公共教育部門管理信息化創(chuàng)新研究
——基于非技術(shù)阻力視角

楊玉春

(北京師范大學(xué) 教育學(xué)部，北京 100875)

從1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》頒布以來，我國公共教育部門管理體制經(jīng)歷了數(shù)次改革，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)代形成的管理模式的改進(jìn)，是國家教育治理現(xiàn)代化取得成功的關(guān)鍵。隨著信息技術(shù)井噴式發(fā)展，尤其是以云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、虛擬現(xiàn)實(shí)為代表的新興技術(shù)日漸成熟，信息化也成為21世紀(jì)社會(huì)形態(tài)的重要標(biāo)識(shí)。社會(huì)信息化和互聯(lián)網(wǎng)思維在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時(shí)，也對(duì)公共教育部門的管理體制和管理秩序產(chǎn)生重大影響?？v觀國內(nèi)對(duì)管理信息化創(chuàng)新的研究，截至目前，在中國知網(wǎng)以“管理信息化創(chuàng)新”為主題搜索顯示的253篇文章中，“教育管理信息化”主題類僅有27篇。教育領(lǐng)域管理信息化創(chuàng)新理論研究的匱乏和實(shí)踐探索研究的遲滯，嚴(yán)重制約著公共教育部門在未來國家重大戰(zhàn)略中的政策執(zhí)行能力和公共服務(wù)水平。

習(xí)近平主席在首屆國際教育信息化大會(huì)的賀信中發(fā)表“積極推動(dòng)信息技術(shù)與教育融合創(chuàng)新發(fā)展”的重要講話(1)新華網(wǎng).習(xí)近平致信祝賀國際教育信息化大會(huì)開幕[EB/OL].http://news.cnr.cn/native/gd/20150523/t20150523_518620619.shtml, 2015-05-23.，教育信息化對(duì)教育改革發(fā)展的支撐引領(lǐng)作用日益凸顯，受到了黨和國家的高度重視。尤其是黨的十八大以來，《“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃》《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》《教育信息化十年發(fā)展規(guī)劃(2011-2020年)》《中國教育現(xiàn)代化2035》等國家政策相繼出臺(tái)，信息化已成為重要的國家戰(zhàn)略之一?！督逃畔⒒臧l(fā)展規(guī)劃(2011-2020年)》明確要求“系統(tǒng)發(fā)揮信息化在政府職能轉(zhuǎn)變、教育管理方式重構(gòu)、教育管理流程再造中的作用，促進(jìn)政府教育決策、管理和公共服務(wù)水平顯著提高，推動(dòng)教育治理能力的現(xiàn)代化”(2)中華人民共和國教育部.教育部關(guān)于印發(fā)《教育信息化十年發(fā)展規(guī)劃(2011-2020年)》的通知[EB/OL].http://old.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s5889/201204/134096.html.2012-03-13.。

參照世界銀行的定義，公共教育部門指的是在國家所有制形式下，按自主權(quán)由小到大排列的四種組織形式：核心政府部門、直屬事業(yè)單位、獨(dú)立事業(yè)單位和國有企業(yè)。在公共教育部門以外，服務(wù)提供者可以是非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，也可以是營(yíng)利性私人機(jī)構(gòu)。(3)卓越.公共教育部門績(jī)效評(píng)估[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2004.30.國家各級(jí)教育行政部門、其他能夠配合提供教育公共服務(wù)的相關(guān)機(jī)構(gòu)或社會(huì)組織，以及各類公立的高等學(xué)校、中小學(xué)，這些機(jī)構(gòu)提供著全球最大規(guī)模的教育公共服務(wù)。我國的公共教育部門作為最大的教育服務(wù)提供機(jī)構(gòu)，將信息技術(shù)與教育管理有機(jī)結(jié)合，是管理創(chuàng)新的源動(dòng)力，也是管理本位向服務(wù)本位轉(zhuǎn)變的助推器，有利于公共教育政府部門之間、公共教育組織之間以及公共教育組織與公眾之間的信息共享及交流，提高公共教育部門行政效率和組織結(jié)構(gòu)的根本變革。(4)任友群.教育信息化進(jìn)入創(chuàng)新發(fā)展新時(shí)代[N].中國教育報(bào)， 2018-01-14.如何將信息技術(shù)融入到公共教育部門管理模式創(chuàng)新過程中，通過優(yōu)化教育資源配置、創(chuàng)新服務(wù)供給模式、釋放教育信息化的潛能，系統(tǒng)發(fā)揮信息化在公共教育部門職能轉(zhuǎn)變、教育管理方式重構(gòu)、教育管理流程再造中的作用，已然成為我國教育信息化和現(xiàn)代化進(jìn)程中的迫切需要解決的重要課題。

