基于鄉(xiāng)村治理機(jī)制下的村級財務(wù)管理模式和選擇

李麗

摘要：村級財務(wù)管理是鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容，關(guān)乎鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施成效，必須加強村級財務(wù)管理工作，為此需要選擇合適的村級財務(wù)管理模式。本文通過分析我國當(dāng)下各種農(nóng)村財務(wù)管理模式的特征、優(yōu)缺點、適用條件，明確了“村賬村管”模式是我國農(nóng)村財務(wù)管理模式的理想選擇，并就深化這種村民自治基礎(chǔ)下的村級財務(wù)管理模式提出了對策建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理 村級財務(wù) 管理模式

*基金課題：喀什大學(xué)青年課題“基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的喀什地區(qū)村級財務(wù)管理研究”（課題編號1638）。

村級財務(wù)管理是鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容，關(guān)乎鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施成效。要想把鄉(xiāng)村建設(shè)好，就必須強化鄉(xiāng)村治理機(jī)制，而作為鄉(xiāng)村治理重要內(nèi)容的村級財務(wù)管理也亟需提上日程。目前我國村級財務(wù)管理還存在這樣或那樣的問題，都與村級財務(wù)管理模式有關(guān)，需要探索村級財務(wù)管理模式及其實現(xiàn)路徑。

一、村級財務(wù)管理模式的評析

隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，村級財務(wù)管理模式經(jīng)歷了“村賬村管”“農(nóng)村會計委派制”“農(nóng)村會計代理制”以及“會計委托代理制”這四種模式。

（一）村賬村管

村賬村管這種最早出現(xiàn)的村級財務(wù)管理模式，維持了獨立會計主體的特征，村民委員會可以自行選擇負(fù)責(zé)集體經(jīng)濟(jì)的財務(wù)人員，通過稅務(wù)登記、銀行開戶、設(shè)置賬簿獨立地進(jìn)行會計核算和財務(wù)管理。這種模式下，村民委員會代表村民對村級財務(wù)工作實行監(jiān)督，在發(fā)現(xiàn)問題時可以及時予以溝通和管理，所以溝通成本低、工作效率高。但此模式也有以下兩方面的問題：一是村級財務(wù)人員一般由村干部的親朋好友擔(dān)任，容易滋生貪污腐敗、侵占集體利益的問題，給基層農(nóng)村帶來了諸多不穩(wěn)定因素；二是村干部作為村集體的受托者兼管理者，民主監(jiān)督職能容易架空，村級財務(wù)工作不規(guī)范、不透明，會計的監(jiān)督職能不能正常發(fā)揮，會計組織制度很難得到有效發(fā)揮。所以對于邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)來說，由于經(jīng)濟(jì)底子薄、會計基礎(chǔ)弱、業(yè)務(wù)素質(zhì)低而不適宜采用此種模式。

（二）農(nóng)村會計委派制

農(nóng)村會計委派制是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所或經(jīng)管站設(shè)立專門的村級財務(wù)委派中心，通過政府公開招聘的形式為此委派中心招錄符合要求的村級財務(wù)人員，根據(jù)工作需要和行政村特征委派一定數(shù)量的人去村里從事村級財務(wù)管理工作。由于這些村財務(wù)人員的工資發(fā)放、考核、任免、晉升、管理等工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，所以在某種意義上可以保證農(nóng)村財務(wù)信息的公正性、透明性和可靠性。但這種模式的缺點也是顯而易見的：首先，被委派的村級財務(wù)人員是不固定的，缺少工作的連續(xù)性；其次，被委派的村級財務(wù)人員并非本村村民，對村里情況不甚了解，同時也很難與村干部溝通協(xié)調(diào)，不利于村級財務(wù)工作的開展；最后，被委派的村級財務(wù)人員同時接受村委會和和委派中心的雙頭領(lǐng)導(dǎo)，容易造成監(jiān)管不當(dāng)。這種模式是針對“村賬村管”模式下村級財務(wù)管理人員受制于村干部而不能獨立公正開展村級財務(wù)工作的需要而產(chǎn)生的一種暫時模式，適合于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不高、會計制度不健全的鄉(xiāng)村。

