我國(guó)城市醫(yī)療服務(wù)建設(shè)中PPP融資模式應(yīng)用研究

李雨涵　吳偉容

摘要：隨著社會(huì)進(jìn)步，人們對(duì)于生活質(zhì)量有著更高的要求，醫(yī)療服務(wù)逐漸出現(xiàn)供需不平衡的狀態(tài)，我國(guó)政府將PPP融資模式引入醫(yī)療服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目中。文章首先分析PPP融資模式在我國(guó)城市醫(yī)療服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目的應(yīng)用現(xiàn)狀，并指出現(xiàn)存的問題，提出了對(duì)相關(guān)的解決對(duì)策，使PPP融資模式更高效地運(yùn)用于城市醫(yī)療服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目。

關(guān)鍵詞：城市醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目;PPP;融資模式

我國(guó)社會(huì)保障體系隨著全面建成小康社會(huì)的進(jìn)程，逐步建立和完善，人們?cè)絹?lái)越期待接受更好的臨床醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)技服務(wù)和物資供應(yīng)。我國(guó)也將PPP融資模式引入到城市醫(yī)療服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目中，為解決醫(yī)療項(xiàng)目建設(shè)中的資金、技術(shù)缺口等問題提供了有效的幫助。然而在應(yīng)用過程中，PPP項(xiàng)目實(shí)施仍存在一定阻礙，存在建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、信用問題和相關(guān)法律制度不健全等問題。

一、我國(guó)城市醫(yī)療服務(wù)的現(xiàn)狀

隨著人們生活水平的普遍提高，人民對(duì)于城市醫(yī)療服務(wù)的要求也越來(lái)越高。目前我國(guó)是以公立醫(yī)院為主的衛(wèi)生醫(yī)療體系，“看病難，看病貴”是一直存在于我國(guó)醫(yī)療服務(wù)方面的問題，目前，醫(yī)用器械的更新與維護(hù)、專業(yè)醫(yī)護(hù)人員資源不足、醫(yī)院建設(shè)供需不平衡等問題仍然突出。自從醫(yī)療保障制度改革以來(lái)，社會(huì)醫(yī)保、公費(fèi)醫(yī)療等制度加入體系中，減少人們的就醫(yī)支出壓力，同時(shí)提供更高水平的醫(yī)療服務(wù)，但這需要政府投入更多財(cái)政力量去支持保障政策實(shí)施。

2020年年初，新冠肺炎疫情在我國(guó)出現(xiàn)，導(dǎo)致公共服務(wù)資源嚴(yán)重短缺，政府更加注重對(duì)緊急性公共事件的應(yīng)對(duì)措施，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生方面基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。目前的政府的融資渠道較為單一，資源不足，急需新的融資渠道來(lái)改善融資中資金來(lái)源的問題。

二、PPP融資模式在城市醫(yī)療項(xiàng)目中的應(yīng)用

PPP（Public-Private Partnership）通常譯為“公共私營(yíng)合作制”，是指政府與私人組織之間，合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。黨的十八屆三中全會(huì)中準(zhǔn)確提出，要鼓勵(lì)社會(huì)力量積極投入到社會(huì)服務(wù)建設(shè)中，使其在更多領(lǐng)域發(fā)揮作用，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施的短板。我國(guó)將PPP融資模式引入到城市醫(yī)療領(lǐng)域中，截至2019年，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)累計(jì)全部項(xiàng)目投資額14.4萬(wàn)億元，相較于2018年的13.2萬(wàn)億元，提高了9.1%，我國(guó)的PPP投資項(xiàng)目的發(fā)展穩(wěn)定且仍有提高。消費(fèi)領(lǐng)域基本公共服務(wù)項(xiàng)目投資額總計(jì)1.3萬(wàn)億元，包括文化、體育、健康、旅游等方面，其中健康行業(yè)項(xiàng)目投資額為2083億元，約占全部消費(fèi)領(lǐng)域基本公共服務(wù)項(xiàng)目投資額的16%，仍有更多的發(fā)展空間。

