新形勢下我國宏觀調(diào)控的環(huán)境與方式

汪川

摘要：在新形勢下，宏觀調(diào)控職能的發(fā)揮需要準(zhǔn)確研判經(jīng)濟(jì)環(huán)境。經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、潛在經(jīng)濟(jì)增速下降和經(jīng)濟(jì)周期的穩(wěn)定性提升對(duì)宏觀調(diào)控提出了新要求。為了適應(yīng)新形勢，建議把握宏觀調(diào)控的力度、節(jié)奏和重點(diǎn)，進(jìn)一步優(yōu)化宏觀調(diào)控方式，促進(jìn)各類政策協(xié)同發(fā)力，從而為改革和長期經(jīng)濟(jì)增長營造有利的政策環(huán)境。

關(guān)鍵詞：高質(zhì)量發(fā)展? 經(jīng)濟(jì)形勢? 宏觀調(diào)控

近年來，我國面臨的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境日益復(fù)雜，內(nèi)外部沖擊疊加交織，短期與中長期因素互相滲透，顯著增加了我國宏觀調(diào)控的難度。當(dāng)前，我國已經(jīng)踏上新的發(fā)展征程，應(yīng)不斷創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控方式，以適應(yīng)新形勢下的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行特征。

新形勢下我國宏觀調(diào)控的政策環(huán)境

自2012年以來，我國宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的環(huán)境悄然發(fā)生著變化。在經(jīng)濟(jì)增長速度出現(xiàn)趨勢性下降的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)周期的穩(wěn)定性明顯提升，這標(biāo)志著我國宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)入了新的發(fā)展階段，宏觀調(diào)控的政策環(huán)境有所改變。

（一）高質(zhì)量發(fā)展對(duì)宏觀調(diào)控提出了新要求

我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展在理念上體現(xiàn)為創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享，在過程上體現(xiàn)為資源配置效率提高，在目標(biāo)上體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益好，并能更好滿足人民日益增長的美好生活需要。

我國經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了較長時(shí)期的高速增長，而其背后存在著不少結(jié)構(gòu)性和深層次問題，這些問題正是高質(zhì)量發(fā)展階段所亟須面對(duì)和解決的。從目前來看，我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、支出結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)都存在一定程度的結(jié)構(gòu)失衡，具體體現(xiàn)在：在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，工業(yè)的比重偏高，服務(wù)業(yè)的比重偏低;在支出結(jié)構(gòu)上，投資和外貿(mào)依存度較高，消費(fèi)比重不足;在區(qū)域結(jié)構(gòu)上，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大;在收入結(jié)構(gòu)上，初次分配和再分配機(jī)制有待完善。

為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，我國宏觀調(diào)控目標(biāo)除了保持一定的經(jīng)濟(jì)增速以外，還應(yīng)定位于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和補(bǔ)齊民生短板。

（二）潛在經(jīng)濟(jì)增速下降縮小了宏觀調(diào)控的權(quán)衡空間

目前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處的階段決定了不再適宜繼續(xù)以高速增長作為宏觀調(diào)控的目標(biāo)。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，日本、韓國等東亞經(jīng)濟(jì)體都經(jīng)歷了由高速增長到中低速增長的過程：當(dāng)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）達(dá)到1萬美元左右時(shí)，經(jīng)濟(jì)增速開始出現(xiàn)下降，由之前的8%以上降至5%～6%;而當(dāng)人均GDP達(dá)到2萬美元時(shí)，經(jīng)濟(jì)增速降至3%～4%。

