非營利性民辦高職教育治理：困境與出路

劉凱?傅樹京

摘 要 按照營利與非營利對(duì)民辦教育進(jìn)行分類管理是世界上大多數(shù)國家的通用做法，從國際經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展趨勢(shì)來看，選擇非營利性民辦教育發(fā)展道路是民辦高職教育發(fā)展的主流。隨著新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》的實(shí)施，非營利性民辦高職教育發(fā)展面臨產(chǎn)權(quán)制度不完善、信息公開不到位、治理機(jī)制不健全和扶持政策不清晰等困境。為保障非營利性民辦高職教育健康發(fā)展，需要落實(shí)法人制度、健全信息公開機(jī)制、完善治理架構(gòu)和健全扶持機(jī)制。

關(guān)鍵詞 非營利性;民辦高職教育;分類管理;治理;《民辦教育促進(jìn)法》

中圖分類號(hào) G718.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2021）09-0038-06

2003年《民辦教育促進(jìn)法》實(shí)施以來，我國民辦教育事業(yè)快速發(fā)展，現(xiàn)已成為促進(jìn)教育改革與發(fā)展的重要力量。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》）提出，探索對(duì)營利性和非營利性民辦學(xué)校進(jìn)行分類管理，為民辦高職教育發(fā)展指明了方向。在深化教育領(lǐng)域綜合改革的背景下，民辦高職教育發(fā)展瓶頸因素越來越凸顯，亟須修訂相關(guān)法律條款。2016年修訂《民辦教育促進(jìn)法》（以下簡稱新《民促法》）的最重要條款是關(guān)于對(duì)營利性和非營利性民辦高職教育管理的規(guī)定;2017年中央層面又出臺(tái)了《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2016]81號(hào)）作為新《民促法》實(shí)施的配套文件。隨后，各地也出臺(tái)了促進(jìn)民辦教育發(fā)展的實(shí)施意見和相關(guān)文件。這些法規(guī)政策為民辦高職教育激發(fā)辦學(xué)活力、拓展發(fā)展空間提供了動(dòng)力支持，將對(duì)其健康發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

一、非營利性民辦高職教育的意蘊(yùn)闡釋

一項(xiàng)創(chuàng)新制度的實(shí)施，只有于法有據(jù)才能獲得社會(huì)認(rèn)可，政策的目標(biāo)和價(jià)值才可能更好地實(shí)現(xiàn)。非營利性民辦高職教育的發(fā)展在我國屬于新生事物，缺少具體的實(shí)施辦法，許多現(xiàn)實(shí)問題急需解決。因此，廓清非營利性民辦高職教育的依據(jù)和分類較為必要。

（一）法律與政策依據(jù)

我國教育法律法規(guī)雖然沒有對(duì)“營利”的內(nèi)涵做出清晰的界定，但是對(duì)有關(guān)“營利”的行為做了明確的規(guī)定。1995年《教育法》第二十五條規(guī)定：“任何組織和個(gè)人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。”[1]這就使許多教育機(jī)構(gòu)在創(chuàng)辦之初就體現(xiàn)了公益性或者以民辦非企業(yè)單位的性質(zhì)注冊(cè)存在。為鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量辦學(xué)，促進(jìn)社會(huì)力量辦學(xué)事業(yè)健康發(fā)展，1997年《社會(huì)力量辦學(xué)條例》第六條規(guī)定：“社會(huì)力量舉辦教育機(jī)構(gòu)，不得以營利為目的?！钡谌邨l規(guī)定：“教育機(jī)構(gòu)的積累只能用于增加教育投入和改善辦學(xué)條件，不得用于分配，不得用于校外投資。”[2]該條例強(qiáng)調(diào)了社會(huì)力量辦學(xué)的公益性，但在教育發(fā)展實(shí)踐中政策的實(shí)施挫傷了民辦高職教育辦學(xué)的積極性，后于2003年9月1日廢止。

