合章性審查與合憲性審查協(xié)同共治的中國式圖景

肖金明 馮曉暢

〔摘要〕黨的十九大開啟了我國合憲性審查工作的新篇章，推動了合憲性審查理論創(chuàng)新和實踐探索，推進了合憲性審查主體、對象、范圍、程序等關聯(lián)一體的制度健全和完善。黨內(nèi)法規(guī)能否成為合憲性審查的對象或者說能否將黨內(nèi)法規(guī)納入合憲性審查范圍，存在一定的爭議。無論基于黨章與憲法關系的理論審視，還是立足于合憲性審查本身的理論反思，黨內(nèi)法規(guī)接受合憲性審查的必要性和可能性皆存在不足。構(gòu)建中國特色的黨規(guī)國法審查監(jiān)督體系，需要合憲性審查與合章性審查在各自場域中相對獨立運行，同時又相互銜接配合，兩者并行不悖、關聯(lián)互通?；貞h內(nèi)法規(guī)制度體系化發(fā)展的需要，對照國家合憲性審查制度，應當重點圍繞黨內(nèi)法規(guī)合章性審查的主體、對象和一般程序等，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)合章性審查制度，以形成合憲性審查與合章性審查協(xié)同發(fā)展的中國式審查監(jiān)督體系。

〔關鍵詞〕黨內(nèi)法規(guī);合章性審查;合憲性審查;備案審查制度

〔中圖分類號〕D921〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2021）03-0011-11

〔作者簡介〕肖金明，山東大學特聘教授、博士生導師，山東大學當代社會主義研究所特聘研究員;馮曉暢，山東大學法學院博士研究生，山東青島266237。

自黨的十九大明確提出“推進合憲性審查工作”以來，合憲性審查的理論研究熱度不斷升溫，實踐探索也在有條不紊地持續(xù)推進。黨的十九屆四中全會再次重申了加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作的重要戰(zhàn)略部署。屬于我們的“合憲性審查時代”可能即將到來。①基于對這一新時代到來的期盼和對合憲性審查制度的期許，部分學者提出了將黨內(nèi)法規(guī)納入合憲性審查范圍的命題，嘗試構(gòu)建統(tǒng)籌兼顧、兼容并包的合憲性審查制度，并認為這與黨的十九屆四中全會提出的“堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督”的基本要求相契合。但這一命題能否成立有待進一步理論證成。還有學者進一步提出“建立合章性審查制度，將合章性審查工作與合憲性審查工作有機結(jié)合起來”的論點。②當然，“黨內(nèi)法規(guī)合章性審查”還沒有出現(xiàn)在政治話語體系中，相關理論研究也不多。但不能否認，合章性審查是黨內(nèi)法規(guī)制度建設的重要環(huán)節(jié)，作為一項重要制度安排，具有不可替代的特殊功能。合章性審查既是執(zhí)政黨針對黨內(nèi)法規(guī)進行自我監(jiān)督和自我完善的治理之道，也是彰顯黨章功能價值和維護黨章權(quán)威的關鍵所在?；诖?，本文旨在梳理相關黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查主要理據(jù)，圍繞這一命題展開商榷與反思，在此基礎上探討合憲性審查與合章性審查協(xié)同共治的必要性與可行性，同時嘗試勾勒出黨內(nèi)法規(guī)合章性審查的基本框架，塑造合章性審查與合憲性審查協(xié)同共治的審查監(jiān)督體系。

一、黨內(nèi)法規(guī)納入合憲性審查范圍主張的主要理據(jù)

合憲性審查的適用范圍和對象一直是學界關注和討論的焦點議題，其中就包括黨內(nèi)法規(guī)是否屬于合憲性審查的范圍和對象。主張將黨內(nèi)法規(guī)納入合憲性審查范圍的學者，認為這樣有利于全方位推進合憲性審查工作，也有利于加強對黨內(nèi)法規(guī)實施監(jiān)督。當前，贊同一方主要從理論、制度和實踐等角度，闡釋黨內(nèi)法規(guī)接受合憲性審查的可行性，為黨內(nèi)法規(guī)納入合憲性審查范圍提供證成。

（一）黨內(nèi)法規(guī)的法屬性與外溢效應使合憲性審查具有理論上的可能性

黨內(nèi)法規(guī)自身所具備的法屬性和外溢效應之特征使其契合于合憲性審查的基本理念和形式要求，并為其納入合憲性審查提供了理論支撐。合憲性審查在實踐中“表現(xiàn)為對是否合憲的評價以及糾正違憲行為、追究違憲責任等一系列行為過程”③，目的在于加強憲法的實施與監(jiān)督，維護憲法秩序的權(quán)威與穩(wěn)定，保證中國特色社會主義法治秩序的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。黨內(nèi)法規(guī)特殊的法屬性使其在一定程度上符合合憲性審查最基本的形式要件，同時在與國家法律關聯(lián)互動中產(chǎn)生的外溢效應則賦予了黨內(nèi)法規(guī)進行合憲性審查的正當理由。

黨內(nèi)法規(guī)能否姓“法”的爭論由來已久。質(zhì)疑論者堅守國家法中心主義立場，強調(diào)法是由國家制定和認可，體現(xiàn)國家意志并由國家強制力保證實施的行為規(guī)范;黨內(nèi)法規(guī)雖然在名稱上帶有“法”字，但并無國家意志和強制之實，名為法但實為一種特殊社會規(guī)范?？隙ㄕ撜邉t主張擴大法的外延，除了國家立法機關制定的規(guī)范外，還可被擴大適用于黨規(guī)黨法、廠規(guī)廠法等領域。④有學者肯定了黨內(nèi)法規(guī)姓“法”，并且較早地從保障我國法制統(tǒng)一、建設社會主義法治國家的角度指出，必須將黨內(nèi)法規(guī)納入違憲、違法審查機制。⑤黨的十八屆四中全會明確把黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系。有學者據(jù)此得出，“黨內(nèi)法規(guī)是法規(guī)范之一種，是社會主義法律規(guī)范的表現(xiàn)形式之一”，并提出“下位法服從上位法，黨內(nèi)法規(guī)須與憲法保持一致，黨內(nèi)法規(guī)作為社會主義法律規(guī)范表現(xiàn)形式為黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查奠定了法治基礎?！雹蘅隙ㄕ撜叩纳鲜鲇^點明確了黨內(nèi)法規(guī)具有法屬性，同時預設了憲法是黨內(nèi)法規(guī)和國家法律共同的“基礎規(guī)范”的理論前提，憲法不僅在國家法律體系居于最高地位，而且是整個社會主義法治體系的最高權(quán)威。不可否認，黨內(nèi)法規(guī)姓“法”為黨內(nèi)法規(guī)進行合憲性審查提供了理論上的可能，但是“立基于中國特色社會主義法治體系，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律是兩種并行不悖、相輔相成，共同致力于推動黨和國家治理現(xiàn)代化進程的法規(guī)范?！雹叨咴谛Яξ浑A上沒有孰高孰低之分，國家法律也并非優(yōu)位于黨內(nèi)法規(guī)，不應忽視黨章在黨內(nèi)法規(guī)體系中的地位，更不能忽略黨章與憲法關系的歷史與現(xiàn)實，而過于主觀地將黨內(nèi)法規(guī)納入合憲性審查范圍。

