重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)社會(huì)職能移交對(duì)職工主觀福祉的影響*

朱洪革，馬田宇，孟辰雨，姜良，李繼剛

(1．東北林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱 150040；2．吉林省三岔子林業(yè)局 a．計(jì)劃開發(fā)處，b．勞動(dòng)人事處，吉林 白山 134702)

在新中國(guó)成立初期，為滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)森林資源的需要而成立了重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)。在開發(fā)建設(shè)過(guò)程中，重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)按照“先開發(fā)、后建設(shè)”的思路逐漸形成了“先有森工企業(yè)、后有社會(huì)和政府”的格局，即“企業(yè)辦社會(huì)”的模式[1]。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，“企業(yè)辦社會(huì)”模式有利于優(yōu)先支配林區(qū)生產(chǎn)要素和掌控森林資源，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下卻存在森工企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重以及職工收入低的弊端[2-4]。為此，如何消除“企業(yè)辦社會(huì)”模式帶來(lái)的弊端成為重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中亟需破解的難題。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)有林區(qū)改革指導(dǎo)意見(jiàn)》，標(biāo)志著重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)改革啟動(dòng)，其中職能移交為林區(qū)改革內(nèi)容之一。重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)改革啟動(dòng)以來(lái)，各地社會(huì)職能移交情況不一致。截至2019年，內(nèi)蒙古森工集團(tuán)完成了全部社會(huì)職能的移交，其他森工集團(tuán)社會(huì)職能移交工作仍在推進(jìn)中[5]。社會(huì)職能移交對(duì)重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)管理體制改革有著深刻的影響，同時(shí)也不可避免地會(huì)影響林區(qū)職工的主觀福祉。主觀福祉是個(gè)體依據(jù)自己設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其生活質(zhì)量的整體評(píng)價(jià)與感受，在研究中也用主觀幸福感或生活滿意度等來(lái)表達(dá)[6-9]。關(guān)于國(guó)有林區(qū)管理體制改革的研究主要集中于改革進(jìn)程的研究[10-11]、改革方式的探索[12-13]、改革成本的分析[14]、改革對(duì)微觀個(gè)體的影響[15-18]、改革對(duì)天保工程的影響[19-21]、林區(qū)民生發(fā)展水平影響[22-24]等；針對(duì)國(guó)有林區(qū)主觀福祉影響因素的研究主要集中在以下視角：家庭與個(gè)體特征因素[25-27]、職工身份異質(zhì)性因素[28]、全面停伐政策因素[29-30]、職工家庭搬遷因素[31]以及森林資源經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型[32]，尚未發(fā)現(xiàn)聚焦社會(huì)職能移交政策視角下探討其對(duì)國(guó)有林區(qū)主觀福祉影響的研究。鑒于此，基于2019年重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)民生監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，對(duì)社會(huì)職能移交進(jìn)展到什么程度、遇到了哪些問(wèn)題，它的實(shí)施對(duì)林區(qū)職工的福祉產(chǎn)生怎樣的影響進(jìn)行分析，厘清這些問(wèn)題有助于為重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)社會(huì)職能改革的有序推進(jìn)提供決策借鑒和理論支撐。

1 社會(huì)職能移交對(duì)福利影響的理論分析

重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)自實(shí)施天保工程以來(lái)便以國(guó)有森工企業(yè)為基本單元，依托中央財(cái)政資金完成林區(qū)生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。國(guó)有森工企業(yè)作為公益類國(guó)有企業(yè)，中央財(cái)政資金通過(guò)它實(shí)施天然林保護(hù)修復(fù)在理論上說(shuō)得通，但是中央財(cái)政資金通過(guò)它行使社會(huì)職能則是說(shuō)不通的。由企業(yè)(即便是公益類國(guó)有企業(yè))行使區(qū)域社會(huì)管理和服務(wù)職能違反現(xiàn)代企業(yè)理論，所以國(guó)有森工企業(yè)必須完成其所行使的社會(huì)職能向地方政府移交。

