我國(guó)農(nóng)村金融扶貧經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題及法治建設(shè)路徑

譚正航

(湖南理工學(xué)院，湖南岳陽(yáng) 414006)

農(nóng)村金融扶貧為我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略運(yùn)行提供了有力金融支持。隨著全面脫貧戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，我國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困問(wèn)題全面破解，但相對(duì)貧困問(wèn)題依然會(huì)長(zhǎng)期存在，因而農(nóng)村金融扶貧以及法治建設(shè)依然重要。目前，我國(guó)農(nóng)村金融扶貧尚存在政府定位偏差、貧困者金融權(quán)利缺乏有效保護(hù)、整體績(jī)效不高等問(wèn)題。造成農(nóng)村金融扶貧問(wèn)題的一個(gè)重要原因在于農(nóng)村金融扶貧法治保障不完善。因而持續(xù)推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法治建設(shè)十分必要。

一、我國(guó)農(nóng)村金融扶貧經(jīng)驗(yàn)

(一)加強(qiáng)農(nóng)村金融扶貧組織建設(shè)

近年來(lái)，我國(guó)通過(guò)大力推進(jìn)農(nóng)村扶貧金融組織建設(shè)以提高農(nóng)村金融扶貧的有效性。首先，推進(jìn)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展，優(yōu)化了農(nóng)村金融服務(wù)的可獲得性。中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)接連出臺(tái)了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策 更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》等促進(jìn)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的法律文件，有力保障新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)健康發(fā)展。近年，我國(guó)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)得到了較快發(fā)展(參見(jiàn)表1)。到2019年，我國(guó)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)達(dá)到9349個(gè)，為2011年的2.45倍。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的增長(zhǎng)有效擴(kuò)大了農(nóng)村金融扶貧主體獲得金融服務(wù)的便利性。二是推進(jìn)商業(yè)銀行普遍設(shè)立“三農(nóng)”金融事業(yè)部。為實(shí)施差異化的農(nóng)村金融調(diào)控政策，增強(qiáng)商業(yè)銀行精準(zhǔn)扶貧功能提供了制度保障。三是推進(jìn)農(nóng)村金融服務(wù)服務(wù)室或工作室建設(shè)。目前我國(guó)大部分農(nóng)村設(shè)立了農(nóng)村金融扶貧服務(wù)室或工作室，設(shè)立專(zhuān)人從事農(nóng)村金融扶貧服務(wù)。農(nóng)民足不出村就可辦理“一站式”金融服務(wù)，有效解決了金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)不足、人員短缺的問(wèn)題，真正實(shí)現(xiàn)了“接地氣”。[1]農(nóng)村金融扶貧服務(wù)室或工作室延伸了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)扶貧功能，是農(nóng)村扶貧金融組織制度的重要?jiǎng)?chuàng)新。

表1 2011-2019年中國(guó)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量

(二)加大農(nóng)村金融扶貧資金供給力度

農(nóng)村信貸扶貧是農(nóng)村金融扶貧的主要形式，也是助力農(nóng)村精準(zhǔn)脫貧的支撐制度。隨著我國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)和農(nóng)村金融改革戰(zhàn)略的推進(jìn)，農(nóng)村扶貧信貸資金、農(nóng)村金融扶貧服務(wù)資金供給數(shù)量和能力不斷提升，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村精準(zhǔn)脫貧和全面小康社會(huì)建設(shè)提供了有力的金融支持。如到2016年，我國(guó)全部金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款余額累計(jì)增長(zhǎng)361.7%，九年間平均年增速為18.8%，涉農(nóng)貸款余額從2007年末的6.1萬(wàn)億元增加至2016年末的28.2萬(wàn)億元，占各項(xiàng)貸款的比重從22%提高至26.5%。到2017年，銀行類(lèi)金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)向貧困戶(hù)發(fā)放超過(guò)1200億元的扶貧小額信貸。[2]到2019年，全國(guó)涉農(nóng)貸款達(dá)到349682億元，同比增長(zhǎng)7.0%(以上可參見(jiàn)表2)。2007年至2016年，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入從51.8億元增長(zhǎng)到417.1億元，參保農(nóng)戶(hù)從4981萬(wàn)戶(hù)次增長(zhǎng)到2.04億戶(hù)次，承保農(nóng)作物從2.3億畝增加到17.2億畝，分別增長(zhǎng)了7.1倍、3.1倍和6.5倍。[2]可見(jiàn)，我國(guó)“三農(nóng)”獲得金融資源的能力和力度的大幅度提高。農(nóng)村金融扶貧產(chǎn)品和服務(wù)供給能力的提高，不僅為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧等提供了有效的金融支持，而且為提升農(nóng)村貧困者自我反貧困“造血”能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

表2 2007-2019年全口徑“三農(nóng)”貸款情況(單位：億元)

(三)創(chuàng)新農(nóng)村金融扶貧產(chǎn)品與服務(wù)