黨內(nèi)法規(guī)作為管黨治黨的制度規(guī)范，原則上僅規(guī)范全體黨員和黨組織的活動和黨內(nèi)的各項事務，調(diào)整黨內(nèi)關系。但黨內(nèi)法規(guī)并不是一個封閉的制度系統(tǒng)，中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政的歷史現(xiàn)實及其總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心角色，決定了黨內(nèi)制度規(guī)范也會對國家和社會產(chǎn)生直接或間接的影響?！包h內(nèi)法規(guī)既調(diào)整黨務，也調(diào)整國務，既約束黨組織與黨員，也約束非黨組織與黨外人士，這表明黨內(nèi)法規(guī)具有溢出效應?！雹嗳绻麩o法保證黨內(nèi)法規(guī)的溢出效應都是正向的，按照傳統(tǒng)思維就需要對黨內(nèi)法規(guī)進行合憲性審查監(jiān)督。也就是說，黨內(nèi)法規(guī)須接受合憲性審查的理由之一是實踐運行中黨內(nèi)法規(guī)能夠產(chǎn)生對社會大眾約束的溢出效應，超出黨內(nèi)法規(guī)僅限于黨員與黨組織的約束范圍。⑨不可否認，黨的領導方面的法規(guī)不僅規(guī)范黨內(nèi)關系和事務，而且憑借其直接規(guī)范黨的領導行為的特性影響黨外事務。就此而言，黨內(nèi)法規(guī)似乎應像國家法律一樣接受合憲性審查，以滿足維護法制統(tǒng)一和憲法權(quán)威的基本要求。需要指出的是，并不是所有黨內(nèi)法規(guī)都表現(xiàn)出外溢效應，具有外溢效應的黨內(nèi)法規(guī)主要集中于黨的領導法規(guī)領域。換言之，黨內(nèi)法規(guī)效應外溢現(xiàn)象只關涉一部分黨內(nèi)法規(guī)，并非全部黨內(nèi)法規(guī)都具有這樣的效應。所以不能夠籠統(tǒng)地把黨內(nèi)法規(guī)的外溢效應視為其接受合憲性審查的理據(jù)。

（二）黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查主張的規(guī)范依據(jù)

黨內(nèi)法規(guī)納入合憲性審查范圍的觀點在一定意義上源于中國共產(chǎn)黨與國家法律密不可分的關聯(lián)性。廓清黨和國家法律之間的關系是判斷黨內(nèi)法規(guī)能否納入合憲性審查范圍的前提。國家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)制度體系在文本層面都蘊含著關于黨與國家法律關系的規(guī)范依據(jù)。國家法律體系中居于統(tǒng)帥地位的憲法就有多處對二者關系的規(guī)范表述?！稇椃ā沸蜓宰詈笠粋€自然段規(guī)定，“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則”。《憲法》總綱第5條第3款和第5款分別規(guī)定，“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律?！薄叭魏谓M織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”上述條文中的“各政黨”當然包括長期執(zhí)掌政權(quán)的中國共產(chǎn)黨，黨的領導和執(zhí)政活動應當符合憲法和法律的基本原則和要求。也就是說，調(diào)整中國共產(chǎn)黨與國家法律的關系的憲法規(guī)范早在八二憲法文本中就已經(jīng)得到明確體現(xiàn)。八二憲法序言和總綱中關于政黨與國家法律的關系的具體規(guī)定，從不同角度體現(xiàn)了黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動的原則，同時也表明了執(zhí)政黨尊重、遵守憲法和法律的政治意志，以及憲法和法律在國家治理體系中的主導地位。⑩

黨與國家法律的關系的規(guī)范依據(jù)在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中得到更為全面和具體的呈現(xiàn)。黨章、準則、條例、規(guī)定等不同效力位階的黨內(nèi)法規(guī)分別采用專門的條款設計從不同維度闡釋二者的關系。效力最高的黨章在序言部分明確規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，這一表述早在1981年召開的黨的十一屆六中全會上已現(xiàn)雛形，會議通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》規(guī)定了“黨的各級組織同其他社會組織一樣，都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動?！?982年召開的黨的十二大對黨章進行了較大幅度的修改，首次在序言中增加了“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”的內(nèi)容。B11此后的歷次黨章修改都延續(xù)了這一規(guī)定，中國共產(chǎn)黨作為長期的領導黨和執(zhí)政黨，尤其強調(diào)黨領導人民制定憲法法律，又帶領人民遵守憲法法律，黨的一切權(quán)力不能凌駕于憲法和法律之上，黨的全部活動不能超越憲法和法律規(guī)定的邊界，黨要堅決維護憲法和法律的權(quán)威。

黨內(nèi)法規(guī)之準則是對黨章的基本內(nèi)容和價值理念的具體化表達。《關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》在第十一部分“加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督”中規(guī)定：“黨的各級組織和領導干部必須在憲法法律范圍內(nèi)活動”，黨內(nèi)法規(guī)之條例、規(guī)定等則是根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制定、備案審查等工作的實際需要，在文本中就某一方面的具體內(nèi)容作出相應規(guī)定。2019年最新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》將“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”作為黨內(nèi)法規(guī)制定工作的一項基本原則，并在第五章第27條明確把“是否同憲法和法律不一致”作為前置審核的主要內(nèi)容，還在第六章第32條將中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和地方省級黨委制定的“同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸”的黨內(nèi)法規(guī)認定為黨中央予以責令改正或者撤銷的情形之一?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第四章第11條明確把“是否同憲法和法律相一致”視為合法合規(guī)性審查的重要標準之一，并在第五章第19條將“違反憲法和法律”視為審查機關應當不予備案通過，并要求報備機關進行糾正的情形之一。由此可見，“是否同憲法和法律相一致”的標準是黨內(nèi)法規(guī)制定工作和備案審查工作必須堅守的底線，也是界定黨內(nèi)法規(guī)合法性與正當性的紅線。

（三）堅持依憲執(zhí)政的實踐考量與內(nèi)在要求

黨的十八屆四中全會作出“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”的重要論斷，勾勒出中國共產(chǎn)黨治國理政的法治主線。依憲執(zhí)政是執(zhí)政黨依據(jù)憲法治國理政，遵循憲法精神、原則與規(guī)范，維護憲法權(quán)威和尊嚴，依照憲法法律領導國家和社會事務。依憲執(zhí)政的理念和要求應當貫穿于執(zhí)政黨治國理政的各個方面，保證黨的執(zhí)政目標、執(zhí)政理念、執(zhí)政方略、執(zhí)政地位、執(zhí)政行為、執(zhí)政過程以及權(quán)力運行等具備合憲性。B12推進依憲執(zhí)政有賴于全方位加強憲法實施和監(jiān)督工作，其中合憲性審查工作是憲法監(jiān)督的重要抓手，為憲法有效實施和依憲執(zhí)政提供保障。

在各方面高度重視合憲性審查工作之時，不少學者從服務于依憲執(zhí)政實踐需要的角度出發(fā)，主張將黨內(nèi)法規(guī)納入合憲性審查范疇。有學者認為，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件有合憲性的要求，執(zhí)政黨的立規(guī)行為受到合憲性價值的制約，屬于執(zhí)政黨依憲執(zhí)政的重要方式。B13也有學者基于治國理政的實踐經(jīng)驗總結(jié)，認為對黨內(nèi)法規(guī)制度進行合憲性審查是全面依法治國的必然要求和依法執(zhí)政的內(nèi)在需要，是新中國法治建設正反兩方面經(jīng)驗得出的基本結(jié)論，也是堅持和完善黨的領導的重要舉措。B14還有學者主張，依憲執(zhí)政在國家的政治生活和黨的執(zhí)政實踐中發(fā)揮關鍵作用，依憲執(zhí)政要求黨內(nèi)法規(guī)必須具備合憲性。B15不少學者希望將黨內(nèi)法規(guī)納入合憲性審查范圍作為深化合憲性審查工作的突破口之一，同時也是為依憲執(zhí)政提供保障，并認為這不失為結(jié)合我國黨情國情完善審查監(jiān)督體系而作出的積極探索與嘗試。以黨章統(tǒng)領的黨內(nèi)法規(guī)是執(zhí)政黨內(nèi)部生成的制度規(guī)范，與憲法統(tǒng)領的國家法律高度關聯(lián)，二者在治國理政實踐中共同發(fā)揮舉足輕重的作用，依憲執(zhí)政的具體實踐必然會與黨內(nèi)法規(guī)產(chǎn)生聯(lián)系。因此，可以把合憲性審查機制作為推動黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的著力點。這也體現(xiàn)出我國憲法秩序背后所蘊含的治理邏輯，即注重問題導向和實踐導向，在此基礎上更為關注治理及其效果。B16