從經(jīng)濟(jì)增長理論來看，中長期經(jīng)濟(jì)增長是由資本、勞動(dòng)和技術(shù)等供給要素貢獻(xiàn)的。首先，在資本要素方面，當(dāng)前中國的儲(chǔ)蓄率在50%左右，且預(yù)計(jì)高儲(chǔ)蓄率特征將維持較長時(shí)間，這將對(duì)資本積累形成支撐，預(yù)計(jì)中長期內(nèi)我國投資水平將保持5%以上的增速。其次，在勞動(dòng)要素方面，近年來，受人口總量增速下降以及人口老齡化趨勢不斷深化影響，中國勞動(dòng)年齡人口增速不斷趨緩，2012年后16～59歲的勞動(dòng)年齡人口不斷減少，預(yù)計(jì)未來我國勞動(dòng)力數(shù)量年均增速在-0.01%～-0.005%。最后，在技術(shù)要素方面，全要素生產(chǎn)率的變化趨勢主要取決于我國所處的技術(shù)進(jìn)步或創(chuàng)新周期階段。受經(jīng)濟(jì)增速換擋影響，預(yù)計(jì)未來我國全要素生產(chǎn)率增速也將呈下降趨勢，但仍將處于2%以上。

綜合考慮影響中國潛在經(jīng)濟(jì)增長的要素投入及其變化規(guī)律，筆者對(duì)我國經(jīng)濟(jì)增速進(jìn)行了預(yù)測（見表1）。預(yù)計(jì)2020—2025年GDP年均增速為5.5%左右，其中資本要素依然是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的主要?jiǎng)恿ΑｋS著研發(fā)投入增加、人力資本增長以及通過改革增強(qiáng)市場活力，技術(shù)要素對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)有望增大，而勞動(dòng)要素對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)依然為負(fù)值。預(yù)計(jì)2026—2035年中國GDP年均增長5.0%，2036—2050年中國GDP年均增長3.5%。

（三）經(jīng)濟(jì)周期的穩(wěn)定性提升有利于宏觀調(diào)控的實(shí)施

經(jīng)濟(jì)周期的穩(wěn)定性提升是新形勢下我國宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的另一特征。自2012年以來，我國經(jīng)濟(jì)增速保持在6.5%～7.8%，經(jīng)濟(jì)周期出現(xiàn)明顯的穩(wěn)定性特征。

為了衡量經(jīng)濟(jì)周期的穩(wěn)定性，筆者以2008年作為分界點(diǎn)將1995—2018年分為兩個(gè)階段進(jìn)行研究。結(jié)果表明，GDP增速的波動(dòng)性在2008年之后明顯下降，其標(biāo)準(zhǔn)差由2008年之前的14.73%下降到此后的6.53%，即1995—2007年的波動(dòng)性要高出后一階段兩倍以上。

分部門來看，經(jīng)濟(jì)周期的穩(wěn)定性也有明顯提升。服務(wù)業(yè)部門的波動(dòng)性在2008年前后呈現(xiàn)出明顯的下降趨勢，其標(biāo)準(zhǔn)差由1995—2007年的2.87%下降到后一階段的1.70%，降幅達(dá)41%。工業(yè)部門的波動(dòng)性在2008年之后雖然出現(xiàn)上升，但由于2008年之后服務(wù)業(yè)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)占比不斷提升，因此經(jīng)濟(jì)整體的波動(dòng)性呈下降趨勢。

宏觀調(diào)控的目標(biāo)和方式轉(zhuǎn)型

（一）宏觀調(diào)控的政策目標(biāo)需有所側(cè)重

一般來說，宏觀調(diào)控的目標(biāo)主要有四個(gè)：經(jīng)濟(jì)增長、物價(jià)穩(wěn)定、充分就業(yè)和國際收支平衡。近幾輪經(jīng)濟(jì)周期的特征顯示，以往我國宏觀調(diào)控比較強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)。在新形勢下，考慮到潛在經(jīng)濟(jì)增速下滑和經(jīng)濟(jì)周期的穩(wěn)定性提升，高速的經(jīng)濟(jì)增長不宜再作為宏觀調(diào)控追求的主要目標(biāo)。與此同時(shí)，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展還面臨結(jié)構(gòu)性失衡難題，結(jié)構(gòu)調(diào)整成為長期而艱巨的任務(wù)，并非短期的總量擴(kuò)張型經(jīng)濟(jì)政策所能解決。因此，宏觀調(diào)控應(yīng)更為關(guān)注結(jié)構(gòu)性問題，為系統(tǒng)性改革營造良好的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