國(guó)有森工企業(yè)行使社會(huì)職能期間提供的福利往往能夠得到職工家庭的認(rèn)可，但是卻伴隨著由人員冗余引起的效率低下問(wèn)題，這也是驅(qū)動(dòng)國(guó)有林區(qū)進(jìn)行社會(huì)職能移交改革的主要原因。改革是一個(gè)從低效率到高效率轉(zhuǎn)變的過(guò)程，這是毫無(wú)疑問(wèn)的。但是，在這個(gè)過(guò)程中的福利也有一個(gè)變化的過(guò)程，而且這個(gè)過(guò)程并非“快樂(lè)”的坦途，而是要經(jīng)歷從高福利到低福利再到高福利的過(guò)程。如果綜合考慮福利和社會(huì)職能運(yùn)行效率，那么，重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)社會(huì)職能移交要經(jīng)歷一個(gè)“高福利低效率—低福利高效率—高福利高效率”的過(guò)程，這期間有個(gè)福利下降的痛苦期，而現(xiàn)在正在經(jīng)歷這個(gè)痛苦期。福利的下降既包括整體福利在時(shí)間維度上與之前相比的下降，如移交方(國(guó)有森工企業(yè))曾提供的隱性福利消失和接收方(地方政府)管理服務(wù)不到位導(dǎo)致的福利下降；也包括空間維度上不同群體之間相比的下降，如工資待遇之間的差別引起的福利下降。因此，利用2019年重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)民生監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，通過(guò)實(shí)證研究來(lái)加以驗(yàn)證。

2 數(shù)據(jù)與方法

2.1 研究對(duì)象選擇

重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)是指東北內(nèi)蒙古國(guó)有林區(qū)，由內(nèi)蒙古森工集團(tuán)、吉林森工集團(tuán)、龍江森工集團(tuán)、大興安嶺森工集團(tuán)和長(zhǎng)白山森工集團(tuán)5家森工(林業(yè))集團(tuán)公司及其下轄的87個(gè)森工林業(yè)局(也稱森工企業(yè))經(jīng)營(yíng)。各森工集團(tuán)和森工林業(yè)局自成立以來(lái)一直實(shí)行“企業(yè)辦社會(huì)”的管理模式，依據(jù)《國(guó)有林區(qū)改革指導(dǎo)意見(jiàn)》“剝離企業(yè)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，交由地方政府承擔(dān)”的要求，森工集團(tuán)公司和森工林業(yè)局需要移交給地方政府的社會(huì)職能包括公檢法、教育、醫(yī)療、供水、供電、供熱、物業(yè)、市政環(huán)衛(wèi)等社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)職能。

內(nèi)蒙古森工集團(tuán)于2015—2016年將供水、供熱、物業(yè)、市政環(huán)衛(wèi)等社會(huì)職能陸續(xù)移交給地方政府，于2018年將公安、學(xué)校、醫(yī)院的職能及其人員和資產(chǎn)全部移交給地方政府。依據(jù)內(nèi)蒙古森工林業(yè)局與地方政府簽訂的社會(huì)職能移交協(xié)議內(nèi)容可知：林區(qū)的公共管理與社會(huì)服務(wù)職能、資產(chǎn)、機(jī)構(gòu)完全脫離森工林業(yè)局并歸地方政府，移交人員保留森工企業(yè)職工身份，保持森工企業(yè)原社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌渠道及退休政策待遇不變，職工檔案、養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系暫由森工林業(yè)局代管。在人員經(jīng)費(fèi)方面實(shí)行“剝離后森工林業(yè)局扶持3年”的政策，指2016—2018年森工林業(yè)局需負(fù)擔(dān)移交人員70%的工資費(fèi)用，但這筆費(fèi)用是由內(nèi)蒙古重點(diǎn)國(guó)有林管理機(jī)構(gòu)(即內(nèi)蒙古大興安嶺重點(diǎn)國(guó)有林管理局)負(fù)擔(dān)。雖然已明確移交人員的經(jīng)費(fèi)支出，在移交過(guò)程中仍暴露出地方政府與森工林業(yè)局的體量不對(duì)等、地方政府接受能力不一等問(wèn)題。例如：牙克石地方政府雖是縣級(jí)市政府，但需接收6個(gè)森工林業(yè)局。因此，對(duì)于接收方的地方政府而言，被接收的森工林業(yè)局的體量過(guò)于龐大，地方政府無(wú)力承接，可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)福利水平的下降。