二、黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查主張的理論局限與反思

表面看來，黨內(nèi)法規(guī)納入合憲性審查范圍的主張似有理據(jù)，但總體上缺乏足夠的理論支撐，面對黨領導人民治國理政的實踐而言還存在邏輯悖論。無論是從黨內(nèi)法規(guī)基礎理論審視，還是立足于合憲性審查的理論反思，黨內(nèi)法規(guī)接受合憲性審查的主張都無法獲得充分的理論證成。

（一）黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查同黨章與憲法的關系存在沖突

如前所述，黨內(nèi)法規(guī)能否納入合憲性審查取決于對黨和國家關系的認識和把握。正確認識和把握黨和國家的關系需要具體到制度意義上，更要具體到黨章與憲法的關系上。學理上可以從多個維度展開對黨章與憲法關系的闡釋。整體而言，可將二者的關系概括歸納為相互區(qū)別、相互呼應、相得益彰B17：一方面二者分屬于不同的規(guī)范體系，這決定了二者之間的區(qū)別;另一方面二者在政治立場、文本內(nèi)容、實踐功能等方面部分契合。聚焦于效力位階層面，黨章與憲法的關系則有多種解讀，至今未能形成共識。有學者主張，憲法統(tǒng)領國法和黨規(guī)，即黨章在憲法構(gòu)建的規(guī)則秩序之中，黨規(guī)制度建設應表達憲法價值，遵循憲法原則。B18憲法高于黨章的論斷缺乏充分的理據(jù)，與中國特色社會主義法治理論的原則和精神也不一致。另有學者從政治效力和法律效力的視角看待二者的關系。黨章的政治效力高于憲法，憲法中的許多內(nèi)容實則是黨章的政治延伸;憲法的法律效力高于黨章，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。B19全面客觀看待二者關系應堅持“黨章為本、憲法至上”原則，二者在本質(zhì)上沒有孰高孰低之分，二者同根同源，源于黨的政治主張，根源于人民的意志。這是認識和把握黨章與憲法關系的邏輯起點，也是厘清黨章與憲法關系的正確方式。

基于黨和國家關系的理論認識以及黨章與憲法的內(nèi)在邏輯，黨章與憲法并列共生、并聯(lián)共進的關系直接影響到國家治理現(xiàn)代化整體制度的體系性、結(jié)構(gòu)性和邏輯性問題。黨章統(tǒng)領的黨內(nèi)法規(guī)制度體系與憲法統(tǒng)領的國家法律制度體系是并列關系，它們的性質(zhì)、功能有別，不能互替。黨章是全黨意志的最高體現(xiàn)，憲法是國家意志的最高體現(xiàn)，這是黨章與憲法關系并列的主因。同時，中國共產(chǎn)黨是中國人民的先鋒隊，黨章所體現(xiàn)的黨的意志，本質(zhì)上就是人民意志。憲法所體現(xiàn)的國家意志，本質(zhì)上也是人民根本意志的體現(xiàn)。“在黨的直接領導和群眾的廣泛參與下產(chǎn)生和發(fā)展的憲法，必然是反映了黨的主張和人民意志的統(tǒng)一，從而也必然會得到廣大群眾的擁護?！盉20因此，黨章與憲法共生于人民意志，這是黨章與憲法共生關系的基礎。黨章與憲法同源于人民意志，形成了兩者關系的本質(zhì)規(guī)定性，既因分別而并列，亦因共性而并聯(lián)。黨章與憲法并聯(lián)是基于它們的本質(zhì)規(guī)定性和共性原點，它們并聯(lián)在人民意志上，并聯(lián)在黨的路線方針政策上。凡是黨的重大決策，一般都會通過修改黨章的方式反映在黨的章程中，也會通過修憲的方式反映于國家憲法中。概言之，黨章與憲法共生于人民意志，但屬于不同的制度現(xiàn)象，在治黨治國、治國理政和國家治理現(xiàn)代化進程中處于并列關系，它們共起于黨的政治主張，黨章修改與憲法修改實際上是關涉治國理政的兩條線路，是并列共進的關系。

黨章與憲法共生并列、共進并聯(lián)的關系，意味著充分闡釋黨章與憲法的關系應當加入執(zhí)政黨的路線方針政策這一元素，將“黨的路線方針政策與國家憲法的關系”同“黨的章程與國家憲法的關系”區(qū)別開來。黨的路線方針政策入章入憲，是建立在黨和國家關系理論基礎之上，是政治與法治有機統(tǒng)一使然。如前所言，黨章和憲法同源共生于人民意志，共起共進于黨的路線方針政策。因此，憲法統(tǒng)領黨章以及國法高于黨規(guī)的觀點都是因為沒有真正厘清黨章與憲法的關系、忽略了黨的路線方針政策與黨內(nèi)法規(guī)的不同所致。黨的路線方針政策通過不同的線路分別轉(zhuǎn)化為黨章和國法，應當在各自的線路上挖掘黨章與憲法的性質(zhì)定位和價值功能。黨章與憲法共生并列、共進并聯(lián)的關系，決定了不能將黨章與憲法機械地割裂開來甚至是對立起來，應當在理論創(chuàng)新中形成黨和國家有機體理論，奠定黨章與憲法關系的理論基石。黨和國家有機體理論是人民民主理論的自然延伸，是黨章與憲法并列共生、并聯(lián)共進關系的理論基礎，是探討黨內(nèi)法規(guī)有無必要納入合憲性審查范圍的理論前提。在黨章與憲法協(xié)同共治的理論框架中，黨內(nèi)法規(guī)應當主要且優(yōu)先接受合章性審查而非合憲性審查。

（二）合憲性審查內(nèi)涵與外延的不確定性導致其審查范圍泛化

盡管合憲性審查制度被視為影響法治中國建設進程的重要制度安排，但在合憲性審查概念與邊界等理論問題上并沒有形成明確共識。目前還存在合憲性審查工作、制度與違憲審查、憲法監(jiān)督等混用現(xiàn)象，甚至與合法性審查、備案審查等概念互為等同。B21黨內(nèi)法規(guī)能否接受合憲性審查的爭論很大程度上與合憲性審查的概念和邊界認識不統(tǒng)一有相當關系。不合理地擴張合憲性審查內(nèi)涵和外延，不僅模糊了合憲性審查與合法性審查、備案審查等概念，而且容易形成將黨內(nèi)法規(guī)納入合憲性審查范圍的認識和主張，更加劇了合憲性審查的不確定性。