從發(fā)達(dá)國家宏觀調(diào)控的經(jīng)驗(yàn)來看，大多經(jīng)歷了由多目標(biāo)向突出物價(jià)穩(wěn)定的單目標(biāo)轉(zhuǎn)變的過程。由于我國正處于經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)型時(shí)期，宏觀調(diào)控往往需要同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)增長、就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定、匯率、外匯儲(chǔ)備、金融穩(wěn)定和結(jié)構(gòu)調(diào)整等多個(gè)目標(biāo)，當(dāng)政策目標(biāo)發(fā)生沖突時(shí)，在多個(gè)目標(biāo)之間徘徊容易導(dǎo)致階段性偏差，且可能加劇經(jīng)濟(jì)波動(dòng)并滋生金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，考慮到從中長期來看潛在經(jīng)濟(jì)增速在下降，建議宏觀調(diào)控目標(biāo)應(yīng)更加側(cè)重就業(yè)和物價(jià)穩(wěn)定。

（二）宏觀調(diào)控方式需轉(zhuǎn)型升級(jí)

高質(zhì)量發(fā)展還要求提高資源配置效率、補(bǔ)齊民生領(lǐng)域的發(fā)展短板。在這種情況下，宏觀調(diào)控應(yīng)把握好節(jié)奏和力度，以市場化為導(dǎo)向，注重發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，進(jìn)一步發(fā)揮宏觀穩(wěn)定器作用，提升政策的前瞻性、針對(duì)性、有效性。

宏觀調(diào)控的目的是使經(jīng)濟(jì)周期更加平穩(wěn)，避免較大的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。而在負(fù)面沖擊較為嚴(yán)重的情況下，嚴(yán)格實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的年度目標(biāo)不僅成本較高，且偏離了熨平經(jīng)濟(jì)周期的初衷。因此，中期內(nèi)可以將公布年度經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)調(diào)整為公布2～3年的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，在更長的周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)。同時(shí)，可以借鑒歐美等國的宏觀調(diào)控經(jīng)驗(yàn)，將經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)區(qū)間調(diào)整為預(yù)測區(qū)間，增大宏觀調(diào)控的政策權(quán)衡空間。

宏觀調(diào)控方式轉(zhuǎn)型的具體措施

（一）財(cái)政政策要大力提質(zhì)增效，更加注重結(jié)構(gòu)調(diào)整

第一，以積極的財(cái)政政策保障經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)較快增長。保持較快經(jīng)濟(jì)增長也是熨平經(jīng)濟(jì)周期、對(duì)沖宏觀風(fēng)險(xiǎn)的必要手段。當(dāng)前，我國正面臨一些來自國內(nèi)外的負(fù)面沖擊，同時(shí)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速下滑也帶來了需求不振、財(cái)政收入下滑以及金融風(fēng)險(xiǎn)增加等問題。因此，短期仍需要以積極的財(cái)政政策保持經(jīng)濟(jì)中高速增長，保證經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康運(yùn)行。為此，可以在適度增加地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模的同時(shí)，適當(dāng)提高財(cái)政赤字率目標(biāo)，從根本上擴(kuò)大積極的財(cái)政政策空間。

第二，財(cái)政政策應(yīng)聚焦新型基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。與傳統(tǒng)的擴(kuò)張型財(cái)政政策相比，新形勢下積極的財(cái)政政策要堅(jiān)持重點(diǎn)支持具有乘數(shù)效應(yīng)的先進(jìn)制造、民生領(lǐng)域和新型基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板等領(lǐng)域，持續(xù)激發(fā)內(nèi)需活力。從我國目前的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程來看，工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資空間還很大，積極的財(cái)政政策應(yīng)立足于新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、智慧城市、城際高速鐵路和城際軌道交通、大數(shù)據(jù)中心、教育、醫(yī)療等，以改革創(chuàng)新穩(wěn)增長，發(fā)展創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。

