基于內(nèi)控體系建設(shè)下氣象部門預(yù)算管理的思考
——以NP 氣象局為例

范 俐

一、前言

在日常工作中，預(yù)算管理與內(nèi)控體系建設(shè)交錯(cuò)影響，內(nèi)控體系建設(shè)在事前預(yù)算、事中預(yù)算和事后預(yù)算中發(fā)揮著不可忽視的作用與優(yōu)勢(shì)，貫穿預(yù)算各個(gè)環(huán)節(jié)。文章依據(jù)本人多年參加巡察和內(nèi)部審計(jì)數(shù)據(jù)，以典型案例為節(jié)點(diǎn)入手，通過(guò)數(shù)據(jù)對(duì)比、決算分析、年底考核等多種方式，分析NP 氣象局基于內(nèi)控體系建設(shè)下氣象部門預(yù)算管理現(xiàn)狀，綜合梳理存在問(wèn)題，提出行之有效的策略和建議。

二、基于內(nèi)控體系建設(shè)下氣象部門預(yù)算管理簡(jiǎn)介

（一）氣象部門預(yù)算管理發(fā)展過(guò)程

氣象部門經(jīng)歷多次重大預(yù)算改革：2007 年按照氣象部門單位預(yù)算級(jí)次，成立了中央～省級(jí)～市局三級(jí)財(cái)務(wù)核算中心，將會(huì)計(jì)職務(wù)納人核算中心的范圍；2015 年氣象部門實(shí)行三年滾動(dòng)預(yù)算管理；2019 年氣象部門全面推進(jìn)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度改革，確定“3+5”新模式，明確了“預(yù)算收入、預(yù)算支出和預(yù)算結(jié)余”3 個(gè)預(yù)算會(huì)計(jì)要素的新定義。目前，氣象部門集中預(yù)算編制工作從每年7 月啟動(dòng)，經(jīng)過(guò)“ 二上二下 ”的過(guò)程不斷完善整個(gè)預(yù)算編制，全年完成兩套預(yù)算系統(tǒng)編制工作，一是財(cái)政部統(tǒng)一下發(fā)的部門預(yù)算系統(tǒng)，二是氣象部門自行設(shè)計(jì)的全口徑綜合預(yù)算。

（二）氣象部門預(yù)算管理與內(nèi)控體系建設(shè)關(guān)系分析

在日常工作中，預(yù)算管理與內(nèi)控體系建設(shè)并非完全兩條平行線，時(shí)常相互交錯(cuò)影響。內(nèi)控體系建設(shè)在事前預(yù)算、事中預(yù)算和事后預(yù)算中發(fā)揮著不可比擬的作用和優(yōu)勢(shì)，貫穿預(yù)算各環(huán)節(jié)，因此預(yù)算管理與內(nèi)控體系建設(shè)顯得尤為重要。

（三）氣象部門預(yù)算管理存在的不足

長(zhǎng)期以來(lái)，氣象部門對(duì)預(yù)算管理重視不足，認(rèn)知存在錯(cuò)誤。從上到下均認(rèn)為預(yù)算管理只是財(cái)務(wù)部門的事，與自己及自己所在部門無(wú)關(guān)。預(yù)算指標(biāo)下達(dá)以后，未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，只是單純認(rèn)為預(yù)算工作完成了，形成了一串?dāng)?shù)字，日常經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)支出太過(guò)隨意，最終導(dǎo)致實(shí)際支出與預(yù)算結(jié)果差異性較大，但是這時(shí)候領(lǐng)導(dǎo)及其它部門也只會(huì)認(rèn)為是財(cái)務(wù)人員過(guò)失，把關(guān)不嚴(yán) 。

當(dāng)前，氣象部門執(zhí)行中央～省級(jí)～市局三級(jí)財(cái)務(wù)核算中心管理體系，財(cái)務(wù)核算中心脫離縣局氣象局具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，使得預(yù)算管理脫離實(shí)際，且縣局氣象局財(cái)務(wù)人員大多兼職，沒(méi)有條件配備專門的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)和專業(yè)的預(yù)算管理工作人員，這使得預(yù)算管理的作用大打折扣。每年預(yù)算編制工作從7 月開(kāi)始，僅在不到一周時(shí)間要求上報(bào)全市各單位預(yù)算編制工作，造成有些工作人員前期準(zhǔn)備工作不到位，上下溝通不及時(shí)，過(guò)程過(guò)于簡(jiǎn)單粗暴，預(yù)算內(nèi)容不細(xì)致，沒(méi)有考慮實(shí)際工作要求和未來(lái)計(jì)劃可行性，最終造成預(yù)算數(shù)據(jù)實(shí)用性不大。