（三）農(nóng)村會計代理制

農(nóng)村會計代理制是相關(guān)代理機(jī)構(gòu)接受委托負(fù)責(zé)村級有關(guān)資金核算、資產(chǎn)管理等財務(wù)管理工作的一種模式。根據(jù)代理的具體內(nèi)容不同，這種模有以下幾種具體形式：一是“村賬鄉(xiāng)管”，村集體資金仍歸村集體所有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所或鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站負(fù)責(zé)村級財務(wù)賬目，并按期公布各行政村的財務(wù)收支情況；二是“村有鄉(xiāng)管”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所或鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站代管的是村級集體資金的撥付，而不代管村級財務(wù)賬目；三是村賬雙代管”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所或鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站同時代管村集體資金和財務(wù)賬目，即代管資金和代理記賬兼有。農(nóng)村會計代理制有以下優(yōu)點：村級財務(wù)賬目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所或經(jīng)管站按照統(tǒng)一的程序代管，在某種程度上提高了財務(wù)核算和管理水平；村級財務(wù)各項支出需經(jīng)三方審核同意后方可入賬，有效地控制了侵占公款、白條抵庫等現(xiàn)象；村級財務(wù)賬目公開提高了村級財務(wù)管理的公開透明，落實了農(nóng)民群眾對村集體資金的監(jiān)督權(quán)。但是，這種模式使得村集體資金所有權(quán)和審批使用權(quán)相分離，違反了《村民委員會組織法》，侵犯了村民和村委會的合法權(quán)利，與村民自治相矛盾。這種模式是為解決“村賬村款”模式下村級財務(wù)管理人員素質(zhì)不高、管理能力不佳的問題而出現(xiàn)的一種暫時模式，比較適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度一般、會計制度不健全的鄉(xiāng)村。

（四）會計委托代理制

村級會計委托代理制是指在堅持“用錢的不管賬，管賬的不用錢”的原則下，通過召開村民代表大會決定是否實行會計委托代理，如果投票通過此項決議則需簽訂會計委托代理協(xié)議，由委托代理服務(wù)機(jī)構(gòu)對村級財務(wù)授權(quán)管理。在村級會計委托代理制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只設(shè)一名輔助處理村級財務(wù)管理的輔助人員，村級財務(wù)的審核需要村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級分別審批，維持集體資產(chǎn)所有權(quán)、資金使用權(quán)、財務(wù)審批權(quán)不變，強化民主監(jiān)督、業(yè)務(wù)監(jiān)督、審計監(jiān)督、政府監(jiān)督的四種監(jiān)督體系，做到統(tǒng)一制度、統(tǒng)一程序、統(tǒng)一賬目、統(tǒng)一公開、統(tǒng)一存檔的“五位一體”布局。

可見，這種模式遵循了村民自治原則，不僅具備農(nóng)村會計代理制的優(yōu)點，而且可以解決農(nóng)村代理制存在的問題，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和會計制度發(fā)展要求都比較高，要建立健全與之相應(yīng)的一系列制度和機(jī)制。但是這種模式同樣不符合村民自治原則，而且會帶來一系列委托代理問題。

