去科層化悖論：疫情下英國(guó)高等教育治理的邏輯與困局

劉業(yè)青 林 杰

(北京師范大學(xué) 國(guó)際與比較教育研究院，北京 100875)

全球性新冠疫情的大爆發(fā)對(duì)高等教育造成嚴(yán)重沖擊。為應(yīng)對(duì)危機(jī)，學(xué)界關(guān)于各國(guó)政府與高校在短期危機(jī)與風(fēng)險(xiǎn)管理方面的研究成果層出不窮。然而，疫情對(duì)高等教育造成的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響尚未被充分回應(yīng)，更有待研判。在英國(guó)，疫情導(dǎo)致國(guó)際生源流失、學(xué)校關(guān)閉、停課停學(xué)等一系列現(xiàn)象，許多大學(xué)陷入財(cái)政與辦學(xué)困境。通過(guò)出臺(tái)高校破產(chǎn)與重組、校園安全衛(wèi)生審查、后勤保障服務(wù)撥款、扶持在線教育等政策，英國(guó)政府已基本解決突發(fā)的短期危機(jī)。

令人關(guān)注的是，英國(guó)同樣重視疫情招致的長(zhǎng)期后果。自20世紀(jì)80年代新公共管理改革以來(lái)，英國(guó)高等教育的資助模式劇烈變革，政府的公共資金持續(xù)下降，提高管理效能被抬升為大學(xué)治理的首要目標(biāo)，財(cái)務(wù)審計(jì)也成為政府部門(mén)的監(jiān)管要項(xiàng)。財(cái)務(wù)問(wèn)題在英國(guó)大學(xué)的生存發(fā)展中由來(lái)已久，百年不遇的新冠疫情構(gòu)成外部環(huán)境的重大變動(dòng)，進(jìn)一步加劇英國(guó)大學(xué)的資金短缺，“疫情已經(jīng)使大學(xué)的財(cái)務(wù)狀況失去了平衡”(1)PA Consulting, “Universities Should Prepare Now to Take Advantage of Government Coronavirus Aid,”https://www.timeshighereducation.com/hub/pa-consulting/p/universities-should-prepare-now-take-advantage-government-coronavirus-aid#survey-answer.。在此背景下，治理效率成為多方高等教育治理主體關(guān)注的焦點(diǎn)。財(cái)務(wù)危機(jī)迫使英國(guó)大學(xué)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、裁撤冗員，提高資金利用率，減少研究與創(chuàng)新為社會(huì)服務(wù)的關(guān)節(jié)。2020年9月英國(guó)政府出臺(tái)《減輕高等教育的科層化負(fù)擔(dān)》(2)GOV.UK, “Reducing Bureaucratic Burden: Higher Education,” https://www.gov.uk/government/publications/reducing-bureaucratic-burdens-higher-education/reducing-bureaucratic-burdens-on-research-innovation-and-higher-education.作為幫助大學(xué)化解危機(jī)的長(zhǎng)期政策，致使科層化這一困擾高等教育治理的沉疴宿疾暴露無(wú)遺。進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，新公共管理改革以來(lái)，英國(guó)大學(xué)去科層化的倡議與實(shí)踐接續(xù)不斷，但長(zhǎng)期來(lái)看，高等教育治理實(shí)踐卻趨向科層化發(fā)展，出現(xiàn)“去科層化的悖論”，矛盾背后映射出英國(guó)大學(xué)組織對(duì)內(nèi)外部生存環(huán)境的變革與適應(yīng)，碰撞與妥協(xié)。

疫情之下的英國(guó)高等教育財(cái)務(wù)與治理改革，為化解科層化痼疾提供了歷史契機(jī)，同時(shí)也為研究大學(xué)組織變革提供了難得的樣本。因此，本文基于開(kāi)放系統(tǒng)理論的視角，結(jié)合英國(guó)高等教育的歷史經(jīng)驗(yàn)與組織案例，探究疫情背景下英國(guó)高等教育治理的長(zhǎng)期變革問(wèn)題，具體包括：英國(guó)政府高等教育治理長(zhǎng)期性政策選擇背后的思路與價(jià)值；英國(guó)高等教育治理中科層化痼疾的表征與成因；破解去科層化悖論的路徑。

一、新公共管理的延續(xù)：疫情下英國(guó)高等教育治理的邏輯起點(diǎn)

自2017年英國(guó)脫歐進(jìn)程加快伊始，英國(guó)高等教育體系受到新的沖擊，主要表現(xiàn)為面臨科研人員與國(guó)際生源流失，歐盟經(jīng)費(fèi)資助與合作中斷的外部資源困境。2020年3月新冠疫情大規(guī)模爆發(fā)的疊加效應(yīng)，加劇了英國(guó)高等教育中長(zhǎng)期存在的財(cái)務(wù)與管理困頓。為此，英國(guó)政府為高校的衛(wèi)生安全、教學(xué)與科研保障、復(fù)學(xué)與就業(yè)提供一攬式的咨詢指導(dǎo)和支持，并頒布一系列政策穩(wěn)定和解決大學(xué)發(fā)展危機(jī)，昭示出化危機(jī)為契機(jī)的決心。聯(lián)邦教育部出臺(tái)的政策主要有：為應(yīng)對(duì)財(cái)務(wù)困難，服務(wù)于大學(xué)破產(chǎn)與重組頒布的《高等教育體制改革》(3)《高等教育體制改革》基于對(duì)大學(xué)在2020年至2021年面臨的財(cái)務(wù)不確定性風(fēng)險(xiǎn)，政府宣布高等教育重組制度，以幫助破產(chǎn)的院校有序退出市場(chǎng)，和支持部分滿足條件的瀕臨破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的高校生存。、解決科層化對(duì)經(jīng)濟(jì)與創(chuàng)新發(fā)展阻礙的《減輕高等教育的科層化負(fù)擔(dān)》、審查高校財(cái)務(wù)與生存競(jìng)爭(zhēng)力的《院校監(jiān)督：支持和干預(yù)》，(4)《院校監(jiān)督：支持與干預(yù)》闡述了政府(教育部)將如何與院校合作，在早期階段識(shí)別任何可能妨礙大學(xué)成功的財(cái)務(wù)和質(zhì)量問(wèn)題，監(jiān)測(cè)、支持并在必要時(shí)干預(yù)。等等。這些政策昭示出疫情下的英國(guó)高等教育治理側(cè)重大學(xué)的財(cái)務(wù)方面，核心目的是幫助高校渡過(guò)財(cái)務(wù)難關(guān)和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇與發(fā)展。

顯而易見(jiàn)，新冠疫情造成的財(cái)政經(jīng)費(fèi)緊縮是對(duì)英國(guó)高等教育最沉重的打擊，這一嚴(yán)峻形勢(shì)將在一定時(shí)間內(nèi)持續(xù)。因此，英國(guó)政府在許多政策實(shí)踐中重申對(duì)信息透明度、財(cái)務(wù)審計(jì)、監(jiān)督與問(wèn)責(zé)的要求，旨在推動(dòng)大學(xué)提升管理效率，降低成本。同時(shí)，英國(guó)政府強(qiáng)調(diào)大學(xué)作為公共機(jī)構(gòu)的社會(huì)責(zé)任，加快創(chuàng)新與研究以推動(dòng)疫情之下公共危機(jī)的化解?！稖p輕高等教育的科層化負(fù)擔(dān)》是匯聚這些主張的代表性政策，提出英國(guó)高等教育治理中的關(guān)鍵問(wèn)題和應(yīng)對(duì)策略。決策者們發(fā)現(xiàn)，近幾十年來(lái)高等教育組織的科層化膨脹尤為明顯，以至太多行政活動(dòng)干擾了核心的研究和教學(xué)計(jì)劃。因此，英國(guó)教育部聯(lián)合學(xué)生辦公室(Office for Students)、英國(guó)研究與創(chuàng)新部(UK Research and Innovation)以及國(guó)家健康研究所(National Institute for Health Research)等重要政府機(jī)構(gòu)宣布減輕科層化負(fù)擔(dān)，幫助大學(xué)專注于真正的重要事項(xiàng)——提供經(jīng)濟(jì)和社會(huì)復(fù)蘇發(fā)展所需的高質(zhì)量教學(xué)與研究。政策應(yīng)對(duì)的核心問(wèn)題是：如何破解阻礙甚至扼殺大學(xué)研究與創(chuàng)新的科層化負(fù)擔(dān)？(5)GOV.UK, “Reducing Bureaucratic Burden: Higher Education,”https://www.gov.uk/government/publications/reducing-bureaucratic-burdens-higher-education.

科層化負(fù)擔(dān)，是疫情之下英國(guó)高等教育治理暴露出的沉疴宿疾，廣泛潛埋于大學(xué)治理體系中。一方面，可從各類學(xué)者與大學(xué)組織成員對(duì)科層化負(fù)擔(dān)由來(lái)已久的不滿中確知這一現(xiàn)實(shí)。21世紀(jì)初的一項(xiàng)實(shí)證調(diào)查表明，英國(guó)高等教育體系高度管理主義與科層化，政府的信任和判斷力下降，學(xué)者們面臨更高的工作量、更長(zhǎng)的工作時(shí)間以及更大的內(nèi)外部問(wèn)責(zé)壓力。該研究同時(shí)指出，去科層化的權(quán)力下放一直在進(jìn)行，但大學(xué)組織規(guī)模與靈活性卻未得到相應(yīng)縮減和提升。(6)Shattock Michael, Knowledge, Higher Education, and the New Managerialism: the Changing Management of UK Universities(Oxford:Oxford University Press, 2007), 35-37.本·馬丁(Ben R.Martin)等人的研究也發(fā)現(xiàn)，受制于過(guò)多的法規(guī)壓力與期望，多數(shù)英國(guó)大學(xué)制定各式書(shū)面規(guī)章應(yīng)對(duì)這些事宜，甚至為細(xì)枝末節(jié)的問(wèn)題設(shè)計(jì)華麗的解決方案，以聲稱取得了最佳實(shí)踐結(jié)果，事實(shí)上卻伴隨更繁瑣的形式化與科層化。(7)Ben R.Martin, “What's Happening to Our Universities?”P(pán)rometheus 34,no.1(2016): 11-12.牛津大學(xué)的格雷厄姆·洛克(Grahame Lock)在受訪中表示，“超級(jí)科層化(Hyper-bureaucracy)”已在英國(guó)高等教育中占據(jù)一席之地，以一個(gè)比喻描述這個(gè)過(guò)程：管理者意欲評(píng)估餐廳的飯菜質(zhì)量，但是他們?nèi)笔肺陡?，所以努力評(píng)估一些可量化的細(xì)節(jié)，例如湯要花多少分鐘才能到達(dá)餐桌，服務(wù)員用了多少字解釋，等等，陷入增加信息量收集的任務(wù)中。由此，組織也需要越來(lái)越多的管理者。(8)Tariq Tahir, “The Irresistible Rise of Academic Bureaucracy,” University Administration, March 29, 2010, https://www.theguardian.com/education/2010/mar/30/academic-bureaucracy-rise-managers-higher-education.梅蘭妮·麥克唐納(Melanie McDonagh)進(jìn)一步提出，英國(guó)學(xué)術(shù)水平的下降和科層化負(fù)擔(dān)膨脹之間存在明顯聯(lián)系。(9)Melanie McDonagh, “Degrees of Bureaucracy,”The Spectator, June 6, 2015, https://www.spectator.co.uk/article/degrees-of-bureaucracy.