合憲性審查的內(nèi)涵和外延理應得到進一步廓清，這是推動合憲性審查工作有序開展的基本前提。在文義解釋層面，“合憲性審查是指由特定國家機關依據(jù)特定的程序和方式對憲法行為是否符合憲法進行審查并作出處理的制度?！盉22這要求任何憲法行為和規(guī)范都不得與憲法文本相抵觸，要符合憲法的基本原則和精神，以保障憲法作為國家根本法、最高法的地位。B23在方法論層面，合憲性審查也有特定內(nèi)涵，通過對合憲性推定和謙抑主義原理的闡釋，合憲性審查所表達的對制定法是否合乎憲法進行憲法上的審查，并不一定必然體現(xiàn)為消極主義方法論。B24合憲性審查概念的界定直接影響和關聯(lián)著合憲性審查對象的范圍，同時也就劃定了合憲性審查的邊界。依據(jù)現(xiàn)行《憲法》第5條規(guī)定的法制統(tǒng)一性原則，從法理和制度層面予以科學界定，合憲性審查的對象至少應分為兩類，即法律規(guī)范類和行為類。法律規(guī)范類包括《憲法》第5條第3款規(guī)定的法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，行為類則包括第5條第4款和第5款涉及兩種可能違反憲法的行為。B25根據(jù)認定和識別標準的差異，合憲性審查對象的范圍也就有了廣義和狹義之分。一般而言，狹義上的合憲性審查范圍限定在現(xiàn)行憲法和立法法的規(guī)定之中，主要包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例。而廣義上的合憲性審查既可以吸納行為類的審查對象，也可以包括全部的立法立規(guī)活動，基本上等同于備案審查。因此，狹義上的合憲性審查有專屬和明確的審查對象，黨內(nèi)法規(guī)并不屬于合憲性審查的范圍。當然如果不加限制地擴大合憲性審查的范圍，就容易產(chǎn)生將黨內(nèi)法規(guī)納入合憲性審查范圍的認識和主張。

或許是受限于狹義解釋層面的合憲性審查不足以充分回應治國理政實踐的迫切需求，部分學者主張廣義上的合憲性審查范圍更契合我國法治建設的實踐需求。比如，有學者認為“凡是可用于作為立法活動、行政執(zhí)法與司法裁判依據(jù)的規(guī)則都應納入合憲性審查的對象范圍”B26;有學者嘗試破除我國只有中央層面這“半個合憲性審查”的偏見，將法律法規(guī)之外的地方規(guī)范性文件的合憲性審查視為“另一半合憲性審查”。B27置于合憲性審查范圍泛化的大趨勢下，黨內(nèi)法規(guī)自然也會被視為合憲性審查的對象。但實際上，對于合憲性審查范圍的泛化認識會帶來許多問題，不但不利于厘清合憲性審查的內(nèi)涵和外延，也會在一定意義上降低合憲性審查工作的有效性、嚴肅性和權(quán)威性。因此，不能輕易地將合憲性審查簡單理解成任何國家機關、社會組織和公民個人的行為都可以成為合憲性審查對象行為主體，特別是在正式的宣傳場合，更不能輕率地將“合憲性審查”對象的范圍隨意擴大。B28合憲性審查的語義和邊界應立足于我國憲法和法律文本的規(guī)定，既要與違憲審查相區(qū)分，又要與合法性審查、合理性審查、備案審查等概念相區(qū)別。合憲性審查有其專屬的運行空間，不宜過度擴大解釋和適用。實際上，黨內(nèi)法規(guī)無論在理論上還是在實踐中都難以納入國家意義上的合憲性審查范圍，實踐中采用的基本是黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件歸黨審查、國家法律規(guī)范性文件歸國家審查的審查制度分離模式。B29

（三）法定合憲性審查主體的職責范圍過度擴大

合憲性審查主體是保證合憲性審查工作有序運行的核心要素之一。依據(jù)我國現(xiàn)行《憲法》第62條和第67條的規(guī)定，全國人大及其常委會擁有法定的監(jiān)督憲法實施的主體資格。根據(jù)《立法法》第99條和100條的規(guī)定，由全國人大專門委員會和全國人大常委會法制工作委員會擔當合憲性審查輔助機構(gòu)的角色。2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，將全國人大法律委員會正式更名為全國人大憲法和法律委員會。這一黨的主張很快在第五次憲法修正案的文本中得以體現(xiàn)，該修正案第44條明確將《憲法》第70條原來規(guī)定的“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”。2018年6月，全國人大常委會通過《關于全國人大憲法和法律委員會職責問題的決定》，采用授權(quán)決定的形式明確了憲法和法律委員會承擔合憲性審查等若干職責。顯而易見，憲法和法律委員會是政治與法治有機統(tǒng)一的產(chǎn)物，其依托于人民代表大會制度，“成為合憲性審查工作的主要推動者和實際承擔者”。B30當然，憲法和法律委員會只是定位于協(xié)助全國人大及其常委會開展合憲性審查的工作機構(gòu)，可以提供相關的建議和意見，最終決定權(quán)由全國人大及其常委會行使。

主張將黨內(nèi)法規(guī)納入合憲性審查范圍的學者通常也堅持審查監(jiān)督體系一元化，也就是說，合憲性審查主體是唯一的，黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查須由法定的合憲性審查主體來完成。有學者提出，為了確保黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，可以在全國人大設立統(tǒng)一的違憲審查機構(gòu)，由其負責黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查工作。B31更有學者明確指出，全國人大及其常委會應當且能夠承擔審查黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件是否合憲的職責。B32還有學者界分了黨的政策主張和黨內(nèi)法規(guī)，并提出憲法和法律委員會不宜主動審查黨的政策主張，但可以審查黨內(nèi)法規(guī)。B33當然，也有學者對這一問題持審慎態(tài)度，認為憲法委員會作為國家法律監(jiān)督機關無權(quán)對黨內(nèi)法規(guī)進行審查，黨內(nèi)法規(guī)的審查應交由黨的機關。B34黨內(nèi)法規(guī)違反憲法或法律時，由全國人大常委會接受審查要求或建議并進行審查處理，或由人民法院在案件中附帶審查，均不現(xiàn)實。B35法定合憲性審查主體究竟能否替代或吸納黨內(nèi)法規(guī)審查主體，如果能夠替代或吸納，那么黨內(nèi)法規(guī)必然要接受合憲性審查?；谏鐣髁x法治建設的經(jīng)驗以及合憲性審查工作的實踐考量，法定合憲性審查主體不能同黨內(nèi)法規(guī)審查主體完全匹配，二者屬于不同的組織機構(gòu)，有著各自的存在價值和功能。

有些學者主要基于成本效益考量，主張不把黨內(nèi)法規(guī)納入合憲性審查范圍。無論是合憲性審查的法定主體全國人大及其常委會，還是作為具體審查工作機構(gòu)的憲法和法律委員會，它們的組織特性和優(yōu)勢只能在各自職能和職權(quán)范圍內(nèi)才能得到最優(yōu)發(fā)揮，進而達到預期的監(jiān)督效果。依據(jù)權(quán)力配置功能適當?shù)脑瓌t，以及憲法、立法法等相關法律法規(guī)的規(guī)定，既有法定合憲性審查主體的職責并不包括對黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查。法定合憲性審查主體與黨內(nèi)法規(guī)審查主體不應混同，黨內(nèi)法規(guī)的審查工作應當由專門的黨內(nèi)組織負責。有學者建議整合提升中辦法規(guī)局的備案審查機構(gòu)和人員，試圖使之與全國人大及其常委會的政治地位相對應，在中共中央設立相對獨立的法治監(jiān)督委員會，為備案審查銜接聯(lián)動機制的優(yōu)化升級奠定組織基礎。B36實際上這里的問題并不在于審查主體問題，更為根本的是黨內(nèi)法規(guī)制定和備案審查都要保證黨內(nèi)法規(guī)不得與憲法法律相抵觸，由黨內(nèi)法規(guī)制定主體和備案審查主體開展的相關工作并不能一概定性為合憲性審查?？梢赃@樣說，在黨內(nèi)法規(guī)備案審查工作中，或者在可望建立的合章性審查制度中，是否抵觸憲法是一項重要的審查標準，但這不具有國家意義上合憲性審查制度的性質(zhì)。

