公共衛(wèi)生應(yīng)急治理中地方政府信任的演化邏輯與疊加優(yōu)勢(shì)

何得桂，吳春來(lái)

(1.西北農(nóng)林科技大學(xué) ，陜西 楊凌 712100；2.華中師范大學(xué) ，湖北 武漢 430079)

一、引言

當(dāng)今社會(huì)是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)(1)烏爾里?！へ惪?《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，何博聞譯,譯林出版社,2004年，第10頁(yè)。，公共衛(wèi)生危機(jī)事件層出不窮。從2003年的“非典”，到2020年的新冠肺炎疫情肆虐，無(wú)不考驗(yàn)著政府的公共衛(wèi)生危機(jī)治理能力。由于國(guó)家制度與應(yīng)對(duì)能力的差別，在突如其來(lái)的新冠肺炎疫情治理中呈現(xiàn)出各不相同的行為和效果。中國(guó)政府通過(guò)發(fā)揮黨政體制的優(yōu)越性，充分動(dòng)員各類(lèi)資源，積極介入到重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急治理中，疫情防控成效在全球獨(dú)樹(shù)一幟。2020年12月底，中國(guó)政府在全世界率先宣布新冠肺炎疫苗全民免費(fèi)注射，體現(xiàn)出負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象，彰顯了時(shí)代擔(dān)當(dāng)，這一重大決定也意味著中國(guó)在全球抗疫上作出重大貢獻(xiàn)。公共衛(wèi)生應(yīng)急治理不僅是政府的重要職責(zé)，與普通民眾也息息相關(guān)。研究公共衛(wèi)生應(yīng)急治理中地方政府信任的動(dòng)態(tài)演化邏輯有助于維持和提升公共危機(jī)治理中地方政府的形象和信任程度。

以往對(duì)于公共危機(jī)治理中政府信任的研究包括結(jié)構(gòu)觀、過(guò)程觀和情景觀三個(gè)維度的解釋。第一，公共危機(jī)治理中政府信任出現(xiàn)危機(jī)的原因在于公眾信任結(jié)構(gòu)影響。例如，朱京認(rèn)為非典時(shí)期的信任危機(jī)主要源于社會(huì)信任結(jié)構(gòu)本身的缺陷，專家、政府、傳媒三大系統(tǒng)信任機(jī)制公信力的缺失，導(dǎo)致了公民之間公眾與傳媒、專家之間，公眾與政府之間等出現(xiàn)了一系列的信任危機(jī)(2)朱京:《反思非典時(shí)期的信任危機(jī)》，《社會(huì)科學(xué)家》,2005年第2期。。第二，過(guò)程觀強(qiáng)調(diào)信息傳遞過(guò)程的影響。例如，Kaman Lee以中國(guó)香港的非典治理為例，分析公共衛(wèi)生危機(jī)治理中政府溝通對(duì)政府信任的影響機(jī)制，主要包括八個(gè)關(guān)鍵因素：政府危機(jī)預(yù)防和控制的有效性；改善溝通管理；媒體審查最小化；公眾對(duì)政府危機(jī)應(yīng)對(duì)能力的預(yù)期；強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)能力；公共利益首要性；政府組織的靈活性和有效溝通；外部危機(jī)環(huán)境對(duì)政府決策影響最小化(3)Kaman Lee. How the Hong Kong government lost the public trust in SARS: Insights for government communication in a health crisis. Public Relations Review,2009(1).。第三，情景觀的解釋更多地考慮實(shí)踐場(chǎng)域中的具體細(xì)節(jié)。例如，徐彪認(rèn)為公眾對(duì)公共危機(jī)事件的歸因(責(zé)任歸屬、可控性、穩(wěn)定性)、政府對(duì)公共危機(jī)事件的解釋策略(否認(rèn)、借口、道歉和理由)等具體性情景因素對(duì)政府信任產(chǎn)生顯著影響(4)徐彪：《公共危機(jī)事件后政府信任受損及修復(fù)機(jī)理：基于歸因理論的分析和情景實(shí)驗(yàn)》，《公共管理學(xué)報(bào)》,2014年第2期。。

