城鎮(zhèn)家庭住有所居量化標準探析

文/中國城市規(guī)劃設計研究院 魏 維

北京大學光華管理學院 慶 林

中國城市規(guī)劃設計研究院 黃思

中國城市規(guī)劃設計研究院 楊凌藝

1 住有所居的內涵及衡量標準

住有所居是“中國夢”的重要組成部分。為評估考核城市的住房發(fā)展水平，指導督促城市做好住房工作，更好地實現(xiàn)住有所居，亟需明確住有所居的內涵，提出衡量住有所居的指標和標準。住有所居的內涵可概括為“有房住、住好房、住得起”。

1）從“人”的角度看要“有房住” 一般要求是戶均1套住房或人均1間住房，包括購買和租賃居住，主要是從數(shù)量方面衡量住有所居。為達到目標，城市的住房存量要超過戶均1套住房或人均1間住房，做到“人有房住”；同時住房空置率較低，即“房有人住”。如存量住房達到戶均1.15套或人均1.15間，同時將住房空置率控制在15%以內，具體數(shù)值各城市可根據(jù)實際進行調整。

2）從“房”的角度看要“住好房” 即從質量方面衡量住有所居。居住質量體現(xiàn)在住房建筑本身及其所處的住區(qū)環(huán)境。安全健康是“住有所居”應有之義，環(huán)境舒適度是更高要求的指標。結合生態(tài)文明建設及科技發(fā)展，綠色化、智能化也成為體現(xiàn)居住質量的關鍵要素。日本在此方面進行了較多探索，國內居住質量指標和標準體系尚處于起步階段。

3）從“經(jīng)濟”的角度看要“住得起” 既要“有房住”“住好房”，更要“住得起”，家庭要能負擔經(jīng)濟成本，從經(jīng)濟、可支付維度方面衡量住有所居。國外關于住房支付能力的指標主要有房價收入比例、住房支出占家庭可支配收入比例等。國內關于房價的研究較多，但對衡量住房支付能力的指標和標準仍未形成一致意見。

2 城鎮(zhèn)家庭住有所居的面積標準

戶均套數(shù)和人均間數(shù)有時并不能從數(shù)量維度準確反映城市的居住水平，如我國香港戶均住房達1套左右，但大家普遍認為香港住房問題較突出，除房價因素，主要因為人均住房面積偏低。城市的住房套型面積基本穩(wěn)定時，通過人均住房面積可推算戶均套數(shù)和人均間數(shù)。同時，人均住房面積大意味居住條件好。因此，人均住房面積既是衡量是否“有房住”的重要指標，也是衡量是否“住好房”的重要指標。研究提出城鎮(zhèn)家庭住有所居的面積標準，對于促進住房科學發(fā)展具有重要價值。

一般認為，農(nóng)村和普通小城鎮(zhèn)住房問題與城市住房問題有較大差異，本文所探討住有所居量化標準聚焦于城市和縣城。

2.1 國外經(jīng)驗

早在1958年，國際家庭組織聯(lián)盟、國際住房和城市規(guī)劃聯(lián)合會共同提出歐洲不同規(guī)模家庭住房的最小居住面積標準，對應臥室數(shù)量和家庭人數(shù)提出家庭住房的最小居住面積，其中三口之家最小居住面積為46m2，人均最低居住面積12m2。歐洲經(jīng)濟委員會也曾在其居住空間使用報告中提出不同規(guī)模家庭的最小居住面積建議，根據(jù)家庭人數(shù)、臥室數(shù)，對起居空間、臥室、衛(wèi)生間等主要生活空間提出量化指標。

《美國國際住宅規(guī)范（2018）》提出居住空間最小面積：“每個住房單位應至少有1個居住空間，總樓面面積不小于11m2。”《法國建筑與居住法典》規(guī)定，新建房屋必須滿足人均面積14m2。日本《住房基本規(guī)劃（全國規(guī)劃）（2016—2025年）》中最低居住面積標準12.5m2/人。在此基礎上，日本、英國、俄羅斯、韓國等將住房面積標準與家庭人數(shù)和房間數(shù)關聯(lián)，在確保最低居住面積標準下保證新規(guī)劃建設的住房基本為成套。

同時，發(fā)達國家為保證居住舒適性，提出人均居住面積的提升指標。日本《住房基本規(guī)劃（全國規(guī)劃）（2016—2025年）》中提出，為實現(xiàn)多樣化的生活方式而制定的引導居住面積標準為24～40m2/人。新加坡組屋在確保居住舒適度的基礎上根據(jù)套型確定面積標準，三房套型居住面積標準為60～65m2，四房套型居住面積標準為90m2，人均居住面積為20～28m2。