三、合章性審查與合憲性審查協(xié)同共治的必要性與可行性

中國特色的審查監(jiān)督制度應由合章性審查與合憲性審查共同構(gòu)筑而成，合章性審查維護黨章統(tǒng)帥的黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)部的自洽和穩(wěn)定，合憲性審查確保憲法統(tǒng)領的國家法律體系的自洽和有序。合章性審查工作與合憲性審查工作并行不悖，二者在各自場域中相對獨立運行，同時又相互銜接、相互配合。

（一）協(xié)同共治是實現(xiàn)中國特色二元審查監(jiān)督模式的必然選擇

合章性審查制度與合憲性審查制度分別統(tǒng)領黨規(guī)國法審查監(jiān)督體系，在國家制度和治理體系現(xiàn)代化進程中，“制度治理”與“治理制度”是高度關聯(lián)的兩個命題，前者反映了治理的邏輯，后者體現(xiàn)了制度水平和治理成效的保障。黨章黨規(guī)、憲法法律合成治理的制度平臺，對制度的審查監(jiān)督亦即對制度的治理決定著制度平臺的質(zhì)量。合憲性審查與合章性審查在各自的場域內(nèi)獨立運行，同時又相互銜接、相互配合。尤其需要強調(diào)的是，推進合憲性審查工作應當側(cè)重于合憲性審查的制度化、規(guī)范化和程序化，不斷提升合憲性審查的有效性和權(quán)威性，確保憲法在國家法律制度體系中的核心地位、權(quán)威尊嚴。對于黨內(nèi)法規(guī)制度體系性、秩序性來講，需要強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)作為一個獨立自洽的制度系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)部的各個要素及其生成的機制足以保證黨內(nèi)法規(guī)實現(xiàn)自給自足、自我糾偏和自我完善，當然這里包括黨內(nèi)法規(guī)備案審查，也必須包括與合憲性審查對應的合章性審查。建立合章性審查制度是實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系自洽、確立法規(guī)制度秩序以及維護黨章權(quán)威的必然要求，建立與合憲性審查制度并行的合章性審查制度，有利于形成中國特色的審查監(jiān)督制度體系，確保中國特色社會主義制度的體系性和科學性。

合章性審查制度能否建立，并且與合憲性審查協(xié)同發(fā)展，對完善中國特色制度審查監(jiān)督制度體系、推進國家制度和治理體系現(xiàn)代化具有深遠且重大的意義。合章性審查與合憲性審查應當二元一體。一方面，二者分別統(tǒng)帥黨規(guī)國法審查監(jiān)督體系，肩負著黨規(guī)國法合理性審查和規(guī)范性審查的功能，黨內(nèi)法規(guī)文本的內(nèi)容合理性和形式規(guī)范性要接受合規(guī)性、合章性審查，國家法律文本的內(nèi)容和形式則要受到合法性、合憲性審查的審視。合理性審查和規(guī)范性審查能夠盡可能保障審查對象的內(nèi)容和形式符合法治的價值理念，滿足比例原則的基本要求，尊重事物發(fā)展的客觀規(guī)律，符合所屬系統(tǒng)中的最高法的精神、原則和基礎規(guī)范。另一方面，二者承載的功能不同。合章性審查旨在維護黨章的最高法規(guī)地位，奠定黨內(nèi)法規(guī)制度體系的基礎秩序，確保黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)黨的指導思想，反映黨的基本理論和基本路線，保證黨內(nèi)法規(guī)政治站位準確、政治立場堅定、政治方向正確，當然也包括保證黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律保持一致。合憲性審查旨在維護憲法的權(quán)威和尊嚴，維護法制統(tǒng)一，規(guī)范國家權(quán)力運行，保障公民基本權(quán)利。正是在這個意義上，加強黨章與憲法的關系，貫徹“黨章為本、憲法至上”原則，就有利于形成合章性審查與合憲性審查互聯(lián)互通、相輔相成，促進合憲性審查與合章性審查在各自場域?qū)崿F(xiàn)功能最大化的同時，共同完善我國審查監(jiān)督制度體系，合力提升審查監(jiān)督的能力和水平。

（二）備案審查制度提供協(xié)同共治的基本條件

在合憲性審查統(tǒng)領的國法審查監(jiān)督體系中，合憲性審查具有統(tǒng)領地位，而備案審查具有基礎作用。進一步完善國法審查監(jiān)督體系，必須加強兩者聯(lián)通互動關系。目前，我國已經(jīng)建立起五套相對完善的備案審查制度，它們肩負著備案和審查兩種具體功能，旨在保證所有的法律文件合憲、合法、合理適當，維護社會主義法制的統(tǒng)一性。B37國家層面確立的備案審查制度是一項重要的憲法和法律監(jiān)督制度，憲法和法律文本中已有多處規(guī)定涉及備案審查制度的相關內(nèi)容，為順利開展各項備案審查工作提供了規(guī)范指引。《憲法》第62條和第67條規(guī)定了全國人大及其常委會有監(jiān)督憲法實施的職權(quán)，第100條和第116條規(guī)定了報上級人大常委會批準或者備案的相關事項?！读⒎ǚā返谖逭略O立專章“適用與備案審查”，比較系統(tǒng)完整地規(guī)定了不同效力位階法律法規(guī)的備案審查程序及規(guī)則?！侗O(jiān)督法》第五章規(guī)定了規(guī)范性文件的備案審查內(nèi)容，將決定、命令、法律解釋等規(guī)范性文件納入備案審查的范圍。在我國，日趨完善的備案審查制度能夠為合憲性審查的具體展開奠定良好的基礎?？梢哉f，備案審查在實踐操作過程中可視為合憲性審查的前置階段。全部的法律法規(guī)和規(guī)范性文件首先要經(jīng)過備案審查階段，當備案審查不能解決所面臨的問題時，才可能進入合憲性審查階段。我國相對成熟和比較定型的備案審查制度形成一個過濾機制，保證合憲性審查工作啟動和運行的合理性和科學性，為合憲性審查工作提供了基本支撐，保證了憲法監(jiān)督效果、憲法有效實施和憲法尊嚴權(quán)威。

與合憲性審查相對應，作為一種制度的生成和發(fā)展，合章性審查也應當依賴于備案審查的基礎作用。相對于國法審查監(jiān)督體系而言，黨規(guī)審查監(jiān)督體系不夠完整。隨著黨內(nèi)法規(guī)制度體系的不斷完善，其在治國理政中的地位和作用不斷提升，與國家法律制度體系的關聯(lián)互動不斷加強，對依規(guī)治黨和依法治國有機統(tǒng)一的法治實踐意義凸顯，有必要建立合章性審查制度，并確立合章性審查與黨規(guī)備案審查之間的關系。黨章對黨內(nèi)法規(guī)制定和備案審查的意義不言而喻，完善的黨規(guī)審查監(jiān)督體系不僅需要備案審查工作維護黨章權(quán)威，還需要確立合章性審查制度的統(tǒng)領地位?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》完整地概括了在執(zhí)政黨內(nèi)部開展備案審查工作的總體面貌，備案審查工作由具備審查資格的主體遵循“有件必備、有備必審、有錯必糾”的基本原則，針對納入審查范圍的適格對象進行審查，旨在“維護黨內(nèi)法規(guī)和黨的政策的統(tǒng)一性、權(quán)威性”。具體包括報備程序和事項、審查基準和執(zhí)行辦法、具體的處理方式與承擔的責任、保障和監(jiān)督工作等核心要素和環(huán)節(jié)。在備案審查制度不斷完善的基礎上，創(chuàng)設合章性審查制度時機漸趨成熟，在黨內(nèi)法規(guī)制度建設中開展合章性審查工作的條件已經(jīng)具備。當然也有學者認為黨內(nèi)法規(guī)的“合章性”審查機制目前已經(jīng)初步建立，形成了“同步自審”和“事后他審”的合章性雙審查制度。B38