實(shí)現(xiàn)公共教育部門管理信息化創(chuàng)新，需要正視信息化技術(shù)的新趨勢(shì)和新變化，信息技術(shù)的飛速發(fā)展沒有帶來期望中的教育治理改善、教育公共服務(wù)效率提升，面對(duì)這一問題，本文從傳統(tǒng)公共教育部門的管理體制入手，考察影響信息化變革的非技術(shù)阻力因素，考察公共教育部門在管理信息化創(chuàng)新過程中的難點(diǎn)和瓶頸，確立公共教育部門管理信息化創(chuàng)新的理論根基，并進(jìn)一步探討管理創(chuàng)新的可行性策略。

一、公共教育部門管理信息化創(chuàng)新的理論根基

信息化的概念可以追溯到20世紀(jì)60年代，最早由1963年日本學(xué)者梅悼忠大發(fā)表的《論信息產(chǎn)業(yè)》提出：信息化是指通訊現(xiàn)代化、計(jì)算機(jī)化和行為合理化的總稱。我國學(xué)者將信息化定義為：“培育并發(fā)展以電子計(jì)算機(jī)信息處理技術(shù)為基礎(chǔ)、以信息能的傳遞為紐帶、以社會(huì)財(cái)富創(chuàng)造者具備智能信息處理能力為標(biāo)志的新型生產(chǎn)力和生產(chǎn)方式, 進(jìn)而導(dǎo)致人類社會(huì)諸方面向更高階段智能化變遷的一種歷史過程?！?5)王旭東.20世紀(jì)下半葉“信息化”概念及用詞歷史源流考釋[J].史學(xué)理論研究,2008，(3):90-99.信息化對(duì)于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生了迅速、全面的正面影響，對(duì)各產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的管理模式改進(jìn)也產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用， 在信息化內(nèi)涵認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，本文把公共教育部門的管理信息化理解為：是信息化帶動(dòng)公共教育部門的現(xiàn)代化，將現(xiàn)代信息技術(shù)與先進(jìn)的管理理念、決策理念相融合，轉(zhuǎn)變公共教育部門的組織結(jié)構(gòu)方式、業(yè)務(wù)流程、教育服務(wù)水平的評(píng)價(jià)方式，提高服務(wù)效率和效能，賦能公共教育部門的動(dòng)態(tài)過程。信息化技術(shù)水平的提升促進(jìn)了管理信息化的發(fā)展，也在改造和重塑著傳統(tǒng)公共教育部門的事務(wù)管理模式，提高資源分配效率，改進(jìn)服務(wù)評(píng)價(jià)方式，促進(jìn)治理的理念、技術(shù)在公共教育部門的滲透和應(yīng)用?；诠步逃块T管理信息化創(chuàng)新的非技術(shù)阻力的研究目標(biāo)，本文就科層制自身組織結(jié)構(gòu)的信息不對(duì)稱、現(xiàn)代治理的轉(zhuǎn)型、決策模式改進(jìn)三個(gè)方面進(jìn)行邏輯解釋和理論建構(gòu)。

(一)信息不對(duì)稱倒逼公共教育部門的組織結(jié)構(gòu)變革

信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)作為電子媒介引領(lǐng)了各類公共服務(wù)模式轉(zhuǎn)型。比如：基層政府已經(jīng)普及的各類政務(wù)大廳，能夠給公民提供便捷、直接、公平的“自助式服務(wù)”、“一站式服務(wù)”，縣級(jí)教育部門的教育結(jié)算中心能夠?qū)λ爩W(xué)校提供均等化財(cái)務(wù)支持和服務(wù)。這種轉(zhuǎn)型顯著提升了基層政府的公共服務(wù)效率，也是對(duì)公共部門傳統(tǒng)科層制組織結(jié)構(gòu)的改變。公共部門管理面臨的挑戰(zhàn)主要是責(zé)任、公平、民意、效率、財(cái)政制度信息的公開(6)于德洋.論我國地方政府公共服務(wù)改革[D].淄博：山東理工大學(xué)，2010.。在一定意義上可以說，公共部門信息的公開程度是社會(huì)信息化和國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，許多國家，尤其是發(fā)達(dá)國家對(duì)此已有了日益清醒的認(rèn)識(shí)，聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)理事會(huì)也將推進(jìn)發(fā)展中國家公共部門信息公開化作為當(dāng)前工作的一個(gè)重點(diǎn)(7)鄭海燕.公共教育部門信息的公開化——?dú)W洲動(dòng)向[J].國外社會(huì)科學(xué),2000,(1):35-36;唐斌.政府信息化過程中的“檸檬”問題與低效機(jī)制研究[J].科技管理研究，2009,(11):40-44.?？茖又谱鳛橐环N封閉的組織結(jié)構(gòu)模型，難以面對(duì)外部環(huán)境的變化。公共部門管理信息化創(chuàng)新首先要遵從公共領(lǐng)域信息化的價(jià)值追求，克服同一系統(tǒng)不同層級(jí)、不同主體之間的信息不對(duì)稱問題。要清楚組織結(jié)構(gòu)管理創(chuàng)新的本質(zhì)，是用新的管理方法、管理手段、管理模式改變科層制管理的控制機(jī)制、授權(quán)路徑、價(jià)值導(dǎo)向。