在政府引導(dǎo)下，我國(guó)農(nóng)村金融扶貧產(chǎn)品與服務(wù)得以不斷創(chuàng)新，逐步適應(yīng)了扶貧對(duì)象的多樣化金融服務(wù)需求，優(yōu)化了農(nóng)村金融扶貧的精準(zhǔn)度。如湘西州針對(duì)建檔立卡貧困農(nóng)戶(hù)推出了“扶貧小額信貸”、“惠農(nóng)易貸”、“富惠貸”等金融服務(wù)產(chǎn)品；針對(duì)農(nóng)村特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)推出了“扶貧小額信貸”、“惠農(nóng)易貸”、“富惠貸”等金融產(chǎn)品。如廣西北海、崇左等地涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)根據(jù)“一村一品”特色農(nóng)業(yè)特點(diǎn)，推出了“支付寶”、“蔬菜大棚抵押”等特色貸款業(yè)務(wù)。[3]如中國(guó)銀行間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì)組織成員創(chuàng)新推出了扶貧票據(jù)。其次，農(nóng)村金融服務(wù)擔(dān)保機(jī)制不斷創(chuàng)新，有效降低了農(nóng)村貧困者貸款等扶貧性金融服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。如到2016年末，232個(gè)農(nóng)地抵押貸款試點(diǎn)縣貸款余額140億元，59個(gè)農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)縣貸款余額126億元。[4]三是農(nóng)村金融扶貧與產(chǎn)業(yè)扶貧等深度融合。許多地方推出了“龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶(hù)”，“公司+合作社+農(nóng)戶(hù)”等金融扶貧新方式，不僅強(qiáng)化了農(nóng)村金融的精準(zhǔn)扶貧功效，同時(shí)也有效降低了扶貧資金的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

(四)強(qiáng)化農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

夯實(shí)農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施，是強(qiáng)化農(nóng)村金融反貧困功能和促進(jìn)農(nóng)村普惠金融發(fā)展的需要。我國(guó)采取有效措施強(qiáng)化農(nóng)村金融基本設(shè)施建設(shè)：一是加強(qiáng)農(nóng)村信用和支付體系建設(shè)?！暗?016年末，全國(guó)累計(jì)為1.72億農(nóng)戶(hù)建立信用檔案，已有近9248萬(wàn)農(nóng)戶(hù)獲得銀行貸款，貸款余額2.7萬(wàn)億元?！盵4]中國(guó)人民銀行充分發(fā)揮宏觀調(diào)控功能，采取措施促進(jìn)金融支付清算體系建設(shè)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)間加強(qiáng)協(xié)作?！敖鹑跈C(jī)構(gòu)在中國(guó)人民銀行的政策措施下，支付機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行和清算機(jī)構(gòu)擴(kuò)大了支付的覆蓋范圍，并健全了支付結(jié)算體系?！盵5]農(nóng)村信用和支付體系建設(shè)為農(nóng)村金融扶貧有效運(yùn)行、強(qiáng)化農(nóng)村貧困者金融權(quán)利保障奠定了基礎(chǔ)。二是創(chuàng)新農(nóng)村金融便民服務(wù)機(jī)制建設(shè)。“許多地方政府積極探索推進(jìn)扶貧金融創(chuàng)新途徑，某些地方組建了金融辦事中心，包括銀行、保險(xiǎn)、小額貸款、土地交易、房產(chǎn)抵押、法律咨詢(xún)等多種便民服務(wù)?！盵6]三是不斷提高農(nóng)村金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)覆蓋面和便利性，全面消除金融服務(wù)空白鄉(xiāng)。消除“金融服務(wù)空白鄉(xiāng)”戰(zhàn)略實(shí)施，打通了金融服務(wù)“三農(nóng)”的“最后一公里”，為優(yōu)化農(nóng)村金融反貧困效應(yīng)提供了環(huán)境支撐。

(五)加強(qiáng)農(nóng)村金融扶貧調(diào)控

優(yōu)化政府的調(diào)控功能是農(nóng)村金融扶貧持續(xù)健康發(fā)展的重要保障?！盀樵黾臃鲐氋Y金供給能力，創(chuàng)設(shè)扶貧再貸款，實(shí)行比支農(nóng)再貸款更為優(yōu)惠的利率。如2016年末，全國(guó)扶貧再貸款余額達(dá)1127億元。[4]到2018年末，扶貧再貸款余額達(dá)1822億元，同比增達(dá)12.74%。[4]其次，國(guó)家建立了扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金，專(zhuān)用于扶貧開(kāi)發(fā)。如2016年我國(guó)中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金相比去年增加43.4%，達(dá)到了670億元之多。同時(shí)，省級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金預(yù)算也快速增長(zhǎng)，達(dá)到400多億，較去年增加近一半。[2]再次，政府建立了增加貧困地區(qū)金融資源供給能力的再貸款等調(diào)控機(jī)制。最后，政府加強(qiáng)了金融機(jī)構(gòu)扶貧的引導(dǎo)。綜合采取規(guī)劃、財(cái)政、稅收、評(píng)價(jià)等激勵(lì)措施，引導(dǎo)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)“三農(nóng)”金融資源配置力度，強(qiáng)化金融服務(wù)產(chǎn)品創(chuàng)新。