（三）黨章與憲法的文本差異性和關聯(lián)性為協(xié)同共治提供規(guī)范依據(jù)

黨章與憲法文本是合章性審查與合憲性審查的核心規(guī)范依據(jù)，合章性審查要求必須符合黨章文本及其精神，而合憲性審查則要符合憲法文本及其精神。黨章與憲法在文本內(nèi)容和價值功能上既有著各自專屬的特征，同時又在多個方面緊密關聯(lián)。兩種文本的特殊性肯定了合章性審查與合憲性審查都有存在的必要價值，兩種審查模式不能相互替代，也不會存在其中一種模式兼并另一種模式。兩種文本的關聯(lián)性決定了合憲性審查與合章性審查之間并非絕對割裂，二者之間的關聯(lián)契合使得兩種審查模式協(xié)調(diào)共存成為可能。

黨章與憲法分屬于不同的規(guī)范體系，二者在文本層面存在顯著差異是客觀的事實。一方面，黨章與憲法在措辭表達方面區(qū)分度高。黨章文本頻繁出現(xiàn)的政治性話語與憲法文本所使用的法言法語形成了鮮明的對比。如黨章文本中“反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風”“黨的下級組織既要向上級組織請示和報告工作”等表述，都具有鮮明的政治語言特征。這些政治性語言對于加強黨的全面領導是必要的，但作為審查基準則過于抽象模糊，導致相關審查機關無法適用明確標準。B39另外，較之于法言法語的規(guī)范性和準確性，黨章文本中的部分用語則相對模糊?！爸饕憩F(xiàn)在一些表程度的動詞、副詞和形容詞使用較多，一些表性質(zhì)狀態(tài)和心理活動的詞語或語句使用較多，而且很多條款設置了道德性準則或品質(zhì)性要求。”B40如黨章文本中“吃苦在前，享受在后，克己奉公，多做貢獻”“生動活潑地、富于創(chuàng)造性地進行工作”等表述，都與法言法語有著顯著差異，模糊的語詞無疑加大了合章性審查的實施難度。另一方面，黨章與憲法的具體內(nèi)容也有差異?！稇椃ā返诙乱?guī)定了公民的基本權(quán)利和義務，《黨章》第一章則規(guī)定了黨員的權(quán)利和義務。憲法所規(guī)定的是與公民日常工作生活聯(lián)系最為密切的基本權(quán)利，與權(quán)利相一致，憲法還規(guī)定了公民必須履行的義務和相應責任。黨章所規(guī)定的黨員的八項權(quán)利和八項義務不同于憲法文本的規(guī)定，突出了黨員在參與黨內(nèi)政治生活時應當享有的權(quán)利和履行的義務。另外，《憲法》第三章規(guī)定了全國人民代表大會及其常委會、國務院、監(jiān)察委員會等國家機構(gòu)的人員組成和基本職權(quán)，《黨章》從第二章至第十章規(guī)定了各類黨的組織機構(gòu)的職權(quán)和黨的干部、紀律等方面的內(nèi)容。因此，黨章與憲法文本的差異性決定了合憲性審查與合章性審查的差異。

黨章與憲法在文本層面存有差異，但在文本內(nèi)容上有眾多關聯(lián)。這些關聯(lián)突出表現(xiàn)在黨章總綱與憲法序言和總綱的契合。黨章總綱指明了黨的性質(zhì)和宗旨、黨的指導思想、現(xiàn)階段的主要矛盾、根本任務與戰(zhàn)略目標、社會主義建設的著力點等內(nèi)容?！稇椃ā沸蜓院涂偩V則記載了黨領導人民取得的歷史成就，規(guī)定了指導思想、國家的根本制度和根本任務、社會主義的建設事業(yè)等內(nèi)容。二者的契合源于這些綱領性的概括式規(guī)定都是黨的主張的集中體現(xiàn)，都是黨的意志、國家意志和人民意志的集中表達。除此之外，黨章與憲法在文本上的契合還集中體現(xiàn)在二者各自的修改活動之中?；仡櫖F(xiàn)行憲法的五次修改歷程，每一次憲法修改活動都是與先前進行的黨章修改活動相呼應，憲法在根本問題、重大問題上與時俱進，與黨章的修改保持高度一致。比如，十九大黨章在總綱部分第八自然段增加了“習近平新時代中國特色社會主義思想”的相關表述，隨后第五次憲法修正案將“習近平新時代中國特色社會主義思想”寫入憲法序言。這種在執(zhí)政黨的政策引領和指導下進行的修憲活動被稱之為“政策性修憲”，這一修憲方式已成為中國特色憲法政治的生動體現(xiàn)。B41

四、黨內(nèi)法規(guī)合章性審查的主體、對象和程序

中國特色的二元審查監(jiān)督體系反映了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律共生并存、關聯(lián)互動的現(xiàn)實，描繪出不同制度規(guī)范之間協(xié)同共治的圖景。當然，這套二元審查監(jiān)督體系目前仍處在不斷調(diào)試和完善的過程中，突出表現(xiàn)為黨規(guī)審查監(jiān)督體系與國法審查監(jiān)督體系存在發(fā)展不協(xié)調(diào)不均衡的問題，也突出表現(xiàn)為合章性審查制度的缺失。合憲性審查無論是在制度建構(gòu)還是實踐推進層面都遠遠走在了前面，為了更好地推動黨規(guī)審查監(jiān)督體系和國法審查監(jiān)督體系協(xié)同發(fā)展，促進二元審查監(jiān)督體系更加成熟和定型，應當在全面把握合章性審查各要素和各環(huán)節(jié)的前提下，重點圍繞合章性審查的主體、對象和一般程序等，探索合章性審查制度建構(gòu)的現(xiàn)實方案。

（一）合章性審查的主體

合章性審查主體是確保合章性審查工作有序展開的關鍵要素，擁有審查資格的主體能夠在其職責范圍內(nèi)進行黨內(nèi)法規(guī)審查監(jiān)督活動，并對合章性審查的實施效果產(chǎn)生直接影響。合章性審查主體制度化、法規(guī)化是建立合章性審查制度、完善黨規(guī)審查監(jiān)督體系的首要問題。然而，合章性審查主體目前尚不明確，這也直接導致其與合憲性審查主體和黨內(nèi)法規(guī)備案審查主體之間的關系模糊不清，并給合章性審查工作的實踐展開造成障礙。明確審查主體是建立合章性審查制度的第一步，合章性審查主體既要同合憲性審查主體相對應，又要與黨內(nèi)法規(guī)備案審查主體相區(qū)別，在此基礎上進一步明確能夠與合章性審查工作相適應的組織機構(gòu)。

遵循合憲性審查與合章性審查相對獨立的基本原理，合憲性審查主體與合章性審查主體分屬于國家組織和政黨組織序列，二者在各自的組織內(nèi)部扮演重要角色，不能簡單地等同或者合并。因此，立法機關、司法機關或者第三方的中立機構(gòu)都不具備合章性審查的主體資格，只有執(zhí)政黨內(nèi)部的某一或某些組織才可能有資格和權(quán)限進行合章性審查。從推動黨規(guī)、國法兩種審查監(jiān)督模式銜接聯(lián)動的角度出發(fā)，有學者主張采用合并的方式建構(gòu)統(tǒng)一的審查主體，比如在中央和地方設立黨政合屬的審查機構(gòu)，統(tǒng)一負責黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的審查監(jiān)督工作。B42但就黨和國家關系、黨章與憲法關系而言，在理論、制度和實踐層面都難以證成、形成完全合一的機構(gòu)來擔負合憲性審查和合章性審查任務。合章性審查主體只能從黨組織內(nèi)部產(chǎn)生，這是明確審查主體的基本前提。