事實(shí)上，在應(yīng)急治理中地方政府信任受到信任結(jié)構(gòu)、信息過(guò)程和情景場(chǎng)域等多方面因素的共同作用。單一維度的解釋難以深入解釋公共危機(jī)治理中地方政府信任的動(dòng)態(tài)變化及其內(nèi)在邏輯。本文通過(guò)構(gòu)建一個(gè)“結(jié)構(gòu)—過(guò)程—情景”的綜合性分析框架，以新冠肺炎疫情治理中的我國(guó)地方政府為例，對(duì)公共危機(jī)治理中地方政府信任的演化邏輯和提升路徑進(jìn)行研究，進(jìn)而為促進(jìn)重大公共衛(wèi)生事件的有效治理提供一定的智力支持。

二、信任結(jié)構(gòu)、信息過(guò)程、情景場(chǎng)域與危機(jī)治理中的政府信任

(一)公眾信任的內(nèi)在結(jié)構(gòu)

公眾信任來(lái)源于人際傳播、專家教育以及政府信息公開(kāi)三者的耦合，而公眾的人際信任、專家信任以及政府信任呈現(xiàn)出不同的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，三者相互影響構(gòu)成了公眾信任的基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)。其中人際信任呈現(xiàn)出差序信任結(jié)構(gòu)(5)祁玲玲,賴靜萍：《信任的差序格局與民主價(jià)值》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》,2014年第2期。，專家信任呈現(xiàn)出“競(jìng)爭(zhēng)-合作”信任結(jié)構(gòu)(6)周莉：《專家公信力:“嵌入”式信任的發(fā)生和運(yùn)作機(jī)制：以食品安全事件為例》，《理論與改革》,2014年第1期。，而政府信任呈現(xiàn)出逆差序結(jié)構(gòu)(7)管玥：《政治信任的層級(jí)差異及其解釋:一項(xiàng)基于大學(xué)生群體的研究》，《公共行政評(píng)論》,2012年第2期。。

1.人際信任的差序結(jié)構(gòu)。在盧曼的人際信任理論中，人際信任強(qiáng)調(diào)以情感聯(lián)結(jié)為基礎(chǔ)，有助于人們之間的人際溝通和人際交往。人際信任體現(xiàn)在社會(huì)群體中的個(gè)人依托于熟人網(wǎng)絡(luò)和常規(guī)信息渠道所建構(gòu)的政府公共治理態(tài)度。此信任方式體現(xiàn)出動(dòng)態(tài)性、流動(dòng)性，形成差序結(jié)構(gòu)的特征，信任的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)體現(xiàn)出逐步擴(kuò)散的狀態(tài)，具體體現(xiàn)出正向和反向兩種狀態(tài)。信息擴(kuò)散容易出現(xiàn)基本認(rèn)識(shí)的極端化。

在危機(jī)初始和擴(kuò)散的過(guò)程中，公眾對(duì)于有效信息的判斷在一定程度上建立在人際關(guān)系信息網(wǎng)絡(luò)之上，進(jìn)而對(duì)權(quán)威信息的來(lái)源進(jìn)行選擇性理解。謠言通過(guò)人際信任的傳播較為迅速，能夠以人際網(wǎng)絡(luò)迅速傳播，建立起公眾對(duì)政府信任的初始狀態(tài)。此時(shí)人際信任與政府信任之間產(chǎn)生一定的張力，即人際信任的內(nèi)在邏輯遵循了社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的人際交互和傳遞機(jī)制，二者的內(nèi)在一致性決定了公眾對(duì)政府的信任。

2.專家信任的競(jìng)爭(zhēng)-合作結(jié)構(gòu)。在公共衛(wèi)生危機(jī)治理中，技術(shù)支持成為政府治理的重要影響因素，政府治理需要得到權(quán)威專家的技術(shù)支持以作出準(zhǔn)確的決策。專家在專業(yè)領(lǐng)域的權(quán)威身份和重大事項(xiàng)的裁量權(quán)，對(duì)于政府準(zhǔn)確判斷危機(jī)形勢(shì)有著重要意義。在政府治理過(guò)程中，權(quán)威專家的技術(shù)支持并不是單一的，而是存在多主體的競(jìng)爭(zhēng)，并在具有一定張力的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系中構(gòu)成基礎(chǔ)性共識(shí)，構(gòu)成政府危機(jī)決策的重要參考。具有正式授權(quán)身份的專家對(duì)公共危機(jī)有著一定的建議權(quán)，由此形成競(jìng)爭(zhēng)-合作的專家信任結(jié)構(gòu)。正是這種競(jìng)爭(zhēng)-合作的技術(shù)支持，導(dǎo)致政府在技術(shù)層面的建議中能夠通過(guò)選擇和判斷而作出相對(duì)應(yīng)的治理策略。

