德法行政契約強(qiáng)制執(zhí)行制度研究及啟示

王 蓬

（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

德法行政契約強(qiáng)制執(zhí)行制度研究及啟示

王 蓬

（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

通過行政契約實現(xiàn)行政任務(wù)的行為形式越來越被廣泛使用，但是基于協(xié)商、參與理念的行政契約因其契約的性質(zhì)而缺乏行政處分的執(zhí)行力。德國通過在契約中建構(gòu)一種自愿接受執(zhí)行機(jī)制而使契約具有一定執(zhí)行力，即在契約不履行時，強(qiáng)制執(zhí)行行政契約。法國則強(qiáng)調(diào)行政契約履行中行政機(jī)關(guān)的特權(quán)，通過制裁等促使相對人履行行政契約。我國行政合同理論注重公共利益的實現(xiàn)，而忽視個人利益，德、法行政合同履行中強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制可對我國行政合同履行機(jī)制完善提供相應(yīng)借鑒。

行政契約；行政特權(quán)；強(qiáng)制執(zhí)行；自愿接受執(zhí)行

隨著秩序行政向給付行政的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)行政任務(wù)的形式也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，除傳統(tǒng)單方行政行為外，行政契約作為一種行為方式在公共行政中得以廣泛使用。行政契約作為一種替代行政處分的行為，其旨在追求行政行為彈性及行為可接受 度，但同時也會對行政行為的執(zhí)行力減弱，因此，如何使行政契約具有一定執(zhí)行力便成為實踐中的必然要求。雖然我國在《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》中認(rèn)同行政活動中行政合同方式的作用，但是行政合同缺少操作性的制度保障。[1]

一　德法行政契約強(qiáng)制執(zhí)行的制度規(guī)范

（一）德國立法例

德國的行政契約制度對于契約履行不能超過契約關(guān)系范圍以外，做出行政處分的權(quán)力。著重保護(hù)相對人的權(quán)益，強(qiáng)調(diào)行政契約和行政處分的競爭原則以及契約本身合意的實質(zhì)。行政機(jī)關(guān)基于行政契約，而產(chǎn)生的請求權(quán)不應(yīng)該依靠行政行為而強(qiáng)制執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)與公民簽訂了行政合同，就表明公民和行政機(jī)關(guān)，在這個行政合同關(guān)系中地位是平等的。如果二者產(chǎn)生了糾紛，應(yīng)該由司法機(jī)關(guān)來確認(rèn)合同主體所主張的請求權(quán)。[2]德國的行政機(jī)關(guān)缺乏強(qiáng)制執(zhí)行行政合同的廣泛權(quán)限，行政機(jī)關(guān)直接對行政契約的強(qiáng)制執(zhí)行沒有法律依據(jù)。因此，依據(jù)依法行政的原則，特別是法律保留的原則，行政機(jī)關(guān)不能以行政行為強(qiáng)制實現(xiàn)其合同中的請求權(quán)。但在替代行政處分之行政契約情形，德國《聯(lián)邦行政程序法》第61條規(guī)定了自愿接受執(zhí)行的即時強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制（sofortigen Vollstreckung），使行政契約具有一定執(zhí)行力。在具備法定要件時，該合同條款即成為強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)，其目的是省略冗長的訴訟程序而徑行自為執(zhí)行。

（二）法國立法例

法國的行政合同重視公共利益的保護(hù)，簽訂行政合同的目的是為了保護(hù)某一特定的公共利益，因為行政主體具有實現(xiàn)公共利益的職責(zé)。因此，在簽訂的行政合同法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)和相對人的地位是不平等的，行政機(jī)關(guān)處于一種優(yōu)越的地位。為了保障公共利益能夠得到維護(hù)或者實現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)必須對行政合同的履行具有特殊的權(quán)力。[3]不管行政合同中有沒有約定，也不管有沒有請求法院判決，行政機(jī)關(guān)都有制裁的權(quán)力。[4]同時出于考慮公共利益的要求，行政機(jī)關(guān)也必須要注意對方相對人利益的平衡。可見，在法國行政合同制度中，不管行政合同中有沒有約定或者法院有沒有判決，基于優(yōu)先保護(hù)公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)都有依行政行為直接強(qiáng)制執(zhí)行政合同的權(quán)力。

