“灣長制”中的政府主體責(zé)任落實研究

王琪 張書寧

摘要：隨著海洋開發(fā)與利用的力度不斷加大，海洋環(huán)境問題日益嚴(yán)峻，中央層面表現(xiàn)出對海洋環(huán)境治理的高度關(guān)注。然而海洋環(huán)境治理卻頻現(xiàn)“高度重視、低度成效”的悖論，責(zé)任不清晰、壓力不傳導(dǎo)成為“老大難”。作為海洋環(huán)境中壓實政府主體責(zé)任、保護(hù)海洋環(huán)境的新模式，“灣長制”通過“承包責(zé)任”和“協(xié)同責(zé)任”的聯(lián)合，依賴黨政領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威和高位驅(qū)動的特征，以嚴(yán)格的問責(zé)和考核機(jī)制倒逼政府注意力轉(zhuǎn)移，將各行政層級的責(zé)任層層壓實，實現(xiàn)了部門之間的有效協(xié)調(diào)，并在此過程中形成了可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗，為解決當(dāng)前海洋環(huán)境治理中存在的多重矛盾提供了新的路徑。

關(guān)鍵詞：“灣長制”；政府主體責(zé)任；海洋環(huán)境治理

中圖分類號：X37；D630文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2021）03-0115-06

作者簡介：王琪，中國海洋大學(xué)國際事務(wù)與公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，博士；張書寧（通訊作者），中國海洋大學(xué)國際事務(wù)與公共管理學(xué)院碩士研究生。

海灣是承載自然變化與人類活動的最重要區(qū)域之一，其環(huán)境惡化會引起生態(tài)系統(tǒng)退化和資源衰退，對社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)反饋。海灣治理也成為我國海洋環(huán)境治理的重要著力點。我國從幾年前起就大力開展藍(lán)色海灣整治行動，其目標(biāo)為“促進(jìn)近海水質(zhì)穩(wěn)中趨好，受損岸線、海灣得到修復(fù)，濱海濕地面積不斷增加，圍填海規(guī)模得到有效控制”[1]。《2019年中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報》顯示，2019年，我國近岸海域水質(zhì)總體穩(wěn)中向好，優(yōu)良水質(zhì)面積同比上升5.3個百分點，劣四類水質(zhì)面積同比下降1.8個百分點[2]。然而離目標(biāo)還有較大差距：面積大于100平方千米以上的44個海灣中，13個海灣春、夏、秋三期監(jiān)測均出現(xiàn)劣四類水質(zhì)；入海排污口及鄰近海域環(huán)境質(zhì)量狀況雖有改善，但進(jìn)程緩慢，陸源入海污染壓力仍較大。本文認(rèn)為，其主要原因是地方政府及相關(guān)職能部門職責(zé)劃分不清，在治理海洋環(huán)境上未能形成整體性、長效性機(jī)制。因此，地方政府要明晰并落實責(zé)任，讓海洋環(huán)境治理的各項舉措可以取得成效?！盀抽L制”作為我國海洋環(huán)境治理的新模式，具有強(qiáng)大的實踐基礎(chǔ)和制度優(yōu)勢，可為解決當(dāng)前海洋環(huán)境治理中存在的多重矛盾提供新的路徑。

一、“灣長制”的發(fā)展歷程

1.分散試點階段

2017年9月，原國家海洋局印發(fā)《國家海洋局關(guān)于開展“灣長制”試點工作的指導(dǎo)意見》，提出了“灣長制”試點工作的初步方案，并在河北省秦皇島市、山東省膠州灣、江蘇省連云港市、海南省?？谑泻驼憬￠_展了“灣長制”試點工作。各試點地區(qū)大都建立了“灣長制”管理機(jī)構(gòu)，明確了機(jī)構(gòu)職責(zé)，并通過發(fā)布相關(guān)文件規(guī)章保障“灣長制”的日常運作（如表1所示）。雖然各試點地區(qū)的做法各異，但均以壓實地方黨委政府海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任為核心，將責(zé)任細(xì)化到黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人，并將壓力逐級傳導(dǎo)，以構(gòu)建海洋環(huán)境治理的長效機(jī)制為主線，以改善海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、維護(hù)海洋生態(tài)安全為目標(biāo)，開創(chuàng)了具有中國特色的海洋環(huán)境治理新模式。