另一方面，能夠從去科層化和提高資金利用率的理念被反復(fù)提及，英國(guó)高等教育去科層化改革的此起彼伏中得到驗(yàn)證。例如2003年英國(guó)高等教育白皮書(shū)《高等教育的未來(lái)》中附加條款的申明；2010年《精簡(jiǎn)科層機(jī)構(gòu)的年度報(bào)告》(10)GOV.UK, “Bureaucracy Reduction Group: Report For August 2009-July 2010,” https://www.gov.uk/government/publications/bureaucracy-reduction-group-report-for-august-2009-july-2010.；將質(zhì)量保障責(zé)任從中央代理機(jī)構(gòu)返還于高等教育機(jī)構(gòu)的改革(11)崔艷麗.20世紀(jì)80年代以來(lái)英國(guó)高等教育治理研究[D].南京：南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院, 2014.；2018高等教育資助委員會(huì)(Higher Education Funding Council)的質(zhì)量評(píng)估模式修訂(12)Higher Education Funding Council For England, “Revised Operating Model for Quality Assessment,” https://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20180405115206/http://www.hefce.ac.uk/pubs/year/2016/201603/.；2020年9月新頒布的《減輕高等教育的科層化負(fù)擔(dān)》等政策與改革，都致力于解決科層化負(fù)擔(dān)。其中，《減輕高等教育的科層化負(fù)擔(dān)》這一新政指出英國(guó)高等教育面臨機(jī)構(gòu)臃腫、管理程序交疊、教職員工任務(wù)繁重，以至管理成本高昂阻礙研究與創(chuàng)新的窘境，旨在通過(guò)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、程序、評(píng)估等手段改革，破除科層化捆縛下的低效陷阱?？傊?，此類關(guān)于去科層化的研究、報(bào)道與政策改革在英國(guó)高等教育發(fā)展歷程中不勝枚舉，揭示出科層化負(fù)擔(dān)是深植于高等教育治理的沉疴痼疾。

疫情背景下，英國(guó)政府更加注重大學(xué)的運(yùn)作效率、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力、公共問(wèn)題與公民需求、增強(qiáng)對(duì)大學(xué)財(cái)務(wù)的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)等，種種治理特征表明，英國(guó)選擇延續(xù)新公共管理路線以破除阻礙高等教育發(fā)展的沉疴宿疾。選擇這樣的治理思路，可追溯至最初采用新公共管理模式的歷史基因。20世紀(jì)80年代，英國(guó)傳統(tǒng)的公共行政模式難以適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，暴露出無(wú)力應(yīng)付機(jī)構(gòu)膨脹、行政低效、財(cái)政支出加劇及公共服務(wù)供給能力薄弱的問(wèn)題，趨向政府失靈。為改變這一局面，撒切爾政府率先推動(dòng)新公共管理改革，將市場(chǎng)運(yùn)作的競(jìng)爭(zhēng)、效率邏輯引入公共部門(mén)，高等教育的治理模式也相應(yīng)產(chǎn)生劇變。外部治理一側(cè)，資源與競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)逐漸成為大學(xué)治理的首要目標(biāo)，生源與聲譽(yù)、監(jiān)督與問(wèn)責(zé)成為優(yōu)先事項(xiàng)，由市場(chǎng)和政府控制的高等教育撥款體制確立，外部治理的干預(yù)力量顯著強(qiáng)化。內(nèi)部治理一側(cè)，裁撤管理機(jī)構(gòu)與人員、合并院系降低內(nèi)部管理分散度、逐漸下放財(cái)政預(yù)算和管理權(quán)到學(xué)院。更突出的是，重構(gòu)理事會(huì)與評(píng)議會(huì)的職能，擴(kuò)大校外人員在理事會(huì)中的占比，大學(xué)內(nèi)部行政權(quán)力增強(qiáng)與管理專業(yè)化程度提升。(13)譚鵬.制度的力量：20世紀(jì)90年代英國(guó)高等教育變革分析[D].曲阜：曲阜師范大學(xué)教育學(xué)院,2019.通過(guò)一系列改革，一種新的高等教育治理樣態(tài)逐漸生成，即大學(xué)轉(zhuǎn)為向外負(fù)責(zé)(政府和市場(chǎng)中的利益相關(guān)者)、自主權(quán)受限的程序性自治模式。

新公共管理推動(dòng)大學(xué)組織結(jié)構(gòu)整合、財(cái)務(wù)信息的透明、人員流動(dòng)的變革，績(jī)效評(píng)估也表明教學(xué)與科研質(zhì)量、經(jīng)費(fèi)管理效能及人員靈活性方面的提升。然而，新公共管理實(shí)施至今，質(zhì)疑其效果的聲音數(shù)見(jiàn)不鮮，如績(jī)效改善的結(jié)果是否真實(shí)；專注短期效益，多大程度上實(shí)現(xiàn)最終政策目標(biāo)并不確定(14)Tony Cutler, “A Necessary Complexity: History And Public-Management Reform,”History&Policy, December 17, 2007, http://www.historyandpolicy.org/policy-papers/papers/a-necessary-complexity-history-and-public-management-reform.；各級(jí)管理層溝通不暢，新的組織結(jié)構(gòu)功能仍有重疊；真正的決策權(quán)未下放到學(xué)院一級(jí)；新的財(cái)務(wù)、管理與評(píng)估制度程序繁冗復(fù)雜，運(yùn)營(yíng)成本并未降低……(15)Du Juan, “Tale of Two Countries: New Public Management Reforms in Universities in the UK and China,”Edinburgh Research Archive, November 27,2007, https://era.ed.ac.uk/handle/1842/12245.但總體而言，新公共管理改革在克服傳統(tǒng)公共組織的X-無(wú)效率(16)X-無(wú)效率(X-Inefficiency)是哈佛大學(xué)教授哈維·萊本斯坦(Harvey Leibenstein)提出的反映組織內(nèi)部效率的概念。由于外部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力小、內(nèi)部層次關(guān)系復(fù)雜、機(jī)構(gòu)龐大等原因，導(dǎo)致成本最小化且利潤(rùn)最大化的組織經(jīng)營(yíng)目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，出現(xiàn)怠工等組織內(nèi)部資源利用效率低下的現(xiàn)象。、改善財(cái)務(wù)管理、增強(qiáng)組織靈活性方面的優(yōu)勢(shì)毋庸置疑，推動(dòng)大學(xué)適應(yīng)富于變化的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，這也是疫情之下英國(guó)延續(xù)新公共管理的邏輯起點(diǎn)。

二、科層化：新公共管理改革的“悖論”

然而，疫情背景下，英國(guó)政府沿用的新公共管理模式能夠在一定程度上化解危機(jī)，卻不能徹底破除高等教育治理中的科層化宿疾。20世紀(jì)80年代以來(lái)科層化負(fù)擔(dān)的迅速膨脹，去科層化改革的三番四復(fù)，都恰恰說(shuō)明新公共管理思路未能根治科層化病癥。英國(guó)高等教育治理在科層化發(fā)展中演進(jìn)，體現(xiàn)于內(nèi)外部治理兩個(gè)層面。

(一)外部治理的科層化發(fā)展

在《教育改革法(1988)》和《繼續(xù)與高等教育法(1992)》的指導(dǎo)下，英國(guó)大學(xué)的外部治理模式發(fā)生轉(zhuǎn)變，高等教育趨向于統(tǒng)一管理框架，受?chē)?guó)家基本法規(guī)與治理精神的引領(lǐng)，大學(xué)免受外界監(jiān)管的自治時(shí)代劃上句點(diǎn)。盡管英國(guó)存在多元的大學(xué)類型，涵蓋古典大學(xué)、紅磚大學(xué)、平板玻璃大學(xué)，等等。但改革催生出的共性后果是，大學(xué)被要求承擔(dān)相應(yīng)社會(huì)義務(wù)與責(zé)任，接受政府、市場(chǎng)及利益相關(guān)者在內(nèi)的外界制約，外部治理層面趨向科層化，主要表征為外部治理主體增多、政府權(quán)力的加強(qiáng)、規(guī)制與問(wèn)責(zé)負(fù)擔(dān)的膨脹。

