“一帶一路”視角下中非合作論壇的發(fā)展歷程與構(gòu)想

摘?要：從融入共建“一帶一路”的視角看，中非合作論壇的歷程可劃分為獨立發(fā)展階段、理順關(guān)系階段和“工筆畫”發(fā)展階段三個部分。融入共建“一帶一路”后，論壇助力政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通的成效顯著。當前，在百年未有之大變局下，在新冠肺炎疫情及第四次科技革命、產(chǎn)業(yè)革命等變量推動形成的新形勢下，論壇助力共建“一帶一路”面臨新要求，需要新構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：共建“一帶一路”?中非合作論壇?共商共建共享?“五通”

習近平主席指出，“一帶一路”是我國擴大對外開放的重大舉措和經(jīng)濟外交的頂層設(shè)計，是我國今后相當長時期對外開放和對外合作的管總規(guī)劃。2000年成立的中非合作論壇（FOCAC）是我國自主創(chuàng)建的首個面向大洲的多邊合作機制，2018年正式成為中非共建“一帶一路”的主要平臺，其參與共建“一帶一路”的程度和效果已成為評價論壇成效的重要依據(jù)。

一、中非合作論壇融入“一帶一路”倡議的三個階段

（一）獨立發(fā)展階段（2000年10月-2013年10月）

直至2013年10月“一帶一路”倡議提出前，前五屆中非合作論壇推動中非各領(lǐng)域務實合作不斷深入發(fā)展。其相關(guān)理念、實踐與“一帶一路”共商共建共享不謀而合，為論壇后期融入共建“一帶一路”創(chuàng)造了條件。

在“共商”層面形成了逐步發(fā)展完善的對話機制。論壇不僅建立在領(lǐng)導人峰會、部長會、高官會、非洲駐華使節(jié)與中方后續(xù)行動委員會秘書處會議四個層級上，中非民間論壇、中非青年領(lǐng)導人論壇、中非媒體合作論壇、中非智庫論壇等專門領(lǐng)域?qū)υ捚脚_也發(fā)展成為中非合作論壇對話機制的有機組成部分。

在“共建”層面形成了高效穩(wěn)定的合作模式和內(nèi)容。自2003年起，每三年確定一個合作規(guī)劃，明確了在政治、經(jīng)濟、社會、人文等重點領(lǐng)域合作內(nèi)容，并以此為藍圖推進落實，在下一屆論壇召開前全面評估相關(guān)落實進展。

在“共享”層面形成了廣泛的合作成果。政治領(lǐng)域，中非關(guān)系實現(xiàn)由新型伙伴關(guān)系到新型戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的跨越;基建領(lǐng)域，非盟中心、阿爾及利亞東西高速公路M標段、利比里亞醫(yī)院、厄立特里亞人文社科學院項目等成為中非基建合作的先行試點;貿(mào)易領(lǐng)域，大批非洲商品免稅進入中國市場，2009年起中國始終保持非洲第一大貿(mào)易伙伴地位，中非經(jīng)貿(mào)合作區(qū)成為經(jīng)貿(mào)合作領(lǐng)域新亮點，中國對非貿(mào)易對非洲經(jīng)濟增長貢獻率達20%數(shù)據(jù)來源：中國經(jīng)濟時報;投融資領(lǐng)域，中方與非洲開發(fā)銀行等非洲主要地區(qū)性金融機構(gòu)合作不斷加強，非洲成為中國對外投資熱土，在非投資中國企業(yè)總數(shù)超過2000家數(shù)據(jù)來源：新華網(wǎng)。2009年至2013年，非洲吸收外國直接投資連續(xù)下滑，但中國對非直接投資快速增加;人文交流領(lǐng)域，孔子學院、派遣醫(yī)療隊、派駐農(nóng)業(yè)專家等“走出去”和中國政府獎學金、人員培訓等“引進來”措施并舉，有效促進中非人民之間的相互理解和認同。