(六)制定系列農(nóng)村金融扶貧政策性文件

隨著我國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略推進(jìn)，農(nóng)村金融反貧困作用不斷突顯。2001年6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)農(nóng)村扶貧和開(kāi)發(fā)綱要(2001—2010年)》提出“繼續(xù)安排并增加扶貧貸款，積極穩(wěn)妥地推廣扶貧到戶(hù)的小額信貸，支持貧困農(nóng)戶(hù)發(fā)展生產(chǎn)”。2011年12月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011-2020年)》提出了“努力滿足扶貧對(duì)象發(fā)展生產(chǎn)的資金需求；積極發(fā)展農(nóng)村保險(xiǎn)事業(yè)，鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在貧困地區(qū)建立基層服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)?！?013年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》明確提出了“改善對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)村殘疾人扶貧基地等經(jīng)營(yíng)組織的金融服務(wù)”的金融扶貧目標(biāo)。2015年11月，中共中央 國(guó)務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》強(qiáng)調(diào)了“重點(diǎn)支持貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和貧困人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)”的金融扶貧制度創(chuàng)新方向。2015年12月，國(guó)務(wù)院制定了《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》。2016年6月，中國(guó)人民銀行、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部等聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于金融助推脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)深入推進(jìn)農(nóng)村金融扶貧工作進(jìn)行具體部署。這些政策性文件為農(nóng)村金融扶貧的有效運(yùn)行提供了政策依據(jù)、行動(dòng)目標(biāo)和方向指南，也為農(nóng)村金融扶貧法律制度構(gòu)建與創(chuàng)新奠定了一定基礎(chǔ)。

以上我國(guó)農(nóng)村金融扶貧措施提高了扶貧對(duì)象瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)性，增加了農(nóng)村金融資源供給，加強(qiáng)了農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化了農(nóng)村扶貧對(duì)象生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的金融支持，有力地提高農(nóng)村貧困者自我反貧困能力。為農(nóng)村如期整體脫貧提供了有力的金融保障，也為促進(jìn)農(nóng)村脫貧和鄉(xiāng)村振興有效銜接奠定了基礎(chǔ)。

二、我國(guó)農(nóng)村金融扶貧存在問(wèn)題分析

(一)政府定位存在偏差

科學(xué)定位政府在農(nóng)村金融扶貧中的功能和職責(zé)，對(duì)于規(guī)范政府農(nóng)村金融扶貧行為和提升扶持績(jī)效、強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制對(duì)農(nóng)村金融扶貧調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)農(nóng)村金融扶貧健康持續(xù)發(fā)展十分重要。目前，政府在農(nóng)村金融扶貧中還存在定位偏差的問(wèn)題。首先，有些迷信政府功能。政府特別是地方政府在農(nóng)村金融扶貧啟動(dòng)，運(yùn)行與監(jiān)督中處于絕對(duì)的主導(dǎo)地位。如從課題組的實(shí)證調(diào)查中得知，農(nóng)村金融扶貧啟動(dòng)、運(yùn)行、終止等都依賴(lài)于政府行為，金融機(jī)構(gòu)等大都認(rèn)為農(nóng)村金融扶貧是政府的事情。對(duì)政府的過(guò)度依賴(lài)影響到金融機(jī)構(gòu)等主體的功能定位和在農(nóng)村金融扶貧中的作用發(fā)揮，導(dǎo)致市場(chǎng)化的農(nóng)村金融扶貧機(jī)制難以建立，社會(huì)公益組織難以有效參與到農(nóng)村金融扶貧之中。其次，政府功能缺位問(wèn)題凸顯。政府在農(nóng)村金融扶貧法律制度中應(yīng)強(qiáng)化調(diào)控、監(jiān)管功能，夯實(shí)農(nóng)村金融扶貧法律制度運(yùn)行所需要的基本設(shè)施和制度環(huán)境。目前，不僅我國(guó)農(nóng)村金融扶貧運(yùn)行的金融基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，而且農(nóng)村金融法制和農(nóng)村金融扶貧法制供給不足，從而制約到農(nóng)村金融扶貧法律制度的穩(wěn)健運(yùn)行。政府功能定位不準(zhǔn)不僅影響到農(nóng)村金融扶貧整體效益提升，也制約到科學(xué)的農(nóng)村金融扶貧法律制度構(gòu)建與創(chuàng)新。