為了激發(fā)民辦教育的辦學(xué)活力，促進(jìn)民辦教育的快速發(fā)展，2003年《民辦教育促進(jìn)法》第五十一條規(guī)定：“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)。取得合理回報(bào)的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！盵3]關(guān)于“合理回報(bào)”，在教育實(shí)踐中專家、學(xué)者和利益相關(guān)者等的認(rèn)識(shí)和理解分歧較大。主張民辦教育舉辦者可以取得“合理回報(bào)”的人認(rèn)為，不允許有“合理回報(bào)”，民辦教育投資者就沒有積極性，難以體現(xiàn)教育的經(jīng)濟(jì)效益;而反對(duì)者則認(rèn)為，所謂“合理回報(bào)”缺乏一個(gè)客觀具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)，無法確定明確的邊界范圍，在現(xiàn)實(shí)中更難具有操作性。但是《民辦教育促進(jìn)法》對(duì)此并未做出具體條款規(guī)定，這不利于民辦高職教育的健康發(fā)展。

《教育規(guī)劃綱要》提出，調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與的積極性，進(jìn)一步激發(fā)教育活力，滿足人民群眾多層次、多樣化的教育需求。要把發(fā)展民辦高職教育作為重要工作職責(zé)，鼓勵(lì)出資、捐資辦學(xué)，促進(jìn)社會(huì)力量以獨(dú)立舉辦、共同舉辦等多種形式興辦教育，積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理[4]，并且在上海、浙江等地進(jìn)行政策實(shí)施試點(diǎn)。這從教育政策的層面對(duì)非營利性民辦高職教育進(jìn)行了規(guī)定，但是還沒有上升到教育法律的高度。

2016年新《民促法》第十九條規(guī)定：“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校?！菭I利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)?！盵5]除此之外，該法還刪除了“合理回報(bào)”的模糊性條款。隨后，《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》和《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》等相關(guān)文件的出臺(tái)，為非營利性民辦高職教育發(fā)展提供了法律和政策依據(jù)。

（二）“非營利性”的判斷依據(jù)

雖然對(duì)“非營利性”很難進(jìn)行準(zhǔn)確的定義，但是國際上的判斷依據(jù)大多強(qiáng)調(diào)禁止利潤分配，美國學(xué)者萊斯特·薩拉蒙（Lester Salamon）總結(jié)了非營利性組織的五大特征，其中不進(jìn)行利潤分配是非常重要的一個(gè)特征[6]。也就是說，所謂“非營利性”，就是組織不以營利為目的，不將賺得的任何利潤進(jìn)行分配或分紅，不以任何形式將組織的資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺速Y產(chǎn)[7]。2016年新《民促法》明確提出對(duì)民辦教育實(shí)施分類管理，民辦學(xué)校分為營利性和非營利性兩種。其中，該法界定了“非營利性”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，即“非營利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)”，意味著舉辦者辦學(xué)“不求回報(bào)”，這與國際上流行的“禁止利潤分配”在本質(zhì)上是一致的。因此，非營利性民辦高職教育，簡單地可以理解為由民間力量出資或者捐資，不以營利為目的，不謀求經(jīng)濟(jì)回報(bào)，辦學(xué)積累全部用于民辦高職教育發(fā)展。

另外，“非營利性”與“公益性”沒有必然的因果關(guān)系，兩者都是教育的價(jià)值取向，也是教育行為的結(jié)果，雖然并不沖突，但不能簡單等同。一方面，新《民促法》第三條規(guī)定：“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分?！盵8]政府希望通過分類改革、規(guī)范管理，引導(dǎo)民辦高等職業(yè)教育向公益性方向發(fā)展，繼續(xù)為社會(huì)主義建設(shè)培養(yǎng)大批人才。另一方面，對(duì)民辦高職教育的投資者來講，教育行為的結(jié)果可以體現(xiàn)為“非營利性”，而對(duì)國家來講，教育行為的結(jié)果還可以體現(xiàn)為“公益性”，即增進(jìn)國家和社會(huì)的福利，增加教育選擇的機(jī)會(huì)，進(jìn)一步推動(dòng)民辦高職教育改革。

（三）非營利性民辦高職教育的分類

非營利性民辦教育的分類較為復(fù)雜，目前國家層面還沒有明確的分類標(biāo)準(zhǔn)。從全國各地出臺(tái)的非營利性扶持政策來看，一般分為兩類：一是捐資辦學(xué)型;二是“出資保值型”[9]。其中，捐資辦學(xué)型的民辦教育顯然是公益性的，舉辦者往往熱心教育事業(yè)，不求謀取辦學(xué)回報(bào)，并將辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)，這種高等教育發(fā)展模式的學(xué)校在國際上比較多，而國內(nèi)比較少。比如美國、英國、日本等發(fā)達(dá)國家的著名高校，不以營利為目的，辦學(xué)結(jié)余全部用于學(xué)校的發(fā)展，辦學(xué)水平和社會(huì)認(rèn)可度都很高。出資保值型的民辦高職教育不追求辦學(xué)回報(bào)，也不進(jìn)行利潤分配，在為教育事業(yè)做貢獻(xiàn)的同時(shí)謀求投資辦學(xué)的資金保值。這兩類都反映了非營利性民辦高職教育的特征：一是堅(jiān)持公益性;二是產(chǎn)權(quán)歸法人。