二　我國行政合同履行機(jī)制的實踐及反思

（一）地方層面立法規(guī)定的不足

我國目前無統(tǒng)一的行政程序法，也無類似法國《公共合同法典》的統(tǒng)一行政合同法，而制度層面上關(guān)于行政合同履行的規(guī)定散見于地方省市的《行政程序規(guī)定》。自《湖南省行政程序規(guī)定》首先從地方立法層面在其特別行政行為程序中對行政合同進(jìn)行了一定規(guī)定，對合同履行規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)、監(jiān)督權(quán)。其后各地的行政程序規(guī)定大多在《湖南省行政程序規(guī)定》所立框架下進(jìn)行更具體的規(guī)定，但對行政合同的履行機(jī)制依然是基于行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)、監(jiān)督權(quán)等缺乏操作性的規(guī)定。不過，隨后的《西安市行政程序規(guī)定》在規(guī)定行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)、監(jiān)督權(quán)外，另行確立了合同履行中的違約責(zé)任及誠實信用原則和信賴保護(hù)原則等與合同履行相關(guān)的規(guī)定。這些地方層面對于促使行政合同履行方面大多規(guī)定的是行政機(jī)關(guān)在行政合同履行中的指導(dǎo)、監(jiān)督等權(quán)力，有點類似法國行政契約法制對行政主體特權(quán)的規(guī)定，但這些規(guī)定仍然太過原則、缺乏操作性。主要在于我國行政合同制度注重于行政合同履行中公共利益的實現(xiàn)，因此強(qiáng)調(diào)了行政機(jī)關(guān)相對于相對人的特別權(quán)力，而這些規(guī)定卻忽視了個人利益與公共利益的平衡。

（二）行政合同履行的實踐

在我國的行政合同理論和實踐中。一方面是依靠行政合同自身來約束或者監(jiān)督合同的履行；另一方面，針對某些特殊的行政合同，還另外依靠一些公法方面的約束手段，直接使用公法上的制裁手段來約束合同的履行。一些特定的行政契約，還另外設(shè)置了公法上的約束機(jī)制，直接借助公法上的制裁手段。[5]有學(xué)者指出，對于這些公法上的制裁手段，使行政管理權(quán)力進(jìn)入行政合同的履行之中，容易使行政合同的履行演變成行政處罰或行政強(qiáng)制。[1]

（三）行政合同履行機(jī)制的反思

雖然我國并無統(tǒng)一的《行政程序法》來對行政合同履行制度進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，但實踐中的地方層面的立法已對此進(jìn)行了初步規(guī)定，主要是關(guān)于行政合同履行中行政機(jī)關(guān)諸如指導(dǎo)、監(jiān)督等特別權(quán)力。同時，實踐中，如上文所述行政機(jī)關(guān)往往就行政合同履行還可另行作成行政處分來迫使相對人履行合同或者定型化契約形式來締結(jié)。這樣的行政合同履行制度注重公共利益的實現(xiàn)，而忽視了相對人個人利益的保障，與基于協(xié)商自主與契約平等理念的契約實質(zhì)不符。且行政契約關(guān)系外也是不容許另行作成行政處分的，因其違反了契約明確性原則。我國目前現(xiàn)有的行政合同理論不利于行政保護(hù)相對人的利益，也不利于調(diào)動相對人與行政機(jī)關(guān)簽約的積極性。[6]即使如強(qiáng)調(diào)行政主體特權(quán)的法國，其在規(guī)定行政主體單方特權(quán)的同時也會特別強(qiáng)調(diào)對個人利益的保障。而且，法國行政合同理論也發(fā)生了些許變化，過去行政機(jī)關(guān)和私營企業(yè)、其他部門簽定的合同總是不平衡的，行政機(jī)關(guān)享有超出一般民事權(quán)利的權(quán)利，可以單方面毀約，只要給予賠償就行。現(xiàn)在行政合同完全適用合同法，行政機(jī)關(guān)與對方當(dāng)事人地位平等，不再享有特權(quán)。[7]

行政契約作為一種行政行為方式，雖然其本身具有很強(qiáng)的公益目的而需要建構(gòu)一種類似行政處分的執(zhí)行力促使相對方履行契約，但是也應(yīng)基于契約屬性而使個人利益得到保障，因此應(yīng)在行政契約履行中保障公共利益與個人利益的平衡。而我國傳統(tǒng)行政合同基于公共利益的保障而強(qiáng)調(diào)契約履行中行政特權(quán)的存在，似乎不符合法治精神。[1]因此，為保障行政契約履行中的公共利益，我國行政合同理論不宜再適用法國采取的直接、普通授予行政主體全面特權(quán)的方式解決問題，而且法國行政合同理論也開始往注重保障個人利益方向發(fā)展。[8]德國在充分利用普通合同規(guī)則使雙方自愿履行契約并實現(xiàn)行政目的的同時，于契約中設(shè)定了自愿接受執(zhí)行機(jī)制，并有限制的規(guī)定了契約的調(diào)整終止機(jī)制。其強(qiáng)調(diào)契約實質(zhì)，并平衡公共利益與個人利益的做法，值得我國借鑒。