雖然在黨內(nèi)法規(guī)備案審查工作中提出了制定黨內(nèi)法規(guī)不得違反黨章內(nèi)容和精神的基本要求，但這并不完全等同于黨內(nèi)法規(guī)合章性審查制度。囿于黨內(nèi)法規(guī)合章性審查工作沒有真正展開，尚缺乏足夠的實踐經(jīng)驗和理論積淀，在確立合章性審查主體這一問題上，既要考慮與合憲性審查相對應，又要注意與黨內(nèi)法規(guī)備案審查相區(qū)別。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（2013）的規(guī)定，中央辦公廳、省級黨委、中央紀律檢查委員會、中央各部門、中央軍事委員會及其總政治部具有備案審查主體資格，與之相應的法規(guī)工作機構(gòu)負責承辦具體的備案審查工作?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（2019）進一步擴大了備案審查的主體范圍，其第4條規(guī)定：“各級黨委，黨的紀律委員會、黨委（決策）議事協(xié)調(diào)機構(gòu)以及黨的工作機關、黨委直屬事業(yè)單位，黨組（黨委）承擔備案審查工作的主體責任。”多元化的備案審查主體可以更好地適應將全部黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件納入備案審查的基本需求，所有備案審查主體都有責任保證黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件不抵觸黨章，不違反黨章精神、原則和規(guī)范，但這些相關工作并非合章性審查活動，更不能將備案審查主體等同于合章性審查主體。與合憲性審查制度相對應，合章性審查主體只能是黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會。黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會擁有合章性審查的最高決斷權(quán)，具體的工作開展可以交由專業(yè)化的機構(gòu)負責，比如可以在中共中央書記處或者中共中央辦公廳設立專門的合章性審查工作機構(gòu)，負責辦理合章性審查的具體事項。

（二）合章性審查對象的類型化

合章性審查是為了實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系和黨內(nèi)法規(guī)審查監(jiān)督體系自洽的制度設計。現(xiàn)行有效的全部黨內(nèi)法規(guī)都應當納入合章性審查的范圍，但由于備案審查制度發(fā)揮基礎作用，能夠進入合章性審查程序的黨內(nèi)法規(guī)不會太多。如前所言，在黨內(nèi)法規(guī)備案程序中，保證黨內(nèi)法規(guī)遵循黨章、不抵觸憲法的工作并非合章性審查工作和合憲性審查工作，備案審查的對象不能等同于合章性審查的對象。

需要指出的是，著眼于整個黨內(nèi)法規(guī)制度體系，數(shù)目繁多的黨內(nèi)法規(guī)按照不同的標準劃分出多種類型，不同類型的黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)不一、功能有別。比如，適用于黨的政治建設、組織建設、思想建設、作風建設、紀律建設等領域和方面的黨內(nèi)法規(guī)，在價值追求上注重塑造黨的先進性，內(nèi)容上規(guī)定了一些道德性的目標、內(nèi)容和規(guī)制手段，具有濃厚的道德色彩。B43這類黨內(nèi)法規(guī)的審查監(jiān)督當然需要黨內(nèi)法規(guī)備案審查和合章性審查，合章性審查則重點審查是否與黨章的文本和精神相一致。而適用于黨的領導的黨內(nèi)法規(guī)不僅調(diào)整黨內(nèi)事務而且有相當一部分內(nèi)容會影響到黨外事務，相當一部分涉及與憲法法律關系問題，這與黨的建設方面的法規(guī)明顯有區(qū)別。但如前所言，這類黨內(nèi)法規(guī)的合憲、合法性問題亦應納入黨的審查監(jiān)督范圍，由備案審查和合章性審查來解決其合憲性、合法性問題。甚至包括以黨政機關聯(lián)合方式制定的黨內(nèi)法規(guī)的合憲性、合法性問題亦是如此。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項的，可以由黨政機關聯(lián)合制定?！边@部分黨內(nèi)法規(guī)表現(xiàn)出明顯的溢出效應，決定了它們會與公民基本權(quán)利保障、公權(quán)力的制約監(jiān)督等內(nèi)容緊密聯(lián)系，如何解決這類法規(guī)的合憲性、合法性問題，是否需要將其納入合憲性審查范圍？此外，2019年中共中央頒布的《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》明確規(guī)定“根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》《中華人民共和國憲法》和有關法律，制定本條例?！备鶕?jù)黨章和憲法所制定的政法工作條例既要符合黨章的文本與精神，又要遵循憲法原則和規(guī)范，其當然需要接受合章性審查，但是否還要接受合憲性審查？中央辦公廳和中央組織部為實施《中華人民共和國公務員法》制定了五部黨內(nèi)法規(guī)，這五部法規(guī)的合法性、合憲性是否需要經(jīng)由國法備案審查和合憲性審查保證？毫無疑問，上述問題又回到了合憲性審查與合章性審查的關系上。由于圍繞治理展開的制度體系日趨復雜，為確保制度質(zhì)量、制度體系秩序，需要合憲性審查與合章性審查協(xié)同共治。將上述各類黨內(nèi)法規(guī)納入合章性審查統(tǒng)領的黨的制度審查監(jiān)督體系，是實現(xiàn)合章性審查對黨內(nèi)法規(guī)全覆蓋的必然要求，合章性審查也足以解決上述各類法規(guī)的合憲性、合法性問題。

（三）合章性審查的一般程序

合章性審查程序需要一系列規(guī)范化的流程設計和可行性的操作機制，這是推動合章性審查工作順利展開的基本要求。合章性審查程序包括審查啟動程序和正式審查程序兩個階段，審查啟動程序始于合章性審查正式開始之前，這一階段不僅明確了審查啟動主體、啟動方式等程序性事項，而且能夠依托黨內(nèi)法規(guī)備案審查機制先行完成一部分與合章性審查相同或相近的事項，這些事項便無需進入合章性審查程序。正式審查程序是合章性審查的內(nèi)核和基礎，通過一系列縝密和科學的程序設計，充分保證合章性審查的整體實施效果。

黨內(nèi)法規(guī)備案審查具備合章性審查的前置功能，備案審查機關在審查過程中發(fā)現(xiàn)可能存在與黨章相抵觸的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件時，應當轉(zhuǎn)至合章性審查程序。備案審查依據(jù)政治性、合法合規(guī)性、合理性和規(guī)范性的審查基準，實際上能夠完成絕大多數(shù)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的審查監(jiān)督工作。備案審查發(fā)揮了篩選和過濾作用，唯有依據(jù)備案審查機制無法作出判斷時，才會啟動合章性審查。合章性審查的啟動程序不僅取決于哪些主體擁有啟動資格而且取決于以何種方式開展審查工作，采用主動啟動審查與被動啟動審查相結(jié)合的模式是當前較為現(xiàn)實和理想的路徑選擇。兩種啟動方式要有適當?shù)姆止ず鸵欢ǔ潭鹊膫?cè)重，即以主動啟動審查為主、被動啟動審查為輔。前者是由中共中央辦公廳合章性審查工作機構(gòu)主動開啟，每當該機構(gòu)發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)有同黨章文本和精神不一致甚至相違背的內(nèi)容時，應當及時要求制定機關自行糾正或者提出明確建議報請黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會決定。這一方式的優(yōu)勢在于啟動主體能夠利用權(quán)威地位和掌握的優(yōu)勢資源主動進行全面審查，保證審查結(jié)果準確且具有公信力，但是也面臨著因為審查數(shù)量激增而導致啟動主體難以保證監(jiān)督效果的潛在隱憂，同時也可能會遇到像合憲性審查一樣在實踐中貫徹落實效果遠遠達不到預期的問題。被動啟動審查在一定程度上能夠解決主動啟動審查所遇到的困難，人大常委會、政府、軍隊備案審查工作機構(gòu)發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)可能存在問題，可以向同級黨委備案審查工作機構(gòu)提議審查。另外，待條件和時機成熟時，也可以賦予黨員在特定條件下提起合章性審查請求和建議的資格。