二、非營利性民辦高職教育的發(fā)展困境

隨著相關(guān)教育法律與政策的出臺(tái)，非營利性民辦高職教育發(fā)展有了相關(guān)制度保障。但其發(fā)展中面臨的問題也不容忽視。

（一）產(chǎn)權(quán)制度不完善

產(chǎn)權(quán)通常是經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，是以財(cái)產(chǎn)所有權(quán)為基礎(chǔ)，反映不同利益主體對(duì)某一財(cái)產(chǎn)的占有、使用、收益和處分的權(quán)利、義務(wù)及責(zé)任[10]。隨著我國民辦高職教育的快速發(fā)展，明晰產(chǎn)權(quán)非常重要。現(xiàn)實(shí)中，我國民辦高職院校作為獨(dú)立法人，其財(cái)產(chǎn)所有權(quán)尚未有效落實(shí)，由誰代表學(xué)校法人處分財(cái)產(chǎn)并沒有給出明確的規(guī)定，使這一核心權(quán)能的落實(shí)變得更加不確定。按照新《民促法》規(guī)定，非營利性民辦學(xué)校的舉辦者不能取得辦學(xué)收益和辦學(xué)結(jié)余。這就意味著，舉辦者一旦將資金（財(cái)產(chǎn)）投入非營利性民辦學(xué)校就不能從辦學(xué)中獲取回報(bào)，投資辦學(xué)的積極性會(huì)有所影響，會(huì)抑制更多的社會(huì)資本進(jìn)入民辦教育領(lǐng)域，這不利于非營利性民辦高職教育的發(fā)展。

另外，產(chǎn)權(quán)屬性不清晰容易使制度設(shè)計(jì)中的問題難以解決，進(jìn)而影響民辦高職教育的發(fā)展。比如，新《民促法》第五十九條規(guī)定，非營利性民辦學(xué)校清償受教育者學(xué)雜費(fèi)等其他費(fèi)用、教職工的工資及社保費(fèi)用等其他債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營利性學(xué)校辦學(xué)。財(cái)產(chǎn)清算是關(guān)系民辦學(xué)校發(fā)展的重大事項(xiàng)，是民辦教育理論和實(shí)踐中的重要問題。關(guān)鍵是非營利性民辦學(xué)校清償債務(wù)后必須有剩余財(cái)產(chǎn)，假定出現(xiàn)了資不抵債的情況，如何處理？按照怎樣的法律程序進(jìn)行處理？還有，雖然規(guī)定舉辦者可以獲取合理回報(bào)，但是如何獲取缺乏具體的操作規(guī)范，類似問題需要預(yù)見性的制度設(shè)計(jì)加以規(guī)范。

（二）信息公開不到位

我國對(duì)非營利性組織的信息公開不足，即使過去有相關(guān)規(guī)定也因缺乏可操作性的具體規(guī)定而難以落實(shí)。比如，招生是民辦高職教育的發(fā)展基礎(chǔ)。一段時(shí)間以來，部分民辦高職院校為了招到更多生源，進(jìn)行夸大宣傳、虛假承諾，引發(fā)惡性競(jìng)爭;一些民辦高職院校教育教學(xué)“空心化”，損害受教育者的權(quán)益;還有的民辦高職院校名不符實(shí)，損害了民辦高職教育的聲譽(yù)，侵害了受教育者的合法權(quán)益。