龍江森工集團(tuán)需要移交的社會(huì)職能有43項(xiàng)。2018—2019年，龍江森工集團(tuán)基本完成公檢法、教育等社會(huì)職能的移交，這些社會(huì)職能移交的人員編制歸地方政府統(tǒng)一管理，工資無(wú)需從森工林業(yè)局支出，對(duì)職能的順利移交具有重要作用。2019年，龍江森工集團(tuán)逐步開展醫(yī)療、供水、供電、供暖、市政環(huán)衛(wèi)等社會(huì)職能的移交工作，但停留于與地方政府簽訂協(xié)議階段，這主要是因?yàn)榈胤秸c林業(yè)局之間對(duì)于人員的移交與接收存有爭(zhēng)議。地方政府認(rèn)為森工林業(yè)局從事這些工作的職工的編制是企業(yè)編制，如果接收這部分職工，他們的工資費(fèi)用無(wú)法落實(shí)。而森工林業(yè)局認(rèn)為應(yīng)該“人隨事走、錢隨人走”，如果移交后的人員繼續(xù)留在企業(yè)，勢(shì)必會(huì)給企業(yè)帶來(lái)新的負(fù)擔(dān)。

綜上所述，社會(huì)職能移交工作是重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，在移交過(guò)程中也暴露出地方政府承接能力弱、移交人員工資無(wú)處落實(shí)等問(wèn)題。鑒于2019年內(nèi)蒙古森工集團(tuán)社會(huì)職能移交工作基本已經(jīng)完成，而龍江森工集團(tuán)大多數(shù)職能移交工作仍在起步階段，這一事實(shí)為后續(xù)分析社會(huì)職能移交遇到的問(wèn)題及對(duì)職工主觀福祉的影響提供了可能。因此，選取重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)內(nèi)的內(nèi)蒙古森工集團(tuán)及龍江森工集團(tuán)為研究對(duì)象，選取不同職業(yè)職工的生活滿意度進(jìn)行調(diào)研分析，具有很好的代表性。

2.2 研究方法

因經(jīng)濟(jì)學(xué)家及社會(huì)學(xué)家經(jīng)常通過(guò)測(cè)度主觀福祉來(lái)評(píng)價(jià)某一經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策實(shí)施的民生效果[33-36]。所以，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查和實(shí)地調(diào)研獲取相應(yīng)社會(huì)職能移交的資料，對(duì)社會(huì)職能移交前后以及在不同森工集團(tuán)或不同職業(yè)職工之間的數(shù)據(jù)進(jìn)行交叉對(duì)比，測(cè)度重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)社會(huì)職能移交前后職工生活滿意度，進(jìn)而分析社會(huì)職能移交對(duì)職工主觀福祉的影響。

調(diào)查問(wèn)卷主要分為兩部分：第1部分問(wèn)卷主要包括性別、年齡、學(xué)歷、健康狀況、婚姻狀況、家庭總收入等基本人口學(xué)變量；第2部分問(wèn)卷調(diào)查的內(nèi)容是被訪職工的一些主觀評(píng)價(jià)指標(biāo)，為了探究社會(huì)職能移交對(duì)林區(qū)職工主觀福祉的影響，設(shè)置了包括生活滿意度、收入滿意度等以及對(duì)所在林業(yè)局教育滿意度、醫(yī)療滿意度、培訓(xùn)滿意度、“三供一業(yè)(指是供水、供電、供熱、物業(yè))”滿意度在內(nèi)的6個(gè)主觀性問(wèn)題。

問(wèn)卷采用李克特五級(jí)量表法來(lái)測(cè)度被訪職工的滿意度水平，用1～5分分別表示“非常不滿意”“不滿意”“一般”“滿意”“非常滿意”。

2.3 數(shù)據(jù)來(lái)源

研究數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家林業(yè)和草原局和東北林業(yè)大學(xué)聯(lián)合調(diào)查的“重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)民生監(jiān)測(cè)”項(xiàng)目，該項(xiàng)目形成了2012—2019年從718到2175個(gè)樣本數(shù)量不等的面訪數(shù)據(jù)庫(kù)。采取多階段抽樣的方法選取樣本：首先，選取重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)全部的87個(gè)國(guó)有森工企業(yè)；然后，在每個(gè)國(guó)有森工企業(yè)里面分別抽取2個(gè)林場(chǎng)和1個(gè)局址社區(qū)(根據(jù)林場(chǎng)到中心局址的距離等距抽取2個(gè)樣本林場(chǎng)，根據(jù)局址社區(qū)的名冊(cè)等距抽取1個(gè)社區(qū))；最后，在每個(gè)林場(chǎng)和局址社區(qū)根據(jù)職工名冊(cè)隨機(jī)抽取10名職工。訪員深入到樣本職工的家庭里，采取結(jié)構(gòu)化訪談方法，利用計(jì)算機(jī)輔助面訪技術(shù)進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查。