（二）理順關(guān)系階段（2013年10月—2018年9月）

一方面，非洲在共建“一帶一路”中的定位逐步明晰。2014年11月，習近平主席在中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第八次會議上指出，歷史上，陸上絲綢之路和海上絲綢之路就是我國同中亞、東南亞、南亞、西亞、東非、歐洲經(jīng)貿(mào)和文化交流的大通道，“一帶一路”倡議是對古絲綢之路的傳承和提升，明確了非洲與“一帶一路”的關(guān)系。2015年12月，南非成為第一個與中國簽署“一帶一路”合作文件的非洲國家。2017年5月，習近平主席在首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式講話中指出，不論來自亞洲、歐洲，還是非洲、美洲，都是“一帶一路”建設(shè)國際合作的伙伴。2018年9月，中非合作論壇北京峰會期間，習近平主席強調(diào)，非洲是共建“一帶一路”的歷史和自然延伸，是重要參與方，要把“一帶一路”建設(shè)同落實非洲聯(lián)盟《2063年議程》、聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程以及非洲各國發(fā)展戰(zhàn)略相互對接，我們愿同非洲人民共筑更加緊密的中非命運共同體。

另一方面，中非合作論壇與共建“一帶一路”關(guān)系逐步明晰。2017年5月，推進“一帶一路”建設(shè)工作領(lǐng)導小組辦公室發(fā)布《共建“一帶一路”：理念、實踐與中國的貢獻》，其中明確將中非合作論壇確定為共建“一帶一路”框架下的合作機制。2018年《中非合作論壇—北京行動計劃》（2019-2021）中明確，雙方認為非洲是共建“一帶一路”的重要伙伴，決心充分發(fā)揮中非合作論壇優(yōu)勢，支持中非共建“一帶一路”;《關(guān)于構(gòu)建更加緊密的中非命運共同體的北京宣言》中提出，將中非合作論壇作為中非共建“一帶一路”的主要平臺。

（三）“工筆畫”發(fā)展階段（2018年9月至今）

該階段與理順關(guān)系階段存在短暫交匯，這個交匯點是2018年9月召開的中非合作論壇北京峰會，通過本屆北京峰會，中非合作論壇與共建“一帶一路”關(guān)系進一步明確。

此外，2018年8月，推進“一帶一路”建設(shè)工作5周年座談會提出共建“一帶一路”要由“大寫意”向“工筆畫”轉(zhuǎn)變。9月的北京峰會是座談會后召開的第一屆中非合作論壇，其成果也更適應中非合作發(fā)展的需要，進一步體現(xiàn)了“工筆畫”發(fā)展的要求。

《中非合作論壇—北京行動計劃》（2019-2021）更聚焦“實”字，體現(xiàn)了繼承式發(fā)展的特點，包括在前期合作新建或升級一批工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)上，支持民營企業(yè)建設(shè)工業(yè)園區(qū);在前期落實給予非洲國家免稅、零關(guān)稅基礎(chǔ)上，采取有效舉措促進受惠國家享惠便利化;在前期對非人員培訓基礎(chǔ)上實施“頭雁計劃”，為非培訓精英人才;在前期開展“光明行”基礎(chǔ)上繼續(xù)派遣并優(yōu)化援非醫(yī)療隊，開展“光明行”、“愛心行”、“微笑行”等巡診活動等。

同時，該《行動計劃》也聚焦“新”字，體現(xiàn)了創(chuàng)新式發(fā)展的特點，包括將深化治國理政經(jīng)驗交流作為政治合作新亮點;將《“一帶一路”融資指導原則》納入中非金融合作指導文件范疇;提出在尊重非洲國家意愿基礎(chǔ)上探討與第三方開展對非能源合作，擴大合作參與方;增加食品安全作為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域新的合作內(nèi)容，將青年與婦女從民間交往中獨立作為新的合作領(lǐng)域;增設(shè)中國—非洲經(jīng)貿(mào)博覽會、中國非洲研究院、中非綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展研究中心、中非開發(fā)性金融論壇、魯班工坊等新的對非合作機制機構(gòu)等。

二、目前，從“五通”領(lǐng)域看，中非合作論壇助力共建“一帶一路”成效顯著

在政策溝通領(lǐng)域，論壇推動越來越多的非方成員參與共商共建共享。2018年中非合作論壇北京峰會期間，28個國家和非盟委員會同中方簽署共建“一帶一路”合作文件數(shù)據(jù)來源：央視網(wǎng)。截至2021年1月底，46個非洲國家和非盟委員會已同中方簽署“一帶一路”合作文件數(shù)據(jù)來源：外交部網(wǎng)站和新華社，占論壇非方成員總數(shù)的約87%，占“一帶一路”文件簽署方總數(shù)的近28%。在此基礎(chǔ)上，吉布提、莫桑比克、埃塞俄比亞等國及非盟、聯(lián)合國非洲經(jīng)濟委員會已同中方簽署共建“一帶一路”合作規(guī)劃或行動計劃，實現(xiàn)了更進一步。