對(duì)于龐大的公共教育部門，其對(duì)自身組織結(jié)構(gòu)的改革就是管理創(chuàng)新的內(nèi)在追求，科層制組織結(jié)構(gòu)特點(diǎn)注定其在職能、資源、信息、利益等方面的信息不對(duì)稱?？茖又苾?nèi)部自上而下獲得的信息是極不對(duì)稱的，在傳統(tǒng)公共教育部門的科層制體系中，“只有處在金字塔頂端的人才掌握足夠的信息而做出熟悉情況的決定”(8)戴維·奧斯本.改革政府[M]. 周敦仁譯.上海:上海譯文出版社,1996.16.，才能擁有核心決策地位和資源調(diào)度分配權(quán)力。反過來，自下而上的信息輸送、反饋也存在個(gè)性化的偏好和選擇性。所以，這種組織結(jié)構(gòu)自身的特點(diǎn)注定了信息分布的不均衡、不對(duì)稱，導(dǎo)致公共教育部門對(duì)自身提供的公共服務(wù)質(zhì)量與問題的敏感度低。而網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展，為信息的無邊界共享、及時(shí)反饋提供了可能，無論是社會(huì)大眾，還是教育公共部門的各層級(jí)人員，都可迅捷、無成本、無制約地接受到所需信息。任何一位信息受眾都可以對(duì)教育管理行為、教育政策模式等提出贊許或質(zhì)疑。顯然，公共教育部門傳統(tǒng)的金字塔式組織特征需要面對(duì)如何解決信息不對(duì)稱的問題，這也是要形成、維護(hù)“什么樣的治理體系”面臨的問題。

(二)“治理”理念引領(lǐng)公共教育部門走向善治

伊萊恩和約瑟夫·奈在分析21世紀(jì)政府變革的趨勢(shì)時(shí)指出，未來政府變革必須放在三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的時(shí)代潮流，即全球化、市場(chǎng)化和信息化的大背景下加以考察，而從組織行為學(xué)角度來看，任何變革都會(huì)遭致阻力，在公共管理方式進(jìn)行信息化變革中也不例外(9)易承志.電子政務(wù)建設(shè)與政府信息化治理的路徑選擇——以上海為例[J].情報(bào)雜志,2009,(12):162-166.。傳統(tǒng)公共管理是以自利人為假設(shè)，基于公共選擇代理人理論及其交易成本理論，以傳統(tǒng)的管理主義和新泰羅主義為基點(diǎn)而發(fā)展起來的，其核心強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的優(yōu)先性、市場(chǎng)機(jī)能、規(guī)模使用企業(yè)管理的哲學(xué)與技術(shù)、顧客導(dǎo)向的行政風(fēng)格。20世紀(jì)90年代以后，特別是隨著公共選擇理論和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論研究的進(jìn)展與廣泛傳播，公共管理領(lǐng)域治理理論作為一種新的理論范式，主張通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，倡導(dǎo)各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)與政府一起提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)(10)姜美玲.教育公共治理:內(nèi)涵、特征與模式[J].全球教育展望，2009,(5)：39-43.，許多國家開始關(guān)注和借鑒治理理論，并將其運(yùn)用到公共教育部門的管理改革，運(yùn)用到重構(gòu)政府、市場(chǎng)、社會(huì)與學(xué)校關(guān)系的實(shí)踐中。

在建設(shè)公共服務(wù)型政府的大背景下，從治理走向善治，是公共教育部門的必然發(fā)展方向。俞可平先生在國內(nèi)較早引入和發(fā)展了西方學(xué)者提出的“治理與善治”理論。善治就是使公共利益最大化的公共管理過程，善治的本質(zhì)特征,就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理,是政治國家與市民社會(huì)的一種新穎關(guān)系,是兩者的最佳狀態(tài)。(11)俞可平.治理和善治:一種新的政治分析框架[J].南京社會(huì)科學(xué)，2001,(9)：42.公共教育部門代表著國家向公眾提供教育公共服務(wù)，其根本價(jià)值追求就是公共利益最大化。信息化的技術(shù)性、網(wǎng)絡(luò)性、共享性特征為公共教育部門的管理注入新的價(jià)值要素，對(duì)公共教育服務(wù)的供給方式、教育公共價(jià)值的復(fù)興重建、教育決策的公眾參與產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，蘊(yùn)含著當(dāng)代教育公共治理改革的基本走向。國家主導(dǎo)的公共教育服務(wù)目標(biāo)將日益與公民社會(huì)的教育福祉走向融合，公共教育部門的威權(quán)將在與民眾的透明合作中轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)服務(wù)能力的權(quán)威，善治成為公共教育部門管理創(chuàng)新的內(nèi)在追求。

