黨團初期，黨內(nèi)文件就已經(jīng)注意強調(diào)黨團與黨支部的區(qū)別，“黨團和黨的支部組織及作用不同，它不是一個獨立的單位或自成一個系統(tǒng)”B12。經(jīng)過長期探索，黨組與機關(guān)黨委的關(guān)系逐步理清。黨的十二大修改的黨章增加了黨組“指導(dǎo)機關(guān)黨組織的工作”等規(guī)定。黨的十八大修改的黨章則規(guī)定，黨組“領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和直屬單位黨組織的工作”。這一新的規(guī)定改變了此前黨組與機關(guān)黨委之間指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系成為處理黨組與機關(guān)黨委之間關(guān)系的基本指針。

就黨組與非黨組織中的領(lǐng)導(dǎo)層關(guān)系來看，黨組同這些組織的關(guān)系本質(zhì)上涉及黨組如何處理黨政關(guān)系、黨社關(guān)系。一方面，黨組要對非黨組織中的管理機構(gòu)施加影響，保障黨組領(lǐng)導(dǎo)作用真正落地;另一方面，黨組是采選間接方式介入所在組織決策等過程，并未改變非黨組織行政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的組織形態(tài)。B13因而，黨組又要同這些組織之間保持相對獨立性。黨的十八大以來，中共中央開始注重從制度層面規(guī)范黨組與非黨組織領(lǐng)導(dǎo)層關(guān)系。如《黨組工作條例》第二十條規(guī)定，國有企業(yè)“重大經(jīng)營管理事項必須經(jīng)黨組研究討論后，再由董事會或者經(jīng)理層作出決定”。這種“討論前置”決策模式既“賦予了國企黨委（黨組）在重大事項決策中的把關(guān)定向權(quán)力”B14，保證了黨組的集權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)，也有利于發(fā)揮董事會的專業(yè)優(yōu)勢。

三、進一步完善黨組制度的路徑選擇

盡管黨組制度走過近百年發(fā)展歷程，但從實際情況來看，對黨組制度的實踐探索還存在一些不容忽視的問題，如相關(guān)法律法規(guī)不完善、不合理，對黨組的功能定位不一致，黨組與其他部門的職權(quán)邊界不清晰，等等?？偟膩砜?，黨組制度建設(shè)還有待進一步加強。今后，需要從以下幾個方面著手，進一步完善黨組制度，以鞏固黨組在非黨組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位，充分發(fā)揮黨組領(lǐng)導(dǎo)力量。

1.規(guī)范黨組功能定位，完善黨組工作領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)體系

黨的十六大修改的黨章就黨組的功能定位作了明確規(guī)定，即“黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”。此后，關(guān)于黨組“領(lǐng)導(dǎo)核心”的功能定位一直被延續(xù)在此后的黨章內(nèi)容中。2015年的《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》也將黨組功能定位為“在本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”。但2019年版的《黨組工作條例》第三條則規(guī)定，黨組在本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。于是，黨章與其他黨內(nèi)法規(guī)就黨組的功能定位在表述方面出現(xiàn)了不一致。并且，黨的十九大修改的黨章第三十三條規(guī)定，國有企業(yè)黨委（黨組）發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，把方向、管大局、保落實，依照規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項。這樣看來，關(guān)于黨組的功能定位，黨章內(nèi)部也存在表述不一致的地方。在中國政治語境下，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用的應(yīng)當(dāng)是黨中央和地方各級黨委，黨組只是落實黨委發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心的重要抓手，通過在本單位本行業(yè)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，確保黨始終成為堅強領(lǐng)導(dǎo)核心。加之黨組以及它所領(lǐng)導(dǎo)的非黨組織也要服從黨委的領(lǐng)導(dǎo)，“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”這一功能定位應(yīng)當(dāng)是針對黨委，而不是針對黨組。因此，可以考慮將黨章關(guān)于黨組的功能定位修改為“黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用”，以保證黨內(nèi)法規(guī)之間就黨組功能定位的一致和銜接。另外，還應(yīng)當(dāng)完善黨組工作領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)體系，為黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用提供制度保障。目前，黨組領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)除一部黨章和一部主干條例外，更為具體的黨內(nèi)法規(guī)在數(shù)量和類別還比較少，無法及時解決黨組開展工作時面臨的諸多問題。盡管《黨組工作條例》對黨組各方面工作規(guī)定已相當(dāng)明確，但不同類別單位中黨組的功能特點比較明顯。因而，需要制定適合不同類別單位黨組的黨內(nèi)法規(guī)以滿足不同類別部門黨組工作需要。從黨組領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)制定數(shù)量和類別的具體實踐來看，黨組領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)還處在繼續(xù)完善進程中，規(guī)定內(nèi)容與運作程序更為具體的黨內(nèi)法規(guī)不斷出臺。因此，應(yīng)當(dāng)允許地方黨委和中央部委等具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的主體，圍繞黨組主要職責(zé)任務(wù)制定《黨組條例》的配套法規(guī)。沒有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的黨委，可允許其根據(jù)本部門實際情況制定配套文件，以完善黨組議事規(guī)則等重要事項。