第三，側(cè)重降低宏觀稅負(fù)是新形勢下財(cái)政政策的重要任務(wù)。通過減稅降低企業(yè)稅負(fù)是積極財(cái)政政策的重要方面。就目前來看，已有的減稅降費(fèi)措施取得了較好的政策效果，有效地降低了企業(yè)的稅負(fù)水平。但需要注意的是，此輪減稅降費(fèi)以增加抵扣、減少稅基的方式為主，需要各種認(rèn)證才能抵扣減稅，企業(yè)獲得減稅的成本較高。此外，在減稅的稅種上，減的是間接稅（如增值稅）而非企業(yè)所得稅，對(duì)企業(yè)利潤的改善并不直接。建議未來政策方向可轉(zhuǎn)為以降低稅率的方式來減稅，可以考慮降低企業(yè)所得稅稅率和增值稅稅率，提高企業(yè)和居民的獲得感，刺激企業(yè)擴(kuò)大固定資產(chǎn)投資規(guī)模和生產(chǎn)能力。此外，還應(yīng)健全支持中小企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策，適度擴(kuò)大增值稅抵扣范圍，鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)擴(kuò)大投資，實(shí)行再投資退稅以及允許投資損失直接抵減資本利得，增強(qiáng)企業(yè)家進(jìn)行投資的愿望和信心，從而促使我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)工業(yè)向高技術(shù)工業(yè)調(diào)整。

第四，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金使用效率。壓縮經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出和一般公共服務(wù)支出的比例，加大教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、保障性住房等民生領(lǐng)域支出，增加傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造和創(chuàng)新支出，積極培育新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)。這樣不僅可以節(jié)省財(cái)政支出，而且有助于減小因財(cái)政支出錯(cuò)位產(chǎn)生的“擠出”效應(yīng)，為企業(yè)公平競爭創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

（二）貨幣政策要更加靈活適度，注重防范金融風(fēng)險(xiǎn)

第一，增強(qiáng)貨幣政策靈活性，注重降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資成本。在貨幣政策方面，可以利用中期借貸便利（MLF）、再貸款、再貼現(xiàn)等多種貨幣政策工具，保持市場流動(dòng)性合理充裕;同時(shí)，促進(jìn)信貸結(jié)構(gòu)優(yōu)化，引導(dǎo)銀行加大對(duì)民營企業(yè)、制造業(yè)企業(yè)中長期貸款的支持力度。在降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資成本方面，可以通過下調(diào)MLF利率等政策利率，引導(dǎo)貸款市場報(bào)價(jià)利率（LPR）下行，切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，并加快推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)資本補(bǔ)充，提高金融機(jī)構(gòu)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力。

第二，完善市場利率形成機(jī)制，提升貨幣政策傳導(dǎo)的有效性。我國利率市場化改革已基本完成，銀行間市場日益成為金融機(jī)構(gòu)拆借資金的主要渠道。建議我國進(jìn)一步完善LPR定價(jià)機(jī)制，在提高貸款利率市場化水平的同時(shí)，適度擴(kuò)大參與利率報(bào)價(jià)的機(jī)構(gòu)范圍，根據(jù)宏觀調(diào)控政策的需要，重點(diǎn)引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)在中小企業(yè)貸款、“三農(nóng)”貸款業(yè)務(wù)中參考LPR進(jìn)行定價(jià)，以達(dá)成結(jié)構(gòu)性降息的效果。

第三，促使貨幣供應(yīng)量向貨幣政策中介目標(biāo)回歸。建議將M2由點(diǎn)目標(biāo)改為參考區(qū)間，弱化M2對(duì)貨幣政策操作的約束，為設(shè)定和調(diào)控政策利率提供空間。此外，可以將匯率、利率、國際收支狀況以及資本市場變化等指標(biāo)納入貨幣政策中介目標(biāo)范疇。