目前，由于新《民促法》對(duì)我國民辦高職教育信息公開的內(nèi)容與范圍還不到位，社會(huì)公眾尤其是學(xué)生及家長，對(duì)非營利性民辦高職院校提供的特殊產(chǎn)品——教育服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量缺乏足夠的信息進(jìn)行理性判斷，加上民辦高職教育教學(xué)質(zhì)量評(píng)估機(jī)制不健全，于是出現(xiàn)了信息不對(duì)稱的狀況。而且，教育階段的層級(jí)越低，學(xué)生的判斷能力越弱，學(xué)校和教育對(duì)象形成信息不對(duì)稱的狀況越明顯。另外，民辦學(xué)校財(cái)務(wù)審計(jì)信息不透明，其運(yùn)行狀況和辦學(xué)效益的真實(shí)信息外界很難知曉，降低了社會(huì)公眾對(duì)組織的信任程度，不利于民辦教育的長遠(yuǎn)發(fā)展。

（三）治理結(jié)構(gòu)不健全

治理結(jié)構(gòu)（Governance Structure）源于西方現(xiàn)代企業(yè)制度，是有關(guān)企業(yè)組織機(jī)構(gòu)之間權(quán)利分配與制衡的制度體系，對(duì)企業(yè)健康發(fā)展具有重要作用。我國現(xiàn)代學(xué)校制度的建立，將治理結(jié)構(gòu)引入教育領(lǐng)域，目的是在利益相關(guān)者之間建立權(quán)責(zé)配置機(jī)制[11]，從組織結(jié)構(gòu)上規(guī)范民辦教育的發(fā)展。但是，目前我國不少民辦學(xué)校缺乏有效的治理結(jié)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)制，不少辦學(xué)行為行政監(jiān)督不力，導(dǎo)致亂象叢生，已成為民辦高職教育健康發(fā)展的重要制約因素。

從外部看，一是部分政府人員對(duì)民辦高職教育仍然存在認(rèn)知偏差，認(rèn)為公辦高職教育與民辦高職教育在發(fā)展規(guī)劃、稅收優(yōu)惠、宏觀調(diào)控及督導(dǎo)安排等諸多方面不能享有同等待遇，而且習(xí)慣于用管理公辦高職院校的模式來管理民辦高職院校，“路徑依賴”思想濃厚。而且，按照《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》第七條規(guī)定，將非營利性民辦學(xué)校定位為“民辦非企業(yè)單位，而不作為民辦事業(yè)單位對(duì)待”[12]，在政策實(shí)施中使民辦高職教育難以與公辦高職院校享有同等地位。二是非營利性民辦高職院校占民辦高等教育較大規(guī)模，但目前民辦教育的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)不健全，國家層面沒有專門的民辦教育行政管理機(jī)構(gòu)[13]，地方多數(shù)教育行政部門也沒有專門設(shè)置機(jī)構(gòu)，非營利性民辦高職院校缺乏有效的外部約束[14]，民辦高職院校教學(xué)診斷評(píng)價(jià)和教育督導(dǎo)制度實(shí)質(zhì)性作用弱化，民辦教育運(yùn)營過程中缺乏有效監(jiān)管，容易出現(xiàn)抽逃投資和資金不到位、財(cái)務(wù)制度和資產(chǎn)管理制度存在漏洞等問題[15]。三是行政部門監(jiān)管過度問題，過多干預(yù)民辦學(xué)校的微觀管理活動(dòng)，學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)和生存發(fā)展空間受到擠壓。

從內(nèi)部看，主要表現(xiàn)在：一是民辦學(xué)校由少數(shù)人控制現(xiàn)象嚴(yán)重[16]，缺乏完善的法人治理體系，董事會(huì)決策往往變成了出資人決策，家族化色彩濃厚，在教育教學(xué)、人力資源、財(cái)務(wù)管理等方面隨意性較大，缺乏監(jiān)督約束機(jī)制。特別是學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略和思路，董事會(huì)、理事會(huì)及其他決策機(jī)構(gòu)的建立、人員的選任、機(jī)構(gòu)及人員的權(quán)責(zé)明晰等缺乏制度規(guī)范，資產(chǎn)過戶、財(cái)產(chǎn)使用等問題缺乏明確規(guī)定，在很大程度上取決于舉辦者的意志。二是民辦學(xué)校內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不完善，教職工代表大會(huì)機(jī)構(gòu)和制度不健全，教職工缺乏參與治理的話語權(quán)和監(jiān)督權(quán)，很難發(fā)揮應(yīng)有作用。這些因素使民辦學(xué)校的普通管理者及廣大師生的權(quán)益難以保障，同時(shí)也給民辦教育的運(yùn)行和發(fā)展帶來很大的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）扶持政策不清晰