2.厘清相關(guān)主體職權(quán)邊界，為黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用破除體制障礙

作為一種既要落實黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又要防止以黨代政的制度設(shè)計，黨組在運行實踐中既承擔(dān)業(yè)務(wù)方面領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，又履行全面從嚴治黨主體責(zé)任。因而，黨組需要同多種主體發(fā)生關(guān)系。如作為黨委派出機構(gòu)，機關(guān)工委履行黨委領(lǐng)導(dǎo)和加強下級黨和國家機關(guān)黨的工作職責(zé)，指導(dǎo)督促黨組履行落實機關(guān)黨建主體責(zé)任情況。因此，機關(guān)黨委在黨建層面同時受黨組、機關(guān)工委和上級黨委領(lǐng)導(dǎo)，這就很難保證黨組、機關(guān)工委與上級黨委就機關(guān)黨建事務(wù)完全不發(fā)生沖突。因而，需要厘清黨組同其他相關(guān)主體職權(quán)邊界，為黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用清除障礙。首先，要明確黨組與機關(guān)工委、上級黨委就機關(guān)黨建工作職權(quán)邊界，探索制定機關(guān)工委、部門黨組、機關(guān)黨委和機關(guān)黨支部機關(guān)黨建責(zé)任清單，理清各方責(zé)任，推動形成既各負其責(zé)又密切配合的黨建格局。在黨組被賦予領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)黨組黨建工作后，機關(guān)工委履行領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)黨建職責(zé)的定位需要改變。為避免黨組與機關(guān)工委職能交錯、職責(zé)不清，機關(guān)工委職責(zé)定位應(yīng)當(dāng)向統(tǒng)籌指導(dǎo)角色轉(zhuǎn)變，從宏觀層面分類指導(dǎo)直屬機關(guān)各部門和直屬事業(yè)單位黨建工作。其次，要明確黨組書記與黨組成員、黨組成員與黨的其他成員關(guān)系。黨組書記與黨組成員在決策時嚴格遵循民主集中制要求。黨組書記在設(shè)置黨組會議議題、提名干部選拔任用時應(yīng)接受黨組成員監(jiān)督。此外，黨組應(yīng)當(dāng)建立健全黨組會議議事規(guī)則，規(guī)范黨組議事程序，明確黨組擴大會議不得代替黨組會議作出決策。再次，要明確黨組與非黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子職權(quán)邊界。任免非黨組織領(lǐng)導(dǎo)成員尤其是主要負責(zé)人應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮。從加強行政效率考慮，黨組書記應(yīng)當(dāng)盡量是單位領(lǐng)導(dǎo)班子主要負責(zé)人，減少黨組書記與部門主要負責(zé)人分設(shè)情況。B15黨組會議一般不能和行政會議合并召開，避免黨組與非黨組織行政管理機構(gòu)職權(quán)重疊。最后，要明確機關(guān)黨委尤其是機關(guān)各支部請示報告事項，列明機關(guān)黨支部分別向黨組、機關(guān)黨委和上級黨委請示報告內(nèi)容。機關(guān)黨支部一般不直接向黨組請示報告，而是要向上級黨組織或機關(guān)黨委請示報告，機關(guān)黨委不能答復(fù)時再向黨組請示。

3.完善備案審查機制，確保黨組制發(fā)的黨內(nèi)規(guī)范性文件合法合規(guī)