首先，由于政府對(duì)大學(xué)信任關(guān)系的改變，調(diào)整面向大學(xué)的資助模式，建立新的規(guī)制并引入第三方，通過(guò)監(jiān)督、績(jī)效評(píng)估與問(wèn)責(zé)干預(yù)大學(xué)治理，第三方組織逐漸成為外部治理的主體和權(quán)力實(shí)施載體。數(shù)十年間，第三方組織與外部利益相關(guān)者在數(shù)量與類型上持續(xù)擴(kuò)張，已高達(dá)9類30余個(gè)利益相關(guān)組織與個(gè)體構(gòu)成(17)9類30余個(gè)利益相關(guān)方分別是政府委托機(jī)構(gòu)(英國(guó)財(cái)政部、教育與就業(yè)部、公共賬目委員會(huì)、科學(xué)與技術(shù)辦公廳等)、基金組織(學(xué)生工作辦公室、研究與創(chuàng)新署、地方教育當(dāng)局、歐盟、科研委員會(huì)、慈善組織等)、其他中介組織(教育標(biāo)準(zhǔn)局、國(guó)家審計(jì)署、高等教育統(tǒng)計(jì)署、質(zhì)量保證署、英國(guó)大學(xué)聯(lián)盟等)、專業(yè)組織(英國(guó)心理學(xué)會(huì)、醫(yī)師公會(huì)、律師公會(huì)、學(xué)習(xí)與技能委員會(huì)、高等教育學(xué)會(huì)等)、贊助機(jī)構(gòu)(繼續(xù)教育基金委員會(huì)、大學(xué)副校長(zhǎng)委員會(huì)、師資培訓(xùn)署等)、學(xué)生家長(zhǎng)相關(guān)組織、企業(yè)與雇主、教師相關(guān)組織(大學(xué)教師協(xié)會(huì)等)、工商業(yè)界(英國(guó)工業(yè)聯(lián)合會(huì)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展署、地方當(dāng)局等)。，形成集公共問(wèn)責(zé)機(jī)制、質(zhì)量保障機(jī)制、績(jī)效管理機(jī)制為一體的龐大多元監(jiān)控體制。(18)高耀麗.英國(guó)高等教育管理機(jī)制改革研究—新公共管理的視角[D].上海：華東師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院,2006.(見(jiàn)圖1)

其次，以學(xué)生工作辦公室為代表的第三方組織角色已從政府與大學(xué)之間的緩沖器轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)行代理人，主要向政府負(fù)責(zé)。英國(guó)高等教育制度建立在準(zhǔn)市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，大學(xué)通過(guò)滿足政府要求和向消費(fèi)者出售服務(wù)獲取資金生存，受到政府財(cái)政與法規(guī)的直接調(diào)控，以及政府委托的第三方機(jī)構(gòu)定期評(píng)估，與政府部門(mén)之間的權(quán)力距離縮小(19)Stephen Court, “Government Getting Closer: Higher Education and Devolution in the UK,”Higher Education Quarterly 58,no.2-3(2004): 174.，喪失實(shí)質(zhì)自治走向程序性自治。高等教育外部治理中，政府權(quán)力顯著增強(qiáng)，政府與第三方組織、大學(xué)間明確的領(lǐng)導(dǎo)層次關(guān)系生成(圖1實(shí)線箭頭表示領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系)。相比1992年前的大學(xué)，1992年后的新大學(xué)更直接受制于地方教育當(dāng)局和其他外部資助者。

再次，伴隨承擔(dān)監(jiān)督與評(píng)估責(zé)任的第三方組織壯大，更全面、交疊、復(fù)雜的問(wèn)責(zé)事項(xiàng)接踵而至。調(diào)查表明，掌握監(jiān)督與問(wèn)責(zé)權(quán)力的利益相關(guān)者數(shù)量是造成沉重負(fù)擔(dān)的最常見(jiàn)原因。且每個(gè)外部機(jī)構(gòu)通常有其特定的問(wèn)責(zé)要求，不同機(jī)構(gòu)的文化與利益差異是進(jìn)一步的負(fù)擔(dān)來(lái)源。(20)Higher Education Funding Council For England, “Positive Accountability: Review of the Costs, Benefits And Burdens of Accountability in English Higher Education,” https://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20170110101439/http://www.hefce.ac.uk/data/Year/2009/Positive,accountability/Title,93237,en.html.不止于此，20世紀(jì)90年代已初步形成由外部第三方與大學(xué)內(nèi)部組織構(gòu)成的雙重評(píng)估體系，二者的評(píng)估內(nèi)容也存在交叉和矛盾，審查重復(fù)與沖突時(shí)有發(fā)生。(21)譚鵬.制度的力量：20世紀(jì)90年代英國(guó)高等教育變革分析[D].曲阜：曲阜師范大學(xué)教育學(xué)院, 2019.一位教育系主任在受訪中表示，過(guò)去五年內(nèi)他所在的系接受了25次評(píng)估記錄，為迎接每次評(píng)估準(zhǔn)備的材料耗費(fèi)了太多心力。(22)Michael Shattock, “The Change from Private to Public Governance of British Higher Education: Its Consequences for Higher Education Policy Making 1980-2006,”Higher Education Quarterly 62,no.3(2010): 190-191.

總之，外部治理的結(jié)構(gòu)與關(guān)系更為復(fù)雜，英國(guó)政府巧妙設(shè)計(jì)出一種市場(chǎng)化機(jī)制，采取財(cái)政激勵(lì)、績(jī)效評(píng)估等間接手段而非直接干預(yù)，但已然實(shí)現(xiàn)對(duì)大學(xué)內(nèi)部事務(wù)的有效掌控，微觀管理的趨勢(shì)與權(quán)力的滲透愈演愈烈，科層化負(fù)擔(dān)驟增。這或許能夠回應(yīng)已有研究中存在的一個(gè)潛在矛盾：一方面許多研究認(rèn)為英國(guó)大學(xué)具有較高自治水平，另一方面許多實(shí)證結(jié)果卻表明，身處英國(guó)大學(xué)中的教職工往往感到不自主?；诟？碌挠^點(diǎn)，重要的問(wèn)題不在于權(quán)力根源，而在于權(quán)力網(wǎng)絡(luò)蔓延的枝梢，權(quán)力在微觀層面的運(yùn)作中具有生產(chǎn)性。(23)姚大志.什么是系譜學(xué)—?？抡握軐W(xué)探析[J].學(xué)術(shù)月刊，2017，49(07)：19.某種程度上，捆縛英國(guó)高等教育活力的，正是政府權(quán)力的微觀運(yùn)行。

(二)內(nèi)部治理的科層化發(fā)展

參考馬克斯·韋伯(Max Weber)對(duì)科層制核心特征(24)基于“理想類型”，韋伯提出的科層制組織特征是大規(guī)模組織、勞動(dòng)分工、權(quán)力等級(jí)化、基于專業(yè)能力的職業(yè)定向、規(guī)章制度、非人格化。的提煉，英國(guó)高等教育內(nèi)部治理的科層化發(fā)展主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：組織規(guī)模膨脹、等級(jí)權(quán)力與專業(yè)化、繁文縟節(jié)、非人性化。第一，組織規(guī)模膨脹。2016年英國(guó)一篇針對(duì)科層化程度的報(bào)道中指出，牛津大學(xué)的主管人員幾乎是15年前的3倍，但其他學(xué)術(shù)、教學(xué)人員沒(méi)有類似的增加。并認(rèn)為這不只是牛津現(xiàn)象，能反映整個(gè)英國(guó)大學(xué)管理人員的擴(kuò)張趨勢(shì)。(25)Melanie McDonagh, “Degrees of Bureaucracy,” The Spectator, June 6, 2015, https://www.spectator.co.uk/article/degrees-of-bureaucracy.一些學(xué)者的研究也驗(yàn)證了這一點(diǎn)，自1980年以來(lái)，英國(guó)大學(xué)設(shè)立了大量直接或間接的有關(guān)衡量和保障績(jī)效的新職位(26)Max Travers, The New Bureaucracy: Quality Assurance and Its Critics(Bristol: Policy Press, 2007), 95.(質(zhì)量、財(cái)務(wù)、籌款、營(yíng)銷等等)，大學(xué)的每一項(xiàng)新舉措，似乎都需要更多這樣的管理人員，而他們一旦就任，就會(huì)提出更多的科層程序或增加先有程序的復(fù)雜性證明自己的存在價(jià)值，陷入擴(kuò)張的循環(huán)。(27)Ben R.Martin, “What's Happening to Our Universities?”P(pán)rometheus 34,no.1(2016): 19-20.2013-2014年度的一項(xiàng)高等教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，英國(guó)絕大部分院校的非學(xué)術(shù)人員占比超過(guò)50%，其中27個(gè)機(jī)構(gòu)甚至比60%更多。(28)Rob Watts, Public Universities, Managerialism and the Value of Higher Education(London, Palgrave Macmillan, 2017), 185.前牛津系主任特里·伊格爾頓(Terry Eagleton)談及管理機(jī)構(gòu)日益龐大的現(xiàn)實(shí)時(shí)，補(bǔ)充道，還存在很多的學(xué)術(shù)人員轉(zhuǎn)為管理人員。(29)Terry Eagleton,“The Slow Death of the University,”The Chronicle of Higher Education, April 6, 2015, https://www.chronicle.com/article/the-slow-death-of-the-university/.漸漸地，大學(xué)主要被各級(jí)管理人員控制，他們制定規(guī)則，為學(xué)術(shù)生活設(shè)置愈多的優(yōu)先事項(xiàng)。(30)Benjamin Ginsberg, The Fall of the Faculty: The Rise of the All-administrative University And Why It Matters(Oxford: Oxford University Press, 2011),1.

第二， 等級(jí)權(quán)力與專業(yè)化，可以通過(guò)大學(xué)案例(31)基于古典大學(xué)與新大學(xué)這一常見(jiàn)的英國(guó)大學(xué)分類，本文案例大學(xué)分別選擇代表古典大學(xué)、精英大學(xué)的牛津大學(xué)和代表新大學(xué)、普通大學(xué)的蘭開(kāi)斯特大學(xué)。予以闡釋。對(duì)于享有悠久自治傳統(tǒng)的古典大學(xué)，新公共管理改革影響有限，例如牛津大學(xué)仍然保留較大程度的自治權(quán)力。然而，據(jù)圖2可見(jiàn)，改革也推動(dòng)了牛津大學(xué)傳統(tǒng)的行政管理方式的轉(zhuǎn)變?？v向上，引入自上而下的管理模式，盡管大學(xué)議會(huì)(Congregation)占據(jù)高位，但實(shí)質(zhì)上已成為象征性代表，同樣，學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)也退居為參與性主體。與此相應(yīng)的是，理事會(huì)、副校長(zhǎng)權(quán)力地位提升，盡管整體結(jié)構(gòu)似乎愈加多樣化，但實(shí)際決策權(quán)交于副校長(zhǎng)把持，正式權(quán)力結(jié)構(gòu)逐漸清晰化。并且，通過(guò)院系合并精簡(jiǎn)組織結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生學(xué)部一級(jí)進(jìn)行集中管理。橫向上，組織結(jié)構(gòu)拓展與擴(kuò)張，增加審計(jì)、監(jiān)管委員會(huì)或辦公室等機(jī)構(gòu)，過(guò)去由學(xué)術(shù)人員輪流完成的大部分行政工作被專業(yè)委員會(huì)接管，牛津大學(xué)受到理事會(huì)管理的各式委員會(huì)多達(dá)80余個(gè)(32)University of Oxford, “Overview of the Current Governance Structure,” https://governance.admin.ox.ac.uk/files/universitycommitteeswd126-108pdf.