(二)農(nóng)村金融扶貧供需不均衡矛盾仍然存在

供需均衡是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融扶貧目標(biāo)的關(guān)鍵，也是保障其持續(xù)運(yùn)行的基礎(chǔ)。目前，農(nóng)村金融扶貧供給數(shù)量不足與有效需求不足問(wèn)題并存。一方面，隨著我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收入增長(zhǎng)，“三農(nóng)”領(lǐng)域?qū)鹑诜?wù)需求日益增長(zhǎng)，具有扶貧帶動(dòng)效應(yīng)的農(nóng)村中小企業(yè)、農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體等生產(chǎn)資金需求量、需求規(guī)模大幅度增長(zhǎng)，但其有效需求只有部分能得到滿足；另一方面，農(nóng)村金融扶貧有效需求不足。從實(shí)證調(diào)查可知，目前針對(duì)農(nóng)村建檔立卡貧困戶(hù)的扶貧小額信貸最高只有5萬(wàn)元，難以滿足貧困戶(hù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的需要。與之同時(shí)存在的是扶貧對(duì)象的有效金融需求不足。如有學(xué)者2015年對(duì)河南農(nóng)村金融服務(wù)狀況的一項(xiàng)調(diào)查顯示，農(nóng)戶(hù)貸款發(fā)生率只有39.8%，從未申請(qǐng)過(guò)貸款的農(nóng)戶(hù)占比達(dá)到37%，其中，40歲至49歲年齡段農(nóng)村勞動(dòng)力沒(méi)有申請(qǐng)貸款的占46%。[7]課題組在湘西民族地區(qū)等地的調(diào)查也表明，只有精準(zhǔn)識(shí)別的建檔立卡戶(hù)才有機(jī)會(huì)獲得5萬(wàn)元的小額信貸，其余貧困者發(fā)展生產(chǎn)所需要的信貸需求很難得到滿足。而且由于缺乏產(chǎn)業(yè)、技術(shù)支撐等原因，部分建檔立卡戶(hù)將獲得的扶貧小額信貸用于家庭消費(fèi)，或者是直接存入銀行獲取利息收入，從而偏離了農(nóng)村金融扶貧的初衷。其次，農(nóng)村金融扶貧產(chǎn)品和服務(wù)供需的不均衡。目前，農(nóng)村金融扶貧的主要產(chǎn)品為信貸，其中以扶貧小額信貸為主。但是隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村全面小康社會(huì)建設(shè)，扶貧對(duì)象逐步增加對(duì)保險(xiǎn)、結(jié)算、理財(cái)?shù)确?wù)的需求，而目前這些金融服務(wù)缺乏基本的供給。

(三)農(nóng)村金融扶貧面臨風(fēng)險(xiǎn)與成本高雙重約束

農(nóng)業(yè)屬于高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村金融扶貧資金面臨的風(fēng)險(xiǎn)要遠(yuǎn)高于其他產(chǎn)業(yè)。“涉農(nóng)貸款具有天生的脆弱性，農(nóng)戶(hù)還款能力受到氣候、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格等自然條件和市場(chǎng)行情的影響，導(dǎo)致涉農(nóng)貸款的不良貸款率為2.4%，相比普通貸款1.74%的水平，不良貸款率普遍較高?！盵8]再加上部分貧困者往往將扶貧金融服務(wù)看做為政府的福利資金而不需要償還，致使故意違約的道德風(fēng)險(xiǎn)不斷增高。如課題組實(shí)證調(diào)查中了解到部分貧困戶(hù)認(rèn)為扶貧貸款是政府“白送”的錢(qián)，不需要償還。其次，農(nóng)村金融扶貧還存在成本高的問(wèn)題?！柏毨мr(nóng)戶(hù)的貸款需求往往具有“小、頻、急、多”的特點(diǎn)，以商業(yè)銀行現(xiàn)有的人員、設(shè)備和技術(shù)還無(wú)法實(shí)現(xiàn)批量化、規(guī)?；僮?，單筆貸款和單個(gè)農(nóng)戶(hù)的業(yè)務(wù)成本相對(duì)較高?！盵9]加上農(nóng)村金融扶貧資金具有風(fēng)險(xiǎn)高的內(nèi)在缺陷，這樣更是增加了農(nóng)村金融扶貧的運(yùn)行成本。從而使得農(nóng)村金融面臨供需抑制的雙重困難。“如現(xiàn)有小額貸款的高利率使得農(nóng)戶(hù)對(duì)金融扶貧持謹(jǐn)慎與懷疑的態(tài)度，而涉農(nóng)貸款的高不良率又使得商業(yè)銀對(duì)金融扶貧持觀望與保守的態(tài)度?！盵9]農(nóng)村金融扶貧風(fēng)險(xiǎn)與成本雙高的約束，必然影響到扶貧對(duì)象獲得資金動(dòng)力和使用資金效益，影響到農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)金融扶貧供給的動(dòng)力，制約到其發(fā)展的可持續(xù)性。因此，采取有效措施降低風(fēng)險(xiǎn)和成本，是農(nóng)村金融扶貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的需要解決的重要難題。

(四)農(nóng)村金融扶貧激勵(lì)與約束不足

目前，我國(guó)大多金融機(jī)構(gòu)將農(nóng)村金融扶貧視為政治任務(wù)，缺乏推進(jìn)農(nóng)村金融扶貧創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力?！八扑薪鹑跈C(jī)構(gòu)都參與扶貧，但真正深入鄉(xiāng)村，深入到一家一戶(hù)扶貧的金融機(jī)構(gòu)不多?！盵10]這一方面與金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)村金融扶貧理念和價(jià)值認(rèn)識(shí)偏差有關(guān)；另一方面的原因在于金融機(jī)構(gòu)的金融扶貧激勵(lì)與約束不足。不管是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)的有限性還是農(nóng)民貸款難的問(wèn)題均與金融業(yè)的“嫌貧愛(ài)富”有直接聯(lián)系。[11]由于沒(méi)有建立有效的保險(xiǎn)、擔(dān)保及風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)村金融扶貧風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)過(guò)高。對(duì)以追求經(jīng)濟(jì)效益最大化為主要目標(biāo)的金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，構(gòu)建有效的激勵(lì)機(jī)制極為重要。目前，對(duì)金融機(jī)構(gòu)扶貧所有稅收減免、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)燃?lì)機(jī)制，但這些激勵(lì)措施力度不夠，而且缺乏整體性和穩(wěn)定性。其次，對(duì)從事農(nóng)村金融扶貧的金融機(jī)構(gòu)在組織發(fā)展、績(jī)效考核、差異化監(jiān)管等方面缺乏有效的激勵(lì)措施。再次，對(duì)地方政府農(nóng)村金融扶貧也缺乏應(yīng)有的激勵(lì)。地方政府是農(nóng)村金融扶貧法律制度的重要主體之一。在GDP競(jìng)爭(zhēng)極為激烈的當(dāng)今，預(yù)期收益較低的農(nóng)村金融扶貧對(duì)地方政府也缺乏應(yīng)有的激勵(lì)作用。特別是國(guó)家的扶貧資金獲得往往需要地方政府提供相應(yīng)配套，更是使得其缺乏扶貧的內(nèi)在動(dòng)力。