在設(shè)施聯(lián)通領(lǐng)域，沿著點、線、面結(jié)合和陸海并進的思路，既有國別項目，也有跨國境、跨地區(qū)項目，建設(shè)方式采取雙邊、三方和多邊合作多種形式，體現(xiàn)了開放共贏。西非的阿布賈—卡杜納鐵路、東非的埃塞東方工業(yè)園、亞吉鐵路、蒙內(nèi)鐵路、亞的斯亞貝巴—阿達瑪高速公路，中部非洲的剛果（布）國家一號公路，北非的埃及齋月十日城，南部非洲的莫桑比克馬普托大橋等重大項目既是中非合作論壇框架下鐵路、公路、工業(yè)化等領(lǐng)域建設(shè)的重大成果，也是中非共建“一帶一路”合作成果的體現(xiàn)。

在貿(mào)易暢通領(lǐng)域，中非合作論壇框架下相關(guān)舉措具有四個特征。一是追求貿(mào)易平衡性和可持續(xù)性，包括給予非方免稅、零關(guān)稅優(yōu)惠政策，實施對非促進貿(mào)易援助項目，幫助非洲國家加強服務貿(mào)易能力等。二是以實現(xiàn)互利共贏為目標，鼓勵加強對非傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)品和中國市場有需求產(chǎn)品的貿(mào)易，包括農(nóng)產(chǎn)品、能源、旅游、礦產(chǎn)等。三是注重方式方法創(chuàng)新，采取在非設(shè)立物流中轉(zhuǎn)中心、幫助非洲提升倉儲能力、建設(shè)經(jīng)貿(mào)合作區(qū)、鼓勵地方政府和商協(xié)會組織企業(yè)赴非開展貿(mào)易促進等舉措。四是在效果上展現(xiàn)出雙方貿(mào)易較強的韌性，盡管2015、2016年在國際經(jīng)貿(mào)逆勢頹勢影響下，中非貿(mào)易量有所下滑，但2017年即逆轉(zhuǎn)頹勢，2019年中非貿(mào)易額達2087億美元，是2000年的20倍數(shù)據(jù)來源：人民日報，成為拉動雙方經(jīng)濟發(fā)展的重要動力。

在資金融通領(lǐng)域，中非合作論壇在政策上高度重視非洲國家債務可持續(xù)性問題，堅持既追求項目的經(jīng)濟社會效益，也注重增強非洲國家的自主可持續(xù)發(fā)展能力，全力防止非洲國家增加債務負擔;在投融資行業(yè)方面，鼓勵投資農(nóng)業(yè)、醫(yī)療等傳統(tǒng)合作領(lǐng)域，持續(xù)推進“三網(wǎng)一化”建設(shè)，鼓勵中國企業(yè)投資非洲港口、機場、航空公司、電力設(shè)施等，并推進新興領(lǐng)域的投融資合作，設(shè)立“中非產(chǎn)能合作基金”，支持產(chǎn)業(yè)對接、產(chǎn)能合作;在投資方式上，開展“公私合營”或“建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓”等多種投資形式，支持在投資中使用本幣結(jié)算;在投融資主體上，將亞投行、絲路基金、非開行等納入合作伙伴范疇;在效果方面，中國對非直接投資從無到有、快速增長，存量達1100億美元數(shù)據(jù)來源：中國投資。

在民心相通領(lǐng)域，中非合作論壇關(guān)于政府治理能力、扶貧、援助、教育、培訓、醫(yī)療等的一貫舉措也是“一帶一路”“軟聯(lián)通”的基本面。但值得注意的是在“一帶一路”倡議提出后，中非合作論壇在民心相通領(lǐng)域的舉措力度進一步加強，以人力資源培訓為例，前五屆論壇計劃培訓非方人員總數(shù)為82萬人，而第六、第七屆論壇總數(shù)為9萬人，前五屆論壇給予非方獎學金名額為525萬個，而第六、第七屆論壇總數(shù)為8萬個，兩項指標均超前5屆論壇之和數(shù)據(jù)來源：中非合作論壇網(wǎng)站。還要指出的是，“民心相通”的概念仍在不斷拓展，為中非合作論壇完善或創(chuàng)新民心相通相關(guān)舉措或機制提供了可能性。