三、基于內(nèi)控體系建設(shè)下氣象部門預(yù)算管理預(yù)期目標(biāo)

NP 氣象局在氣象部門是中央直屬三級(jí)預(yù)算事業(yè)單位，管轄區(qū)域內(nèi)包含11 個(gè)獨(dú)立核算單位（獨(dú)立核算直屬單位1 個(gè)，下屬四級(jí)預(yù)算單位10 個(gè)）。NP 氣象局是預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算評(píng)價(jià)的實(shí)際參與者，位于承上啟下的關(guān)鍵位置。2019 年1 月NP 氣象局正式印發(fā)《NP 氣象局財(cái)務(wù)核算中心內(nèi)部控制手冊(cè)》和《NP 氣象局財(cái)務(wù)核算中心風(fēng)險(xiǎn)及控制清單》，相關(guān)制度著眼于內(nèi)控體系建設(shè)立足與預(yù)算管理交叉點(diǎn)，以預(yù)算重點(diǎn)薄弱領(lǐng)域?yàn)槁渲c(diǎn)，率先開(kāi)展監(jiān)督，力爭(zhēng)做到以點(diǎn)帶面實(shí)現(xiàn)全面風(fēng)險(xiǎn)防控。

2021 年通過(guò)成立課題支持團(tuán)隊(duì)，按照擬定的調(diào)研方案，以參加巡察和內(nèi)部審計(jì)為契約，以典型案例為節(jié)點(diǎn)入手，通過(guò)數(shù)據(jù)對(duì)比、決算分析、年底考核等多種方式，分析NP 氣象局基于內(nèi)控體系建設(shè)下氣象部門預(yù)算管理現(xiàn)狀，綜合梳理存在問(wèn)題，提出形之有效的策略和建議，以實(shí)現(xiàn)以下幾個(gè)目標(biāo)為突破口：一是轉(zhuǎn)變思想認(rèn)識(shí)，全員參與；二是利用預(yù)算管理杠桿作用，全面考核；三是發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督作用，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

四、基于內(nèi)控體系建設(shè)下氣象部門預(yù)算管理幾點(diǎn)思考

（一）運(yùn)用審計(jì)、巡察數(shù)據(jù)，分析問(wèn)題原因

例1：2021 年對(duì)NP 氣象局下屬四級(jí)預(yù)算單位JO 局主要領(lǐng)導(dǎo)干部開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，審計(jì)時(shí)段為2019 年2月至2021 年2 月，審計(jì)意見(jiàn)和建議其中一條：預(yù)、決算執(zhí)行差異率過(guò)大，具體如下：

例2：對(duì)下屬四級(jí)預(yù)算單位GZ 氣象局局長(zhǎng)2018 年1 月至2021 年2 月經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中發(fā)現(xiàn)預(yù)、決算差異過(guò)大，具體如下：

通過(guò)例1、2 表可以發(fā)現(xiàn)這兩個(gè)單位審計(jì)中均發(fā)現(xiàn)預(yù)、決算執(zhí)行差異率過(guò)大，且審計(jì)結(jié)論分析存在共性，內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)相同。

JO 氣象局2019 年、2020 年“其他收入”預(yù)、決算差異過(guò)大的原因是：2019 年11 月追加地方財(cái)政補(bǔ)助人員經(jīng)費(fèi)44.86萬(wàn)元。2020 年5 月追加縣地方財(cái)政撥款項(xiàng)目----氣象現(xiàn)代化提升工程50 萬(wàn)元；

JO 氣象局2020 年“政府采購(gòu)支出”預(yù)、決算差異過(guò)大的原因是：新增空調(diào)采購(gòu)支出。

GZ 氣象局2019 年、2020 年“其他收入”預(yù)、決算差異過(guò)大的原因是：2019 年增加縣地方財(cái)政撥款項(xiàng)目----區(qū)域自動(dòng)站落地改造項(xiàng)目10 萬(wàn)及南平現(xiàn)代化提升工程16.3 萬(wàn)元，2020 年中期追加縣局地方人員經(jīng)費(fèi)13.6萬(wàn)元。

GZ 氣象局2020“項(xiàng)目支出”預(yù)、決算差異過(guò)大原因：新址遷站項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金實(shí)際支出有困難，支出金額為0。

（二）運(yùn)用決算數(shù)據(jù)，預(yù)、決算差異原因分析

例3:圖1 表示NP 氣象局下屬兩個(gè)四級(jí)預(yù)算單位（SX氣象局、PC 氣象局）2020 年決算報(bào)表“部門決算量化評(píng)價(jià)表”中預(yù)算編制及執(zhí)行情況。