黨組為發(fā)揮自身領(lǐng)導(dǎo)作用需要制發(fā)各類文件，文件是黨組接受黨委領(lǐng)導(dǎo)并實現(xiàn)自身領(lǐng)導(dǎo)作用的重要載體，貫穿黨組重要會議和重要決策的全過程。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第二條規(guī)定，黨內(nèi)規(guī)范性文件是指黨組織在履行職責(zé)過程中形成的具有普遍約束力、在一定時期內(nèi)可以反復(fù)適用的文件。第四條則規(guī)定，各級黨委以及包括黨組（黨委）在內(nèi)的黨組織承擔(dān)備案審查工作主體責(zé)任。由此可見，黨組尤其是黨組性質(zhì)的黨委可以制發(fā)黨內(nèi)規(guī)范性文件。但是，黨組制發(fā)的黨內(nèi)規(guī)范性文件需要接受前置審核和備案審查。為避免黨政不分、以黨代政，黨組制發(fā)的有關(guān)文件應(yīng)當(dāng)先轉(zhuǎn)化為部門文件，然后再向非黨組織或成員制發(fā)，黨組制發(fā)的黨內(nèi)文件應(yīng)該只能針對黨組織或成員，如機關(guān)黨委、各支部等。鑒于實踐中黨組文件與其所在部門制發(fā)的文件往往容易混淆，黨組應(yīng)當(dāng)建立文件清單制度，規(guī)范文件制發(fā)主體，明確黨組文件與其所在的非黨組織文件內(nèi)容明細，避免二者混同。黨組制發(fā)文件可依托黨組所在的非黨組織的辦事機構(gòu)如辦公廳（室）等。對于需要前置審核的黨組文件，辦公室可以進行把關(guān)審核;對于黨組（黨委）制發(fā)的黨內(nèi)規(guī)范性文件，則由黨組所在的機關(guān)黨委辦事機構(gòu)向批準成立黨組的上級黨組織進行報備。另外，根據(jù)《黨組工作條例》相關(guān)規(guī)定，應(yīng)逐步建立部門黨組系統(tǒng)內(nèi)備案制度。部門黨組或分黨組制定有關(guān)文件后，應(yīng)及時向接受其領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)的上級黨組或機關(guān)黨組報備，接受審查。審查既包括形式審查，也包括內(nèi)容審查，內(nèi)容審查更注重審查黨組就重大事項決策時是否向上級黨組織反饋和請示的情況。

4.完善黨組接受監(jiān)督的體制機制，注重發(fā)揮派駐監(jiān)督的優(yōu)勢

作為非黨組織領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，黨組職責(zé)任務(wù)與地位作用決定了黨組成員尤其是黨組書記的權(quán)力必須接受監(jiān)督。首先，就權(quán)力監(jiān)督方式來看，除黨組內(nèi)部監(jiān)督外，黨組就本部門業(yè)務(wù)層面重大事項決策可以邀請非黨員領(lǐng)導(dǎo)參加。黨組書記與部門主要負責(zé)人分設(shè)時，應(yīng)當(dāng)邀請部門主要負責(zé)人參加，以接受黨外人士的監(jiān)督，推動黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督貫通協(xié)同。需要強調(diào)的是，派駐監(jiān)督是具有顯著中國特色的監(jiān)督方式。作為上級紀檢監(jiān)察機關(guān)延伸到國家機關(guān)、國有企事業(yè)等組織的“探頭”，派駐機構(gòu)或人員應(yīng)靈活運用監(jiān)督方法，以加強對黨組及其成員的監(jiān)督。需要注意的是，派駐紀檢監(jiān)察組組長一般會擔(dān)任派駐單位黨組成員，參與黨組重大決策。為此，紀檢監(jiān)察組組長不但應(yīng)加強業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，對派駐單位具體業(yè)務(wù)具備一定專業(yè)知識，避免產(chǎn)生監(jiān)督盲區(qū)，而且還要融入黨組班子，妥善處理同黨組成員尤其是黨組書記間的關(guān)系，為做好派駐監(jiān)督工作爭取支持。其次，就權(quán)力監(jiān)督對象來看，黨組書記應(yīng)是重點監(jiān)督對象。黨組書記承擔(dān)黨建第一責(zé)任人職責(zé)，如果黨組一把手不干凈、不擔(dān)當(dāng)，很容易破壞政治生態(tài)，甚至產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，造成系統(tǒng)性腐敗。因此，應(yīng)當(dāng)按照《黨組工作條例》規(guī)定，建立黨組書記述責(zé)述廉制度。黨組書記述責(zé)述廉制度應(yīng)當(dāng)重點明確黨組書記述責(zé)述廉對象、內(nèi)容、方式和頻率等，以及紀檢監(jiān)察機關(guān)在黨組書記述責(zé)述廉制度中的作用?？蓞⒖家恍┑胤阶龇?，由黨組書記在紀委全會上述責(zé)述廉，紀委委員打分并將測評結(jié)果呈報黨委，作為黨組書記落實黨建第一責(zé)任人責(zé)任情況考核的重要依據(jù)。但還須進一步明確黨組書記述責(zé)述廉制度是考核黨組書記還是考核黨組書記所在的黨組，以及黨組書記述責(zé)述廉制度如何同黨組落實全面從嚴治黨主體責(zé)任情況結(jié)合起來。最后，就權(quán)力監(jiān)督內(nèi)容來看，針對黨組所在單位部門違紀違法及職務(wù)犯罪易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域，如重大項目安排、重要人事任免、重大資金使用等重要事項，派駐紀檢監(jiān)察機構(gòu)應(yīng)制定政治監(jiān)督工作方案，監(jiān)督檢查派駐單位是否就“三重一大”事項及時向派駐紀檢監(jiān)察組進行報備，并做實做細日常監(jiān)督，規(guī)范黨組成員依規(guī)履職、依法履職。