在危機(jī)過(guò)程中，公眾更傾向于信任專家權(quán)威的解釋，這構(gòu)成公眾信任的專業(yè)基礎(chǔ)。由于公眾缺乏對(duì)專家權(quán)威身份的鑒別，導(dǎo)致公眾對(duì)于專家信息的認(rèn)識(shí)雖呈現(xiàn)出差異化特征，即使專家的技術(shù)信息存在科學(xué)意義上的漏洞或缺陷，公眾仍然會(huì)選擇信任專家，專家從技術(shù)層面與政府決策形成互動(dòng)，政府通過(guò)授權(quán)的方式對(duì)專家及其信息來(lái)源進(jìn)行甄別和取舍。但在疫情危機(jī)治理中，疫情初始信息的測(cè)量需要一定的時(shí)間和技術(shù)上的支撐。在此過(guò)程中，任何片面或不準(zhǔn)確的判斷皆會(huì)對(duì)疫情界定帶來(lái)直接影響。技術(shù)層面的信息通常而言具有預(yù)見(jiàn)性，如果后期的危機(jī)變化不能夠符合專家的技術(shù)信息預(yù)測(cè)，則會(huì)導(dǎo)致專家技術(shù)信任的部分流失。

3.“央強(qiáng)地弱”的逆差序結(jié)構(gòu)。政府信任指社會(huì)成員對(duì)政府官員、公共政策、政治系統(tǒng)及政治結(jié)構(gòu)的信任態(tài)度(8)徐彪：《公共危機(jī)事件后的政府信任修復(fù)》，《中國(guó)行政管理》,2013年第2期。。當(dāng)公共危機(jī)治理出現(xiàn)不確定因素時(shí)，公眾會(huì)對(duì)政府治理呈現(xiàn)出正向或反向的意見(jiàn)評(píng)價(jià)和態(tài)度表達(dá)。由于政府是實(shí)體意義上的治理主體，且存在多層級(jí)和廣義指向，導(dǎo)致公眾對(duì)政府的信任結(jié)構(gòu)體現(xiàn)出非一致性的特征。例如，民眾對(duì)不同層級(jí)的政府體現(xiàn)出不同的信任，即差序政治信任。同時(shí)，由于公眾作為政府信任感知的個(gè)體，存在對(duì)不同層級(jí)政府的認(rèn)知差距，如地方政府是與公眾的直接接觸者，中央政府則是邊緣的接觸者。地方政府危機(jī)治理的績(jī)效能夠直接由公眾個(gè)人所感知，因而形成具有差異化的政府信任感知。

在危機(jī)治理中，政府信任呈現(xiàn)出逆差序結(jié)構(gòu)，即由于危機(jī)的層級(jí)和擴(kuò)散是由下級(jí)向上級(jí)政府?dāng)U散，公眾在公共危機(jī)治理初期偏向于相信下級(jí)屬地政府的信息，而忽略來(lái)自上層政府的信息。當(dāng)出現(xiàn)上下級(jí)政府的不一致性時(shí)，下層政府的公信力會(huì)出現(xiàn)顯著性的下降，公眾對(duì)政府會(huì)產(chǎn)生信任危機(jī)。危機(jī)治理中的政府信任呈現(xiàn)層次化的特征：一是在信任程度上延伸了公眾對(duì)政府治理和政治系統(tǒng)的態(tài)度和認(rèn)識(shí)，二是危機(jī)治理中公眾信任的關(guān)注方式是逆差序格局。即公眾關(guān)注了更為接近自身的政府層級(jí)，再向上進(jìn)行延伸。此種關(guān)注方式對(duì)于政府信任而言，公眾注意力偏向于危機(jī)治理的直接主體，對(duì)于更上一級(jí)的政府，公眾則相對(duì)關(guān)注較少。因而，直接介入危機(jī)場(chǎng)域中的地方政府，成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，其治理行為即是公眾信任的考量對(duì)象。