2.全面推廣階段

2018年，原國家海洋局提出在“灣長制”試點工作的關(guān)鍵之年擴(kuò)大試點范圍，盡快在全國全面建立實施“灣長制”的意見和配套制度標(biāo)準(zhǔn)體系[3]。此后，多地紛紛開始實行“灣長制”?！渡綎|省全面實行灣長制工作方案》指出，“灣長制”實施范圍覆蓋全省行政管轄海域?！短旖蚴嘘P(guān)于推行灣長制的實施意見》也提出建立“全面覆蓋、分級履職、網(wǎng)格到源、責(zé)任到人”的監(jiān)管工作模式，到2021年底前，實現(xiàn)“灣長制”工作機(jī)制健全完善。河北省提出在秦皇島市試點開展“灣長制”的基礎(chǔ)上，在全省沿海區(qū)域全面推行“灣長制”，建立省、市、縣（市、區(qū)）、基層四級灣長的“灣長制”組織體系。廣東省、鹽城市、南通市等省市均發(fā)布文件開始實施“灣長制”。目前，“灣長制”已經(jīng)實現(xiàn)了省級行政區(qū)域的全覆蓋，開始向縣市級區(qū)域擴(kuò)展。

二、“灣長制”中的政府責(zé)任及其實踐經(jīng)驗

1.“灣長制”中的政府主體責(zé)任

政府是“灣長制”的責(zé)任主體，其承擔(dān)的責(zé)任主要包括三個層面：決策責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任。具體而言，在決策層面，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任為加強(qiáng)行政立法，及時頒布“灣長制”相關(guān)政策、法規(guī)，盡可能地保證“灣長制”的實施日趨完善，使“灣長制”的貫徹落實切實做到有法可依、有據(jù)可查；在執(zhí)行層面，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任主要包括“灣長制”各項制度的頒布、宣傳、教育、組織設(shè)置、非政府組織力量的整合、相關(guān)財政資金的分配和使用等，保障“灣長制”可以按照制度設(shè)計有效運行；在監(jiān)督層面，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任主要包括對“灣長制”工作成效的監(jiān)督、對參與治理海灣環(huán)境的各級灣長和各職能部門等責(zé)任人的監(jiān)督、考核及問責(zé)等。三個層面的責(zé)任運行過程，參見圖1。

從圖1可以看出，政府關(guān)于“灣長制”的決策是政府履行主體責(zé)任的重要部分。上級政府作出決策，下級政府部門依照指示開展相關(guān)工作，履行責(zé)任，并對其進(jìn)行監(jiān)督考核和問責(zé)。下級部門在實施過程中發(fā)現(xiàn)問題反饋給決策部門，促使決策進(jìn)一步完善，亦可促進(jìn)政府履行責(zé)任能力進(jìn)一步提升?！盀抽L制”的決策、執(zhí)行和監(jiān)督三者相輔相成，嚴(yán)格壓實各級政府責(zé)任，促使治理體系日益完善，海洋環(huán)境治理成效日益顯著。

2.“灣長制”落實政府責(zé)任的實踐經(jīng)驗

“灣長制”相較于原有的海洋環(huán)境治理模式最大的特點和優(yōu)勢便是壓實了責(zé)任，將責(zé)任細(xì)分落實到個人。其責(zé)任承擔(dān)方式主要分為由縱向各行政層級的“承包責(zé)任”和橫向的部門之間的“協(xié)同責(zé)任”，由此產(chǎn)生了一個責(zé)任明晰、協(xié)調(diào)有序的海洋環(huán)境治理責(zé)任配置體系[4]。此外，“灣長制”嚴(yán)格的考核與問責(zé)機(jī)制也為政府落實責(zé)任提供了保障。

（1）在縱向上以“承包責(zé)任”壓實責(zé)任人

“承包責(zé)任”是指“灣長制”形成了以地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部為核心責(zé)任主體、各行政層級設(shè)置灣長、各級灣長聯(lián)動的縱向責(zé)任體系，主要包括主體責(zé)任和分級責(zé)任兩部分。