總之，黨組制度伴隨中國共產(chǎn)黨的成長走過了近百年的歷程。從黨組制度的創(chuàng)設(shè)、改稱、撤銷、恢復(fù)及完善歷程來看，盡管黨組人員構(gòu)成、領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容、議事規(guī)則等不斷被修正調(diào)整，但黨組制度始終存在一個重要制度內(nèi)核，那就是堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，在非黨組織中發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用是黨組制度存續(xù)的核心動力。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。作為中國共產(chǎn)黨處理黨政關(guān)系、黨社關(guān)系的重要制度安排，黨組制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的有效舉措，也是一項具有中國特色的領(lǐng)導(dǎo)模式。黨的十八大以來，黨組領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)相繼出臺，為黨組工作制度化、規(guī)范化和程序化提供了制度保障。因此，各級黨委（黨組）應(yīng)根據(jù)《黨組工作條例》，結(jié)合本地區(qū)本部門黨組工作實踐，完善黨組工作辦法，重視黨組制度執(zhí)行，堅持業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)和黨建領(lǐng)導(dǎo)兩手抓，充分發(fā)揮黨組把方向、管大局、保落實的領(lǐng)導(dǎo)作用，確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心。

注釋

①②《中共中央文件選集》（第1冊），中共中央黨校出版社，1989年，第381、474頁。

③《中共中央文件選集》（第13冊），中共中央黨校出版社，1989年，第431頁。

④《中共中央文件選集（1949.10—1966.5）》（第1冊），中共黨史出版社，2013年，第77頁。

⑤《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（1978—1996）》，法律出版社，1996年，第709頁。

⑥《十三大以來重要文獻選編》（上），人民出版社，1991年，第37頁。

⑦林希存：《論黨組的領(lǐng)導(dǎo)作用及實現(xiàn)機制》，《當(dāng)代世界與社會主義》2020年第1期。

⑧《中共中央文件選集》（第7冊），中共中央黨校出版社，1989年，第480頁。

⑨B12《中共中央文件選集》（第2冊），中共中央黨校出版社，1989年，第184—185、132頁。

⑩《中共中央文件選集》（第3冊），中共中央黨校出版社，1989年，第540頁。

B11田橋：《中國共產(chǎn)黨黨組制度的沿革、結(jié)構(gòu)與功能》，《社會主義研究》2019年第6期。

B13秦前紅、胡南：《論中國共產(chǎn)黨黨組制度的邏輯展開》，《吉首大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2020年第3期。

B14強舸、成小紅：《國有企業(yè)黨委（黨組）與董事會的決策分工與運作機制——以“討論前置”為考察核心》，《理論視野》2019年第11期。

B15李宜春：《政府部門黨組制度與行政首長負責(zé)制》，《經(jīng)濟社會體制比較》2013年第6期。

責(zé)任編輯：文 武

Abstract：The party group system is an important institutional arrangement to ensure that the Party has always been the core of strong leadership in the cause of socialism with Chinese characteristics. Since the founding of the Communist Party of China， the establishment and improvement of the Party group system has gone through four historical stages， namely， the initial stage of exploration， the stage of comprehensive establishment turning to gradual elimination， the stage of restoration to the strengthened adjustment， and the stage of systematization of system operation. The practical experience of the formation and development of the Party group system mainly includes： emphasizing the leading position of the Party committee， strengthening the leadership of the Party group over non Party organizations， paying attention to straightening out the organizational relationship between the Party groups， paying attention to the unity of the leading role of the Party group and other organizations performing their duties according to law. To standardize the operation of the Party group system and give full play to the leading role of the Party group， we need to improve the Party regulations in the work field of the Party group， standardize the filing and review procedures of the normative documents of the Party group， clarify the authority boundary between the Party group and the relevant subjects， and improve the system and mechanism for the Party group to accept supervision.

Key words：Party group system; non Party organizations; Party leadership; Inner Party laws and regulations