更為重要的是，農(nóng)村金融扶貧需要建立有效的約束機(jī)制。首先，主導(dǎo)農(nóng)村金融扶貧既是政府的職責(zé)，也是履行保護(hù)農(nóng)村貧困者金融權(quán)利的基本義務(wù)。但目前沒(méi)有法律制度對(duì)政府的金融扶貧義務(wù)進(jìn)行明確規(guī)定。其次，參與農(nóng)村金融扶貧是金融機(jī)構(gòu)的法定義務(wù)之一，也是金融機(jī)構(gòu)履行社會(huì)責(zé)任的重要內(nèi)容。目前還沒(méi)有法律法規(guī)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)村扶貧義務(wù)和責(zé)任進(jìn)行明確，也沒(méi)有法律明確金融機(jī)構(gòu)將在農(nóng)村吸儲(chǔ)的基金的一定比例用于農(nóng)村信貸，也尚未建立對(duì)地方政府、金融機(jī)構(gòu)的金融扶貧的考核、評(píng)價(jià)、懲罰等法律機(jī)制?？梢?jiàn)，我國(guó)農(nóng)村金融扶貧約束法律機(jī)制尚處于不完善狀態(tài)。

三、我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法治建設(shè)路徑

經(jīng)濟(jì)是法律制度構(gòu)建與運(yùn)行的基礎(chǔ)，法律制度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到重要支持和保障作用，法律滯后往往是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題的重要原因。造成我國(guó)農(nóng)村金融問(wèn)題的原因眾多，其中重要原因之一在于農(nóng)村金融扶貧法律制度尚不完善。要破解我國(guó)農(nóng)村金融扶貧問(wèn)題，保障其規(guī)范和持續(xù)健康發(fā)展，就應(yīng)持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村金融扶貧法治建設(shè)。

(一)農(nóng)村金融扶貧法治建設(shè)目標(biāo)

1.提升農(nóng)村金融扶貧法治水平。農(nóng)村貧困是制約現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的短板和影響社會(huì)公平和社會(huì)進(jìn)步的重要因素。目前，我國(guó)農(nóng)村金融及農(nóng)村金融扶貧法律制度的政策性特征尚為濃厚，這不僅影響到其反貧困功能實(shí)現(xiàn)，更是影響到農(nóng)村金融法治水平提高?；谡哽`活性、變動(dòng)性和非預(yù)期性等缺陷，農(nóng)村金融扶貧政策往往缺乏應(yīng)有的權(quán)威性和國(guó)家強(qiáng)制性。而保障農(nóng)村金融扶貧的權(quán)威性和國(guó)家強(qiáng)制性，是發(fā)揮政府調(diào)控功能，實(shí)現(xiàn)克服市場(chǎng)失靈的關(guān)鍵所在，也是我國(guó)農(nóng)村金融扶貧制度順利推進(jìn)的保障。從提高法律制度運(yùn)行的權(quán)威性角度來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法治建設(shè)具有內(nèi)在動(dòng)力。我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法治建設(shè)必然促使農(nóng)村金融法律指導(dǎo)理念和價(jià)值觀念的根本轉(zhuǎn)變。這種價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變必然導(dǎo)致對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村金融立法目的、原則、制度的全面反思和變革，從而必然要求實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融法律體系的轉(zhuǎn)型和再造。推進(jìn)農(nóng)村金融法律制度轉(zhuǎn)型必然要求加快農(nóng)村扶貧法治建設(shè)。因此，克服農(nóng)村金融扶貧的政策性缺陷，提升法治化水平，是我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法治建設(shè)的目標(biāo)之一。提升農(nóng)村金融扶貧法治水平的目標(biāo)首先要求提升我國(guó)農(nóng)村金融扶貧制度的法治化品質(zhì)，從而應(yīng)以法治理念指導(dǎo)其制度創(chuàng)新，強(qiáng)化權(quán)力規(guī)制和權(quán)利保護(hù)功能，凸顯推進(jìn)農(nóng)村金融法治的方向。其次，提升我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法治水平目標(biāo)要求創(chuàng)新法律責(zé)任、實(shí)施保障機(jī)制，強(qiáng)化制度的法律約束力和實(shí)施性。最后，提升我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法治水平目標(biāo)要求構(gòu)建農(nóng)村金融扶貧正當(dāng)程序機(jī)制，以通過(guò)程序機(jī)制保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。在法治社會(huì)，應(yīng)實(shí)現(xiàn)所有的公權(quán)力的法律馴服，將所有權(quán)力關(guān)進(jìn)法治的“牢籠”任何權(quán)力都必須有法律依據(jù)，并在法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)行使。政府的農(nóng)村金融扶貧調(diào)控權(quán)、監(jiān)管權(quán)等屬于公權(quán)力。從權(quán)力法治原理來(lái)看，毫無(wú)疑問(wèn)也應(yīng)該受到法律的規(guī)制。金融法治是現(xiàn)代金融發(fā)展的基本條件和重要內(nèi)容。農(nóng)村金融扶貧運(yùn)行內(nèi)生對(duì)法律保障的需求。法律制度創(chuàng)新是農(nóng)村金融扶貧發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，直接關(guān)系到其戰(zhàn)略成功與否，成為調(diào)整金融與實(shí)體經(jīng)濟(jì)關(guān)系、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)等相關(guān)制度建設(shè)關(guān)鍵。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融扶貧法治化是農(nóng)村法治和社會(huì)主義法治社會(huì)建設(shè)時(shí)代要求的體現(xiàn)。農(nóng)村金融扶貧法治化要求將政府的權(quán)力納入法律規(guī)制范圍，以保障權(quán)力法治化運(yùn)行，保護(hù)農(nóng)村扶貧金融機(jī)構(gòu)和扶貧對(duì)象的權(quán)利。強(qiáng)化農(nóng)村貧困者金融權(quán)利保護(hù)也是農(nóng)村金融扶貧法律制度的基本宗旨。目前，我國(guó)農(nóng)村貧困者的金融權(quán)利缺乏必要的法律規(guī)制，金融權(quán)利規(guī)范可實(shí)施性不強(qiáng)。因此，我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法治建設(shè)也應(yīng)以強(qiáng)化貧困者金融權(quán)利保護(hù)作為目標(biāo)之一。強(qiáng)化農(nóng)村貧困者金融權(quán)利的要求，為我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法律制度創(chuàng)新提供了重要的內(nèi)在動(dòng)力。提高制度運(yùn)行的權(quán)威性，是確保農(nóng)村金融扶貧有效執(zhí)行和被認(rèn)同的基礎(chǔ)。