合章性審查的正式審查程序具體包括審查報送、審查受理、審查反饋、審查公開等環(huán)節(jié)。選擇以主動審查方式啟動合章性審查程序的路徑，直接由啟動主體按照既定程序負責和主導開展各項審查活動。選擇以被動審查方式啟動合章性審查程序的路徑，審查程序則相對復雜。請求主體應以書面形式將請求遞交至受理機構(gòu)，由受理機構(gòu)在規(guī)定時限內(nèi)處理相應請求，并將結(jié)果及時告知請求主體。滿足合章性審查條件的請求可以先交由中共中央辦公廳合章性審查工作機構(gòu)進行初步審查，后交由黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會決定。經(jīng)過重重嚴格審查后，應當將審查意見和具有審查效力的處理決定及時反饋給請求主體，同時一并向社會公開。另外，在正式審查程序中，要對不同環(huán)節(jié)需要準備的材料、文書的規(guī)范性、表決人數(shù)、時間要求等內(nèi)容予以明確規(guī)定。

①張翔：《“合憲性審查時代”的憲法學：基礎與前瞻》，《環(huán)球法律評論》2019年第2期。

②肖金明：《新中國憲法政治發(fā)展的回顧與展望》，《法學論壇》2018年第3期。

③苗連營：《合憲性審查的制度雛形及其展開》，《法學評論》2018年第6期。

④張文顯主編：《法理學》（第5版），北京：高等教育出版社，2018年，第67頁。

⑤姜明安：《論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用》，《北京大學學報》（哲學社會科學版）2012年第3期。

⑥鄭賢君：《論憲法作為黨內(nèi)法規(guī)的審查標準》，《中國延安干部學院學報》2020年第1期。

⑦肖金明、馮曉暢：《治理現(xiàn)代化視域下的黨內(nèi)法規(guī)定位——兼與“黨內(nèi)法規(guī)是軟法”商榷》，《四川師范大學學報》（社會科學版）2019年第1期。

⑧歐愛民：《黨內(nèi)法規(guī)的雙重特性》，《湖湘論壇》2018年第3期。

⑨B33鄒平學：《憲法和法律委員會的目標定位與機制創(chuàng)新》，《中國法律評論》2018年第4期。

⑩韓大元：《論黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動原則》，《法學評論》2018年第5期。

B11黨的十二大報告對此作了深刻闡釋，“新黨章關于‘黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動的規(guī)定，是一項極其重要的原則。從中央到基層，一切黨組織和黨員的活動都不能同國家的憲法和法律相抵觸。黨是人民的一部分。黨領導人民制定憲法和法律，一經(jīng)國家權(quán)力機關通過，全黨必須嚴格遵守。”參見胡耀邦：《胡耀邦文選》，北京：人民出版社，2015年，第443頁。

B12殷嘯虎：《論依憲執(zhí)政的內(nèi)涵及其完善》，《東方法學》2008年第5期。

B13B28莫紀宏：《論加強合憲性審查工作的機制制度建設》，《廣東社會科學》2018年第2期。

B14李忠：《黨內(nèi)法規(guī)制度合憲性審查初探》，《西北大學學報》（哲學社會科學版）2019年第1期。

B15劉一純：《論黨內(nèi)法規(guī)合憲性的制度保障》，《學校黨建與思想教育》2017年第6期。

B16王若磊：《執(zhí)政黨依憲執(zhí)政的政治邏輯》，《理論與改革》2019年第4期。

B17周葉中、湯景業(yè)：《論憲法與黨章的關系》，《中共中央黨校學報》2017年第3期。

B18葉海波、劉夢妮：《黨規(guī)中的法理》，《河南社會科學》2020年第2期。

B19劉松山：《準確把握黨在憲法法律范圍內(nèi)活動的含義——兼論黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關系》，《法治研究》2019年第2期。

B20許崇德：《許崇德自選集》，北京：學習出版社，2007年，第31頁。

B21許多學者已經(jīng)注意到合憲性審查概念模糊所帶來的一些隱憂。如王鍇教授指出，審查實踐中合憲性審查與合法性審查的界限模糊不清已嚴重影響合憲性審查功能的發(fā)揮，尤其體現(xiàn)在我國立法和實務當中，立法中常將合憲性審查與合法性審查并列，實務中常將合法性審查的案例當作合憲性審查。參見王鍇：《合憲性、合法性、適當性審查的區(qū)別與聯(lián)系》，《中國法學》2019年第1期。

B22胡錦光：《合憲性審查》，南京：江蘇人民出版社，2018年，第23頁。

B23韓大元：《關于推進合憲性審查工作的幾點思考》，《法律科學》（西北政法大學學報）2018年第2期。

B24王書成：《合憲性推定論：一種憲法方法》，北京：清華大學出版社，2011年，第175頁。

B25莫紀宏：《論法律的合憲性審查機制》，《法學評論》2018年第6期。

B26魏健馨：《合憲性審查從制度到機制：合目的性、范圍及主體》，《政法論壇》2020年第2期。

B27譚清值：《合憲性審查的地方制度構(gòu)圖》，《政治與法律》2020年第2期。

B29范進學：《論中國合憲性審查制度的特色與風格》，《政法論叢》2018年第3期。

B30于文豪：《憲法和法律委員會合憲性審查職責的展開》，《中國法學》2018年第6期。

B31姜明安：《論黨內(nèi)法規(guī)在依法治國中的作用》，《中共中央黨校學報》2017年第2期。

B32劉志剛：《論我國合憲性審查機構(gòu)與合憲性審查對象的銜接》，《蘇州大學學報》（哲學社會科學版）2019年第3期。

B34焦洪昌、俞偉：《我國應該建立法律草案合憲性審查制度》，《長白學刊》2018年第1期。

B35B36秦前紅、蘇紹龍：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動機制》，《法律科學》（西北政法大學學報）2016年第5期。

B37胡錦光：《論法規(guī)備案審查與合憲性審查的關系》，《華東政法大學學報》2018年第4期。

B38推進合憲性審查工作是黨的重大政治決策，反映到憲法修改上，包括法律委員會更名為憲法和法律委員會等。不斷深化合憲性審查工作，還需要逐步實現(xiàn)合憲性審查制度化、規(guī)范化、法律化。推進合章性審查工作，同樣需要黨中央作出重大決策部署，在不斷完善備案審查制度、深化備案審查工作基礎上，逐步建立和完善黨的合章性審查制度。參見張曉燕：《構(gòu)建維護黨章權(quán)威機制的思考和建議》，《理論學刊》2015年第2期。

B39李大勇、宋潤潤：《黨內(nèi)法規(guī)備案審查的多元化標準》，《理論視野》2017年第1期。

B40陳光：《論黨內(nèi)立規(guī)語言的模糊性及其平衡》，《中共中央黨校學報》2018年第1期。

B41殷嘯虎：《論“政策性修憲”及其完善》，《法商研究》2000年第1期。

B42秦前紅、周航：《論我國統(tǒng)一合憲性審查制度的構(gòu)建》，《江蘇行政學院學報》2019年第4期。

B43劉茂林：《憲法體制視角下的黨內(nèi)法規(guī)體系化》，《中共中央黨校學報》2018年第4期。

（責任編輯：周中舉）