按照新《民促法》和《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》等文件規(guī)定，國家從法律和政策層面對(duì)非營利性民辦學(xué)校進(jìn)行財(cái)政扶持做了規(guī)定。但是，實(shí)行分類管理后，對(duì)非營利性民辦高職教育具體怎么扶持，扶弱還是扶強(qiáng)，分別通過什么方式扶持，扶持到什么程度等并沒有細(xì)化政策措施，可操作性不強(qiáng)，現(xiàn)實(shí)中不僅難以具體落實(shí)，而且容易降低資源的使用效率。以財(cái)政補(bǔ)貼政策為例，非營利性民辦高職院校學(xué)生怎么落實(shí)？是參照公辦生均支出標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼還是按照學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼，或者按照一定比例進(jìn)行補(bǔ)貼？如何提高補(bǔ)貼資金的使用效率等。這些政策如果不明確，勢(shì)必影響民辦高職院校的理性預(yù)期和未來選擇，影響其教師隊(duì)伍的穩(wěn)定。

新《民促法》雖然規(guī)定了民辦高職院校教師的相關(guān)權(quán)益保障，但是總體來說較為籠統(tǒng)，缺乏教師權(quán)益保障的詳細(xì)規(guī)定，難以具體落實(shí)。由于體制不同、政策扶持政策不同，導(dǎo)致公辦高職院校和民辦高職院校的人事關(guān)系、經(jīng)費(fèi)來源、社會(huì)保障政策有著根本不同，許多民辦高職院校教師缺乏歸屬感和主人翁意識(shí)，很難安心長期執(zhí)教，往往注重積累資歷和提升能力，將民辦高職院校作為自己職業(yè)生涯的“跳板”，一旦遇到合適機(jī)會(huì)，就會(huì)出現(xiàn)民辦高職院校教師向公辦高職院校回流的現(xiàn)象，民辦高職院校承受教師流失的壓力越來越大[17]。

三、非營利性民辦高職教育的治理路徑

（一）落實(shí)法人制度，保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)利

明晰產(chǎn)權(quán)是降低辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范學(xué)校管理，促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的制度保障。法人制度的不斷完善是落實(shí)財(cái)產(chǎn)權(quán)的前提，明確非營利性民辦學(xué)校的法人地位，解決誰享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的問題非常重要，這主要包括明確產(chǎn)權(quán)內(nèi)容和界定權(quán)能范圍。按照新《民促法》的規(guī)定，非營利性民辦學(xué)校清償債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營利性學(xué)校辦學(xué)。如果不能履行債務(wù)，不允許轉(zhuǎn)讓學(xué)校財(cái)產(chǎn)或用學(xué)校財(cái)產(chǎn)進(jìn)行擔(dān)保，也就意味著其不能真正實(shí)行法人制度[18]。因此，根據(jù)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的內(nèi)容，處分權(quán)是擁有所有權(quán)的根本標(biāo)志，要明確非營利性民辦學(xué)校的法人對(duì)剩余財(cái)產(chǎn)的處分權(quán)。比如，可以按照學(xué)校章程將剩余財(cái)產(chǎn)用于其他社會(huì)公益事業(yè)以更好發(fā)揮效用。

非營利性民辦高職院校的舉辦者多數(shù)傾其一生興辦教育，為推動(dòng)教育改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)作出了貢獻(xiàn)，國家和地方在新《民促法》和相關(guān)政策文件的基礎(chǔ)上，制定具體實(shí)施辦法時(shí)應(yīng)細(xì)化補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定，保護(hù)他們的合法權(quán)益，積極引導(dǎo)更多社會(huì)資金舉辦非營利性民辦高職教育。教育部門應(yīng)不斷創(chuàng)新教育管理方式，整合優(yōu)質(zhì)資源，采取結(jié)對(duì)幫扶、組建學(xué)校發(fā)展共同體、教師專業(yè)發(fā)展等措施，著重提高非營利性民辦高職院校的教育教學(xué)質(zhì)量。

（二）健全信息公開機(jī)制，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督

健全信息公開機(jī)制是提高非營利性民辦高職教育公信力的重要手段，也是民辦高職教育接受社會(huì)監(jiān)督的前提。信息的不透明直接導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)組織信任度的下降，進(jìn)而導(dǎo)致資源流入的減少，形成一個(gè)惡性循環(huán)[19]。因此，只有加快對(duì)非營利性民辦高職院校的信息公開，才能更好地實(shí)現(xiàn)其非營利性、公益性的特質(zhì)。