三　我國行政契約履行機(jī)制的完善

（一）限制行政契約外指導(dǎo)、監(jiān)督權(quán)的行使

我國目前合同法制中大量存在著行政機(jī)關(guān)的特別權(quán)力，我國行政合同理論往往將指導(dǎo)、監(jiān)督定性為一種權(quán)力，這容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)以此而干涉行政契約的履行，并基于對行政契約的監(jiān)督權(quán)而產(chǎn)生契約履行中實施制裁行為的可能。因此，針對契約履行的指導(dǎo)權(quán)的運(yùn)用應(yīng)重新定位為一種不具強(qiáng)制約束力的行為，且應(yīng)限于必要的情形。除非有法律的特別規(guī)定，行政契約履行過程中不可另行作出制裁來促使契約履行。即使法律規(guī)定了對行政契約履行作成制裁等行政行為，也應(yīng)明確其程序限制，如書面形式要求、說明理由制度等。

（二）確立行政契約中自愿接受執(zhí)行機(jī)制

行政任務(wù)的變化發(fā)展使得單一的行政行為有時并不能有效達(dá)到行政目的，而行政契約基于協(xié)商、參與而提高了行政行為的彈性及相對人的可接受度，可使某些行政目的能更有效地實現(xiàn)。依德國行政契約理論，行政機(jī)關(guān)處理某一具體事務(wù)時，具有選擇作成行政行為或行政契約的自由，即行為方式選擇自由。在依行政行為所形成公法關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)處于優(yōu)越地位，因此對已確定行政行為內(nèi)容的執(zhí)行可直接強(qiáng)制執(zhí)行。而行政契約基于契約平等、協(xié)商理念而達(dá)成，因此其不具有執(zhí)行力的當(dāng)然享有。但是契約本身很強(qiáng)的公益目的，尤其在替代行政處分之行政契約中，又需要使其具有一定執(zhí)行力。否則，在履行爭議時，通過爭訟途徑后所確定判決的執(zhí)行來實現(xiàn)行政目的并不比直接作成行政處分行為在實現(xiàn)行政目的方面更有效。同時，行政契約執(zhí)行力方面的劣勢也可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)更多的選擇行政處分行為來處理行政事務(wù)，而非行政契約，致使行政契約的功能沒法在實踐中體現(xiàn)。因此有必要借鑒通過德國在行政契約中自愿接受執(zhí)行條款的設(shè)置而使行政契約具有一定執(zhí)行力，以快速、有效實現(xiàn)行政目的。尤其在替代行政處分的行政契約中，如征收補(bǔ)償協(xié)議中我們可引入自愿接受執(zhí)行機(jī)制。當(dāng)然，行政契約中自愿接受執(zhí)行機(jī)制的設(shè)置也應(yīng)基于契約協(xié)商理念，做到契約雙方地位對等、權(quán)利義務(wù)平等負(fù)擔(dān)。

通過行政契約能有效處理復(fù)雜的行政事務(wù)并實現(xiàn)行政目的，但是其基于契約協(xié)商的本質(zhì)，其并不具有行政處分的執(zhí)行力。通過德、法行政契約法制中強(qiáng)制執(zhí)行契約的機(jī)制，我國可以其為借鑒，并建立起我國行政合同中的自愿接受執(zhí)行制度，而使得行政契約具有一定執(zhí)行力。

[1]于立深.通過實務(wù)發(fā)現(xiàn)和發(fā)展行政合同制度[J].當(dāng)代法學(xué), 2008,(6).

[2][德]哈特穆特·毛雷爾.行政法學(xué)總論[M].高家偉,譯.北京:法律出版社,2000:232.

[3]李昭.德法行政合同中制度之比較[J].河北法學(xué),2004,(3).

[4]王名揚(yáng).法國行政法[M].北京:北京大學(xué)出版社,2007.

[5]余凌云.論對行政契約的司法審查[J].浙江學(xué)刊,2006,(1).

[6]楊紅.行政契約及其司法救濟(jì)[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報,2004, (1).

[7][法]泰爾納.法國行政法學(xué)的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢[EB/OL]. http://www.cncasky.com.

[8][法]讓·杜布瓦·德·高德松.“法國行政法的新發(fā)展[EB/OL].http://www.publiclaw.cn.

（責(zé)任編校：周欣）

DF31

A

1673-2219（2015）02-0144-02

2014－10－25

王蓬（1985－），男，河南光山人，西南政法大學(xué)碩士，任職于上海市青浦區(qū)住房保障和房屋管理局政策法規(guī)科，研究方向為非強(qiáng)制行政行為與行政訴訟。