2.推進(jìn)商業(yè)可持續(xù)農(nóng)村金融扶貧體系建立。我國(guó)農(nóng)村金融扶貧取得了一些重要成果，促進(jìn)了農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)，提升了農(nóng)村貧困者的自我反貧困能力和自我發(fā)展能力。但我國(guó)農(nóng)村金融扶貧還存在政府干預(yù)過(guò)多，運(yùn)行難以持續(xù)性等瓶頸性問(wèn)題。建立商業(yè)可持續(xù)農(nóng)村金融扶貧體制是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型和保障其可持續(xù)性的必然選擇。因此，我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法治建設(shè)的目標(biāo)之一是保障商業(yè)化可持續(xù)農(nóng)村金融扶貧體系建立。首先，我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法治建設(shè)應(yīng)以保障農(nóng)村金融扶貧運(yùn)行規(guī)范化為目標(biāo)。規(guī)范化是商業(yè)化持續(xù)性的基礎(chǔ)，也是提高農(nóng)村金融扶貧績(jī)效的要求。其次，農(nóng)村金融法治建設(shè)應(yīng)以提高金融扶貧資金商業(yè)化可持續(xù)性為重要目標(biāo)。保障農(nóng)村金融扶貧商業(yè)可持續(xù)性是調(diào)適和優(yōu)化政府職能的指引性目標(biāo)，也為政府金融扶貧調(diào)控制度、監(jiān)管制度構(gòu)建指明了方向。商業(yè)持續(xù)性目標(biāo)也要求農(nóng)村金融扶貧建立以商業(yè)化運(yùn)行的金融服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村商業(yè)性金融、農(nóng)村合作性金融、農(nóng)村政策性金融、農(nóng)村民間金融扶貧的有效合作。

3.促進(jìn)農(nóng)村普惠金融發(fā)展。金融扶貧是農(nóng)村普惠金融發(fā)展的重要內(nèi)容之一，也是農(nóng)村普惠金融體系建設(shè)的重要階段。我國(guó)目前農(nóng)村金融體系仍以國(guó)有商業(yè)銀行為主體，農(nóng)村金融市場(chǎng)開(kāi)放性和竟?fàn)幮圆蛔悖鹑跈C(jī)構(gòu)數(shù)量和規(guī)模較小，運(yùn)行機(jī)制不健全，金融創(chuàng)新不足，金融生態(tài)總體欠佳。從整體來(lái)看，農(nóng)村金融普惠度還不高。究其原因，一個(gè)重要方面在農(nóng)村金融扶貧法治建設(shè)不健全。因此，促進(jìn)農(nóng)村普惠金融發(fā)展為我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法治建設(shè)的目標(biāo)之一。促進(jìn)農(nóng)村普惠金融發(fā)展的目標(biāo)要求農(nóng)村金融扶貧法治建設(shè)以普惠金融理念為指導(dǎo)，強(qiáng)化實(shí)質(zhì)公平、整體效益價(jià)值目標(biāo)引領(lǐng)，創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)供給制度，優(yōu)化農(nóng)村貧困者金融權(quán)利保護(hù)，全面構(gòu)建保護(hù)農(nóng)村貧困者金融可獲得性制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融扶貧的商業(yè)化運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)上的可持續(xù)運(yùn)行。