政府是非營利性民辦高職院校信息公開的管理與監(jiān)督主體[20]。一方面，為杜絕招生虛假宣傳和承諾，規(guī)范辦學(xué)行為，提高教學(xué)質(zhì)量，增強(qiáng)社會(huì)公眾的參與監(jiān)督，促進(jìn)民辦教育事業(yè)健康有序發(fā)展，有必要吸收發(fā)達(dá)國家信息披露制度方面的有益經(jīng)驗(yàn)和成熟做法，建立并定期公布民辦學(xué)校信息公開制度，比如公開學(xué)校章程和監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員信息、公開年度工作報(bào)告、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告和資產(chǎn)實(shí)際狀況等。另一方面，建立信用檔案制度，健全誠實(shí)守信表彰機(jī)制和違規(guī)失信懲戒機(jī)制，及時(shí)公布組織信用信息。同時(shí)，非營利性民辦高職院校自身也要充分利用門戶網(wǎng)站、微博、微信公眾號(hào)和媒體宣傳報(bào)道等途徑主動(dòng)公開學(xué)校黨務(wù)、政務(wù)信息和發(fā)展規(guī)劃等前瞻性信息，提高社會(huì)公眾和學(xué)校師生對(duì)信息公開的關(guān)注度和認(rèn)知度，引導(dǎo)他們做出更加理性的選擇。

（三）完善治理架構(gòu)，規(guī)范學(xué)校運(yùn)行

健全而合理的治理架構(gòu)是一個(gè)組織高效運(yùn)行的前提，也是對(duì)組織內(nèi)權(quán)力制約的有效保障。作為獨(dú)立的法人，民辦高職院校要做到規(guī)范合理和健康發(fā)展，必須完善治理機(jī)制，釋放體制活力，實(shí)現(xiàn)教育治理能力現(xiàn)代化。

政府部門應(yīng)摒棄對(duì)民辦高等教育的歧視，轉(zhuǎn)變思想觀念，強(qiáng)化職能角色，真正落實(shí)“積極鼓勵(lì)、依法管理、大力支持、正確引導(dǎo)”的方針，不斷完善政策措施，依法進(jìn)行教育督導(dǎo)，減少不必要的行政干預(yù)，給予民辦高職院校充分的發(fā)展空間。加強(qiáng)民辦教育辦學(xué)方向、招生宣傳、教育質(zhì)量等重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，尤其是借鑒世界各國監(jiān)管的通行做法，健全民辦高校財(cái)務(wù)信息化監(jiān)控系統(tǒng)，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)時(shí)監(jiān)控民辦高職院校財(cái)務(wù)管理情況，避免資金挪用的可能和抽取資金中飽私囊的行為，以控制辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)根據(jù)民辦教育發(fā)展需要，完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)、細(xì)化監(jiān)管機(jī)制、優(yōu)化人員配置，加強(qiáng)中央與地方、部門之間的溝通協(xié)調(diào)，定期開展非營利性民辦高職院校的調(diào)查研究，進(jìn)行形勢(shì)研判、重點(diǎn)問題解決等事宜，及時(shí)把握民辦高職院校發(fā)展動(dòng)態(tài)。

非營利性民辦高職院校應(yīng)健全董事會(huì)制度，明確職責(zé)范圍，厘定權(quán)力邊界，落實(shí)董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，使校長能夠獨(dú)立行使教育管理權(quán)。為避免學(xué)校決策權(quán)力“家族化”和集中化，董事會(huì)或者理事會(huì)作為學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)，成員人數(shù)、組成、比例總體上應(yīng)體現(xiàn)社會(huì)公益性、代表廣泛性和決策專業(yè)性，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》相關(guān)規(guī)定，“建立理事會(huì)近親屬任職限制規(guī)定”[21]。建立健全監(jiān)事會(huì)、教職工代表大會(huì)等監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督學(xué)校辦學(xué)行為、發(fā)展規(guī)劃、財(cái)務(wù)收支、教學(xué)科研、資產(chǎn)管理等重大事項(xiàng)，尤其要通過教職工代表大會(huì)參與民主管理、民主監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)的支配和使用，提高學(xué)校決策水平，維護(hù)教職工合法權(quán)益。