(二)信息過(guò)程中的政府信任

公共危機(jī)治理過(guò)程中，政府的信息公布對(duì)于民眾的信任態(tài)度有著重要影響。既有研究表明，政府信息公開(kāi)的內(nèi)容、渠道和效果對(duì)政府信任有著積極的促進(jìn)作用(9)芮國(guó)強(qiáng),宋典：《信息公開(kāi)影響政府信任的實(shí)證研究》，《中國(guó)行政管理》,2012年第11期。。信息本身存在著不確定性，且信息公開(kāi)的主體、方式和時(shí)間，皆會(huì)影響到公眾對(duì)政府信息公開(kāi)的判斷和接受程度，進(jìn)而影響到公眾對(duì)政府的信任。在公共危機(jī)治理中，信息的一致性對(duì)于政府信任起到了關(guān)鍵作用。

信息一致性是政府公共危機(jī)應(yīng)對(duì)中所要強(qiáng)化的治理策略。在公共危機(jī)過(guò)程中，信息技術(shù)為公眾提供了認(rèn)識(shí)和觀察危機(jī)的渠道，形成了強(qiáng)有力的輿論場(chǎng)域。現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)空間中各種形式的話語(yǔ)表達(dá)與討論釋放出的倒逼力量十分強(qiáng)大，網(wǎng)絡(luò)輿情所顯現(xiàn)的政府信任危機(jī)成為當(dāng)代網(wǎng)絡(luò)政治學(xué)必須關(guān)注的重要議題(10)張勤：《網(wǎng)絡(luò)輿情的生態(tài)治理與政府信任重塑》，《中國(guó)行政管理》,2014年第4期。。政府通過(guò)網(wǎng)絡(luò)渠道進(jìn)行與公眾的信息傳遞，從信息主體和信息過(guò)程來(lái)看，包括政府縱向間信息一致性、政府與權(quán)威專家間信息一致性、政府與公眾間信息一致性。

1.政府縱向間信息一致性。政府縱向間的信息公開(kāi)涉及信息的內(nèi)部溝通和傳遞。在危機(jī)治理中，政府通過(guò)設(shè)立高規(guī)格的指揮部或領(lǐng)導(dǎo)小組，明確權(quán)威發(fā)布的唯一授權(quán)主體和發(fā)布方式，對(duì)于塑造社會(huì)公眾的基本信任和認(rèn)同至關(guān)重要。

2.政府與權(quán)威專家間信息一致性。在危機(jī)治理過(guò)程中，專家的介入能夠在技術(shù)層面提供權(quán)威性解釋，因而專家成為信息發(fā)布的有效渠道。在政府信任下降時(shí)，通過(guò)權(quán)威專家來(lái)進(jìn)行信息發(fā)布，有助于提升公眾對(duì)于危機(jī)治理的信心和信任。需要指出的是，政府與專家之間的信息一致性，需要協(xié)調(diào)科層行政邏輯與專業(yè)技術(shù)邏輯。公眾對(duì)于專家在技術(shù)層面的信息并不能夠通過(guò)專業(yè)知識(shí)來(lái)判斷，而專家所提供的專業(yè)知識(shí)則需要通過(guò)政府決策轉(zhuǎn)化為危機(jī)應(yīng)對(duì)的策略。

3.政府與公眾間信息一致性。在信息化背景下，公眾對(duì)于公共危機(jī)的認(rèn)識(shí)和理解越來(lái)越借助于主流媒體、自媒體等方式。在信息選擇的過(guò)程中，政府所發(fā)布的信息與其他渠道的信息產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)性關(guān)系。公眾在非正式渠道所獲取的信息與政府正式信息之間存在著對(duì)比和監(jiān)測(cè)的過(guò)程。由于無(wú)法通過(guò)準(zhǔn)確方式進(jìn)行信息鑒別，而謠言或夸大事實(shí)的論斷更容易得到傳播，進(jìn)而導(dǎo)致政府與公眾間信息不一致，促使公眾對(duì)政府產(chǎn)生認(rèn)識(shí)偏差。