從圖1 最后合計(jì)值可以看出PC 氣象局量化得分79分、SX 氣象局量化得分92.5 分。而全省氣象局量化得分平均分82.5 分。分析PC 氣象局得分低于全省平均值是因?yàn)椤澳瓿踅Y(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余預(yù)決算、“其他收入預(yù)決算”和“公用經(jīng)費(fèi)預(yù)決算”差異率較大，這三項(xiàng)得分為0。

圖1:SX 氣象局及PC 氣象局“部門決算量化平價(jià)表”

具體分析“年初結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余預(yù)決算”年初預(yù)算數(shù)9.6萬(wàn)，決算數(shù)67.1 萬(wàn)元，差值57.5 萬(wàn)元，差異率500.9%，主要是縣級(jí)地方財(cái)政項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)偏大，項(xiàng)目當(dāng)年支出安排上有所欠缺。

具體分析“其他收入預(yù)決算”年初預(yù)算數(shù)241.1 萬(wàn)，決算數(shù)60.1 萬(wàn)元，差值181 萬(wàn)元，差異率75.07%，主要是申請(qǐng)省級(jí)地方財(cái)政--新址遷站項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)沒(méi)有落實(shí)到位。

具體分析“公用經(jīng)費(fèi)預(yù)決算”差異率主要集中在辦公費(fèi)、工會(huì)會(huì)費(fèi)、福利費(fèi)、辦公設(shè)備購(gòu)置費(fèi)和其他交通工具購(gòu)置費(fèi)，如表1。

表1 PC 氣象局“公用經(jīng)費(fèi)預(yù)決算”差異率分析表

（三）以典型案例為節(jié)點(diǎn)，普抓風(fēng)險(xiǎn)防控點(diǎn)

例4:2021 年啟動(dòng)全省氣象部門財(cái)務(wù)專項(xiàng)監(jiān)督檢查，專項(xiàng)檢查發(fā)現(xiàn)WYS 氣象局2021 年年初預(yù)算公務(wù)接待費(fèi)2萬(wàn)元，至2021 年6 月實(shí)際支出1.8 萬(wàn)元，超預(yù)算0.8 萬(wàn)元，當(dāng)月還存在發(fā)票未結(jié)算。原因分析是WYS 氣象局當(dāng)年新增國(guó)家氣候觀象臺(tái)正式對(duì)外開(kāi)始運(yùn)行，參觀、交流、學(xué)習(xí)兄弟單位增多，公務(wù)接待費(fèi)增加。

WYS 氣象局2018 年公務(wù)用車存量4 輛，公務(wù)用車運(yùn)行維護(hù)費(fèi)預(yù)算支出4.5 萬(wàn)元，2019 年公務(wù)用車存量減少1.5臺(tái)，公務(wù)用車運(yùn)行維護(hù)費(fèi)預(yù)算支出仍是4.5 萬(wàn)元，WYS 氣象局沒(méi)有根據(jù)實(shí)際結(jié)果相應(yīng)地調(diào)整或修正預(yù)算。

（四）強(qiáng)化內(nèi)控體系流程管理，降低預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

例5:2021 年NP 市氣象局財(cái)務(wù)收支審計(jì)發(fā)現(xiàn)年度預(yù)決算未納入局領(lǐng)導(dǎo)審議審批決策事項(xiàng)，具體案例“2021年度預(yù)算（二上），直接由市局財(cái)務(wù)核算中心編制上報(bào)，未提交局領(lǐng)導(dǎo)班子集體審議審批通過(guò)”。該做法不符合《氣象部門內(nèi)部控制基本指引》和《XX 省氣象部門“三重一大”制度督查暫行辦法》文件要求：重大事項(xiàng)決策年度工作報(bào)告和年度計(jì)劃、年度預(yù)、決算等重大問(wèn)題”的規(guī)定均應(yīng)由局領(lǐng)導(dǎo)審議審批通過(guò)。

具體分析原因是NP 市氣象局沒(méi)有制定全面預(yù)算管理流程，預(yù)算管理停留于表面，對(duì)本單位內(nèi)控制度理解不深刻，執(zhí)行不到位。

五、基于內(nèi)控體系建設(shè)下氣象部門預(yù)算管理的建議

（一）轉(zhuǎn)變思想認(rèn)識(shí)，全員參與

全面預(yù)算管理是全方位，涵蓋單位所有經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，在單位內(nèi)控制度中詳細(xì)規(guī)定各崗位、各部門、各領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限和職責(zé)，內(nèi)控制度樹(shù)立預(yù)算理念，上至最高負(fù)責(zé)人，下至各部門負(fù)責(zé)人、各崗位員工均積極參與。例如單位管理層有新想法，有新發(fā)展思路參與到預(yù)算編制與實(shí)施過(guò)程中，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，加強(qiáng)溝通，預(yù)算編制會(huì)減少中期縣級(jí)地方財(cái)政追加人員或項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)是否下達(dá)帶來(lái)的差異，從而使預(yù)算編制更貼近實(shí)際，縮短預(yù)、決算的差距，促使各預(yù)算指標(biāo)不偏離預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)范圍，提高資金使用率。