考慮到研究需要，選取內(nèi)蒙古森工集團(tuán)和龍江森工集團(tuán)2016年和2019年的調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行時(shí)空對(duì)比分析。2016年在兩個(gè)森工集團(tuán)共發(fā)放問(wèn)卷800份，回收有效問(wèn)卷791份，問(wèn)卷的回收率為98.88%；2019年在兩個(gè)森工集團(tuán)共發(fā)放問(wèn)卷1475份，回收有效問(wèn)卷1466份，問(wèn)卷的回收率為99.39%。

3 結(jié)果與分析

3.1 社會(huì)職能移交導(dǎo)致主觀福祉總體水平下降

通過(guò)對(duì)比社會(huì)職能移交前后職工生活滿意度情況可以看出，內(nèi)蒙古森工集團(tuán)在2016年完成社會(huì)職能移交后，職工總體生活滿意度從2016年的3.13%下降到2019年的3.08%，下降了1.60個(gè)百分點(diǎn)；龍江森工集團(tuán)至今還未完成社會(huì)職能移交，職工總體生活滿意度從2016年的3.16%上升到2019年的3.20%，提升了1.27個(gè)百分點(diǎn)。內(nèi)蒙古森工集團(tuán)通過(guò)出資扶持三年的方式在2008年將公檢法、教育、醫(yī)療等職能移交，又在2015—2016年陸續(xù)將“三供一業(yè)”、市政環(huán)衛(wèi)等職能移交。截至2019年，內(nèi)蒙古森工集團(tuán)完成了全部社會(huì)職能的移交，黑龍江森工集團(tuán)完成了教育、公檢法、電網(wǎng)、通訊的移交工作[5]。顯然，在社會(huì)職能移交問(wèn)題上，與龍江森工集團(tuán)持謹(jǐn)慎態(tài)度相比，內(nèi)蒙古森工集團(tuán)改革推進(jìn)快、力度大，但在社會(huì)職能移交的短期內(nèi)，職工家庭的主觀福祉卻下降了。

3.2 工資待遇之間的差別引起主觀福祉的下降

社會(huì)職能移交影響著原屬于森工集團(tuán)從事“三供一業(yè)”、市政環(huán)衛(wèi)工作等人員的工資待遇，在社會(huì)職能移交后這些人員的工資水平并沒(méi)有得到提高。以2016年和2019年從事“三供一業(yè)”與市政環(huán)衛(wèi)工作的職工為代表進(jìn)行工資待遇調(diào)查，共選取445位，具體包括“三供一業(yè)”職工、市政環(huán)衛(wèi)職工、林業(yè)局管護(hù)撫育工人、林業(yè)局其他工人。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，從事“三供一業(yè)”、市政環(huán)衛(wèi)工作的職工在社會(huì)職能移交后工資待遇并沒(méi)有發(fā)生變化(表1)，而且無(wú)論是收入滿意度還是生活滿意度都在下降，低于林業(yè)局管護(hù)撫育工人及其他工人。

對(duì)社會(huì)職能移交后降低了從事“三供一業(yè)”與市政環(huán)衛(wèi)工作職工生活滿意度的原因進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)：一方面，這些職工的工資仍來(lái)源于森工林業(yè)局，不因職能移交而提高，與地方政府從事同樣工作人員工資的對(duì)比具有明顯差距。例如，根據(jù)2019年內(nèi)蒙古自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與內(nèi)蒙古森工集團(tuán)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知，地方政府從事社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的職工的年平均工資約為5.12萬(wàn)元[37]，而林業(yè)局從事同樣工作的職工年平均工資僅為2.71萬(wàn)元，僅為地方政府從事同樣工作職工工資的一半。另一方面，從2016年到2019年，林業(yè)局從事森林管護(hù)撫育工作的職工年平均工資上漲了3.94個(gè)百分點(diǎn)(表1)，林業(yè)局其他職工的年平均工資上漲了9.12個(gè)百分點(diǎn)，但從事“三供一業(yè)”與市政環(huán)衛(wèi)工作的職工的工資卻沒(méi)有明顯變化，因?yàn)橐平宦毠ひ呀?jīng)脫離森工林業(yè)局，所以無(wú)法隨森工林業(yè)局職工共同享有漲工資的權(quán)利。因此，社會(huì)職能移交后這部分職工的主觀福祉有可能會(huì)下降。

