社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在問題及原因分析

鮑祉璇

[摘要]目前，人口老齡化已然呈現(xiàn)出程度高、增速快、高齡化的發(fā)展態(tài)勢，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老已經(jīng)無法全面滿足城市老年人的養(yǎng)老需求，相比傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式，社區(qū)養(yǎng)老作為一種新型的養(yǎng)老模式，既能滿足老人居家的愿望，又可以通過社會化服務(wù)，彌補家庭養(yǎng)老功能的不足，是現(xiàn)階段補齊民生領(lǐng)域養(yǎng)老服務(wù)短板的必然選擇，同時也是現(xiàn)階段解決城市老年人多元養(yǎng)老需求較為適宜可行的上策。在這一現(xiàn)實狀況下，積極推行社區(qū)養(yǎng)老勢在必行，但同時，我們也清醒地認識到，在推進過程中難免會遇到很多瓶頸，文章從政府職責、宣傳推廣、服務(wù)質(zhì)量及參與覆蓋幾個方面入手，剖析社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在推進過程中可能面臨的問題，旨在為探尋有效破解途徑提供參考。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)養(yǎng)老；養(yǎng)老服務(wù)；問題

中圖分類號：D669.6 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2021）06-0009-03

★項目信息：2020年度鞍山市哲學社會科學立項課題研究成果，課題編號as20202059

按照世界衛(wèi)生組織的定義：老齡人占總?cè)丝诘谋壤_到7%的為“老齡化社會”，達到14%的為“老齡社會”，達到20%的為“超老齡社會”。鞍山市作為東北老工業(yè)城市，老齡化起始于1992年，比全國平均時間早了7年，提前全省3年，可以說，目前我市已經(jīng)進入世界超老齡社會的行列，人口老齡化給現(xiàn)有的模式帶來了新的挑戰(zhàn)和困難。截至2019年底，鞍山市60歲及以上老年人口為89.1萬人，占全市戶籍總?cè)丝诘?6.2%，比上年提高1.1個百分點，老齡化率居全省第7位，與全省和全國相比，分別高0.6和8.1個百分點。遠高出60歲及以上老年人口占比超過10%即進入老齡化社會的聯(lián)合國標準。80歲及以上高齡老人為11.6萬人 ，占全市戶籍總?cè)丝诘?.4%，占老年總?cè)丝诘?3.0%，老年人口撫養(yǎng)負擔加重。從老年撫養(yǎng)比來看，2019年全市老年撫養(yǎng)比為41.5%，比上年提高2.0個百分點，較“六普”提高了19.3個百分點，全市老年人口撫養(yǎng)負擔逐年加大。失能（部分失能）老年人口9.78萬人，占比老年人口的11%；城市特困老年人口和低保對象中的老年人2.97萬人，占比老年人口的3.3%；空巢（獨居）老年人口15.35萬人，占比老年人口的17.2%。

面對如此龐大的老年群體，截至2018年底，鞍山市共有養(yǎng)老及療養(yǎng)康復機構(gòu)203家，床位26973張，每千名老年人擁有床位數(shù)28.6張，其中民辦養(yǎng)老機構(gòu)127家，占比為62.5%，療養(yǎng)康復機構(gòu)3家。目前，已建成醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)1家——岫巖縣康樂養(yǎng)老院，各級醫(yī)療機構(gòu)均為老年人就醫(yī)開通綠色通道，16家二級以上醫(yī)院開設(shè)老年病房或老年病門診。201家養(yǎng)老機構(gòu)已有188家與衛(wèi)生機構(gòu)簽訂服務(wù)協(xié)議，簽約率達93.5%，以不同形式為入住老年人提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。

據(jù)不完全統(tǒng)計，中國老年人對熟悉環(huán)境的依賴程度較高，更多地依戀家庭所帶來的歸屬感和安全感，社區(qū)養(yǎng)老作為一種以家庭為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托、以機構(gòu)為支撐、政府和社會提供資源支持的多元主體養(yǎng)老服務(wù)體系，最貼近老年人生活需求。因此，社區(qū)養(yǎng)老是促進社會和諧穩(wěn)定，推動社會整體發(fā)展，滿足民生需求的關(guān)鍵點，是解決現(xiàn)階段我國養(yǎng)老問題的必然選擇。為此，我們需要積極應對各項挑戰(zhàn)，加快補齊在民生領(lǐng)域內(nèi)有關(guān)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)中的“短板”，促使養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)提質(zhì)高效發(fā)展。筆者以鞍山市為例，對社區(qū)養(yǎng)老的狀況進行了調(diào)研?？偨Y(jié)歸納問題如下。

一、政府主導責任不清

（一）政府角色“越位”“缺位”