主體承包責(zé)任是指中央將責(zé)任承包給推行地區(qū)的主要黨政領(lǐng)導(dǎo)，明確海灣環(huán)境治理責(zé)任人為地方政府黨政主要領(lǐng)導(dǎo)，其對本區(qū)域內(nèi)的“灣長制”工作擔(dān)負(fù)全部責(zé)任。黨政首長作為“灣長制”的主要負(fù)責(zé)人，成為各層級政府開展專項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心和驅(qū)動力量，職能部門政策在各級政府和部門得以充分貫徹執(zhí)行[5]，由此形成“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”的局面。這不僅有力地改變了原來多頭管理和責(zé)任推諉的現(xiàn)狀，形成了海灣環(huán)境治理多部門聯(lián)動，相互配合的局面，也極大地減少了出現(xiàn)污染問題之后將責(zé)任推卸給具體職能部門的現(xiàn)象。

“灣長制”實施方案中提出，要建立省、市、區(qū)（市）、鎮(zhèn)（街道）四級灣長責(zé)任體系，有部門地區(qū)延伸至村級。在試點省由地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任本省總灣長，依次向下各層級設(shè)立灣長，將本區(qū)域內(nèi)的海灣劃分落實到各層級灣長，明確各自責(zé)任，即分級責(zé)任。各級灣長要對破壞海灣環(huán)境的行為及時上報、處理和反饋。省級灣長負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對下級灣長的工作情況進(jìn)行考核、監(jiān)督和指導(dǎo)。

（2）在橫向上以“協(xié)同責(zé)任”實現(xiàn)責(zé)任部門聯(lián)動

海洋生態(tài)環(huán)境治理涉及海事、海監(jiān)、漁政、水政、城市管理、環(huán)保、公安等多個部門，“協(xié)同責(zé)任”主要指實現(xiàn)橫向各部門之間的高效協(xié)同，以高位驅(qū)動減輕部門之間的責(zé)任推諉。

試點地區(qū)通過成立“灣長制”領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，把涉及海洋環(huán)境保護(hù)的有關(guān)職能部門聯(lián)合起來統(tǒng)一調(diào)配，形成合力，整合海洋環(huán)境治理分散的力量，逐步發(fā)展成政策指令統(tǒng)一接收、下達(dá)、反饋和行動的平臺，形成巨大的制度優(yōu)勢。而黨政首長負(fù)責(zé)形成的高位驅(qū)動，加強(qiáng)了部門間的協(xié)調(diào)，提高了執(zhí)法的效率，大大減少了海洋管理的碎片化現(xiàn)象。“首長負(fù)責(zé)制”讓各級黨政干部對海灣生態(tài)環(huán)境負(fù)責(zé)，將考核結(jié)果納入政績考核，通過層級之間的輻射影響，實現(xiàn)保護(hù)海洋環(huán)境的目的。

（3）以嚴(yán)格的問責(zé)和考核機(jī)制倒逼責(zé)任落實

責(zé)任的落實離不開嚴(yán)格的問責(zé)和監(jiān)督，這在各省市發(fā)布的“灣長制”實施辦法和細(xì)則中均有所提及。例如青島在全市49個海灣布設(shè)400多個監(jiān)測站位，建立了以監(jiān)測為依據(jù)的海灣污染治理倒逼機(jī)制，并提出將領(lǐng)導(dǎo)干部的績效評估與海洋環(huán)境治理效果、環(huán)境損害考核相結(jié)合。浙江省在對外發(fā)布的“灣長制”實施方案政策解讀中提出，“一打三整治”協(xié)調(diào)辦要將“灣長制”工作列入年度考核，開展抽查、核查和督查。除了政府部門內(nèi)部的追責(zé)問責(zé)之外，很多地區(qū)也引入社會監(jiān)督?！盀抽L制”通過將自上而下的層層施壓和嚴(yán)格的考核問責(zé)制度相結(jié)合，形成了嚴(yán)格有效的考核倒逼機(jī)制，實現(xiàn)了海灣環(huán)境有效治理的目標(biāo)。