（二）利用預(yù)算管理杠桿作用，全面考核

單位內(nèi)控制度制定業(yè)績(jī)考核體系、預(yù)算責(zé)任體系，與全面預(yù)算相輔相成，雙重力度下增加上級(jí)督促壓力，解決“外缺壓力，內(nèi)缺動(dòng)力”的根本問(wèn)題。全面預(yù)算作為單位員工績(jī)效評(píng)估一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、工具或指南，發(fā)揮著杠桿作用，各層次領(lǐng)導(dǎo)、員工承擔(dān)與預(yù)算績(jī)效相關(guān)的責(zé)任，通過(guò)特定期間的實(shí)際結(jié)果與預(yù)算目標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)的比較，可以作為評(píng)估的依據(jù)?？?jī)效評(píng)估激勵(lì)員工，提高全員工作的自覺(jué)性、主動(dòng)性和積極性。

（三）完善預(yù)算管理流程，發(fā)揮內(nèi)控指引作用

單位預(yù)算管理終極目標(biāo)是促進(jìn)單位各方面協(xié)調(diào)發(fā)展，平衡單位長(zhǎng)期目標(biāo)和短期目標(biāo)、整體利益和局部利益。它是一個(gè)持續(xù)改進(jìn)的過(guò)程，預(yù)算管理流程可分為預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算考核三個(gè)階段，這些環(huán)節(jié)相互關(guān)聯(lián)、相互作用、相互銜接，周而復(fù)始地循環(huán)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活返回的全面控制。如圖2所示。

圖2 預(yù)算管理流程圖

（四）預(yù)算管理全程跟蹤，效果落地

單位內(nèi)成立內(nèi)控、預(yù)算管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，執(zhí)行“一把手”負(fù)責(zé)制，并建立了由辦公、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)和后勤等多部門共同參與長(zhǎng)效機(jī)制。全面普及預(yù)算常識(shí)，組織開(kāi)展宣傳培訓(xùn)，引導(dǎo)各單位實(shí)現(xiàn)從“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題我控”到“我主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題”的思想認(rèn)識(shí)上的轉(zhuǎn)變。從預(yù)算管理編制、審批、執(zhí)行、控制、調(diào)整、監(jiān)督和考評(píng)一系列活動(dòng)全程跟蹤，而不能僅停留在預(yù)算編制、匯總和審批環(huán)節(jié)，還需要加強(qiáng)其它各環(huán)節(jié)有效控制。讓預(yù)算管理“全過(guò)程”體現(xiàn)在單位組織各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的事前、事中和事后上，效果落地。

（五）發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督作用，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)

單位內(nèi)控體系建設(shè)梳理預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、盲區(qū)，劃分預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，動(dòng)態(tài)識(shí)別預(yù)算收入、支出等不確定性因素，將預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)控制在風(fēng)險(xiǎn)承受度之內(nèi)。單位定期或不定期比較某一期間各預(yù)算執(zhí)行的實(shí)際結(jié)果與預(yù)算目標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督作用，可以發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，從而相應(yīng)地調(diào)整或修改預(yù)算，更好地促進(jìn)單位價(jià)值增長(zhǎng)。

六、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，內(nèi)部體系與氣象部門預(yù)算管理具有高度相似性，內(nèi)部體系關(guān)注的重點(diǎn)也是預(yù)算管理的風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)。而預(yù)算管理體現(xiàn)在單位一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，可以有效降低風(fēng)險(xiǎn)，其可以使單位的長(zhǎng)短期目標(biāo)和年度行動(dòng)計(jì)劃很好地協(xié)調(diào)，促使單位戰(zhàn)略更好地“落地”。預(yù)算執(zhí)行與員工考核關(guān)聯(lián)，激勵(lì)單位形成良好的企業(yè)文化，避免預(yù)算管理流于形式，單位資源的無(wú)效浪費(fèi)，防范舞弊和腐敗，提高氣象服務(wù)的整體水平。

引用

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[2]甘平.政府會(huì)計(jì)制度下預(yù)算內(nèi)外資金的財(cái)務(wù)核算與管理[J].低碳經(jīng)濟(jì) 2021/5 :296-297.

[3]王培月.基層氣象部門內(nèi)部控制體系建設(shè)的實(shí)踐與思考--以QZ 市氣象局為例[J].中國(guó)市場(chǎng).2020 第13期(總第1040 期):124-125.