4.實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)公平。農(nóng)村金融扶貧能提高農(nóng)村貧困者的自我發(fā)展能力，增加其收入，有效消除貧困，促進(jìn)農(nóng)村分配公平。農(nóng)村金融扶貧也有利于消除金融歧視，增進(jìn)農(nóng)村社會(huì)包容。農(nóng)村金融扶貧改變了傳統(tǒng)金融的重點(diǎn)支持強(qiáng)勢(shì)領(lǐng)域的發(fā)展理念和模式，以保障社會(huì)公眾特別是弱勢(shì)領(lǐng)域獲得有效、公平的金融服務(wù)為宗旨，以協(xié)調(diào)金融服務(wù)可獲得性與商業(yè)可持續(xù)性沖突為重點(diǎn)，從而保障現(xiàn)代金融發(fā)展成果能有效惠及“三農(nóng)”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、民生利益保護(hù)與社會(huì)和諧穩(wěn)定的多贏。農(nóng)村金融發(fā)展經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的協(xié)調(diào)，金融排斥和社會(huì)歧視的消解，金融利益公平分享和金融機(jī)構(gòu)社會(huì)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)都離不開(kāi)法律規(guī)制。農(nóng)村金融扶貧社會(huì)公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必然要求構(gòu)建與創(chuàng)新農(nóng)村金融扶貧法律制度。因此，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平應(yīng)為我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法治建設(shè)的根本性目標(biāo)。

(二)農(nóng)村金融扶貧法治建設(shè)基本思路

1.以完善立法規(guī)制為基礎(chǔ)。目前，造成我國(guó)農(nóng)村金融扶貧問(wèn)題和制約我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法治化發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題之一在于立法保障機(jī)制不完善。我國(guó)農(nóng)村金融扶貧運(yùn)行目前主要依靠國(guó)家政策性文件和中國(guó)人民銀行、原銀監(jiān)會(huì)、證券會(huì)等制定的規(guī)章。這些規(guī)范不僅政策性濃厚、效力層次低、凌亂分散，而且指導(dǎo)理念與價(jià)值取向不科學(xué)。我國(guó)農(nóng)村金融立法保障存在問(wèn)題必然影響到有效實(shí)施。因此，創(chuàng)新我國(guó)農(nóng)村金融扶貧立法實(shí)為我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法治化建設(shè)的基礎(chǔ)所在。我國(guó)應(yīng)通過(guò)創(chuàng)新和完善立法理念、立法形式、立法體系等，為理念與制度創(chuàng)新奠定基礎(chǔ)。我國(guó)農(nóng)村金融扶貧立法規(guī)制應(yīng)聚焦于農(nóng)村金融扶貧問(wèn)題破解、鄉(xiāng)村振興與全面小康社會(huì)建設(shè)戰(zhàn)略等需求，以提高立法權(quán)威性、系統(tǒng)性為目標(biāo)，不斷推進(jìn)立法理念與制度規(guī)范的創(chuàng)新。

2.以構(gòu)建多主體共同參與治理機(jī)制為驅(qū)動(dòng)。治理理論是當(dāng)前公共管理等領(lǐng)域研究的重要理論范式。治理是比統(tǒng)治更為豐富的概念，它既包括政府機(jī)制、也包括非正式、非政府的機(jī)制。我國(guó)農(nóng)村金融扶貧發(fā)展的瓶頸問(wèn)題之一在于過(guò)于依賴(lài)政府控制，而金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾參與不足。構(gòu)建多主體共同參與治理機(jī)制是我國(guó)農(nóng)村金融法治化建設(shè)的驅(qū)動(dòng)所在。首先，構(gòu)建多主體共同參與治理機(jī)制將驅(qū)動(dòng)我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法治建設(shè)理念、制度與規(guī)范創(chuàng)新，推進(jìn)其整體優(yōu)化。其次，構(gòu)建多主體共同參與治理機(jī)制才能促使我國(guó)政府農(nóng)村金融扶貧職能的轉(zhuǎn)型。多主體共同參與治理機(jī)制有利于克服依賴(lài)政府扶貧的單向思維定式，形成政府、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等共同合作治理模式，從而為建立政府引導(dǎo)的商業(yè)可持續(xù)的農(nóng)村金融扶貧法律制度奠定基礎(chǔ)。最后，構(gòu)建多主體共同參與治理機(jī)制也是創(chuàng)新農(nóng)村金融扶貧產(chǎn)品與服務(wù)供給，提升農(nóng)村金融扶貧法律制度整體效益的需要。多主體共同參與治理不僅有利于確立農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)公益組織等農(nóng)村金融扶貧的法律地位，而且有利于規(guī)范其農(nóng)村金融扶貧行為，創(chuàng)新農(nóng)村金融扶貧主體、產(chǎn)品與服務(wù)制度及交易合同制度等。我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法治化建設(shè)應(yīng)以構(gòu)建多主體共同參與治理機(jī)制為驅(qū)動(dòng)，以政府、市場(chǎng)與社會(huì)合作治理理論為指導(dǎo)，創(chuàng)新農(nóng)村金融扶貧主體制度、金融扶貧產(chǎn)品與服務(wù)制度、調(diào)控與監(jiān)管制度、程序制度等，從而起到優(yōu)化政府功能、拓展參與主體、深化扶貧對(duì)象金融需求和利益保護(hù)，提升農(nóng)村金融扶貧整體效益的作用。