在新公共管理改革時(shí)期，相比古典大學(xué)，新大學(xué)的組織結(jié)構(gòu)變化更為顯著。蘭開(kāi)斯特大學(xué)是創(chuàng)立于19世紀(jì)60年代的一所較早的新大學(xué)，在新大學(xué)尤其是平板玻璃大學(xué)(33)平板玻璃大學(xué)來(lái)源于其建筑風(fēng)格，指英國(guó)在19世紀(jì)60年代后，依據(jù)《羅賓斯報(bào)告》成立的大學(xué),反映其現(xiàn)代化的建筑設(shè)計(jì)，往往含有的玻璃鋼或混凝土框架。中具有代表性，它自1992年前至今的組織結(jié)構(gòu)變化，直觀體現(xiàn)出理事會(huì)權(quán)力地位的抬升和傳統(tǒng)學(xué)院制向副校長(zhǎng)制的轉(zhuǎn)向。(見(jiàn)圖3)改革的結(jié)果是，等級(jí)愈分明，權(quán)力愈集中。行政與學(xué)術(shù)分而治之的傳統(tǒng)兩院制模式已被副校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的理事會(huì)作為最終決策機(jī)構(gòu)取代。研究發(fā)現(xiàn)，即使是高層決策中，相比副校長(zhǎng)的咨詢委員會(huì)，評(píng)議會(huì)與理事會(huì)也淪為影子結(jié)構(gòu)。(34)Sowaribi Tolofari, “New Public Management and Education,”P(pán)olicy Futures in Education 3,no.1(2005): 84-85.雖然新公共管理主張權(quán)力下放，但許多受訪者感受到傳統(tǒng)的、強(qiáng)有力的管理與效率邏輯占據(jù)主導(dǎo)地位，而非真正市場(chǎng)化環(huán)境中的權(quán)力下放與自我管理。(35)Alberto Amaral et al.,The Higher Education Managerial Revolution?(Heidelberg: Springer, 2003), 167-168, https://link.springer.com/book/10.1007/978-94-010-0072-7#about.原因是，管理需求與權(quán)力下放間存在內(nèi)在緊張關(guān)系，下級(jí)部門(mén)被一系列關(guān)于預(yù)算使用的矛盾目標(biāo)限制，(36)Ibid.,155.權(quán)力下放至學(xué)院的根本目的是強(qiáng)化招生與科學(xué)研究方面的財(cái)政預(yù)算準(zhǔn)確性，至于關(guān)鍵的招生名額與預(yù)算分配權(quán)力仍然把持在理事會(huì)手中。因此，此種意義上的放權(quán)也被視為高層管理控制權(quán)的加強(qiáng)。(37)Simon Marginson and Mark Considine, The Enterprise University: Power, Governance and Reinvention in Australia(Oakleigh Victoria: Cambridge University Press, 2000), 9.

據(jù)圖3，大學(xué)內(nèi)部衍生出各式管理團(tuán)隊(duì)是另一直觀表現(xiàn)。市場(chǎng)化的運(yùn)作邏輯下，大學(xué)面臨更多不確定性，為獲取和最大化利用資源，組織結(jié)構(gòu)與活動(dòng)向著多元化、專業(yè)化發(fā)展。典型的是副校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的各類管理團(tuán)隊(duì)，伴隨大學(xué)規(guī)模與功能的延展，副校長(zhǎng)決策依托更具效率的專業(yè)化團(tuán)隊(duì)，管理組織內(nèi)部不再以學(xué)術(shù)人員為主，轉(zhuǎn)向以公開(kāi)透明方式招聘外部專業(yè)人才(38)Michael Shattock, Managing Good Governance in Higher Education(Berkshire: Open University Press, 2006), 20.，導(dǎo)致行政權(quán)力增強(qiáng)、學(xué)術(shù)權(quán)力式微。

第三，繁文縟節(jié)累增，行政化傾向凸顯。無(wú)孔不入的管理程序、紛至沓來(lái)的表格與報(bào)告、開(kāi)不完的會(huì)議等科層化負(fù)擔(dān)積羽沉舟，成為英國(guó)大學(xué)困擾的共性問(wèn)題，也是教職員們抱怨的火力中心。他們談?wù)摳叩墓ぷ髁俊⒏L(zhǎng)的工作時(shí)間、更多的會(huì)議、更多的內(nèi)外部監(jiān)測(cè)與數(shù)據(jù)收集。(39)Jashim Uddin Ahmed et al.,“Managing Strategies for Higher Education Institutions in the UK: An Overview,” Higher Education for the Future 2,no.1(March 2015): 34.一位受訪者質(zhì)疑道：“以開(kāi)設(shè)新課的制度化流程為例，許多表格，截止日期，提案，委員會(huì)審查……這個(gè)繁瑣的流程目的是實(shí)現(xiàn)什么，是否提高了教育質(zhì)量？這不就是微觀管理嗎？似乎沒(méi)有形成一種機(jī)制，使任何人變得更好，相反消耗大家的時(shí)間。損失還不止于此，學(xué)者們還必須出版和教授更可能多的東西，于是削減了更多公益講座、社區(qū)服務(wù)、學(xué)生輔導(dǎo)、研討會(huì)，等等?！?40)Eugenie Dugoua, “A Justified Rant About Bureaucracy in UK Academia,” Contemporary Issues in Teaching and Learning, April 29,2019, https://lsepgcertcitl.wordpress.com/2019/04/29/a-justified-rant-about-bureaucracy-in-uk-academia/.

第四，非人格化侵蝕。盡管許多人表示，質(zhì)量保障是大學(xué)發(fā)展的必然選擇，但新的管理任務(wù)占用了大量時(shí)間，程序和形式的非人性化使人產(chǎn)生沮喪和焦慮，這種結(jié)構(gòu)性變化是對(duì)學(xué)者專業(yè)精神的窒息(41)Max Travers, The New Bureaucracy: Quality Assurance and Its Critics(Bristol: Policy Press, 2007), Preface.，這一隱性后果往往不被重視。

總體而言，盡管古典大學(xué)受到政府和地方教育當(dāng)局的干預(yù)偏弱，許多自治權(quán)力得以保留，但無(wú)論古典大學(xué)或新大學(xué)，精英大學(xué)或普通大學(xué)，其組織結(jié)構(gòu)變遷都呈現(xiàn)出一定的共性，趨向管理權(quán)力的集中化、制度行政化、管理人員專業(yè)化(42)譚鵬.制度的力量：20世紀(jì)90年代英國(guó)高等教育變革分析[D].曲阜：曲阜師范大學(xué)教育學(xué)院, 2019 .。尤其在新大學(xué)中，學(xué)術(shù)委員會(huì)被明確定義為顧問(wèn)和下屬，高層管理者是強(qiáng)大的學(xué)術(shù)的領(lǐng)導(dǎo)者，興趣重心向商業(yè)和市場(chǎng)化活動(dòng)傾斜。(43)Alberto Amaral et al., The Higher Education Managerial Revolution?(Heidelberg: Springer, 2003), 203-204, https://link.springer.com/book/10.1007/978-94-010-0072-7#about.并且某種程度上，與新公共管理改革的期望相反，大學(xué)反而傾向于發(fā)展多層結(jié)構(gòu)的“帝國(guó)大廈”以加強(qiáng)管理(44)Du Juan, “Tale of Two Countries: New Public Management Reforms in Universities in the UK and China,”Edinburgh Research Archive, November 27,2007, https://era.ed.ac.uk/handle/1842/12245.。

最后，古典大學(xué)和新大學(xué)都同化為一種外部指導(dǎo)和控制的共同模式，但內(nèi)部治理卻沒(méi)有以同樣的方式趨同。因此，盡管內(nèi)部治理的科層化現(xiàn)象更為突出，但導(dǎo)致科層化發(fā)展的根源在外部治理一側(cè)。研究證據(jù)表明，英國(guó)大學(xué)的內(nèi)部治理變革較大程度上取決于外部條件，高等教育政策受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、金融等因素的影響作用越來(lái)越大，從而成為國(guó)家公共政策的一個(gè)組成部分。(45)Michael Shattock, “University Governance in Flux. The Impact of External and Internal Pressures On the Distribution of Authority Within British Universities: A Synoptic View,” Higher Education Quarterly 71, no.4(July 2017): 384.作為資源依附型組織的大學(xué)，依賴政府和市場(chǎng)的資金投入才能生存發(fā)展。新公共管理改革轉(zhuǎn)變了對(duì)大學(xué)的撥款體制，將大學(xué)置于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和政府遠(yuǎn)程遙控(46)遠(yuǎn)程遙控，指英國(guó)政府采取并不直接干預(yù)的手段，而是通過(guò)代理機(jī)構(gòu)(第三方)和市場(chǎng)，實(shí)質(zhì)上以一種間接、分散的方式掌控高等教育。的邏輯下，通過(guò)外部利益相關(guān)者們監(jiān)督、評(píng)估與問(wèn)責(zé)，決定關(guān)乎大學(xué)發(fā)展的經(jīng)費(fèi)供給與分配……種種外部變革直接導(dǎo)致大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與邏輯的相應(yīng)轉(zhuǎn)變，一系列制度性變革應(yīng)運(yùn)而生，例如決策權(quán)力的集中、管理人員的專業(yè)化、績(jī)效指標(biāo)作為優(yōu)先事項(xiàng)等。在政府的行政指導(dǎo)下，科層制形態(tài)愈發(fā)凸顯，重心從知識(shí)研究與創(chuàng)新轉(zhuǎn)向適應(yīng)“客戶”與社會(huì)發(fā)展需要。多數(shù)英國(guó)大學(xué)在名義上自治，卻沒(méi)有行動(dòng)自由，實(shí)際情況是外部控制更強(qiáng)。最終，大學(xué)從擁有實(shí)質(zhì)自治權(quán)的私立機(jī)構(gòu)趨于程序自治的公共機(jī)構(gòu)。因此，諸多內(nèi)部治理中科層化問(wèn)題的復(fù)現(xiàn)，多源自對(duì)外部治理環(huán)境的適應(yīng)性變遷。