（四）健全扶持機(jī)制，發(fā)揮激勵(lì)作用

為更好發(fā)揮激勵(lì)引導(dǎo)非營利性民辦高職院校的發(fā)展，政府部門應(yīng)進(jìn)一步加大土地使用、財(cái)稅優(yōu)惠等方面的政策支持力度，著重解決民辦高職院校發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題。根據(jù)地方財(cái)力和教育實(shí)際逐步健全扶持機(jī)制，參照公辦學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)在財(cái)稅補(bǔ)貼、經(jīng)費(fèi)資助和專項(xiàng)資金等方面給予民辦高職院校同等的地位。尤其是要落實(shí)基金激勵(lì)措施，借鑒支持高職院校建設(shè)和發(fā)展的國際通行做法，以慈善名義開展資金籌集活動(dòng)，改善辦學(xué)條件，改進(jìn)教學(xué)科研，引進(jìn)師資力量，實(shí)現(xiàn)非營利性民辦教育的持續(xù)健康發(fā)展。同時(shí)，地方政府的積極配合是提高政策實(shí)施效果的重要因素，目前新《民促法》和促進(jìn)非營利性民辦高職教育發(fā)展的政府補(bǔ)貼、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐助激勵(lì)、劃撥用地、購買服務(wù)、助學(xué)貸款、獎(jiǎng)助學(xué)金等財(cái)政扶持政策需要地方結(jié)合實(shí)際盡快出臺(tái)實(shí)施細(xì)則并加以落實(shí)，才能彰顯公共資助的合法性[22]。

民辦高職教育的發(fā)展，最具競(jìng)爭力的要素是師資。穩(wěn)定的師資隊(duì)伍，影響學(xué)生及家長的行為選擇，影響民辦高職院校的教學(xué)秩序。政府應(yīng)加大政策支持力度，進(jìn)一步完善非營利性民辦高職院校激勵(lì)機(jī)制和師生權(quán)益保障機(jī)制。一是認(rèn)真落實(shí)新《民促法》第五條、二十七條、三十八條的規(guī)定，民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等法律地位，國家保障民辦高職院校舉辦者、校長、教職工和受教育者的合法權(quán)益，比如民辦高職院校教師在職務(wù)評(píng)聘、科研申報(bào)、工齡計(jì)算、進(jìn)修培訓(xùn)、評(píng)優(yōu)評(píng)先等方面與公辦學(xué)校教師享有同等權(quán)利;鼓勵(lì)民辦高職院校按照國家規(guī)定為教職工辦理社會(huì)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和住房公積金等，使教師對(duì)學(xué)校有歸屬感。民辦高職院校的收費(fèi)主要用于教育教學(xué)活動(dòng)、改善辦學(xué)條件和保障教職工待遇。二是探索建立公辦學(xué)校與民辦高職院校教師交流機(jī)制，鼓勵(lì)公辦學(xué)校教師到民辦高職院校工作，民辦高職院校教師到公辦學(xué)校掛職鍛煉、學(xué)習(xí)考察等，實(shí)現(xiàn)教師資源的合理化配置。三是完善獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)于采取助學(xué)貸款、獎(jiǎng)助學(xué)金等財(cái)政支持措施保障民辦高職院校學(xué)生權(quán)益的職能部門和地方政府給予表彰和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。

參 考 文 獻(xiàn)

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Abstract? It is the common practice of most countries in the world to classify private education according to profit and non-profit nature. From the international experience and development trend， it is the mainstream of the development of private higher vocational education to choose the development path of non-profit private education. With the implementation of the newly-revised“Private Education Promotion Law”， the development of non-profit private higher vocational education is facing many difficulties， such as imperfect property rights system， inadequate information disclosure， imperfect governance mechanism and unclear support policies， etc. In order to ensure the healthy development of non-profit private higher vocational education， efforts should be made to implement the legal person system， improve the open mechanism， improve the governance structure and the support mechanism.

Key words? non-profit; private higher vocational education; classified management; government;“Private Education Promotion Law”Author? Liu Kai， doctoral candidate of School of Education of Capital Normal University， associate professor of Party School of Huaibei Municipal Party Committee of Anhui Province （Beijing 100048）; Fu Shujing， professor of School of Education of Capital Normal University