根據(jù)發(fā)達國家設定數(shù)量指標的經(jīng)驗，最低居住面積標準由家庭人數(shù)和住房套型最小面積確定，在保證戶均1套的前提下，通過人均最低居住面積標準和引導居住面積標準衡量居住水平。

2.2 從使用需求出發(fā)確定人均住房使用面積標準

基于人的使用需求和行為模式，根據(jù)人體工程學的尺度研究成果，在住宅設計實踐基礎上，提出住房基本空間（起居室、臥室、廚房、衛(wèi)生間）使用面積的底線標準、提升標準、舒適標準（見表1）。底線標準是保證人在居室內正常生活起居的基本標準；提升標準是在滿足底線標準基礎上達到合理的居住標準；舒適標準即達到理想的舒適居住標準。

表1 住房各功能空間使用面積分級指標 m2

根據(jù)研究數(shù)據(jù)和住宅設計實踐，結合各功能房間的使用面積標準，根據(jù)我國家庭結構，對我國4種主要家庭套型的使用面積進行測算，形成各套型住房的使用面積分級指標（見表2）。各套型住房使用面積不是各功能空間使用面積的直接加和，在實際設計中各功能空間組合為各套型時產(chǎn)生交通空間等輔助面積，因此在測算中結合實踐經(jīng)驗考慮此類因素。結合各套型的家庭人數(shù)測算人均住房使用面積，得出不同套型的人均住房使用面積的分級指標（見表3）。

表2 各套型住房使用面積分級指標 m2

表3 各套型人均住房使用面積分級指標 m2

家庭人口構成的總體發(fā)展趨勢是研究住房功能與質量的基本依據(jù)之一。從第六次人口普查結果看，城鎮(zhèn)戶均人數(shù)為3.03人/戶，3人戶占33.16%，2人戶占27.00%，4人戶占12.13%，1人戶占17.95%，3人戶和2人戶所占比例較大。隨著生育政策調整，二孩家庭比重提高。因此，以兩室兩廳、三室兩廳套型為主，測算出基于使用需求的人均住房使用面積分級標準（見表4）。

表4 基于居住空間需求尺度的人均住房使用面積指標推算 m2

2.3 城鎮(zhèn)家庭住有所居的面積標準體系

城鎮(zhèn)家庭住有所居的面積標準應分為3層：微觀層、中觀層和宏觀層。微觀層是針對個人和具體家庭的標準；中觀層是針對某人口集聚區(qū)，主要是指城市和縣城的人均標準；宏觀層是指國家、省、自治區(qū)、城市群等層面的指標和標準。

1）微觀層 住有所居面積標準宜參照底線標準。只要某個人或某個家庭人均住房使用面積高于底線標準，就可認定個人或家庭住有所居面積達標。如果實際人均住房使用面積低于底線標準，就應納入住房保障體系。住房保障面積標準不能低于底線標準，所有獲得住房保障的個人和家庭皆實現(xiàn)住有所居面積達標。隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，微觀層的住有所居面積標準可適當提高。

2）中觀層 住有所居面積標準宜參照提升標準和舒適標準，最低不能低于提升標準的下限，最高不宜超過舒適標準的上限。這里需強調3點：①中觀層的住有所居面積標準針對整個城市 如果某城市的人均住房使用面積低于20m2，就可認定該城市住有所居面積不達標；如果人均住房使用面積高于20m2，就可認定該城市住有所居面積達標；考慮到我國人多地少的基本國情，不鼓勵貪大求洋的住房消費模式，因此設定人均住房使用面積40m2的上限。②中觀層的住有所居面積標準針對所有城市 住有所居面積標準基于人體工程學的尺度研究推導而來，因此，東中西、大中小城市都應滿足。住有所居面積標準是區(qū)間概念，城市政府可根據(jù)自身氣候、地域、用地條件、經(jīng)濟社會發(fā)展階段等實際情況，在區(qū)間內選擇合適的數(shù)值作為城市政府的住有所居目標。③1個城市住有所居面積達標，可定義為城市人均住房使用面積達到城市目標值，但不確保每個人或每個家庭的人均住房使用面積都達到城市目標值。城市住房面積目標值可理解為一般家庭應居住在多大房子中，作為個人或家庭的引導性住房面積標準，對城市規(guī)劃、土地供應、住房建設消費起引導和約束作用。