(三)科層化病癥與意外后果

英國(guó)高等教育初衷是通過(guò)新公共管理改革提高管理效率，但在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，科層化問(wèn)題并未解決，卻持續(xù)表現(xiàn)出許多負(fù)功能。羅伯特·默頓認(rèn)為科層制過(guò)于遵守規(guī)則實(shí)質(zhì)上有損效率，易倒向僵化的形式主義，導(dǎo)致程序重于目標(biāo)，喪失對(duì)全局的把握。更重要的是，科層制要求機(jī)械遵照一系列規(guī)章辦事，在工具理性驅(qū)使下，組織成員對(duì)外在規(guī)則亦步亦趨，創(chuàng)造性與能動(dòng)性被束縛，可能錯(cuò)失解決問(wèn)題的最佳時(shí)機(jī)。(47)林杰.美國(guó)院校組織理論中的科層制模型——以斯特魯普的理論為原型[J].北京大學(xué)教育評(píng)論，2009，(2)：154.對(duì)于大學(xué)而言，侵蝕其自主與創(chuàng)新精神的科層制的負(fù)功能不只體現(xiàn)于對(duì)規(guī)則的依循，還體現(xiàn)在問(wèn)責(zé)負(fù)擔(dān)方面。增加的外部利益相關(guān)者與問(wèn)責(zé)事項(xiàng)，差異化的利益要求與問(wèn)責(zé)程序，交疊的問(wèn)責(zé)內(nèi)容，變動(dòng)的問(wèn)責(zé)清單……生產(chǎn)了許多有形和無(wú)形的成本，教職員工的時(shí)間和精力被剝削，對(duì)此感到無(wú)奈與倦怠，喪失變革與創(chuàng)新動(dòng)力。一些高級(jí)管理人員表示，總體問(wèn)責(zé)制度產(chǎn)生的一個(gè)意料之外的影響是在更廣泛層面上抑制創(chuàng)新。(48)Higher Education Funding Council for England and PA Consulting Group, “Positive Accountability: Review of the Costs, Benefits And Burdens of Accountability in English Higher Education,” https://researchportal.bath.ac.uk/en/publications/positive-accountability-review-of-the-costs-benefits-and-burdens-.這正是疫情下英國(guó)政府著力減輕科層化負(fù)擔(dān)的關(guān)鍵原因，英國(guó)政府希冀藉此釋放大學(xué)的治理效能、研究與創(chuàng)新能力，以破解疫情帶來(lái)的危機(jī)，促進(jìn)大學(xué)恢復(fù)與經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。

其次，相較于新公共管理改革前的科層化弊端，改革后的科層化發(fā)展不僅造成效率與創(chuàng)新的阻滯，也呈現(xiàn)出新的復(fù)雜性，一個(gè)重要后果是權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷：學(xué)術(shù)權(quán)力的邊緣化。改革前的英國(guó)大學(xué)也具有一定的科層組織結(jié)構(gòu)，但決策過(guò)程實(shí)質(zhì)是民主的，學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)執(zhí)掌核心學(xué)術(shù)事務(wù)的決策權(quán)。這一境況隨后發(fā)生轉(zhuǎn)變，學(xué)術(shù)力量與自治文化褪色，權(quán)力偏向行政管理一側(cè)，科層權(quán)威進(jìn)入決策場(chǎng)域。由此，科層與民主的沖突，這一科層體制下長(zhǎng)期存在的基本問(wèn)題凸顯出來(lái)，具體表現(xiàn)為：不公平的單向問(wèn)責(zé)，學(xué)術(shù)群體的失聲，民主治理氛圍的失落。不公正的單向問(wèn)責(zé)指問(wèn)責(zé)鏈集中指向?qū)W術(shù)人員，而忽視對(duì)高級(jí)管理層的監(jiān)控，如一位教師受訪者所言：“我們要對(duì)學(xué)生負(fù)責(zé)、對(duì)管理層負(fù)責(zé)、對(duì)許多評(píng)估負(fù)責(zé)，那么我們?yōu)槭裁床荒芟駥W(xué)生評(píng)價(jià)我們一樣評(píng)價(jià)高層管理者呢？”(49)Mark Erickson, et al., “The UK Higher Education Senior Management Survey: A Statactivist Response to Managerialist Governance,” Studies in Higher Education, (January 2020): 18, https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/03075079.2020.1712693.學(xué)術(shù)群體的失聲表現(xiàn)為，學(xué)術(shù)人員反映他們對(duì)機(jī)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)作一無(wú)所知，不滿于高層管理者為了地位和野心勃勃的追求。大學(xué)教師與高層管理者間的分歧不斷擴(kuò)大，權(quán)力集中于高層管理者手中，學(xué)者的發(fā)聲和參與不被重視，不穩(wěn)定的聘用合同制，也助長(zhǎng)了學(xué)術(shù)群體的主動(dòng)沉默。(50)Ibid.,20-26.

綜上可知，新公共管理不僅沒(méi)有克服英國(guó)高等教育治理中的科層化宿疾，相反，曲折地朝向科層化負(fù)功能演進(jìn)，呈現(xiàn)“去科層化的悖論”，即新公共管理改革的初衷是將市場(chǎng)運(yùn)作原則引入公共部門(mén)，依托精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)等去科層化手段提升治理效率，然而長(zhǎng)期實(shí)踐的演進(jìn)表明，大學(xué)組織反而愈發(fā)科層化。新公共管理改革去科層化的過(guò)程中伴生著科層化，產(chǎn)生實(shí)然悖離應(yīng)然，科層負(fù)擔(dān)不減反增的“意外后果”，而這或許是現(xiàn)代大學(xué)治理中存在的共性問(wèn)題。

三、去科層化悖論：成因與發(fā)現(xiàn)

新公共管理改革以來(lái)英國(guó)高等教育治理中的去科層化從未停止，但科層化問(wèn)題時(shí)常反復(fù)，難以根絕，如何解釋這一去科層化悖論？換言之，為什么新公共管理改革旨在去除科層積弊，但實(shí)質(zhì)上卻在加劇科層化負(fù)擔(dān)？究其原因，可從新公共管理改革的落實(shí)不當(dāng)，科層制在更廣泛環(huán)境中的適應(yīng)力兩個(gè)向度予以闡釋。

(一)新公共管理的落實(shí)不當(dāng)

一方面是落實(shí)失位，即引入高等教育中的市場(chǎng)機(jī)制是不完整的。杜鵑(Juan Du)的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，大學(xué)的規(guī)模與類型影響改革方式與成效，新公共管理的要素未被許多大學(xué)全部采納，導(dǎo)致改革結(jié)果與新公共管理的理論模式大相徑庭。(51)Du Juan, “Tale of Two Countries: New Public Management Reforms in Universities in the UK and China,”Edinburgh Research Archive, November 27,2007, https://era.ed.ac.uk/handle/1842/12245.因此去科層化效果不如預(yù)期。那么，在不同大學(xué)存在執(zhí)行特殊性的基礎(chǔ)上，是否存在哪些共性因素在阻礙新公共管理改革的落實(shí)？在大學(xué)功能拓展、大眾化、公共資金短缺及運(yùn)營(yíng)環(huán)境迅速變化(52)Michael Shattock, Entrepreneurialism in Universities and the Knowledge Economy(Bristol: Policy Press, 2009), 192.的背景下，具有復(fù)雜性的大學(xué)組織內(nèi)，三個(gè)普遍存在的矛盾被激化。

一是學(xué)術(shù)邏輯與行政邏輯的沖突。伴隨漸進(jìn)的管理主義改革，英國(guó)大學(xué)管理專業(yè)化程度提升，中高層管理者多是具有相關(guān)背景(財(cái)務(wù)、管理、法律)的專業(yè)人士，行政與學(xué)術(shù)活動(dòng)分離。在校級(jí)層面，理事會(huì)成為最高決策權(quán)力中心，副校長(zhǎng)是執(zhí)行與處理、監(jiān)督學(xué)校事務(wù)的實(shí)權(quán)掌握者，學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)、學(xué)術(shù)人員的決策權(quán)被大大削弱。但是，英國(guó)大學(xué)歷史上保有學(xué)術(shù)自治的傳統(tǒng)文化與信念，學(xué)術(shù)權(quán)威雖退出許多正式領(lǐng)域和位置，但非正式領(lǐng)域的合法性使其具備與行政權(quán)威對(duì)抗的能力，雙方在正式與非正式組織環(huán)境的沖突，以及治理主體之間不確定的緊張關(guān)系有礙于組織治理效率的提高和去科層化的推進(jìn)。

二是技術(shù)性與合法性的對(duì)抗。在新公共管理的競(jìng)爭(zhēng)生存思路下，大學(xué)面對(duì)的是追求效率最大化和績(jī)效指標(biāo)的技術(shù)環(huán)境。然而，組織同時(shí)也是制度環(huán)境的產(chǎn)物，技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境對(duì)組織的要求有時(shí)相互矛盾。制度環(huán)境要求組織要服從“合法性”機(jī)制，采用在制度環(huán)境下“廣為接受”的組織形式和做法，而不考量形式和做法對(duì)組織內(nèi)部運(yùn)作的實(shí)效。(53)萬(wàn)作芳，任海賓.學(xué)校的雙重角色:科層理性組織和制度化組織[J].清華大學(xué)教育研究，2011，(4)：71-72.因此，為適應(yīng)制度環(huán)境的象征性組織結(jié)構(gòu)與儀式活動(dòng)，往往與降低成本、去科層化的目標(biāo)背道而馳。