面對(duì)醫(yī)療服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長(zhǎng)，資金耗用量大的問題，PPP融資模式滿足需求，響應(yīng)政策，合理利用資源，提高成本利潤(rùn)率，使資金充足，政府與社會(huì)力量共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，更有保障地完成項(xiàng)目建設(shè)，服務(wù)于人民。具有如下優(yōu)勢(shì)。

（一）改善技術(shù)及管理問題

將PPP融資模式引進(jìn)到醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目中，社會(huì)資本方幫助醫(yī)院引進(jìn)高水平的醫(yī)療技術(shù)，配合專業(yè)的管理部門，推進(jìn)醫(yī)院建設(shè)。例如鳳凰醫(yī)療集團(tuán)創(chuàng)建“門頭溝模式”PPP項(xiàng)目，與門頭溝區(qū)政府合作，新建成北京市門頭溝區(qū)醫(yī)院。2010年，該地區(qū)資源薄弱，該集團(tuán)保證其對(duì)醫(yī)院的投資，與醫(yī)院簽署IOT協(xié)議，改善就醫(yī)環(huán)境與醫(yī)療水平，同時(shí)獲得醫(yī)院的管理權(quán)。在PPP模式下，改革發(fā)展公立醫(yī)院的管理體制，董事、院長(zhǎng)等職務(wù)由企業(yè)承擔(dān)，政府職權(quán)分離，創(chuàng)新工資激勵(lì)制度，招攬專業(yè)人才，解決人才問題。

（二）彌補(bǔ)財(cái)政支出的不足

現(xiàn)如今，我國(guó)公立醫(yī)院仍存在住院難，就診等待時(shí)間長(zhǎng)的問題。在PPP融資模式下，有較高融資能力的社會(huì)組織來(lái)注入資產(chǎn)，換得運(yùn)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)，同時(shí)減少政府資金供給，有效緩解政府支出壓力，同時(shí)提高醫(yī)院的建設(shè)水平。2018年，我國(guó)全部PPP項(xiàng)目融資額約為2萬(wàn)億元，全國(guó)金融資產(chǎn)約為200萬(wàn)億元，醫(yī)療衛(wèi)生投資額占全部項(xiàng)目投資額的2%，可見PPP融資模式的應(yīng)用在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域還存在大量的提升空間。

2013年11月29日上市的華潤(rùn)醫(yī)療，通過對(duì)醫(yī)院進(jìn)行投資，供給醫(yī)用藥品、耗材、器械等，與醫(yī)院簽訂合同，獲得管理運(yùn)營(yíng)權(quán)。2018年，城投公司參與到福建省兒童醫(yī)院的建設(shè)中，該項(xiàng)目總建筑面積22.7萬(wàn)平方米，投資28.8億元，開設(shè)床位1000張，提高地區(qū)醫(yī)療水平。這些項(xiàng)目都一定程度彌補(bǔ)了財(cái)政支出的壓力，并且使醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目更高效地服務(wù)于廣大人民群眾。

（三）推動(dòng)醫(yī)療建設(shè)與PPP可持續(xù)發(fā)展

政策大力支持PPP融資模式的推廣應(yīng)用，2014年，國(guó)家發(fā)改委在《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》中指出，鼓勵(lì)政府與社會(huì)力量建立友好合作關(guān)系，將PPP融資模式應(yīng)用到城市醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目及更多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。充分發(fā)揮社會(huì)資本方在技術(shù)、管理、融資等方面的優(yōu)勢(shì)，企業(yè)在合作過程中取得利益、獲得發(fā)展，同時(shí)解決政府的融資問題，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進(jìn)程，推動(dòng)醫(yī)療產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