二、村級財務(wù)管理模式的選擇

“村賬村管”模式產(chǎn)生于我國改革開放初期，是我國最早的一種村級財務(wù)管理模式，與當(dāng)時單一的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、簡單的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)相匹配，在一定時期滿足了經(jīng)濟(jì)管理的需要。隨著我國改革開放的深入以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的形式和內(nèi)容都發(fā)生了重大變化，經(jīng)濟(jì)形式出現(xiàn)了集體企業(yè)、合營和聯(lián)營企業(yè)，經(jīng)濟(jì)內(nèi)容由過去的糧、棉、油單一經(jīng)營到混合經(jīng)營。而村級財務(wù)管理制度、程序和方式，以及村級財務(wù)人員素質(zhì)和能力，已無法滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的需要，于是催生了新的村級財務(wù)管理模式。20世紀(jì)90年代初，我國一些地區(qū)先后出現(xiàn)了農(nóng)村會計委派制和各種農(nóng)村會計代理制。農(nóng)村會計委派制的出現(xiàn)是為了解決“村賬村管”模式下財務(wù)管理人員受制于村干部、無法獨立開展財務(wù)管理工作的問題，這種模式對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平要求比較高，同時村級財務(wù)管理人員的競聘、任免和管理難度也大，所以沒有在全國全面推廣。農(nóng)村會計代理制則是通過代理中心代為執(zhí)行村級財務(wù)管理工作，主要是為了解決“村賬村管”模式下村級財務(wù)人員素質(zhì)低，管理水平不高的問題。但這種模式下，不管是單一代理還是雙重代理都沒有事先征求村民和村委會的意愿，侵犯了其主體地位和合法權(quán)益，與“村民自治”原則相矛盾。而會計委托代理制這種模式不僅解決了“村賬村管”的人員任用、人員素質(zhì)、管理水平方面的問題，而且通過村民代表大會形式?jīng)Q定要不要實行代理以及找誰代理，在某種意義上維護(hù)了村民權(quán)益。但這種模式就像企業(yè)所有者和經(jīng)營者之間的委托代理問題那樣，一方面，由于雙方利益不一致而出現(xiàn)“道德風(fēng)險”；另一方面，由于信息不對稱，財務(wù)人員可能會為了自身利益而侵害村集體利益。

通過上述分析，我們看到以上四種村級財務(wù)管理模式都有其自身的特征，以及存在的理由和條件，符合一定時期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。村級作為獨立的經(jīng)濟(jì)組織，需要有獨立的會計主體地位，配備自己專門的財務(wù)管理機(jī)構(gòu)和人員。相比較而言，“村賬村管”模式由于在村委會下設(shè)專門的村級財務(wù)管理機(jī)構(gòu)，自行選擇村級財務(wù)人員，獨立開設(shè)銀行賬戶和賬簿，進(jìn)行資金籌集、投資和分配，符合村民自治原則，所以其應(yīng)該是村級財務(wù)管理的理想選擇，也是村級財務(wù)管理模式的最終結(jié)果。其他模式都有其某種意義上的合理性，但也有其自身內(nèi)在的缺點，是某個時期為了解決村級財務(wù)管理中的特定問題而不得已的選擇。值得注意的是，“村賬村管”模式是有前提條件的，要求我國村級財務(wù)制度比較健全、村級財務(wù)人員市場比較有效等?？紤]到我國許多地方不具備這種條件，所以這些村級財務(wù)模式會在很長一段時期內(nèi)共存，本文建議符合條件的農(nóng)村可以采取“村賬村管”這種模式，不符合條件的農(nóng)村采取“會計委托代理制”，并且盡可能創(chuàng)造條件去滿足“村賬村管”模式。