(三)情景場(chǎng)域中的認(rèn)知差異

重大公共危機(jī)將公眾納入到具體的危機(jī)情景場(chǎng)域之中。對(duì)公眾而言，政府治理不再是政府單方面行為，而是他們能切身體會(huì)到政府治理的具體行為和效果感知。參與到具體危機(jī)情景中的公眾，對(duì)政府行為有著直觀的感知，形成政府信任的直觀感知。對(duì)處在不同區(qū)域的民眾，對(duì)政府信任的感知來(lái)源途徑不同，產(chǎn)生的影響和效果也不一樣。

1.實(shí)景場(chǎng)域中的公眾政府信任。對(duì)于參與到危機(jī)治理過(guò)程中的公眾而言，政府治理的認(rèn)知并非僅僅停留在媒介信息之中，而是由具體的治理策略和行為所涵蓋。公眾通過(guò)感知具體的治理行為來(lái)評(píng)估政府治理的績(jī)效，并對(duì)其進(jìn)行態(tài)度考量。公眾在危機(jī)介入狀態(tài)下，危機(jī)成為部分公眾切身體會(huì)的公共事件，屬地政府的治理行為直接關(guān)系到其個(gè)人的危機(jī)狀態(tài)。因而公眾對(duì)于屬地政府的信任直接依托于政府治理行為和治理方式得到公眾的認(rèn)可程度。

2.虛擬場(chǎng)域中的公眾政府信任。公眾在未介入危機(jī)環(huán)境背景下，對(duì)于危機(jī)的認(rèn)識(shí)來(lái)源于媒體和信息傳播所建構(gòu)的輿論場(chǎng)域，以及輿論場(chǎng)域中所建構(gòu)出來(lái)的政府形象。公眾基于此對(duì)政府的感知和認(rèn)識(shí)，愈發(fā)受到信息渠道的影響。因而在虛擬場(chǎng)域中，公眾對(duì)于政府的信任來(lái)源于信息傳播所建構(gòu)出的政府形象，任何負(fù)面信息和非官方信息皆會(huì)對(duì)政府形象和公眾認(rèn)知帶來(lái)影響。

公眾在情景場(chǎng)域中產(chǎn)生了政府治理的感知，塑造了公眾對(duì)于政府治理的基本認(rèn)識(shí)。在應(yīng)對(duì)危機(jī)的過(guò)程中，政府負(fù)面的治理行為或不實(shí)消息，能夠從情景場(chǎng)域和媒介信息兩個(gè)維度影響到公眾的認(rèn)知。具體而言，實(shí)景場(chǎng)域的真實(shí)感知導(dǎo)致公眾對(duì)最為接近的政府主體產(chǎn)生基本認(rèn)知，受制于公眾與其所接觸的公務(wù)人員、政府政策對(duì)其所產(chǎn)生的直觀影響。在危機(jī)虛擬場(chǎng)域中的公眾，則更為關(guān)注輿論焦點(diǎn)中的政府主體，并在細(xì)節(jié)不夠明晰的情況下產(chǎn)生對(duì)政府的基本感知。

(四)結(jié)構(gòu)、過(guò)程與情景的三維分析框架

基于以上分析，本文嘗試建立一個(gè)“結(jié)構(gòu)—過(guò)程—情景”的三維分析框架(見(jiàn)圖1)。公共危機(jī)治理中的地方政府信任受到信任結(jié)構(gòu)相融性、信息傳遞的一致性以及情景感知的有效性因素的影響。

1.信任結(jié)構(gòu)的相融性。公眾信任建立在三個(gè)層次基礎(chǔ)之上，人際信任影響了公眾基本感知及其傳播范圍，技術(shù)信任提供了公眾權(quán)威認(rèn)知的基本內(nèi)容，政府信任則是公眾認(rèn)知的集中反映。在具體的公共危機(jī)治理過(guò)程中，信任結(jié)構(gòu)的相融性體現(xiàn)在政府能否有效引導(dǎo)人際信任和準(zhǔn)確獲取技術(shù)信任。當(dāng)公眾更加認(rèn)可人際網(wǎng)絡(luò)中的信息，不再認(rèn)可專家的技術(shù)信息，則會(huì)導(dǎo)致不真實(shí)的謠言成為公眾認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)，進(jìn)而降低政府信任。反之，處在謠言輿論中，政府通過(guò)強(qiáng)化人際信任的感知公眾初始認(rèn)知差異受到人際信任的影響，技術(shù)信任能夠通過(guò)權(quán)威專業(yè)知識(shí)引導(dǎo)公眾信任的轉(zhuǎn)變和塑造。