3.以推進(jìn)扶貧對(duì)象利益保護(hù)制度創(chuàng)新為核心。通過(guò)農(nóng)村金融扶貧確保扶貧對(duì)象獲得實(shí)實(shí)在在的利益，從而提升其自我反貧困能力和自我發(fā)展能力是我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法治建設(shè)的核心所在。不論是我國(guó)農(nóng)村金融扶貧主體制度、產(chǎn)品與服務(wù)制度、調(diào)控與監(jiān)管制度等實(shí)體制度創(chuàng)新，還是程序制度建設(shè)，核心目標(biāo)在于增進(jìn)扶貧對(duì)象的利益。因此，推進(jìn)扶貧對(duì)象利益保護(hù)制度創(chuàng)新為我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法律制度創(chuàng)新的核心所在。我國(guó)應(yīng)通過(guò)推進(jìn)扶貧對(duì)象利益保護(hù)制度創(chuàng)新來(lái)驅(qū)動(dòng)農(nóng)村金融扶貧其他制度創(chuàng)新和整體優(yōu)化。為此，我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法治化建設(shè)應(yīng)重點(diǎn)從以下方面推進(jìn)：首先，創(chuàng)新扶貧主體和扶貧對(duì)象權(quán)利義務(wù)配置機(jī)制，適當(dāng)增加扶貧對(duì)象獲得農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)的基本權(quán)利，強(qiáng)化政府、金融機(jī)構(gòu)的義務(wù)規(guī)制。其次，在給予有發(fā)展生產(chǎn)意愿和能力的扶貧對(duì)象金融扶持基礎(chǔ)上，有必要通過(guò)制度創(chuàng)新，拓展對(duì)能帶動(dòng)扶貧對(duì)象脫貧的農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體等的金融支持，從而有利于實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象精準(zhǔn)脫貧和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)和效率提升的雙贏。再次，在我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法治建設(shè)中突出制度創(chuàng)新與貧困者利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，構(gòu)建農(nóng)村金融扶貧制度創(chuàng)新與貧困者利益聯(lián)結(jié)的評(píng)價(jià)機(jī)制，將是否使得扶貧對(duì)象獲得增量性利益作為法律制度正當(dāng)性和效益性評(píng)價(jià)的重點(diǎn)指標(biāo)之一。最后，既重視扶貧對(duì)象個(gè)體利益的保護(hù)，也重視對(duì)貧困者整體利益的保護(hù)，優(yōu)化法治建設(shè)對(duì)農(nóng)村貧困者整體利益保護(hù)機(jī)制。

4.以強(qiáng)化激勵(lì)與約束制度創(chuàng)新為保障。農(nóng)村金融扶貧可持續(xù)的關(guān)鍵在于建立市場(chǎng)化的金融扶貧機(jī)制，因而通過(guò)利益引導(dǎo)來(lái)激勵(lì)與約束農(nóng)村金融扶貧主體主動(dòng)實(shí)施扶貧行為，是我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法治建設(shè)的科學(xué)路徑。首先，創(chuàng)新我國(guó)農(nóng)村金融扶貧激勵(lì)制度極為重要。通過(guò)構(gòu)建多維化的激勵(lì)機(jī)制，使得參與扶貧主體獲得差異性、競(jìng)爭(zhēng)性利益，從而引導(dǎo)其主動(dòng)實(shí)施農(nóng)村金融扶貧行為。我國(guó)農(nóng)村金融扶貧激勵(lì)法律制度建設(shè)的關(guān)鍵在于構(gòu)建與創(chuàng)新激勵(lì)工具。當(dāng)然，激勵(lì)法律制度建設(shè)僅僅是農(nóng)村金融扶貧的一個(gè)重要方面，而且由于激勵(lì)法律制度本身也存在諸如強(qiáng)制性弱、監(jiān)管難度大等缺陷，加上大部分激勵(lì)工具操作復(fù)雜，從而需要同時(shí)有約束機(jī)制的配合運(yùn)用。在發(fā)揮激勵(lì)制度對(duì)我國(guó)農(nóng)村金融扶貧的引導(dǎo)性作用基礎(chǔ)上，也需要?jiǎng)?chuàng)新和完善約束制度，從而形成激勵(lì)與約束均衡互補(bǔ)模式。因此，我國(guó)一方面應(yīng)在農(nóng)村金融法律制度中確立激勵(lì)性規(guī)制重要地位，構(gòu)建和創(chuàng)新農(nóng)村金融扶貧激勵(lì)主體、工具、績(jī)效評(píng)價(jià)、公眾參與等制度；另一方面也應(yīng)重視激勵(lì)與約束制度的協(xié)調(diào)與互補(bǔ)，構(gòu)建和創(chuàng)新評(píng)估、考核、監(jiān)督等約束機(jī)制，以充分發(fā)揮兩者比較優(yōu)勢(shì)，提升法律制度創(chuàng)新的整體效益。