同時，中非合作論壇對“五通”的促進效應也有三重特點：一是這種促進效果是系統(tǒng)的和整體的，“五通”各領(lǐng)域間相互促進，不彼此割裂，例如簽署“一帶一路”合作文件為設(shè)施聯(lián)通、資金融通等其他領(lǐng)域合作提供政策支撐，推進貿(mào)易暢通、建設(shè)經(jīng)貿(mào)合作區(qū)將有利于緩解所在國和地區(qū)的就業(yè)問題，促進民心相通等。二是2019年4月習近平主席在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上提出“共商共建共享、開放綠色廉潔、高標準惠民生可持續(xù)”的高質(zhì)量共建“一帶一路”理念。在中非合作論壇進入“一帶一路”“工筆畫”的階段，論壇在“五通”領(lǐng)域的建設(shè)成效也反映出高質(zhì)量共建“一帶一路”的理念。三是中非合作論壇也繼續(xù)保有自身的特點，在和平安全領(lǐng)域的合作超越了共建“一帶一路”作為經(jīng)濟合作平臺的范疇，但這對“五通”也發(fā)揮了助推作用。

三、中非合作論壇參與共建“一帶一路”面臨新形勢，需要新構(gòu)想

新冠肺炎疫情的出現(xiàn)對中非共建“一帶一路”造成一定負面影響。一是政策溝通多以視頻會議方式開展，雖尚未對中非合作論壇框架下相關(guān)會議造成影響，但疫前以中非共建“一帶一路”為主題的部分大型商貿(mào)會議被迫暫停或延期，政策溝通頻次和效果受到限制。二是促進設(shè)施聯(lián)通項目的人員、原材料、設(shè)備設(shè)施等關(guān)鍵要素的運輸路徑受阻，人員往來限制舉措、航班熔斷、港口防疫舉措拉長通航時間等拖慢相關(guān)項目進度。三是貿(mào)易暢通需求過度集中在個別緊俏物資領(lǐng)域，比如醫(yī)療設(shè)備、糧食等。四是資金融通風險敞口加大，在對非合作中尤為明顯。國際貨幣基金組織和世界銀行等對不發(fā)達國家的債務問題表示擔憂，擔心疫情和經(jīng)濟的沖擊將導致債務違約增加。五是民心相通領(lǐng)域，美國政府、媒體、智庫等借防疫、債務等問題對“一帶一路”及中非關(guān)系加大抹黑攻擊力度，為中非民心相通“添堵”。

在此背景下，2020年6月，習近平主席在“一帶一路”國際合作高級別視頻會上指出，要把“一帶一路”打造成合作之路、健康之路、復蘇之路、增長之路，通過高質(zhì)量共建“一帶一路”，攜手推動構(gòu)建人類命運共同體。未來一段時間，中非合作論壇建設(shè)應以此為指引，包括要加強機制建設(shè)，以視頻會形式激活現(xiàn)有政策對話機制，保持政策對話熱度，適時研究設(shè)立中非衛(wèi)生醫(yī)療論壇、中非交通運輸論壇、中非數(shù)字科技論壇等新機制;要關(guān)注重點領(lǐng)域、解決重點問題，在做好防疫前提下推動項目復工復產(chǎn)，落實好在中非合作論壇框架下免除有關(guān)非洲國家截至2020年底到期的對華無息貸款債務，繼續(xù)向非方提供物資援助、派遣醫(yī)療隊、協(xié)助非方來華采購抗疫物資等;同時要做好第八屆中非合作論壇籌備工作，突出共筑更加緊密的中非命運共同體、高質(zhì)量共建“一帶一路”等理念引領(lǐng)，成果設(shè)計上要突出第四次科技革命和產(chǎn)業(yè)革命等機遇因素，進一步迎合當前中非經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的迫切需求等，著力為中非共建“一帶一路”增添動力。

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〔姚郁，中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院研究生部〕