三是集權(quán)與分權(quán)的角力。大學(xué)組織是由不同院系松散耦合結(jié)成的利益集合體，隨著高層管理權(quán)力的集中，漫長(zhǎng)行政鏈條的問(wèn)題逐漸顯露，英國(guó)大學(xué)的管理人員和學(xué)生談到了溝通不暢、高級(jí)管理層決策遲緩，與機(jī)構(gòu)其他部門(mén)之間協(xié)調(diào)困難的現(xiàn)象。(54)Alberto Amaral et al., The Higher Education Managerial Revolution?(Heidelberg: Springer, 2003), 172, https://link.springer.com/book/10.1007/978-94-010-0072-7#about.另一項(xiàng)研究中，受訪者們的整體印象也揭示出分權(quán)的困境：強(qiáng)有力的管理和效率方法占主導(dǎo)地位，而不是在真正市場(chǎng)化環(huán)境中的權(quán)力下放或自我管理。(55)Ibid.,167-168.自上而下的溝通執(zhí)行表現(xiàn)良好，而自下而上的溝通往往受阻滯。這些反映出新公共管理倡導(dǎo)的權(quán)力下放并未落實(shí)。與改革前相比，重組后的分權(quán)類似新瓶裝舊酒，核心權(quán)力仍被副校長(zhǎng)及高層管理左右。

另一方面是落實(shí)偏差，是新公共管理改革以來(lái)，意外后果的關(guān)鍵成因所在。首先，監(jiān)管體制的附加效應(yīng)?，F(xiàn)代工業(yè)社會(huì)中，獨(dú)立法人與政府監(jiān)管部門(mén)之間經(jīng)常存在雙重機(jī)構(gòu)，只要存在監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)施加規(guī)則，獨(dú)立法人組織往往會(huì)創(chuàng)建一個(gè)部門(mén)或機(jī)構(gòu)來(lái)應(yīng)對(duì)這項(xiàng)要求，避免違反此類法規(guī)。因此，為應(yīng)對(duì)外部監(jiān)督與問(wèn)責(zé)，多數(shù)英國(guó)大學(xué)都衍生設(shè)立相關(guān)的財(cái)務(wù)審計(jì)、咨詢、風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)，以及院系層面應(yīng)對(duì)問(wèn)責(zé)的團(tuán)隊(duì)和項(xiàng)目。其次，應(yīng)對(duì)審計(jì)文化與問(wèn)責(zé)的壓力。監(jiān)督與問(wèn)責(zé)給大學(xué)教職工帶來(lái)繁重的新任務(wù)，各式數(shù)據(jù)收集、評(píng)估與報(bào)告負(fù)擔(dān)接踵而至。再次，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化的效率追求，常常將簡(jiǎn)單問(wèn)題復(fù)雜化，設(shè)置不必要的會(huì)議與程序。例如：有一次，對(duì)于如何處理一個(gè)沒(méi)有通過(guò)課程考評(píng)的學(xué)生，常規(guī)程序是模糊的。于是教學(xué)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人與其他教學(xué)人員協(xié)商后，達(dá)成共識(shí)，所有人都同意讓該生在某日期前重新考評(píng)。然而，當(dāng)負(fù)責(zé)人向大學(xué)報(bào)告該計(jì)劃時(shí)，被告知不能以這種方式?jīng)Q定此事。必須由教學(xué)委員會(huì)召開(kāi)正式會(huì)議，由法定人數(shù)的教學(xué)與行政人員參加并記錄。會(huì)議開(kāi)始后，學(xué)者們驚訝地發(fā)現(xiàn)這是唯一的議程，多達(dá)五位大學(xué)管理人員參與，會(huì)議不似預(yù)期在幾分鐘結(jié)束，而是持續(xù)了一個(gè)小時(shí)，不同的管理人員思考著越來(lái)越多的程序性問(wèn)題。接近尾聲時(shí)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人詢問(wèn)如果其他學(xué)生在下學(xué)期發(fā)生類似情況，是否可以采用此次辛苦商定的程序，出乎意料，答復(fù)是教學(xué)委員會(huì)到時(shí)將重新召開(kāi)會(huì)議考慮。(56)Ben R.Martin, “What’s Happening to Our Universities?”P(pán)rometheus 34,no.1(2016): 13-14.

(二)科層制在復(fù)雜環(huán)境中的適應(yīng)力

首先，新公共管理改革以來(lái)，市場(chǎng)化邏輯轉(zhuǎn)變了大學(xué)組織生存的外部環(huán)境，隨著全球化與國(guó)際教育市場(chǎng)的開(kāi)拓，資源的競(jìng)爭(zhēng)愈發(fā)激烈，為滿足生源多層次、多樣化的需求，大學(xué)組織結(jié)構(gòu)朝向多元化、復(fù)雜化發(fā)展，組織在大規(guī)模管理中走向科層化。與此同時(shí)，大學(xué)的企業(yè)化運(yùn)作邏輯增強(qiáng)，學(xué)院式治理逐漸衰落，作為最早受經(jīng)濟(jì)因素催生，應(yīng)用于大型商業(yè)組織的科層制(57)彼得·布勞，馬歇爾·梅耶.現(xiàn)代社會(huì)中的科層制[M].馬戎等譯.上海：學(xué)林出版社，2001.29-30.，對(duì)市場(chǎng)環(huán)境的適應(yīng)力愈發(fā)凸顯。更重要的是，科層制是社會(huì)中協(xié)調(diào)復(fù)雜行動(dòng)的最有效組織形式，雖難以適應(yīng)外部環(huán)境對(duì)靈活性和創(chuàng)新性的需要，但在促進(jìn)執(zhí)行方面無(wú)疑具有顯著優(yōu)越性。有學(xué)者指出，科層制的復(fù)興可以理解為“重新管制”的需要。如果放松管制，新公共管理改革則難以有效執(zhí)行，而科層制是推進(jìn)其實(shí)施的制度保障。(58)簡(jiǎn)·萊恩.新公共管理[M].趙成根譯.北京：中國(guó)青年出版社，2004.197-198.韋伯也指出，科層制這一組織形式能夠創(chuàng)造穩(wěn)定性與可預(yù)測(cè)性，助推高效管理和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)。(59)Martin Reeves et al.,“The End of Bureaucracy, Again?” BCG Henderson Institute, July 27, 2020, https://www.bcg.com/publications/2020/changing-business-environment-pushing-end-to-bureaucracy.可見(jiàn)，科層制契合新公共管理對(duì)效率與效益的追求，在此關(guān)鍵目標(biāo)上二者達(dá)成一致，而在實(shí)現(xiàn)路徑的選擇上分道揚(yáng)鑣。由此觀之，新公共管理改革與科層制既矛盾又統(tǒng)一，它在試圖破解科層化弊病的同時(shí)也需要利用科層制的優(yōu)勢(shì)，然而維持這一平衡絕非易事，英國(guó)高等教育治理的現(xiàn)實(shí)昭示著結(jié)果逐漸倒向了科層化一端。

值得注意的是，學(xué)界對(duì)科層制的討論中存在一種聲音，反對(duì)把科層制視為高度集中和無(wú)彈性的刻板印象，認(rèn)為與韋伯假定的理想類型相比，科層制具有更大的韌性容納多樣、不確定因素，在動(dòng)蕩環(huán)境中顯示出獨(dú)特生命力，能為組織內(nèi)外部關(guān)系的交換、組織信譽(yù)提供穩(wěn)定的基礎(chǔ)，更重要的是，組織效率與功能的持續(xù)發(fā)揮往往建筑在穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)上(60)周雪光.組織社會(huì)學(xué)十講[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003.319.，這在某種程度上解釋了科層體制為什么會(huì)日趨強(qiáng)

化。(61)彼得·布勞，馬歇爾·梅耶.現(xiàn)代社會(huì)中的科層制[M].馬戎等譯.上海：學(xué)林出版社，2001.60.朱迪思·布勞(Judith R.Blau)的定量研究結(jié)果也為此提供支持：危機(jī)時(shí)期，是科層制最不易改變的正式結(jié)構(gòu)幫助組織渡過(guò)難關(guān)。(62)同上，155.

再次，早有學(xué)者提出科層制具有自我增殖性，傾向于一種反常但不可避免的內(nèi)在擴(kuò)張，其發(fā)展中往往表現(xiàn)為“問(wèn)題-組織-問(wèn)題-更多組織”，被彼得·布勞(Peter M. Blau)馬歇爾·梅耶(Marshall W. Meyer)視為科層制的反功能怪圈(63)同上，146-147.。舉例而言，若建立一個(gè)科層結(jié)構(gòu)處理問(wèn)題，那么該結(jié)構(gòu)最終會(huì)產(chǎn)生其他需要通過(guò)科層手段解決的問(wèn)題，在大學(xué)中表現(xiàn)為“設(shè)立委員會(huì)來(lái)解決委員會(huì)太多的問(wèn)題”。也就是韋伯關(guān)于科層機(jī)構(gòu)的觀點(diǎn)，認(rèn)為科層組織一旦創(chuàng)建，就會(huì)產(chǎn)生使自己成為不可或缺的驅(qū)動(dòng)力，所以難以被替代。(64)David Graeber, The Utopia of Rules On Technology, Stupidity and the Secret Joys of Bureaucracy(New York: Melville House, 2015), 132.