社區(qū)養(yǎng)老是一項錯綜復雜的系統(tǒng)性工程，需要政府多個部門聯(lián)動合作。當前，我國采取的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式，仍然是以政府主導為主。政府主導帶有一定的行政色彩，在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中有著不可比擬的優(yōu)勢，它可以利用行政手段來調(diào)動多方資源，從而快速有效的奠定了居家養(yǎng)老服務(wù)體系的基礎(chǔ)性保障。但與此同時，也會呈現(xiàn)一定的弊端，即社區(qū)對政府產(chǎn)生過多的依賴，使得社區(qū)養(yǎng)老在自身體系的發(fā)展上難以具有針對性、多樣化。我們應該清醒認識到，在建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老體系中，政府雖是主導，但不應該承擔此過程中的所有責任，政府應該對自身進行準確的角色定位，謹防在養(yǎng)老服務(wù)中出現(xiàn)“缺位”“越位”，這對建設(shè)和發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老工作是不利的。

（二）缺乏配套的政法法規(guī)

社區(qū)養(yǎng)老能否真正為老年群體服務(wù)，能否使老年人獲得幸福感和滿意感，都需要體制機制的建設(shè)和完善，而體制機制的建立和完善，在很大程度上需要相關(guān)配套法律法規(guī)的制定和保障。

目前，《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，在大體上對老年人的權(quán)益予以了規(guī)制，但是在實施的細則上缺乏具體的明示。目前，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)不健全，大部分有關(guān)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的工作還僅僅停留在依靠規(guī)章制度和紅頭文件來開展工作，缺乏綜合性、強制性、專項性和指導性，致使執(zhí)行過程中遇到諸多瓶頸，缺少中長期規(guī)劃，很難保障真正落實推廣。

（三）監(jiān)督管理缺位

社區(qū)養(yǎng)老以政府為主導，以社區(qū)為依托，政府在整個服務(wù)體系中起到了十分重要的作用。目前，鞍山市對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的管理水平相對較低，缺乏社會組織和社區(qū)自治力量準入標準，在監(jiān)管方面沒有做到定時考核，服務(wù)質(zhì)量難以保障。應嚴格執(zhí)行準入標準，篩選合格社會組織，并對其服務(wù)質(zhì)量進行監(jiān)督，為社區(qū)養(yǎng)老有序運行提供條件。

二、宣傳力度不夠，居民參與不足

（一）傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念影響

千百年來，我們接受著傳統(tǒng)的孝道教育，奉行“百善孝為先”的孝道理念，奉行你養(yǎng)我小、我養(yǎng)你老的養(yǎng)老觀念，可以說，家庭養(yǎng)老、子女養(yǎng)老已經(jīng)深深植入中華兒女的思想中，人們普遍認為：社區(qū)服務(wù)一定沒有家庭舒服，照顧也沒有子女盡心。甚至有些地方，有人認為住養(yǎng)老機構(gòu)的老人都是無兒無女或者子女不孝。這都是由于受傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念的影響，對社區(qū)養(yǎng)老觀念認識淺薄所致。

（二）家庭養(yǎng)老依然是常態(tài)

家庭養(yǎng)老作為一種環(huán)環(huán)反哺的反饋模式，仍是大多數(shù)家庭的常態(tài)養(yǎng)老模式。實施計劃生育政策后，家庭成員數(shù)量減少，獨生子女的家庭很難滿足老年人在醫(yī)療護理、生活照顧及精神安慰等需求，導致老年人的需求和現(xiàn)實之間存在落差。另外，隨著經(jīng)濟發(fā)展，許多年輕人由于求學、工作、移民等，無法為老人提供在家養(yǎng)老的支持，使得“空巢”家庭不斷增多，家庭的基礎(chǔ)養(yǎng)老功能被削弱了。

面對老年人口基數(shù)大、增長快、高齡化等特點，以及種種外在的因素，家庭養(yǎng)老功能已經(jīng)呈弱化趨勢，家庭養(yǎng)老方式顯然已經(jīng)不適應時代發(fā)展的腳步。

（三）缺乏有效的宣傳

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)有一定的前瞻性，就目前來看，在發(fā)達城市還算具有一定的普宣度，在欠發(fā)達城市的宣傳推廣力度明顯缺乏。