(三)新公共管理理論驅(qū)動(dòng)基于公共利益的決策流程再造

作為新的政府管理改革理論范式，世界經(jīng)濟(jì)與合作組織將新公共管理主義界定為：主要是由古典泰勒主義的管理原則構(gòu)成，采用企業(yè)管理技術(shù)、以服務(wù)及顧客為導(dǎo)向、在公共行政體系內(nèi)引入市場(chǎng)機(jī)制的管理理論。新公共管理理論代表著公共部門未來改革的方向，將取代傳統(tǒng)公共行政模式，從行政的國家過渡到管理的國家是歷史發(fā)展的大勢(shì)所趨(12)凌嵐.公共教育部門管理范式的演進(jìn)與創(chuàng)新[J].財(cái)經(jīng)研究,2002,(10)：3-8.。在新公共管理理論視角下，由國家授予公共教育部門權(quán)力，以公共教育利益為組織目標(biāo)，管理各項(xiàng)公共教育事務(wù)。提供法定教育公共服務(wù)的公共教育部門，要以提供公共教育服務(wù)為主要職能，以追求公共利益為基礎(chǔ)定位，以實(shí)現(xiàn)基本教育公共服務(wù)均等化為價(jià)值目標(biāo)。

信息社會(huì)通過先進(jìn)的信息溝通網(wǎng)絡(luò)，公眾的利益訴求得到迅速的表達(dá)，推動(dòng)著公共管理的轉(zhuǎn)型。以歐美國家為例，1991年英國政府以公民憲章的形式確立政府公共管理的顧客導(dǎo)向，美國隨后于 1994 年頒布“顧客至上：服務(wù)美國公眾”的政府公共管理標(biāo)準(zhǔn)。這些政府轉(zhuǎn)型啟發(fā)我們，公共教育部門的功能定位借助管理信息化創(chuàng)新，其決策理念、決策模式和決策流程都會(huì)發(fā)生巨變。對(duì)于公共教育部門內(nèi)部來講，層級(jí)差別的勢(shì)能差距會(huì)逐漸衰減，不同層次人員的決策能力不再受制于科層制中的位置，將會(huì)廣泛地產(chǎn)生參與組織決策的欲望。對(duì)于教育公共服務(wù)接受方的公眾，在信息對(duì)稱的狀態(tài)下很快就具備識(shí)別教育公共服務(wù)水平、質(zhì)量的意識(shí)和能力，也會(huì)迅即轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)于教育公共服務(wù)公平和效率的評(píng)價(jià)，甚至是批判。這些因素共同驅(qū)動(dòng)著教育公共服務(wù)的決策流程再造。

二、公共教育部門管理信息化創(chuàng)新的實(shí)踐困境

(一)組織結(jié)構(gòu)限制管理信息化效率

在世界各國都憧憬信息化可能帶來社會(huì)繁榮的大背景下，我國公共教育部門管理還在延續(xù)著20世紀(jì)的科層制管理規(guī)則和傳統(tǒng)的公文處理節(jié)奏，傳統(tǒng)的公共教育管理越成功，管理信息化創(chuàng)新改革就越艱難。傳統(tǒng)的、封閉的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制與現(xiàn)代信息技術(shù)之間的矛盾導(dǎo)致了我國公共教育部門管理效率低下。

由于各級(jí)公共教育部門相對(duì)穩(wěn)定的待遇和相對(duì)主流的勞動(dòng)力市場(chǎng)地位，我國公共教育部門的所有改革幾乎都存在著系統(tǒng)內(nèi)部的公平與整體效率的痛苦博弈。公共教育部門自身利益和管理部門內(nèi)部的保守心態(tài)導(dǎo)致了公共教育部門間內(nèi)部博弈，管理信息化目前還沒有改變公共教育部門龐大的組織管理體系弊端，一些不必要的重復(fù)決策、信息阻斷現(xiàn)象依然存在，重視秩序但輕視效率，致使公共教育部門管理效率低下。

(二)管理機(jī)制各流程要素脫節(jié)

我國各級(jí)政府連續(xù)幾十年的教育信息化投入成績(jī)斐然，已經(jīng)讓信息化硬件設(shè)施非常接近理想水平。但是由于教育信息化建設(shè)整體不均衡、不充分，“有路無車，有車無貨，有貨無質(zhì)”的現(xiàn)象在公共教育部門是顯性存在的，往往是搭建好“信息通道”，缺乏適合的“信息管理平臺(tái)或系統(tǒng)”，借助外部力量建設(shè)完平臺(tái)后又不知就里地購買資源、購買軟件。