由此可見(jiàn)，導(dǎo)致去科層化效果不如預(yù)期，反而持續(xù)向科層化演進(jìn)的制度性成因是科層制與新公共管理體制都存在的內(nèi)在設(shè)計(jì)缺陷。對(duì)于科層制而言，其正負(fù)雙重功能相伴相生，運(yùn)用技術(shù)理性、行為預(yù)期性、信息壟斷、規(guī)則與程序提升效率，保障大學(xué)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中的生存與績(jī)效，同時(shí)，也再生產(chǎn)新的機(jī)構(gòu)與問(wèn)題，阻礙效率實(shí)現(xiàn)。(65)Johan P.Olsen, “The Ups and Downs of Bureaucratic Organization,”Arena Working Papers 11, no.14(2007): 25.同樣，新公共管理也面臨一種深刻矛盾，一方面走向縱向、集權(quán)的問(wèn)責(zé)，另一方面貼近橫向、靈活的市場(chǎng)(66)Martin Laffin, Beyond Bureaucracy? The Professions in the Contemporary Public Sector(Oxford: Routledge,1998), 179.，兩難平衡中，對(duì)科層制人浮于事、僵化的原有弊病的消解并不徹底，反而帶來(lái)問(wèn)責(zé)負(fù)擔(dān)過(guò)重、信息溝通不暢、機(jī)構(gòu)人員膨脹等新問(wèn)題。

綜上，隨著時(shí)代與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，英國(guó)高等教育已經(jīng)逐漸習(xí)慣于為學(xué)生和利益相關(guān)者不斷發(fā)展的需求所驅(qū)動(dòng)，科層制不斷遭受外界環(huán)境的嚴(yán)峻沖擊與挑戰(zhàn)。隨著大學(xué)與具有不確定性的外部環(huán)境進(jìn)一步鏈接，組織的學(xué)習(xí)與適應(yīng)性、創(chuàng)新性、韌性被放在了更高的優(yōu)先位置，因此，盡管科層制的統(tǒng)治地位已然不復(fù)，但科層制基于其在大型組織治理中的適應(yīng)性不會(huì)被消解，而是在環(huán)境變遷的推動(dòng)下，生成結(jié)構(gòu)更包容、復(fù)雜的科層制樣態(tài)。

(三)去科層化與科層化的共存

通過(guò)對(duì)疫情下英國(guó)延續(xù)新公共管理路線去科層化改革的歷程與成因剖析，發(fā)現(xiàn)其高等教育治理中存在“去科層化悖論”，去科層化與科層化的矛盾現(xiàn)象在這一制度環(huán)境中往往并存。那么，并存的根源為何，科層化何以持續(xù)成為大學(xué)治理中共存形式的一部分？

其一，科層制并非單一的主導(dǎo)模式。誠(chéng)如約翰·奧爾森(Johan P.Olsen)指出，幾乎沒(méi)有理由相信一套公共行政組織原則在功能與規(guī)范上的優(yōu)越能夠取代其他形式并導(dǎo)致趨同(67)Johan P.Olsen, “The Ups and Downs of Bureaucratic Organization,”Arena Working Papers 11,no.14(2007): 26-28.，大學(xué)是復(fù)合性質(zhì)的組織形態(tài)，科層理性不會(huì)消失，新公共管理改革也不會(huì)全然失敗，它們?cè)诮M織中沿著不同維度共生。伯頓·克拉克(Burton Clark)認(rèn)為，任何系統(tǒng)都是封閉性與開(kāi)放性的統(tǒng)一，二者相互作用與轉(zhuǎn)化。據(jù)此，科層制是大學(xué)組織在外部環(huán)境中維持穩(wěn)定、自我保存的保守方式，而新公共管理模式是大學(xué)開(kāi)放、積極應(yīng)對(duì)環(huán)境的主動(dòng)方式。新公共管理對(duì)高等教育治理帶來(lái)的非預(yù)期后果，正是創(chuàng)造這種共存，大學(xué)組織在科層化與去科層化的動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)中發(fā)展。需要指出，這種共存并不意味著和諧，往往是一方偏離另一方調(diào)節(jié)的補(bǔ)償狀態(tài)，疫情下英國(guó)政府決心去除高等教育治理中的科層化積弊便是例證。

其二，新公共管理的去科層化改革實(shí)質(zhì)是對(duì)科層制的修正，而非否定和推翻。改革中，原有的科層制改進(jìn)，同時(shí)新的治理模式逐漸制度化。研究發(fā)現(xiàn)，盡管新公共管理與傳統(tǒng)公共行政的科層治理是兩種政策取向，但二者混合共存于一個(gè)組織中，為使新公共管理改革制度化，需要科層化的推進(jìn)。(68)Roy Liff, “Unintended Consequences of NPM Drive the ‘Bureaucracy’,”International Journal of Public Administration 37,no.8(2014): 475.這也意味著，科層制的發(fā)展過(guò)程呈現(xiàn)出“科層-去科層-科層”的循環(huán)路徑。后一個(gè)科層的意義與前一個(gè)不同，因新公共管理的引入更加復(fù)雜，是基于對(duì)新理念與政策的制度化，轉(zhuǎn)向新的科層。一項(xiàng)針對(duì)多國(guó)行政改革的研究表明，新公共管理原則被添加到科層制原則中。也有學(xué)者通過(guò)大量元分析得出結(jié)論，新公共管理改革的實(shí)施過(guò)程中，科層治理依然根深蒂固，但被引入橫向治理特征，旨在通過(guò)合并和共同活動(dòng)形成網(wǎng)絡(luò)增強(qiáng)內(nèi)外部之間的合作。(69)Carolyn J. Hill et al.,“Is Hierarchical Governance in Decline? Evidence from Empirical Research,”P(pán)ublic Administration Research and Theory 15,no.2(2005): 173.期望橫向治理結(jié)構(gòu)完全取代傳統(tǒng)的縱向治理結(jié)構(gòu)并不現(xiàn)實(shí)，盡管科層模式有諸多不完善之處，但通過(guò)推動(dòng)新公共管理改革和減輕其負(fù)面影響，再現(xiàn)出它的價(jià)值。(70)Roy Liff, “Unintended Consequences of NPM Drive the ‘Bureaucracy’,”International Journal of Public Administration 37,no.8(2014): 476.

其三，治理模式運(yùn)作中展現(xiàn)的并存，根源于外部環(huán)境的復(fù)雜性，是對(duì)矛盾的社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求的映射。一方面，新公共管理改革本質(zhì)上是在推動(dòng)大學(xué)適應(yīng)新的外部環(huán)境，不確定性增加、市場(chǎng)波動(dòng)、資金競(jìng)爭(zhēng)的新環(huán)境迫使大學(xué)治理結(jié)構(gòu)去科層化，轉(zhuǎn)向更靈活的新公共管理模式；另一方面，英國(guó)高等教育的規(guī)模擴(kuò)張成為不容忽視的現(xiàn)實(shí)，科層制對(duì)于大規(guī)模組織治理的優(yōu)越性不可抗拒，并且隨著績(jī)效評(píng)估與問(wèn)責(zé)重要性的提升，科層制作為有效的行政執(zhí)行體制，迎合外部治理(尤其是政府)干預(yù)力量增強(qiáng)的需要。如奧利弗·富爾頓(Oliver Fulton)所言，大規(guī)模體系的邏輯超越了傳統(tǒng)政府管理的笨拙努力，因而新公共管理思路也常常不可持續(xù)(71)Alberto Amaral et al.,Governing Higher Education: National Perspectives on Institutional Governance(Heidelberg: Springer, 2002),195.?？梢?jiàn)，英國(guó)高等教育發(fā)展的環(huán)境呈現(xiàn)出對(duì)科層制和新公共管理模式的雙重需要，最終導(dǎo)致科層與去科層化往往并存的矛盾現(xiàn)象。

四、去科層化的科層：英國(guó)高等教育治理的路徑

疫情背景下，英國(guó)政府與社會(huì)反復(fù)強(qiáng)調(diào)高等教育作為公共領(lǐng)域，大學(xué)作為公共機(jī)構(gòu)為公共福祉服務(wù)的意義(72)克里斯·赫斯本茲等.減輕新冠肺炎疫情對(duì)英國(guó)高等教育影響的八項(xiàng)干預(yù)措施[J].世界教育信息，2020，(7):30.，意味著大學(xué)將進(jìn)一步與社會(huì)和市場(chǎng)需要接軌。與此同時(shí)，以高等教育學(xué)院(73)高等教育學(xué)院(Higher Education Academy, HEA)2003年在英國(guó)高等教育撥款委員會(huì)、英國(guó)大學(xué)聯(lián)盟和校長(zhǎng)常務(wù)會(huì)議的提議下成立的一個(gè)中央機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)高等教育的教育教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)高等教育卓越發(fā)展。由高等教育教與學(xué)研究所、學(xué)習(xí)與教學(xué)支持網(wǎng)絡(luò)、國(guó)家教學(xué)質(zhì)量提升基金會(huì)合并而成。為前身的核心機(jī)構(gòu)高等教育前沿(Advance HE)于2020年11月召開(kāi)“轉(zhuǎn)變治理應(yīng)對(duì)新常態(tài)”(Transforming Governance For A New Normal)的主題年會(huì)，站在大學(xué)角度研討新形勢(shì)下大學(xué)組織的治理策略。多方治理主體都積極審思大學(xué)治理，旨在通過(guò)治理結(jié)構(gòu)與機(jī)制變革，降低成本與提升效能，破除桎梏大學(xué)創(chuàng)新發(fā)展的沉疴宿疾，幫助大學(xué)在疫情考驗(yàn)下更有韌性地可持續(xù)生存，實(shí)現(xiàn)服務(wù)社會(huì)需求與保持學(xué)術(shù)自由活力的有機(jī)統(tǒng)一。

(一)疫情下的新政：去科層化實(shí)踐

2020年9月英國(guó)教育部頒布《減輕高等教育的科層化負(fù)擔(dān)》，決心將資源集中在研究和教學(xué)的必要活動(dòng)上，推進(jìn)英國(guó)從新冠疫情大流行中恢復(fù)。這份改革方案頗為詳細(xì)，向主要問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)提出針對(duì)性要求，主要通過(guò)兩種方式減輕科層負(fù)擔(dān)：一是間接削減對(duì)大學(xué)報(bào)告的要求，不必要的行政程序，學(xué)生辦公室等上級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)大學(xué)的審查任務(wù)；二是直接要求大學(xué)進(jìn)行內(nèi)部的自我審查，減少科層化的繁文縟節(jié)。