2.信息傳遞的一致性。信息傳遞的一致性體現(xiàn)出政府、專家與公眾在危機(jī)認(rèn)識(shí)上的趨同度和差異化程度。政府作為信息發(fā)布的重要主體，對(duì)于公眾關(guān)于危機(jī)的認(rèn)知具有重要的影響力和引導(dǎo)作用。信息傳遞的一致性體現(xiàn)在主客體間的信息一致性及其所導(dǎo)致的認(rèn)知一致性，同時(shí)，公眾對(duì)于政府信息發(fā)布和公開(kāi)存在著道義上和觀念上的評(píng)價(jià)，即從社會(huì)公平的層面要求政府必須向公眾公布危機(jī)的情況，確保公眾的知情權(quán)。因此，除了信息內(nèi)容的一致性，還要求政府在信息過(guò)程中注重程序上的一致性，以此來(lái)維持公眾對(duì)政府信息發(fā)布的認(rèn)可，塑造基本認(rèn)同的信任基礎(chǔ)。

3.情景感知的有效性。公眾對(duì)于政府的認(rèn)知建立在實(shí)景和虛擬的感知基礎(chǔ)上，實(shí)景感知的公眾能夠切身體會(huì)政府治理的實(shí)際行為和危機(jī)應(yīng)對(duì)的具體場(chǎng)景，而虛擬感知的公眾通過(guò)媒體來(lái)理解政府的行為。情景感知能否準(zhǔn)確反映出政府在危機(jī)治理中的實(shí)際作用，對(duì)于公眾的政府信任有著重要的影響。在情景感知未能準(zhǔn)確體現(xiàn)政府治理行為和績(jī)效時(shí)，公眾對(duì)于政府的理解和認(rèn)識(shí)則會(huì)產(chǎn)生非真實(shí)的偏差，以致無(wú)法感知政府治理的有效性，導(dǎo)致政府信任受損。

4.三要素的內(nèi)在關(guān)系。對(duì)于政府信任，結(jié)構(gòu)、過(guò)程和情景三個(gè)要素相互影響且形成張力。在政府信任中，信任結(jié)構(gòu)作為公眾信任的基礎(chǔ)，信息傳遞一致性作為公眾認(rèn)知的客觀刺激，情景感知?jiǎng)t是公眾認(rèn)知的主觀感受。在具體的危機(jī)過(guò)程中，信息傳遞一致性受到政治優(yōu)先邏輯的影響。在信任結(jié)構(gòu)影響下，信息一致且準(zhǔn)確，有利于有效信息的傳播，信息不一致或虛假，則助長(zhǎng)了謠言的傳播和破壞力。信任結(jié)構(gòu)、信息傳遞和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)時(shí)間最終形成一種公眾個(gè)體感知的情景，產(chǎn)生了主觀感受和認(rèn)知，進(jìn)而形成對(duì)政府的信任程度。具體而言，信任結(jié)構(gòu)制約了政府信任的基本價(jià)值導(dǎo)向，但由于治理過(guò)程的多態(tài)性，導(dǎo)致信息傳遞一致性對(duì)于信任結(jié)構(gòu)有著重要作用；公眾在情景感知中能夠獲得政府危機(jī)治理的有效認(rèn)識(shí)，政府與公眾間信息傳遞的一致性對(duì)于公眾情景感知有著重要的影響；信任結(jié)構(gòu)并非脫離于具體的危機(jī)情景中，處于危機(jī)情景中的公眾、技術(shù)專家對(duì)危機(jī)的認(rèn)知，導(dǎo)致人際信任和技術(shù)信任產(chǎn)生相應(yīng)的特征，進(jìn)而影響到信任結(jié)構(gòu)的形態(tài)。

三、公共衛(wèi)生應(yīng)急治理中的地方政府信任

本文利用危機(jī)治理中地方政府信任“結(jié)構(gòu)—過(guò)程—情景”分析框架，對(duì)政府信任的演化過(guò)程及其內(nèi)在邏輯進(jìn)行研究。已有研究表明，公共危機(jī)之下公眾對(duì)政府的信任會(huì)出現(xiàn)先降低后逐步恢復(fù)的過(guò)程。新冠肺炎疫情治理中的地方政府信任經(jīng)歷了先降低再恢復(fù)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，分別從疫情初始期、疫情暴發(fā)期和有效控制期三個(gè)階段分析。