公共教育管理需要管理邏輯、業(yè)務(wù)邏輯、技術(shù)邏輯實(shí)現(xiàn)三位一體和內(nèi)在一致，然而，這些在工業(yè)管理信息化領(lǐng)域運(yùn)轉(zhuǎn)良好、作用巨大的規(guī)則和體系在公共教育管理信息化過程中卻常常脫節(jié)。在公共教育部門信息化的管理邏輯方面，高層人員應(yīng)該在信息化系統(tǒng)設(shè)計(jì)過程中滲透自己的管理思想，技術(shù)僅僅是為管理目的服務(wù)的手段，這一點(diǎn)往往被公共教育部門忽略；在管理信息化的設(shè)計(jì)科學(xué)方面，公共教育部門需要內(nèi)部具備較高管理權(quán)限的專業(yè)人員參與，其次才是程序設(shè)計(jì)人員、程序編寫人員、數(shù)據(jù)庫設(shè)計(jì)人員和公共教育部門內(nèi)部的基層操作人員共同參與；在管理信息化的使用過程方面，公共教育部門管理信息化需要內(nèi)部各個(gè)層次人員認(rèn)真分析、反饋，系統(tǒng)維護(hù)人員及時(shí)科學(xué)優(yōu)化，才能達(dá)到管理信息化的真正目的。

(三)決策層面的頂層設(shè)計(jì)與沉沒資本的矛盾

公共教育管理部門管理信息化建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)的工程，需要大量的資金在硬件和軟件上投入。人們?cè)诟惺苄畔⒒夹g(shù)帶來的驚喜之余似乎忽視了軟件系統(tǒng)的資產(chǎn)專用性，軟硬件的升級(jí)、更新、淘汰，平臺(tái)的交叉、重復(fù)、再造，已經(jīng)產(chǎn)生了巨大的沉沒資本，這就對(duì)公共教育部門的信息化頂層設(shè)計(jì)提出了很大質(zhì)疑。

公共教育部門對(duì)各類信息化系統(tǒng)缺乏規(guī)劃、協(xié)調(diào)和管理，各類平臺(tái)間幾乎無法實(shí)現(xiàn)信息共享、對(duì)話和交流，尤其是各級(jí)公共教育部門之間。公共教育部門管理信息化創(chuàng)新的障礙不僅僅在于科層制下行政部門的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，也在于核心決策部門人員的管理理念。我國公共教育部門是增量型預(yù)算制度，管理信息化帶來的效率提升和成本節(jié)省可能會(huì)造成崗位縮減、機(jī)構(gòu)整合、預(yù)算縮減，導(dǎo)致公共教育部門決策者幾乎沒有提升效率的意愿。

以信息技術(shù)發(fā)展為標(biāo)志的信息革命代表了一場(chǎng)根本性的、深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和制度轉(zhuǎn)型，同時(shí)與之對(duì)應(yīng)的是非技術(shù)因素也在影響著這一系列的轉(zhuǎn)型，這些因素對(duì)于公共教育部門的管理創(chuàng)新直接形成非技術(shù)阻力。從信息技術(shù)角度來看，我國各級(jí)公共教育部門都已經(jīng)擁有了高水準(zhǔn)的信息化硬件設(shè)施條件，信息化技術(shù)的發(fā)展已經(jīng)為公共教育部門管理信息化創(chuàng)新提供了完備的技術(shù)支持，所缺乏的是一個(gè)有效的管理機(jī)制。如果把純粹的信息技術(shù)稱之為公共教育部門管理信息化技術(shù)因素，相對(duì)于技術(shù)支持因素，影響公共教育部門管理信息化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的其他因素則可稱為非技術(shù)因素，這些因素包括公共教育部門的組織結(jié)構(gòu)、管理機(jī)制、頂層決策規(guī)則等。

三、公共教育部門管理信息化困境的非技術(shù)阻力

信息化發(fā)展已經(jīng)為教育管理創(chuàng)新提供了完備的軟硬件基礎(chǔ)，相對(duì)于技術(shù)支持因素，筆者將公共教育部門組織結(jié)構(gòu)、決策模式、信息傳播方式、路徑依賴等界定為非技術(shù)因素，在推進(jìn)管理信息化過程中，這些非技術(shù)因素恰恰成為公共教育部門進(jìn)行管理創(chuàng)新的主要阻力。

(一)組織結(jié)構(gòu)自身特點(diǎn)阻礙管理信息化推進(jìn)

公共教育部門內(nèi)部多采用傳統(tǒng)的金字塔式組織結(jié)構(gòu)，又分出若干層次和部門，各個(gè)部門、崗位都有相應(yīng)固定的工作范圍，中間管理層的大量存在減緩了信息傳遞的速度，造成公共教育管理信息的失真，形成信息條塊分割的局面。在強(qiáng)調(diào)管理程序和部門利益的管理過程中，沒有人對(duì)信息滯后性負(fù)責(zé)。公共教育部門自身的組織結(jié)構(gòu)正是信息化技術(shù)推進(jìn)的主要阻力，如表1所示，科層制的組織結(jié)構(gòu)自身就將信息按照層級(jí)逐層公開，造成了信息傳遞流程的人為阻斷，官僚體系的資源支配權(quán)限存在顯著的層級(jí)差距，再加穩(wěn)定的人員進(jìn)階規(guī)則，導(dǎo)致不同層級(jí)人員對(duì)于管理信息化的態(tài)度大相徑庭，尤其是中層管理人員的自由裁量權(quán)限會(huì)深受影響，基層人員的存在感和自我價(jià)值認(rèn)同也會(huì)在日益程序化的過程中逐漸降低。這也恰恰是科層制組織結(jié)構(gòu)對(duì)管理信息化的內(nèi)生型阻礙?？梢灶A(yù)見，現(xiàn)代公共教育部門受信息化影響將會(huì)在組織結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)很多顯性的變化，但是真正要管理信息化創(chuàng)新還需要下大力氣確定問題節(jié)點(diǎn)，掃除障礙。