三、深化“村賬村管”模式的對策建議

（一）打造村級財務(wù)管理人才市場

“村賬村管”模式高效實施的主體是大量高素質(zhì)的村級財務(wù)管理人才，需要提升村級財務(wù)人才職業(yè)理念，全力打造村級財務(wù)管理人才市場。首先，我國要鼓勵高校開設(shè)“農(nóng)村財務(wù)管理”這個專業(yè)或方向，并可以參照“免費師范生”的做法，針對邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)定向培養(yǎng)“免費農(nóng)村財務(wù)管理生”，并鼓勵當(dāng)?shù)馗咝Ｅc周邊農(nóng)村建立長效培訓(xùn)、實習(xí)、合作機(jī)制。其次，加強村級財務(wù)管理人才的責(zé)任意識，通過加強對從業(yè)人員或在校生關(guān)于村級財務(wù)管理關(guān)乎鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成效等方面的教育，使其充分認(rèn)識到其職業(yè)的光榮和偉大，激發(fā)他們?yōu)閲墒聞?chuàng)業(yè)的勇氣和決心，同時也要保障村級財務(wù)管理人員的工資福利待遇。最后，要注重“請進(jìn)來”和“走出去”相結(jié)合，一方面，政府要主動聯(lián)系高校和科研院所，辦一些針對性性強的業(yè)務(wù)培訓(xùn)班、業(yè)務(wù)提升班、政策解讀班，為村級財務(wù)人員提供學(xué)習(xí)的線上線下平臺；另一方面，政府要鼓勵高校和科研院所去農(nóng)村調(diào)研訪談，通過產(chǎn)研學(xué)交流解決新型經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的財務(wù)處理，同時不同地方村級財務(wù)管理人員之間也要加強交流，尤其是要鼓勵村級財務(wù)管理人員向其他做的比較好的鄉(xiāng)村考察學(xué)習(xí)。

（二）制定統(tǒng)一村級財務(wù)管理制度

“村賬村管”模式的良好運行當(dāng)然也離不開完善統(tǒng)一的制度基礎(chǔ)，為此需要制定以下財務(wù)或管理制度：一是建立健全財務(wù)審批、資金管理、人員管理、票證管理、檔案管理等方面的財務(wù)制度；二是建立健全核算原則、核算要求、核算方法、核算程序等方面的核算制度；三是建立健全收支基礎(chǔ)、收支程序、收支方法等的收支管理制度；四是建立健全村集體資金管理制度，核清債權(quán)債務(wù)，摸清家底，做好督查，確保村集體資產(chǎn)的保值增值；五是建立健全職責(zé)分離、授權(quán)審批、崗位輪換、資金清查、項目評價等的內(nèi)部控制制度。

（三）建立健全村級財務(wù)監(jiān)督體系

“村賬村管”模式若想最大限度發(fā)揮財務(wù)管理功能，更離不開強有力的村級財務(wù)監(jiān)督體系。為此，要充分發(fā)揮政府、社會和村民的力量，建立村級財務(wù)管理工作的立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。首先，各地區(qū)要建立專門的村集體財務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，像證監(jiān)會、銀保監(jiān)會那樣負(fù)責(zé)農(nóng)村財務(wù)的定期或不定期監(jiān)管；其次，要積極培育村級財務(wù)管理的社會審計監(jiān)督機(jī)制，建議引入會計師事務(wù)所的審計；最后，要提高村民對村級財務(wù)的監(jiān)督意識，借助于宣傳欄、報告會等形式，公開村級財務(wù)管理事項和內(nèi)容，引導(dǎo)村民參與到村級財務(wù)監(jiān)督工作之中，確保村級各項村級財務(wù)管理工作在陽光下進(jìn)行。

（四）全力做好村級財務(wù)公開工作

“村賬村管”模式的強大支撐，是村級財務(wù)公開的完整性、及時性和真實性。一是注重公開內(nèi)容的完整性，對土地征用補償、糧食補貼、集體資產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)、資助捐贈資金、項目實施等要納入財務(wù)公開的范圍；二是如實、準(zhǔn)確的公示財務(wù)信息，并盡量用村民可以理解的語言語公示，如若涉及不易理解的專業(yè)用語要有解釋說明；三是極力確保公開的及時性，區(qū)別對待不同類型的財務(wù)信息，采取定期與不定期公開兩種方式，同時要兼顧年初年末財務(wù)信息、重要重大財務(wù)信息的時效性。

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（作者單位：喀什大學(xué)經(jīng)管學(xué)院）

責(zé)任編輯：欣文