(一)疫情初始期：政府及時(shí)介入與公眾信任維持

自從新冠肺炎疫情于2019年12月暴發(fā)以來(lái)，中國(guó)政府及時(shí)介入到疫情防控中來(lái)，國(guó)務(wù)院設(shè)立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，各地設(shè)立疫情防控聯(lián)合指揮部，使黨和政府能夠集中優(yōu)勢(shì)資源進(jìn)行疫情防治。在疫情暴發(fā)初期，疫情信息發(fā)布的渠道尤為關(guān)鍵。國(guó)家衛(wèi)健委、中國(guó)疾控中心對(duì)疫情信息及時(shí)公布，確保了公眾對(duì)疫情認(rèn)知的準(zhǔn)確性。同時(shí)，由于國(guó)家級(jí)權(quán)威專家的介入和表態(tài)，確立了公眾對(duì)于疫情認(rèn)知的基本方向。在這一階段，信任結(jié)構(gòu)并未呈現(xiàn)出相悖離的形態(tài)，政府信任呈常態(tài)化。從信息過(guò)程一致性來(lái)看，屬地政府和國(guó)家衛(wèi)健、疾控等職能部門(mén)通過(guò)加強(qiáng)信息的一致性和精準(zhǔn)度、信息公布的權(quán)威性等方式，確保在疫情信息初期能夠排除謠言和各種不確定推測(cè)的干擾，維持公眾的基本認(rèn)知。疫情發(fā)生初期，人際信任對(duì)于公共衛(wèi)生危機(jī)事件處于尚未介入的狀態(tài)，疫情并未成為公眾熱點(diǎn)話題，政府信任度較高。從信任結(jié)構(gòu)來(lái)看，人際信任、技術(shù)信任和政府信任所構(gòu)成的公眾信任結(jié)構(gòu)具有高度相融的一致性，其內(nèi)在張力處于平衡狀態(tài)。尤其是國(guó)務(wù)院職能部門(mén)和國(guó)家權(quán)威專家組的介入，對(duì)疫情的初步界定起到了關(guān)鍵性作用。從信息傳遞來(lái)看，疫情的重大信息主要依靠官方渠道，例如政府網(wǎng)站、正式媒體、專家新聞發(fā)布會(huì)等。此發(fā)布渠道和信息內(nèi)容，對(duì)于公眾而言具有較高的公信力，因而使得政府信任有效維持。從情景感知來(lái)看，疫情初期所產(chǎn)生的危機(jī)并未能影響到大多數(shù)公眾的生活狀態(tài)，公眾對(duì)于疫情危機(jī)的感知程度較低。因而，公眾并未真實(shí)認(rèn)識(shí)到疫情的潛在危機(jī)，公眾對(duì)于政府的態(tài)度仍保留在常規(guī)較高的政府信任程度。

(二)疫情暴發(fā)期：政府積極防疫與公眾信任強(qiáng)化

隨著疫情危機(jī)的發(fā)展，全國(guó)大多數(shù)省份實(shí)行交通管制和人員管控，新冠疫情成為全國(guó)層面的公共危機(jī)事件，公眾關(guān)注度進(jìn)一步提升。在輿論場(chǎng)域，公眾通過(guò)大量的信息輸入來(lái)了解和判斷疫情危機(jī)。政府對(duì)于各類(lèi)謠言和不正當(dāng)信息的管理，成為消解民眾恐慌心理的重要保障?；诖耍ㄟ^(guò)強(qiáng)化信息內(nèi)容進(jìn)行管理、建立權(quán)威信息發(fā)布渠道，以及嚴(yán)厲打擊謠言，有效保持信息過(guò)程的一致性。在情景感知上，各地政府在面對(duì)疫情危機(jī)時(shí)，采取靠前指揮、積極行動(dòng)、充分動(dòng)員和廣泛宣傳的策略和行為，使得政府形象能夠深入社會(huì)，民眾能夠有效感知到政府防疫行動(dòng)，政府疫情治理行為成為公眾認(rèn)識(shí)政府的重要渠道。一方面，這對(duì)于穩(wěn)定和提升民眾信心，強(qiáng)化民眾對(duì)于政府公信力，起到了積極作用；另一方面，由于疫情期間每天所公布的確診、死亡人數(shù)等，使得公眾對(duì)于疫情的感知迅速增加。在此種情景下，大量普通民眾積極參與到疫情治理過(guò)程中來(lái)，與政府協(xié)同抗擊疫情，能夠進(jìn)一步感知到政府在抗疫上作出的重要貢獻(xiàn)。尤其在疫情蔓延全球后，不同國(guó)家對(duì)于疫情防治所體現(xiàn)出的巨大差異性，使公眾對(duì)我國(guó)政府積極防疫所采取的舉措有較深的認(rèn)識(shí)和體會(huì)，有效維持和強(qiáng)化了政府信任。