與長(zhǎng)期以來(lái)英國(guó)政府的舉措一致，通過(guò)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)與繁文縟節(jié)的方式，化解科層制僵化、負(fù)擔(dān)膨脹的缺陷，這是短期內(nèi)直接有效，顯而易見(jiàn)的方式。盡管這一措施并不徹底，改革往往處于反復(fù)調(diào)整的動(dòng)態(tài)過(guò)程中，但或許是當(dāng)前英國(guó)高等教育治理中容納科層制與去科層化共存共生、各施所長(zhǎng)的最簡(jiǎn)易方式。然而，這種調(diào)節(jié)卻可能忽略關(guān)鍵問(wèn)題。雷切爾·休伊特(Rachel Hewitt)提出兩個(gè)質(zhì)疑，她肯定對(duì)冗余的科層化程序與問(wèn)責(zé)負(fù)擔(dān)的削減，但擔(dān)憂不清楚將用何種方式取代，若評(píng)估和問(wèn)責(zé)就此取消，那么政府可能會(huì)依賴單一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，比如畢業(yè)生工資來(lái)衡量大學(xué)的價(jià)值，而原有的評(píng)估測(cè)試至少使用了更豐富的指標(biāo)與信息做判斷。另一點(diǎn)是，許多評(píng)估即使取消，仍不能解決根本問(wèn)題，即需要的問(wèn)責(zé)是與大學(xué)人員關(guān)切的數(shù)據(jù)聯(lián)系起來(lái)，而不僅僅是批評(píng)現(xiàn)有的評(píng)估指標(biāo)。(74)Rachel Hewitt, “In Defence of Bureaucracy,”Higher Education Policy Institute, September 11, 2020, https://www.hepi.ac.uk/2020/09/11/in-defence-of-bureaucracy/.

因此，對(duì)于大學(xué)而言，可能還需深度整合，不僅停留于精簡(jiǎn)程序與任務(wù)。變革環(huán)境中的組織趨向高度專業(yè)化與分化，多元部門(mén)之間存在職責(zé)與工作量重復(fù)。為此，構(gòu)建更有力的多部門(mén)組織結(jié)構(gòu)，推動(dòng)組織內(nèi)各級(jí)各類部門(mén)的有效溝通與協(xié)作，是大學(xué)治理的必然選擇。

(二)去科層化的澄清：科層制的分化

新公共管理的去科層化改革并沒(méi)有落實(shí)到位，因此，作為治理核心主體的大學(xué)，有必要澄清阻礙去科層化改革實(shí)施中的注意事項(xiàng)?？茖又剖且粋€(gè)中性概念，將其視為急需清理的消極問(wèn)題并不全面。有學(xué)者主張，在新公共管理發(fā)展過(guò)程中，存在市場(chǎng)化和社會(huì)化的科層制。前者是基于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和客戶中心，形成的以生成各式績(jī)效指標(biāo)為特征的科層制，目的是獲取經(jīng)費(fèi)。而后者是規(guī)范合同制、積累問(wèn)題解決經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)化科層制，目的是大學(xué)教育與發(fā)展(75)Kate Nash, “Neo-liberalisation, Universities and the Values of Bureaucracy,”Sociological Review 67, no. 1(February 2018):180-184, https://journals.sagepub.com/doi/full/10.1177/0038026118754780.，與其說(shuō)社會(huì)化的科層制生產(chǎn)了委員會(huì)結(jié)構(gòu)與程序，不如說(shuō)它編碼了一些管理者和學(xué)者應(yīng)遵循的規(guī)則，有助于培養(yǎng)公正的精神，擱置個(gè)人偏見(jiàn)與興趣，創(chuàng)造環(huán)境做出有利于教育的判斷。(76)Ibid.,185-186.簡(jiǎn)言之，盡管表面來(lái)看，社會(huì)化科層制無(wú)疑也導(dǎo)致規(guī)則增多但有其必要性。例如，規(guī)則作為問(wèn)題解決剩余物，是組織學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)成果，憑借其一致性與穩(wěn)定性，助于提升后續(xù)相應(yīng)問(wèn)題解決的效能。(77)詹姆斯·馬奇等.規(guī)則的動(dòng)態(tài)演變[M].童根興譯.上海：上海人民出版社，2005.11.

也有學(xué)者將科層制區(qū)分為功能性的與功能失調(diào)的(78)Mark Murphy, “Bureaucracy and Its Limits: Accountability and Rationality in Higher Education,”British Journal of Sociology of Education 30,no.6(2009): 684.并差異對(duì)待，針對(duì)性地去科層化。著力破除科層制的負(fù)功能而保留其社會(huì)化、功能性部分，是大學(xué)治理的應(yīng)有之義。秉持一種對(duì)待科層制的審慎態(tài)度，澄清科層制的優(yōu)勢(shì)與弊端，澄清規(guī)則與程序的必要與否，以決定是改進(jìn)還是消滅，而非混為一談的采取同質(zhì)化行動(dòng)。難點(diǎn)在于，隨著新自由主義的活躍、高等教育生源的擴(kuò)大以及技術(shù)的迅速迭代，市場(chǎng)化與社會(huì)化科層制之間的灰色地帶擴(kuò)大，這一地帶指的是不必要的程序與項(xiàng)目成為大學(xué)重要工作，例如為吸引研究資金和學(xué)生的競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)、宣傳會(huì)議等(79)Kate Nash, “Neo-liberalisation, Universities and the Values of Bureaucracy,”Sociological Review 67,no.1(February 2018):188-189, https://journals.sagepub.com/doi/full/10.1177/0038026118754780.。因此，整治灰色地帶也是重要事項(xiàng)。疫情下英國(guó)最新的去科層化新政中，也做出相關(guān)規(guī)定，要求問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)不再關(guān)注大學(xué)的宣講、會(huì)員注冊(cè)數(shù)等無(wú)關(guān)教學(xué)與研究的形式主義內(nèi)容。(80)GOV.UK. “Reducing Bureaucratic Burden in Research, Innovation and Higher Education,” https://www.gov.uk/government/publications/reducing-bureaucratic-burdens-higher-education/reducing-bureaucratic-burdens-on-research-innovation-and-higher-education.

(三)問(wèn)責(zé)邊界的劃定：控制與自治

來(lái)自于政府與市場(chǎng)間接卻滲入微觀的有力干預(yù)，施加給大學(xué)繁重的科層化負(fù)擔(dān)，本質(zhì)上折射出高等教育治理中控制與自治的失衡。這一平衡的關(guān)鍵在于外部治理主體的控制程度。另一方面，科層制問(wèn)題的反復(fù)再現(xiàn)，表明未能實(shí)現(xiàn)新公共管理與科層制的調(diào)和，反而相互阻礙，即使是后續(xù)發(fā)展出的網(wǎng)絡(luò)治理，也面臨權(quán)力未能真正下放的窘境。因此，扮演核心治理角色的政府，有必要推動(dòng)大學(xué)治理中的權(quán)力變革，放松對(duì)大學(xué)的微觀管控，調(diào)整自治與問(wèn)責(zé)之間的緊張關(guān)系。

自治與問(wèn)責(zé)是英國(guó)高等教育治理中長(zhǎng)期存在的主要矛盾。對(duì)于一個(gè)公共資助的部門(mén)，一定程度的問(wèn)責(zé)制不可避免，對(duì)政府“干預(yù)”的過(guò)度防御姿態(tài)并無(wú)裨益。因此，解決這一沖突，有必要?jiǎng)澏▎?wèn)責(zé)的邊界。如果說(shuō)去科層化改革中澄清兩種分化的科層制是大學(xué)的責(zé)任，那么問(wèn)責(zé)邊界的劃定則是政府等外部治理主體的義務(wù)。明確問(wèn)責(zé)邊界，制定綜合有效的問(wèn)責(zé)制度有助于避免政府對(duì)大學(xué)微觀權(quán)力的侵蝕。諸多研究證據(jù)表明，新公共管理改革在作為“軟部門(mén)”(81)軟部門(mén)是指在公共管理中，與商業(yè)部門(mén)邏輯不同的組織。軟部門(mén)指學(xué)校、醫(yī)院、法院和大型公共服務(wù)中心，關(guān)系到公共利益，肩負(fù)穩(wěn)定提供專業(yè)的公共產(chǎn)品與服務(wù)的責(zé)任。的大學(xué)組織中作用有限，適用性與效果不如企業(yè)組織。這意味著，對(duì)軟部門(mén)的改革需要考慮其特殊性，如專業(yè)性、對(duì)權(quán)利的充分關(guān)照、質(zhì)量與數(shù)量模糊混合的整體等(82)簡(jiǎn)·萊恩.新公共管理[M].趙成根譯.北京：中國(guó)青年出版社，2004.252-253.。因此過(guò)于強(qiáng)硬的管制勢(shì)必阻礙重重，消極管制的方法也許可行，即不必要對(duì)所有流程與績(jī)效目標(biāo)設(shè)置評(píng)估，關(guān)鍵在于有一個(gè)基本的制度框架保障大學(xué)的誠(chéng)信運(yùn)作(83)同上，201.，而不僅僅依靠外部財(cái)務(wù)激勵(lì)、合同以及滲入微觀治理層面的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)。專注對(duì)基本問(wèn)責(zé)的框定能夠留出科層權(quán)威之外的非正式運(yùn)作余地，保障學(xué)者們微觀自治的權(quán)利，緩解正式化和標(biāo)準(zhǔn)化帶來(lái)的管理復(fù)雜化弊端。事實(shí)上，2018年高等教育資助委員會(huì)已經(jīng)對(duì)問(wèn)責(zé)模式進(jìn)行修正，試圖在治理與質(zhì)量的基準(zhǔn)規(guī)則上生成對(duì)大學(xué)量身定制的方法，消除一桿尺子下重復(fù)與常規(guī)的審查，并鼓勵(lì)大學(xué)設(shè)計(jì)合宜自身的創(chuàng)造性、針對(duì)性措施，而非建立以合規(guī)為重點(diǎn)的質(zhì)量文化。然而，2018年9月該資助委員會(huì)的關(guān)閉使這一政策懸而未決。(84)Higher Education Funding Council for England, “Revised Operating Model for Quality Assessment,” https://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20180405115206/http://www.hefce.ac.uk/pubs/year/2016/201603/.