在宣傳推廣過程中，社區(qū)養(yǎng)老在社區(qū)內(nèi)的宣傳力度遠遠不夠，一些社區(qū)工作人員責任意識不強，專業(yè)素養(yǎng)不高，自身對于這門新興的養(yǎng)老模式缺乏了解，自然做不到有效準確地宣傳和介紹；有些社區(qū)及相關(guān)工作人員雖然對社區(qū)養(yǎng)老的有關(guān)內(nèi)容進行過宣傳，但在宣傳過程中沒有把不同的養(yǎng)老實際需求作為根本出發(fā)點，缺乏針對性和靶向服務(wù)，存在盲目性，從而導致宣傳效果大打折扣；在宣傳廣度上，覆蓋面明顯不足，很多老年人對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)雖然感興趣，但卻又了解甚少，對這項服務(wù)的性質(zhì)、內(nèi)容等都不是十分了解，有的老年人認為社區(qū)養(yǎng)老是針對貧困老人和生活不能自理老人等特殊老年群體，有的老人還認為社區(qū)養(yǎng)老是一種福利性服務(wù)，費用應該由政府承擔，可見知曉率和參與率極差；在宣傳手段上，很多社區(qū)的宣傳手段相對單一，渠道閉塞，僅依靠宣傳單和社區(qū)工作人員的背誦式講解，不容易使老年人及其家屬對社區(qū)養(yǎng)老有一個全面而又深刻的認識。而且，近年來，老年人上當受騙的案件頻頻發(fā)生，使得老年人產(chǎn)生很強的戒備心理，不相信不敢接受社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)?？梢?，缺乏宣傳的寬度、廣度、手段、方式和有效性，是阻礙社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作推進因素所在。

三、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化程度較低

（一）養(yǎng)老服務(wù)人員素質(zhì)較低

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是多維度的社會服務(wù)工作，不僅涉及老年人日常照料護理的基本常識、醫(yī)學上看護突發(fā)疾病的急救常識，還需要科學的服務(wù)理念和一定的心理學理論，專業(yè)性要求較高。目前，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)和構(gòu)成還存在諸多問題，專業(yè)人才是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系中的短板。從事社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的人員主要來源于家庭婦女、進城務(wù)工人員、下崗再就業(yè)人員或退休離退休職工，這些從業(yè)人員在素質(zhì)方面良莠不齊，而且從受教育的程度上看，整體偏低，可以做的工作多是一些簡單家務(wù)和護理，對于相關(guān)的養(yǎng)老知識和技能知之甚少，這直接影響了養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提升和保障，致使社區(qū)養(yǎng)老工作難以創(chuàng)新發(fā)展[1]。

（二）志愿者數(shù)量不足

社區(qū)志愿者多數(shù)來源于學校、機關(guān)單位等，流動性強，而且只能對老年人提供一些諸如打掃衛(wèi)生、送慰問品等簡單的服務(wù)，對老年人的專業(yè)護理知識了解不多，只停留在基礎(chǔ)階段，很難滿足老年人的需求。

隨著人們對養(yǎng)老意識的不斷增強，已經(jīng)有更多的志愿者加入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中來，但數(shù)量和質(zhì)量差距很大，很難構(gòu)成社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的主體力量，更無法滿足日益擴大的老年群體的需求。

四、社會組織作用發(fā)揮不充分

（一）參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)主體單一

在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中，雖然政府負有主要責任，但是單一的服務(wù)都無法使資源的配備達到最佳的效率，也無法滿足所有老年人多元化需求，因此應該客觀地認識到，政府有關(guān)部門、社會、養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)等，都是社區(qū)養(yǎng)老的服務(wù)資源。如此多元化的資源，卻沒有發(fā)揮其相應的作用，這不僅給政府部門帶來了巨大壓力，也造成了資源的浪費。

（二）外部資源沒有積極吸納

目前，社區(qū)養(yǎng)老的資金來源和運作經(jīng)費仍然是以政府和民政部門的投入為主，其他社會力量投入很少且不確定不穩(wěn)定。隨著老齡化規(guī)模的擴大、程度的加劇、進程的加快、高齡數(shù)量的增多、服務(wù)需求的提高，伴隨而來的對養(yǎng)老資金的供給需求也隨之增大。雖然政府在養(yǎng)老資金的投入上已經(jīng)呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，但總體上受到投入能力的限制，對社區(qū)養(yǎng)老工作的全面展開猶如杯水車薪，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施無法新建和更新。而民政部門對社區(qū)養(yǎng)老的經(jīng)費投入，主要來源于福利彩票的收入，而福利彩票的收入具有一定的不確定性因素，無法保障社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的長足發(fā)展。同時，由于社區(qū)養(yǎng)老的福利性與公益性，服務(wù)大多數(shù)為低償甚至無償，外部參與資源參與性不高[2]。

從公共管理的學科領(lǐng)域出發(fā)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是準公共產(chǎn)品，因此政府確實對其有資金投入的責任和義務(wù)，但是，如果單純依靠“政府買單”為主的模式，其直接后果勢必會造成資金短缺，也必將會影響社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展路徑。因此，積極探索新的發(fā)展思路，立足長遠，拓展多元化的外部資源參與機制和渠道亟待解決。

參考文獻：

[1]張菁；盧小燕；城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在問題及對策研究——以成都市S社區(qū)為例[J]；西昌學院學報（社會科學版）；2018（04）：97-102.

[2]成海軍；我國居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)勢與發(fā)展對策[J]；社會治理；2019（11）：43-51.