3）宏觀層 住房屬于不動產(chǎn)，滿足所在城市居民需求，超過城市范圍計算戶均套數(shù)、人均間數(shù)和人均住房面積，只有統(tǒng)計學意義。對城市群、省、自治區(qū)、國家來講，住有所居面積達標城市所占比例、住有所居面積達標家庭比例（住房使用面積達到住房保障面積標準的個人或家庭所占比例）、住房使用面積達到城市目標值的個人或家庭所占比例（稱之為引導性住房面積達標家庭的比例），才是有社會價值的住房政策指標（見表5）。

表5 城鎮(zhèn)家庭住有所居的面積標準體系

引導性住房面積達標家庭的比例、住有所居面積達標家庭的比例也可用于衡量某個城市的住有所居實現(xiàn)情況，與城市人均住房面積指標結合，綜合判斷城市住房發(fā)展情況。

3 思考

1）堅持以城市實際人口和住房為基礎統(tǒng)籌解決住房問題 某些城市實際人口規(guī)模遠大于統(tǒng)計口徑中的常住人口規(guī)模，以常住人口規(guī)模為分母的戶均套數(shù)、人均間數(shù)、人均住房面積遠高于實際水平。非常住人口占用大量城市住房資源，在住房供需預測、住房發(fā)展規(guī)劃、住有所居評估時必須予以重視。針對實際供人居住的建筑，其中住房的判斷標準不統(tǒng)一，需結合住有所居質量指標深入研究。

2）住房存量低于戶均套數(shù)、人均間數(shù)、人均使用住房面積等住有所居量化標準的城市，應增加住房供應。實現(xiàn)住有所居，擁有足夠數(shù)量、與實有家庭戶數(shù)匹配、與住房供應套型結構適配、符合政策和質量要求、空間分布合理的實物住房是基礎，住房短缺城市必須對標住有所居量化標準，多渠道增加住房有效供給。

3）重視空置住房 空置住房可納入存量住房統(tǒng)計，在評估是否實現(xiàn)住有所居時，戶均套數(shù)、人均間數(shù)、人均住房使用面積必須剔除空置住房。目前，大部分城市解決住房問題的核心在于降低住房空置率，確保建成的房子有人居住。據(jù)媒體報道，房地產(chǎn)稅改革方案中給出一定的人均免稅面積。建議在立法之初就要明確：人均免稅權益，既可免除自有住房的房地產(chǎn)稅，也可免除租賃住房的房地產(chǎn)稅。以上設計可避免多套住房因征房地產(chǎn)稅而拋售。住房空置要繳稅，租出去不繳稅，出租動力增加，低收入人群獲得改善住房條件的機會增加。存量住房資源使用效率提高，住房有效供給增加，有利于平抑租金上漲甚至可能降低租金水平。為防止全國人民將免稅權益使用在北上廣深等高房價城市指標，可賦予城市政府設定免稅門檻的權限，起到類似限購管理的作用。

4）完善衡量住有所居質量指標和標準體系 我國已實施GB 50180-2018《城市居住區(qū)規(guī)劃設計標準》、GB 50096-2011《住宅設計規(guī)范》、GB 50368-2005《住宅建筑規(guī)范》，嚴格按上述規(guī)范標準進行規(guī)劃、設計、施工和驗收的住房，都能達到高質量水準。然而目前仍有大量城鎮(zhèn)家庭居住的住房游離于上述監(jiān)管體系外，甚至不具備基本的安全衛(wèi)生條件。住房政策設計應著眼提升整體存量住房的質量水平，把住房成套率（具有獨立廚衛(wèi)設施住房所占比例）、消防安全達標率、結構安全達標率逐步納入住有所居量化指標體系。同時，探索促進住房和住區(qū)舒適化、綠色化、智能化的指標和標準。

5）探索研究符合國情的住房支付能力指標體系 房價高是目前我國部分城市的突出矛盾。“住得起”是住有所居應有之義。衡量家庭、城市整體的住房支付能力是全新課題，應加強研究，盡早形成社會共識。

6）完善實現(xiàn)住有所居的理論邏輯 實現(xiàn)住有所居是世界性、歷史性難題，本文所提的衡量評估邏輯尚屬理想化，離實際操作有相當長的距離，需在學術和實踐中繼續(xù)修訂完善。同時政府部門有必要開展住有所居實現(xiàn)情況評估試點，積累經(jīng)驗，為提升居住水平尋找方向。