三、PPP融資模式運(yùn)用中的突出問題

針對(duì)我國(guó)醫(yī)療建設(shè)項(xiàng)目，可以合理借鑒國(guó)外PPP融資模式的應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)，但因我國(guó)國(guó)情，不能完全照搬。現(xiàn)階段，我國(guó)PPP融資模式在醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域如何高效應(yīng)用的問題，有待解決。

（一）建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

PPP融資模式在城市醫(yī)療項(xiàng)目中的應(yīng)用，能有效減小我國(guó)財(cái)政壓力，靈活運(yùn)用有限的人力、物力和財(cái)力，調(diào)動(dòng)存在于市場(chǎng)中的資源。PPP融資模式在醫(yī)療領(lǐng)域的應(yīng)用中，如更新醫(yī)院配置與引進(jìn)新技術(shù)，需要大量物資與優(yōu)秀人才，若項(xiàng)目投資不到位，或者出現(xiàn)社會(huì)資本方能力不到位，導(dǎo)致醫(yī)院的建設(shè)延期或是失敗，對(duì)于合作雙方都是巨大的損失。除此之外，金融環(huán)境對(duì)于醫(yī)院建設(shè)PPP融資項(xiàng)目的影響也不能忽視，金融環(huán)境的不確定性增加了PPP項(xiàng)目無(wú)法完工的風(fēng)險(xiǎn)。醫(yī)療服務(wù)PPP項(xiàng)目是以增強(qiáng)公共醫(yī)療服務(wù)和提高融資效率作為主要目的，在此過程中，需要社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目持續(xù)投資，分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，與政府部門共同為人們創(chuàng)造更好的醫(yī)療條件。

（二）信用問題

在政府尋找合作伙伴時(shí)，由于信息不對(duì)稱，導(dǎo)致逆向選擇，使資格不足的企業(yè)參與到PPP項(xiàng)目中，最終導(dǎo)致項(xiàng)目不能穩(wěn)定運(yùn)行。在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，政府與社會(huì)資本合作的最終目的是給人們帶來(lái)更優(yōu)質(zhì)更專業(yè)的醫(yī)療服務(wù)，而作為企業(yè)，其目標(biāo)是生存、發(fā)展、獲利。假設(shè)企業(yè)為了增加其利潤(rùn)，從而減少投入的成本、費(fèi)用等，對(duì)醫(yī)院來(lái)說，損失不只是工程的延期，也會(huì)引起社會(huì)公眾對(duì)醫(yī)院的信任危機(jī)，損害醫(yī)院與政府的聲望。同時(shí)醫(yī)院的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、管理人等人員發(fā)生變動(dòng)，雙方之間的合作交流會(huì)出現(xiàn)不清晰的問題，繼而對(duì)項(xiàng)目進(jìn)程產(chǎn)生影響。

（三）法律制度不健全

針對(duì)于上述存在的道德風(fēng)險(xiǎn)問題，政府難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止，與此同時(shí)，政府和社會(huì)資本同樣作為PPP項(xiàng)目的參與者、實(shí)施者，政府內(nèi)部監(jiān)督效果不理想。目前的管理機(jī)制缺少相關(guān)法律法規(guī)，監(jiān)督依據(jù)不足，雙方的保障也不足，無(wú)法避免人為因素帶來(lái)的影響，造成較大損失。

四、PPP融資模式在我國(guó)醫(yī)療服務(wù)建設(shè)運(yùn)用中的對(duì)策

（一）分散風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于長(zhǎng)期的項(xiàng)目建設(shè)，前期準(zhǔn)備工作也很重要。面對(duì)建設(shè)工作，外在的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和金融市場(chǎng)環(huán)境會(huì)變化，在醫(yī)院更新建設(shè)中需要社會(huì)資本持續(xù)投資，購(gòu)買醫(yī)用器材或是建筑材料等;國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策也會(huì)影響著項(xiàng)目的發(fā)展，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)政策給企業(yè)和醫(yī)院帶來(lái)更多的利益，財(cái)務(wù)人員可以對(duì)政策的變化進(jìn)行預(yù)測(cè)，作出更合理的決策。關(guān)于資金問題，拓寬社會(huì)資本融資渠道，通過辛迪加貸款、政府的專項(xiàng)債券等方式籌資，同時(shí)建立合理的融資結(jié)構(gòu)。實(shí)施PPP融資項(xiàng)目有著較高的風(fēng)險(xiǎn)，在醫(yī)院的建設(shè)中，社會(huì)資本的參與能有效的分散風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，而企業(yè)承擔(dān)投入成本的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)共享收益，為社會(huì)做出貢獻(xiàn)。