(二)傳統(tǒng)管理機(jī)制制約了信息化模式下的管理流程再造

我國公共教育部門管理機(jī)制沿襲了官僚政治的核心特征，信息化技術(shù)難以撼動(dòng)公共教育管理部門的組織剛性，信息技術(shù)革命是否真正改變了公共教育部門的管理決策模式，答案是隱晦模糊的。Ales Groznik(2005)等指出電子政務(wù)成功實(shí)施不僅需要現(xiàn)代信息技術(shù)的引進(jìn)，而且需要業(yè)務(wù)創(chuàng)新、業(yè)務(wù)流程的再造和電子商務(wù)戰(zhàn)略(13)Ales Groznik and Dejan Vicic，“Towards E-government: Business Renovation of Public Sector in Slovenia，”Simulation in Wider Europe, 19th European. Conference on Modelling and Simulation(ECMS 2005), 2005: 328-334.。表2給出了公共教育部門傳統(tǒng)管理與管理信息化過程要素，如果能夠有機(jī)貫通管理信息化模式下公共教育部門的管理制度、信息共享、業(yè)務(wù)流程、管理層次以及績(jī)效評(píng)估，則將有效解決傳統(tǒng)模式下的管理缺陷。我國當(dāng)前的公共教育部門管理信息化顯然尚未觸及到管理流程再造。

(三)決策者的“路徑依賴”是管理制度與信息技術(shù)應(yīng)用背離的深層原因

社會(huì)科學(xué)范疇的制度研究極少和信息技術(shù)發(fā)生過關(guān)聯(lián)，而作為先進(jìn)技術(shù)的研發(fā)者、推廣者，更多地從純粹技術(shù)角度、商業(yè)市場(chǎng)角度進(jìn)行研究，追尋信息技術(shù)帶來的無限商機(jī)，這一研究領(lǐng)域正在改變著整個(gè)世界，改變著公共教育部門各個(gè)層面的管理思維。然而，新信息化技術(shù)似乎很難與公共教育管理部門的管理制度產(chǎn)生鏈接，因?yàn)榭此粕衿娴男畔⒓夹g(shù)對(duì)公共教育部門管理制度改進(jìn)的影響作用和方向難以定性。原因在于，傳統(tǒng)的公共部門行政管理模式下，公共教育部門對(duì)傳統(tǒng)行政決策有著鮮明的“路徑依賴”，大多數(shù)決策都沿著自上而下的政策通道運(yùn)行，中下層級(jí)只負(fù)責(zé)照本宣科解讀政策和不折不扣執(zhí)行政策，這種只對(duì)上一級(jí)負(fù)責(zé)的公共政策模式難以達(dá)到政策初衷和預(yù)期效果，與民眾期盼的服務(wù)型管理背道而馳。

效率提升和成本節(jié)省在經(jīng)濟(jì)生活中能夠帶來利潤(rùn)增長(zhǎng)、股價(jià)上漲和市場(chǎng)擴(kuò)大，然而對(duì)公共教育部門而言，可能會(huì)造成短期內(nèi)的崗位縮減、機(jī)構(gòu)整合、資源占有率降低、預(yù)算縮減，這與公共教育部門的增量型預(yù)算制度正好相反，反而加深公共教育部門管理者在決策上追求預(yù)算擴(kuò)張的“路徑依賴”。大多公共教育部門完全受政府財(cái)政支持，缺乏基本的績(jī)效激勵(lì)措施。部門利益最大化的沖動(dòng)、公共服務(wù)壟斷式運(yùn)營(yíng)和增量型財(cái)政預(yù)算體制的制度慣性，導(dǎo)致公共教育部門幾乎沒有提升效率的意愿，導(dǎo)致最終的管理決策模式反而成為阻止公共教育部門邁向管理信息化創(chuàng)新的消極因素。

四、公共教育部門管理信息化創(chuàng)新的應(yīng)然邏輯

多數(shù)公共教育部門在管理信息化建設(shè)過程中，按照固有的組織結(jié)構(gòu)、管理流程、資源配置模式和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑等框架體系進(jìn)行管理信息化流程設(shè)計(jì)，由于組織結(jié)構(gòu)和部門利益的博弈關(guān)系，存在業(yè)務(wù)條塊分割、信息“孤島”現(xiàn)象，意味著公共教育部門難以真正發(fā)揮管理信息化創(chuàng)新作用。破解公共教育部門管理信息化創(chuàng)新困境，需要明確公共教育部門管理信息化創(chuàng)新的邏輯。