三、“灣長制”在落實政府責(zé)任方面存在的問題

1.“灣長制”的社會主體缺位

民眾對海洋環(huán)境的直接感受，是海洋環(huán)境治理中關(guān)鍵信息的重要來源[6]?！盀抽L制”創(chuàng)立以來，幾年間取得了顯著成效，但同時也存在公眾參與不足、社會主體缺位的現(xiàn)狀。當(dāng)前，公眾參與海洋環(huán)境治理大都是通過舉報、檢舉等方式，參與力度不足。很多城市都是通過設(shè)置宣傳牌用以公示所轄灣段劃界、灣長姓名、聯(lián)系電話，但是海灣大小各異，公示牌數(shù)量有限，群眾不能夠迅速、便捷地找到公示牌并撥打監(jiān)督電話反映情況，這種宣傳方式起的作用很小，無法有效提升公眾參與，亟須構(gòu)建新的參與渠道。

2.“灣長制”政策設(shè)計不全面影響灣長履責(zé)

“灣長制”生效基礎(chǔ)便是借助黨政部門“一把手”的權(quán)威，逐級壓實責(zé)任，確保海灣環(huán)境治理政策得到落實。但是各級黨政領(lǐng)導(dǎo)既要承擔(dān)本級政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方穩(wěn)定的重任，還要考慮當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)等諸多復(fù)雜事項的績效評估，這會極大考驗黨政首長的素質(zhì)和能力。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，某市2012年清理議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)時，市長兼任42個機(jī)構(gòu)的組長、55個機(jī)構(gòu)的成員。2014年，該市再次清理后，市長兼任職務(wù)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)仍有24個[7]。黨政一把手本職工作已經(jīng)十分繁重，無法分配足夠精力投身于“灣長制”工作。因此，灣長這一身份存在弱化的風(fēng)險，影響“灣長制”履責(zé)的成效，不利于政府落實保護(hù)海洋環(huán)境的責(zé)任。

此外，當(dāng)前大部分“灣長制”試點工作方案都只是對市縣兩級灣長職責(zé)進(jìn)行了界定，而對基層灣長的職責(zé)并未明確說明或是著墨不多。例如，青島市公開的市級“灣長制”會議制度明確了出席人員為市級灣長、市級灣長辦成員單位負(fù)責(zé)人、市其他有關(guān)部門負(fù)責(zé)人等，但對基層灣長該如何溝通協(xié)調(diào)的問題并沒有規(guī)定[8]。而且，青島市也只界定了市級灣長的職責(zé)，區(qū)（市）及以下灣長職責(zé)則由基層自行決定。既未對基層灣長職責(zé)進(jìn)行明確界定，又未給基層灣長提供交流的渠道，灣長的履職效能也會受到較大影響。

3.“灣長制”組織機(jī)構(gòu)之間溝通不暢

“灣長制”是借鑒了“河長制”的成功經(jīng)驗而建立的一項治理海洋環(huán)境的制度，較大限度地解決了部門之間責(zé)任推諉的問題。但是海水具有流動性，很多問題涉及兩片海域，需要區(qū)域之間的配合。但顯然各省市之間的灣長辦存在著溝通銜接不暢、責(zé)任推諉的現(xiàn)象，因此國家層面的管理機(jī)構(gòu)顯得尤為重要。例如青島市從2008年開始就飽受滸苔問題的困擾，雖然每年都投入大量的人力物力財力進(jìn)行治理，但都收效甚微。2016年5月，黃?？鐓^(qū)域滸苔綠潮災(zāi)害聯(lián)防聯(lián)控工作協(xié)調(diào)組第一次會議召開，會議宣布成立工作協(xié)調(diào)組和專家委員會，山東省、江蘇省和青島市分別介紹了滸苔綠潮應(yīng)急處置工作情況，提出了著力開展災(zāi)害形成機(jī)理研究、加大源頭治理力度、理順應(yīng)急處置機(jī)制、加強(qiáng)資源利用指導(dǎo)、創(chuàng)新打撈方式等建議，就區(qū)域聯(lián)動、信息共享、資金落實等進(jìn)行了討論。聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制建立以來，滸苔防治工作取得明顯成效。

四、“灣長制”落實政府主體責(zé)任的優(yōu)化路徑

1.夯實“灣長制”落實環(huán)境責(zé)任的法律基礎(chǔ)