（二）建立雙方信任

提高門檻，用高標(biāo)準(zhǔn)、高要求來(lái)篩選社會(huì)資本，公開透明地尋找PPP項(xiàng)目合作伙伴。建立評(píng)定社會(huì)資本信用的機(jī)制，對(duì)于違約的企業(yè)，有明確的條例來(lái)降低政府的損失。對(duì)于政府，應(yīng)保護(hù)社會(huì)資本的利益，獲取其信任，并提供良好的發(fā)展空間。在鳳凰醫(yī)療和門頭溝醫(yī)院的案例中，雙方建立協(xié)議，建立不改變門頭溝區(qū)醫(yī)院所有權(quán)、職工身份如舊等前提，保證了醫(yī)院的利益。在項(xiàng)目建設(shè)中，雙方的交流十分重要，做好協(xié)調(diào)工作，共同創(chuàng)造價(jià)值。

（三）健全配套法律制度

關(guān)于以上兩點(diǎn)對(duì)策，均需法律制度的支持。目前已有相關(guān)條例對(duì)PPP融資項(xiàng)目進(jìn)行保護(hù)與制約，但仍需更全面詳細(xì)的法規(guī)。需合理分配風(fēng)險(xiǎn)，明確規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)分配的依據(jù)，并作出解釋，最大可能地減少醫(yī)療項(xiàng)目運(yùn)行時(shí)的漏洞。對(duì)于信用，應(yīng)有配套的監(jiān)督機(jī)制來(lái)制約雙方，保證政府接受的信息真實(shí)可靠，用具體法規(guī)來(lái)制止欺瞞行為的發(fā)生;同時(shí)需有明確的制度來(lái)保護(hù)企業(yè)的利益。在醫(yī)院的建設(shè)中，通常政府承擔(dān)監(jiān)督工作，社會(huì)資本承擔(dān)管理責(zé)任。而政府方在項(xiàng)目中是特殊的存在，既參與項(xiàng)目建設(shè)管理，也參與監(jiān)督，所以對(duì)政府內(nèi)部，也需完整的監(jiān)管法，減少由于政府監(jiān)督效果不佳帶來(lái)的損失。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)政府與社會(huì)資本合作仍處于發(fā)展?fàn)顟B(tài)中，將PPP融資模式運(yùn)用到城市醫(yī)療服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目中，有效地解決了政府財(cái)政支出的壓力，同時(shí)給社會(huì)資本帶來(lái)了發(fā)展空間與利益，雙方合作，增加了經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益，也使人們獲得了更優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療服務(wù)體驗(yàn)，有利于民生。但也存在資金投入量過大，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)以及雙方信用等問題。據(jù)預(yù)測(cè)，完備的PPP條例，很難快速出現(xiàn)在人們視野中，可見PPP的相關(guān)法律建設(shè)問題亟待解決。目前，投資用于醫(yī)療項(xiàng)目建設(shè)的資金只占政府金融資產(chǎn)的極小部分，會(huì)有提升的空間，政府的鼓勵(lì)與支持會(huì)使PPP融資用于醫(yī)療項(xiàng)目加速建成，將PPP融資模式與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更好的結(jié)合，促進(jìn)建成更加和諧美好的社會(huì)，指日可待。

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*本文受到北京市大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目“基于市場(chǎng)機(jī)制的我國(guó)城市治理融資模式研究”資助。

（作者單位：北方工業(yè)大學(xué)）