(一)管理信息化創(chuàng)新是公共教育部門管理體制的頂層設(shè)計(jì)、流程再造與信息技術(shù)的深度融合

通過分析公共教育部門組織結(jié)構(gòu)和決策模式可知，公共教育部門管理信息化創(chuàng)新若沒有相應(yīng)的頂層設(shè)計(jì)，單純從信息化技術(shù)層面勾勒管理創(chuàng)新的業(yè)務(wù)流程再造，在公共教育部門管理制度框架下是一種不完整的邏輯，對(duì)于優(yōu)化決策尤其是頂層的決策缺乏關(guān)鍵性作用和價(jià)值。公共教育部門管理信息化創(chuàng)新的最大阻力不在于是否發(fā)展“G2G”網(wǎng)上辦公模式，也不在于簡(jiǎn)單的OA系統(tǒng)難以起到信息化系統(tǒng)具備的協(xié)調(diào)、控制、傳播功能，而是需要冷靜客觀地分析公共教育部門管理與決策的頂層設(shè)計(jì)，引導(dǎo)管理流程再造與信息技術(shù)的深度融合，最終整體實(shí)現(xiàn)公共教育部門管理邏輯、技術(shù)邏輯、業(yè)務(wù)邏輯三者的內(nèi)在一致。

(二)管理信息化創(chuàng)新是公共教育部門實(shí)現(xiàn)教育資源最優(yōu)配置的必然選擇

公共教育部門在制度演進(jìn)中可能會(huì)出現(xiàn)自下而上的權(quán)力和橫向的權(quán)力，即下級(jí)對(duì)上級(jí)指令有對(duì)應(yīng)的措施，包括積極接受命令快速執(zhí)行、消極怠工、只履行最低表現(xiàn)、變通理解執(zhí)行命令等。橫向權(quán)力運(yùn)行模式在科層制結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中比較常見，公共教育部門內(nèi)部往往存在同級(jí)部門權(quán)力不均現(xiàn)象，權(quán)力與信息流的中心位置一般掌握著重要資源(如經(jīng)費(fèi)撥付、指標(biāo)分配、人事安排、職稱評(píng)定)，無論是縱向的上下級(jí)還是橫向的部門之間，都存在信息衰減、信息不對(duì)稱問題，這個(gè)問題可以通過信息化創(chuàng)新來解決。公共教育部門的管理信息化創(chuàng)新，將推動(dòng)現(xiàn)代信息化技術(shù)在公共教育部門管理中的應(yīng)用、普及，改進(jìn)公共教育部門的管理組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程與工作方式，相對(duì)透明地配置公共教育部門所擁有的信息資源，提高公共教育部門的決策質(zhì)量、管理效率，實(shí)現(xiàn)教育資源最優(yōu)配置。

(三)管理信息化創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)公共教育部門組織目標(biāo)可預(yù)期的有效路徑

公共教育部門在服務(wù)供給中往往暴露出與“善治”標(biāo)準(zhǔn)間的較大差距，究其原因，是資源配置方式、權(quán)力運(yùn)行路徑皆根源于公共教育部門內(nèi)部的頂層設(shè)計(jì)，內(nèi)源性制度障礙限制了公共教育部門的管理信息化創(chuàng)新。公共教育部門組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上是公共教育部門權(quán)力運(yùn)作過程和組織決策動(dòng)態(tài)過程的結(jié)合，組織目標(biāo)可否預(yù)期實(shí)現(xiàn)是對(duì)公共教育部門的核心評(píng)價(jià)指標(biāo)，在這個(gè)動(dòng)態(tài)過程中權(quán)力資源配置和管理模式都是重要的影響因素。具備一定規(guī)模的公共教育部門內(nèi)部會(huì)形成一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定但非顯性的權(quán)力運(yùn)行模式，組織決策的過程也是一個(gè)權(quán)力角逐的過程，往往在資歷履歷、決策風(fēng)格等個(gè)性化要素的磨合博弈中形成次優(yōu)決策。管理信息化創(chuàng)新的目的在于，確立權(quán)力的來源、權(quán)力的運(yùn)行軌跡、內(nèi)部沖突與協(xié)調(diào)機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)程序，實(shí)現(xiàn)各方對(duì)于公共教育部門組織目標(biāo)的穩(wěn)定預(yù)期。信息化技術(shù)應(yīng)用的根本目的在于支持明確的組織目標(biāo)、權(quán)力運(yùn)作及決策過程，必須從頂層設(shè)計(jì)入手，跨越技術(shù)與制度之間的鴻溝，將決策者的管理邏輯與技術(shù)邏輯合二為一。