表1 內(nèi)蒙古森工集團(tuán)社會(huì)職能移交后不同職業(yè)職工的收入和滿意度

3.3 地方政府接受職能后管理服務(wù)不到位導(dǎo)致社會(huì)福利水平下降

一些社會(huì)職能移交后，由于地方政府接收職能后后續(xù)的管理和服務(wù)跟不上，可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)福利水平下降，進(jìn)而導(dǎo)致林區(qū)職工主觀福祉的下降。在教育上，有受訪職工擔(dān)心原森工林業(yè)局所屬中小學(xué)優(yōu)質(zhì)的教師資源會(huì)流失，從而導(dǎo)致教育水平下降；在醫(yī)療上，有受訪職工同樣會(huì)擔(dān)心原森工林業(yè)局醫(yī)院優(yōu)質(zhì)的醫(yī)生資源會(huì)流失，從而導(dǎo)致醫(yī)療水平下降。在內(nèi)蒙古森工，有受訪職工反映森工林業(yè)局的醫(yī)院移交現(xiàn)在僅相當(dāng)于衛(wèi)生所了；市政環(huán)衛(wèi)移交后生活垃圾處理不如以前及時(shí)，城鎮(zhèn)綠化也不如從前。在具體的調(diào)研數(shù)據(jù)中，也證實(shí)了這一結(jié)論。從表2可以看出，雖然內(nèi)蒙古森工已經(jīng)完成了教育、醫(yī)療、“三供一業(yè)”等社會(huì)職能的移交，但教育、醫(yī)療、“三供一業(yè)”等各項(xiàng)滿意度均低于未完成移交的龍江森工，內(nèi)蒙古森工職工生活滿意度也低于龍江森工。

表2 2019年內(nèi)蒙古、龍江森工集團(tuán)的滿意度

3.4 社會(huì)職能移交后導(dǎo)致諸多隱形福利消失

林業(yè)局作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代產(chǎn)生的特殊企業(yè)，一直在盡力扮演好“政府”的角色，在社會(huì)職能未移交時(shí)，林業(yè)局為職工提供了許多的福利。例如，有的林業(yè)局會(huì)通過(guò)延長(zhǎng)10天左右供暖期限、少收或不收物業(yè)管理費(fèi)為職工提供福利；通過(guò)設(shè)立醫(yī)院和學(xué)校來(lái)方便職工就醫(yī)和子女接受教育。據(jù)清河林業(yè)局職工反映，在教育職能未移交前，中小學(xué)每個(gè)學(xué)科的輔導(dǎo)教材的費(fèi)用都是由林業(yè)局承擔(dān)，教育職能移交后，這部分費(fèi)用都由職工自己負(fù)擔(dān)，無(wú)形中增加了教育成本(其實(shí)這也正常，但職工卻覺(jué)得自己的福利下降了，實(shí)際上現(xiàn)在不過(guò)是回歸正常而已)。

在落實(shí)社會(huì)職能移交改革后，重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)通過(guò)為職工提供免費(fèi)的培訓(xùn)機(jī)會(huì)從而增加職工的職業(yè)自豪感、提升職工的職業(yè)技術(shù)水平等，在一定程度上彌補(bǔ)了職工對(duì)生活的不滿意度。例如，根據(jù)2019年龍江森工集團(tuán)的調(diào)研數(shù)據(jù)可知，林業(yè)局在冊(cè)在崗職工共有935位，其中免費(fèi)參加培訓(xùn)的有226位，培訓(xùn)參與率為24.17%，培訓(xùn)的滿意度為4.08，達(dá)到了“比較滿意”的水平。但是，職工們?nèi)匀粫?huì)因?yàn)橐恍╇[形福利的消失出現(xiàn)心理落差，從而降低了其對(duì)生活的滿意度。

3.5 移交人員由誰(shuí)安置、改革成本由誰(shuí)承擔(dān)是社會(huì)職能移交困難的主要原因

社會(huì)職能移交人員工資經(jīng)費(fèi)無(wú)處解決。社會(huì)職能移交是消化冗余人員進(jìn)而提高效率的過(guò)程，而制約改革進(jìn)程的一個(gè)根本問(wèn)題是移交人員的工資經(jīng)費(fèi)由誰(shuí)來(lái)支付。教育和公檢法人員由于其事業(yè)單位編制已經(jīng)解決，因而這類職能能夠相對(duì)順利的完成移交。內(nèi)蒙古森工在地方財(cái)政解決了人員工資問(wèn)題后，供水、供電、供熱、物業(yè)、市政環(huán)衛(wèi)等社會(huì)職能也能得以移交，而在龍江森工，這些社會(huì)職能移交工作之所以還停留在紙面上，是因?yàn)樯は到y(tǒng)體量大，地方政府財(cái)政壓力大。