（三）產(chǎn)業(yè)政策向市場化轉(zhuǎn)變，側(cè)重營造公平開放的市場環(huán)境

我國產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)在于妥善處理好政府與市場的關(guān)系，盡可能避免用政府的判斷和選擇來代替市場機(jī)制。當(dāng)然，產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型并不是無所作為，未來的產(chǎn)業(yè)政策首先應(yīng)致力于創(chuàng)造促進(jìn)公平競爭、鼓勵(lì)創(chuàng)新的市場環(huán)境。

第一，堅(jiān)持以市場化為導(dǎo)向調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策。建議借鑒上海自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單管理模式，同步推進(jìn)行政審批與監(jiān)管體制改革，在放寬市場準(zhǔn)入、削減行政審批事項(xiàng)的同時(shí)，形成事中事后全過程的市場監(jiān)管;在確保放活市場的同時(shí)，建立有效監(jiān)管、統(tǒng)一開放和競爭有序的市場體系。

第二，破除壟斷，鼓勵(lì)民間投資。首先，應(yīng)加快壟斷行業(yè)改革，深入推進(jìn)壟斷行業(yè)的政企分開、政資分開，加快政府職能轉(zhuǎn)變，逐步消除行政性壟斷。通過引入競爭機(jī)制、資本多元化改造、可競爭性環(huán)節(jié)分離，加快重點(diǎn)壟斷行業(yè)的開放。還應(yīng)放松市場管制，完善要素資源價(jià)格形成機(jī)制。其次，適當(dāng)降低行業(yè)準(zhǔn)入門檻，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入壟斷行業(yè)，并給予民間投資法律上的平等保護(hù)，以促進(jìn)公平競爭。為此，可以分行業(yè)設(shè)置壟斷行業(yè)的準(zhǔn)入時(shí)限及準(zhǔn)入方式，完善市場準(zhǔn)入狀況及政策執(zhí)行效果的評(píng)價(jià)、監(jiān)督和考核機(jī)制。最后，加強(qiáng)反壟斷法執(zhí)法力度，加快監(jiān)管體制改革，促進(jìn)行業(yè)監(jiān)管的獨(dú)立性、法治化、科學(xué)化和公開化，并加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。

（四）加強(qiáng)宏觀調(diào)控的政策協(xié)同

第一，在總體上堅(jiān)持“積極穩(wěn)健配”。我國經(jīng)濟(jì)在經(jīng)歷了近十年的“高增長、低通脹”發(fā)展后，正處于增長動(dòng)力不足、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，因此宏觀調(diào)控的總體思路應(yīng)是通過積極的財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)增長形成支撐，貨幣政策應(yīng)更加審慎，以避免總需求波動(dòng)帶來系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

第二，加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)防范。在新形勢下，為了擴(kuò)大積極的財(cái)政政策空間，我國財(cái)政赤字率和政府負(fù)債率都將在高位運(yùn)行。因此，應(yīng)重視防范相關(guān)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)向金融領(lǐng)域蔓延，建議建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與預(yù)警機(jī)制，設(shè)立從中央到地方的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，及時(shí)監(jiān)控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

綜上所述，新時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)宏觀調(diào)控提出了更高的要求，宏觀調(diào)控應(yīng)在發(fā)揮宏觀穩(wěn)定器作用的同時(shí)，更加注重結(jié)構(gòu)性和體制問題，需要不斷提升資源配置效率和民生服務(wù)水平。為此，宏觀調(diào)控的目標(biāo)需要有所側(cè)重，調(diào)控方式需要進(jìn)一步優(yōu)化，建議堅(jiān)持以市場化為導(dǎo)向，加強(qiáng)政策協(xié)同，為改革和長期經(jīng)濟(jì)增長營造有利的政策環(huán)境。

作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院

責(zé)任編輯：印穎? 羅邦敏

參考文獻(xiàn)

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