五、克服非技術(shù)阻力的可行性策略

國家教育戰(zhàn)略《中國教育現(xiàn)代化2035》提出“推進(jìn)教育治理方式變革，加快形成現(xiàn)代化的教育管理與監(jiān)測(cè)體系，推進(jìn)管理精準(zhǔn)化和決策科學(xué)化”，公共教育部門管理制度演進(jìn)深受信息化影響，雖然存在滯后性，現(xiàn)實(shí)中可能存在某些方面的短期利益受損，但從公共利益的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度看，信息技術(shù)毫無疑問會(huì)導(dǎo)致大量的管理體制、決策機(jī)制的變遷。基于上述分析，對(duì)于影響公共教育部門管理信息化創(chuàng)新的非技術(shù)因素，提出如下策略：

(一)引導(dǎo)組織結(jié)構(gòu)向扁平化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展

公共教育部門的組織結(jié)構(gòu)要打破傳統(tǒng)的金字塔式結(jié)構(gòu)，對(duì)公共教育部門普遍存在的科層組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行整合重組，對(duì)業(yè)務(wù)管理流程進(jìn)行再造，以信息化技術(shù)為主要管理手段，以數(shù)據(jù)共享為主要方式，降低層級(jí)之間的信息差異程度，增強(qiáng)部門之間的交流合作，提高管理流程的合作程度，實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行進(jìn)一步挖掘和多角度分析，提高管理工作效率。公共教育部門的組織結(jié)構(gòu)要向扁平化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，管理機(jī)構(gòu)由臃腫向精干化轉(zhuǎn)變，避免人力資源的浪費(fèi)，不斷創(chuàng)新管理信息化方法，使公共教育部門頂層行政人員能夠利用信息技術(shù)直接與基層操作人員對(duì)話，引導(dǎo)組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)由集權(quán)式向分權(quán)式發(fā)展，部門與部門之間實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)直接共享，避免“信息孤島”與重復(fù)勞動(dòng)。

(二)鼓勵(lì)社會(huì)力量參與管理信息化創(chuàng)新

改變理念，政府不再是公共服務(wù)的唯一提供者，私營(yíng)部門、非盈利性組織可以承擔(dān)這方面的職責(zé)，公共服務(wù)由一元供給走向多元供給，已是當(dāng)代公共服務(wù)改革的基本趨勢(shì)。國外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，社會(huì)力量參與公共教育部門管理信息化創(chuàng)新，不斷學(xué)習(xí)研究信息化在教育管理創(chuàng)新方面的應(yīng)用，借鑒成熟的信息化技術(shù)，結(jié)合公共教育部門管理特點(diǎn)進(jìn)行管理方法創(chuàng)新，是公共教育部門管理信息化創(chuàng)新可持續(xù)發(fā)展的可靠途徑。社會(huì)力量參與公共教育部門管理信息化項(xiàng)目的規(guī)劃、論證與實(shí)施，參與管理信息化創(chuàng)新項(xiàng)目的設(shè)計(jì)與開發(fā)，可以提供更優(yōu)化的方法解決公共教育部門管理信息化的現(xiàn)實(shí)問題。

(三)有序推進(jìn)管理信息化績(jī)效評(píng)估

公共教育部門的管理績(jī)效評(píng)估本質(zhì)是一種國家對(duì)公共教育部門的控制策略，對(duì)公共教育部門在完成組織目標(biāo)的過程中，從外部和內(nèi)部對(duì)公共教育部門實(shí)施績(jī)效評(píng)估，向主管部門、被服務(wù)群體及時(shí)、準(zhǔn)確地傳遞公共教育部門服務(wù)信息，從而在降低成本的同時(shí)大大提高服務(wù)質(zhì)量與效率。信息技術(shù)本身不能決定評(píng)估方法和目的，但是只要有了確定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估指標(biāo)體系和管理信息系統(tǒng)，就可以將程序、標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估規(guī)則內(nèi)嵌其中，數(shù)據(jù)信息的收集、匯總、校驗(yàn)、核對(duì)就迅速實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化，績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告隨時(shí)產(chǎn)出，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共教育部門組織目標(biāo)的客觀反饋和穩(wěn)定預(yù)期。

信息化技術(shù)的迅捷性、科學(xué)性、透明性能夠帶來信息對(duì)稱，很大程度上可以改變或者優(yōu)化公共教育部門頂層行政人員的“路徑依賴”決策模式，尤其是脫離實(shí)踐的主觀經(jīng)驗(yàn)決策、一把手決策模式，公共教育部門管理信息化是整個(gè)社會(huì)信息化進(jìn)程中重要組成部分之一，利用信息化技術(shù)進(jìn)行管理創(chuàng)新是提升公共教育部門管理效率的重要手段。公共教育部門管理信息化創(chuàng)新是組織實(shí)行一種新的實(shí)踐、過程或者結(jié)構(gòu)，其目的是使得管理活動(dòng)發(fā)生變革并促進(jìn)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。內(nèi)嵌于管理信息系統(tǒng)的各種服務(wù)，可以迅速完成教育公共部門決策、執(zhí)行、監(jiān)督評(píng)估的閉環(huán)工作，也比以往任何一個(gè)時(shí)代更易轉(zhuǎn)化為自洽治理。