社會(huì)職能移交中所產(chǎn)生的富余人員由誰(shuí)來(lái)消化的問(wèn)題沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。依托森工林業(yè)局運(yùn)行的重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)社會(huì)服務(wù)系統(tǒng)存在人員冗余的問(wèn)題，全面停止天然林商業(yè)性采伐又產(chǎn)生了大量的富余人員，這些富余人員被安排在社會(huì)服務(wù)系統(tǒng)內(nèi)以實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)崗分流并進(jìn)而維護(hù)林區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。這進(jìn)一步加劇了林區(qū)社會(huì)服務(wù)系統(tǒng)人員的冗余。到底是在社會(huì)職能移交前由森工林業(yè)局來(lái)解決還是移交后由地方政府來(lái)解決，這是森工集團(tuán)社會(huì)職能移交無(wú)法向前推進(jìn)的又一重要原因。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)社會(huì)職能移交工作已初見(jiàn)成效，其中內(nèi)蒙古森工集團(tuán)已完成全部社會(huì)職能的移交工作，其他森工集團(tuán)社會(huì)職能移交在穩(wěn)步推進(jìn)中。森工集團(tuán)社會(huì)職能移交地方政府后，職工工資待遇之間的差別(移交職工的年均工資僅為地方政府職工的一半)以及社會(huì)職能移交后原有諸多隱形福利的消失導(dǎo)致移交職工社會(huì)福利水平下降，造成移交職工家庭的主觀福祉總體水平下降，無(wú)論是收入滿意度還是生活滿意度都下降了。在社會(huì)職能移交過(guò)程中，出現(xiàn)了從森工集團(tuán)移交的人員由誰(shuí)安置、改革成本由誰(shuí)承擔(dān)未達(dá)成共識(shí)，供水、供電、供熱、物業(yè)、市政環(huán)衛(wèi)等社會(huì)職能移交后職工的主觀福祉降低等問(wèn)題，需要在后續(xù)的改革中持續(xù)改善。

4.2 建議

重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)社會(huì)職能移交是一項(xiàng)改革，改革是需要成本的，由中央財(cái)政還是地方財(cái)政支付改革成本需要明確。同時(shí)，社會(huì)職能移交也不僅僅是完成一項(xiàng)改革任務(wù)，森工林業(yè)局要把社會(huì)職能移交出去，地方政府更要接收好這些社會(huì)職能，確保社會(huì)福利不下降的底線要求。對(duì)此，提出3點(diǎn)建議。

第一，在森工林業(yè)局管理干部和職工中深入明確“政企分開，移交社會(huì)職能”的改革理念。明確森工企業(yè)作為大型國(guó)有公益性企業(yè)的定位和邊界，企業(yè)的邊界之一就是不應(yīng)承擔(dān)社會(huì)職能。改革過(guò)程中雖然職工滿意度下降，但這是操作層面而不是設(shè)計(jì)層面的問(wèn)題。社會(huì)職能移交牽扯到林區(qū)社會(huì)的變遷，根據(jù)社會(huì)變遷理論和經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該是強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷相結(jié)合。強(qiáng)制性制度變遷體現(xiàn)在頂層設(shè)計(jì)的決心上，誘致性變遷要求把社會(huì)職能移交工作做細(xì)，多從森工林業(yè)局及其所轄林場(chǎng)、森工社區(qū)上入手開展細(xì)致工作，改革可以放慢速度，但不能停滯。

第二，森工林業(yè)局要繼續(xù)在諸如“三供一業(yè)”等社會(huì)職能的部門消化冗余人員，以便順利地移交給地方政府。人員設(shè)置向地方政府看齊，同時(shí)地方政府也要為接收森工企業(yè)人員做好準(zhǔn)備，雙方可協(xié)商出合理的編制數(shù)，特別是雙方各自精簡(jiǎn)人員后的合理編制數(shù)。建議將“消化社會(huì)職能部門冗余人員”列為中央財(cái)政林業(yè)草原生態(tài)保護(hù)恢復(fù)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)和約束性任務(wù)。

第三，黑龍江省政府要在思想上認(rèn)同“接收森工系統(tǒng)社會(huì)職能需地方財(cái)政支付額外資金”的改革理念，不回避、不糾纏這個(gè)問(wèn)題。改革的順利推進(jìn)肯定需要增加地方財(cái)政支出，不給森工林業(yè)局屬地政府增加接收社會(huì)職能必需的財(cái)政資金投入，改革是無(wú)法成功推進(jìn)的。