雖然我國已經(jīng)有被稱為“史上最嚴(yán)”的環(huán)境保護(hù)法律，但是在海洋環(huán)境治理領(lǐng)域，尚不具備一套完整的法律法規(guī)體系。而且我國法律大多只界定了政府環(huán)境權(quán)力，很少有從政府環(huán)境責(zé)任的角度進(jìn)行規(guī)定。這就導(dǎo)致現(xiàn)有的法律不足以為“灣長制”落實政府環(huán)境責(zé)任提供支撐。因此，要科學(xué)合理地制定法律規(guī)范，從法律層面促進(jìn)政府環(huán)境責(zé)任的強(qiáng)化，為“灣長制”提供法律依據(jù)，保證“灣長制”的合法性和有效性。除了國家層面的法律以外，各沿海省市也應(yīng)出臺相關(guān)法律、政策法規(guī)等，為可能出現(xiàn)的爭議糾紛提供判斷的依據(jù)。

2.構(gòu)建多元主體參與的“灣長制”治理機(jī)制

“灣長制”不是政府的“獨角戲”，需要全社會共同參與，形成一股合力，實現(xiàn)海洋環(huán)境的健康有序發(fā)展。首先，要引導(dǎo)公眾積極參與。公眾不應(yīng)該僅僅是被動感知者，應(yīng)該更積極參與治理海洋污染，并對政府進(jìn)行監(jiān)督，例如可以借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)拓寬公眾參與的渠道，建立“灣長制”信息化平臺，公眾發(fā)現(xiàn)問題可以及時反饋，問題也可以得到迅速處理。其次，政府應(yīng)積極開展保護(hù)海洋的宣傳活動，積極聽取公眾對海灣保護(hù)的意見和建議，優(yōu)化意見采納的流程，強(qiáng)化政府與公眾之間的溝通，提高政府的公信力。在未來“灣長制”的運作中要完善公眾參與的途徑方式，拓展公眾參與的廣度和深度，構(gòu)建多元主體參與的“灣長制”治理機(jī)制。

3.健全“灣長制”的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制

“灣長制”在制度設(shè)計上期望能夠?qū)崿F(xiàn)橫向部門之間相互協(xié)調(diào)形成合力，共同解決海洋環(huán)境污染問題，縱向上能夠通過設(shè)置各層級灣長實現(xiàn)責(zé)任的逐級落實，保證海灣環(huán)境治理成效。因此，在橫向上，要改變省級試點之間的割裂狀態(tài)，將“灣長制”納入全國海洋環(huán)境治理的范疇，從而實現(xiàn)各省之間的有效配合，在出現(xiàn)跨區(qū)域污染的問題時，可以有效協(xié)調(diào)和解決；在縱向上，要建立完備的多級灣長溝通機(jī)制，通過建立常規(guī)和專項會議制度，定期召開多級灣長交流會等途徑，促進(jìn)灣長之間的交流溝通。尤其要注重與基層灣長間的交流，不僅要明確規(guī)定基層灣長的職責(zé)，讓他們知道自己應(yīng)該干什么，應(yīng)該如何干，同時也要讓基層灣長發(fā)現(xiàn)的問題可以及時反饋并且得到重視，進(jìn)而構(gòu)建嚴(yán)密的溝通協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。

4.完善“灣長制”日常管理制度建設(shè)

“灣長制”通過壓實地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任和嚴(yán)格考核問責(zé)機(jī)制的倒逼，通過“治人”來實現(xiàn)“治事”。不可否認(rèn)這一方式取得了顯著成效，但具有短期性。因此，要建立一套完備有效的管理體制，出臺清晰明確的“灣長制”管理規(guī)定，對灣長辦、各級灣長的職責(zé)都進(jìn)行詳盡的規(guī)定，建立嚴(yán)格的考核問責(zé)制度、獎懲制度、會議制度等，讓“灣長制”實施的每一步都有據(jù)可查、有理可依，實現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展。

綜上所述，“灣長制”通過明顯的權(quán)威依賴、高位驅(qū)動和以問責(zé)倒逼地方政府注意力轉(zhuǎn)移的激勵方式，讓海洋環(huán)境保護(hù)成為地方政府日常重視的行政職責(zé)當(dāng)中的一部分，有效壓實了政府的主體責(zé)任，是破解當(dāng)前海洋環(huán)境治理困境的有效路徑之一?！盀抽L制”的實踐雖然仍存在諸多問題，但為我國未來海洋環(huán)境治理的發(fā)展提供了新的路徑。

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責(zé)任編輯：鐘雪