(三)有效控制期：社會(huì)秩序恢復(fù)與政府信任提升

隨著疫情得到逐步控制，公眾政府信任隨著政府在危機(jī)治理中的有效作為而逐漸提升。在信任結(jié)構(gòu)上，由于更高層級(jí)的政府介入(例如中央指導(dǎo)組對(duì)于疫情治理的積極領(lǐng)導(dǎo)和有效引導(dǎo))、權(quán)威專家組對(duì)于謠言信息的及時(shí)否定，使得謠言在人際網(wǎng)絡(luò)中的影響力下降，人際信任、技術(shù)信任與政府信任的邏輯逐漸趨于一致。各地政府在資源要素投入、疫情防治技術(shù)研發(fā)、社會(huì)管控和公眾生活保障等方面，加大治理力度，逐漸實(shí)現(xiàn)疫情防治局面的有效扭轉(zhuǎn)。在情景感知層面，政府通過(guò)動(dòng)員基層社區(qū)和部分公眾參與到疫情救治和社會(huì)管控中來(lái)，提升了公眾對(duì)政府治理行為的認(rèn)識(shí)和理解。同時(shí)，各級(jí)疫情防治指揮部和國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的有效運(yùn)行，使得政府疫情治理主體的權(quán)威公信力加強(qiáng)，決策更加統(tǒng)一、部署更為有力。政府的積極行為，促進(jìn)了公眾對(duì)于政府危機(jī)治理有效性的感知，結(jié)合相融性的信任結(jié)構(gòu)和一致的信息傳遞，這一過(guò)程重塑了公眾對(duì)政府信任。

(四)疫情治理中地方政府信任的演化邏輯

在新冠疫情危機(jī)過(guò)程中，政府及時(shí)介入和有效動(dòng)員，并通過(guò)官方渠道和權(quán)威發(fā)布，使公眾對(duì)政府疫情治理的行為認(rèn)知呈現(xiàn)出積極的判斷，有效維持了政府信任。

政府信任的演化過(guò)程體現(xiàn)出政府危機(jī)治理與公眾認(rèn)知之間的變化過(guò)程。認(rèn)識(shí)和理解政府信任的演化邏輯及其規(guī)律，對(duì)于維持和提升政府信任有著積極的作用。公眾對(duì)于政府的信任建立在已有價(jià)值判斷基礎(chǔ)上，因而政府信任初始狀態(tài)能夠有效延續(xù)至危機(jī)發(fā)生初期。隨著疫情危機(jī)的逐步擴(kuò)散，公共危機(jī)及政府危機(jī)治理成為公眾評(píng)價(jià)政府的重要依據(jù)。公眾對(duì)危機(jī)治理中的政府角色及其行為注入巨大的關(guān)注度，對(duì)政府危機(jī)治理進(jìn)行有傾向的價(jià)值判斷。隨著危機(jī)治理進(jìn)入常態(tài)化階段，政府治理的績(jī)效開(kāi)始呈現(xiàn)，對(duì)于提升公眾對(duì)政府的信任起到至關(guān)重要作用。通過(guò)塑造信息一致性和輿論引導(dǎo)，公眾對(duì)于疫情事件從過(guò)度關(guān)注轉(zhuǎn)變成具有鑒別能力的理性關(guān)注。公眾對(duì)于疫情危機(jī)本身以及政府治理危機(jī)的策略體現(xiàn)出較為準(zhǔn)確的認(rèn)知和一定的理解。政府通過(guò)資源調(diào)配，保障和供給危機(jī)環(huán)境中大部分民眾的生活，政府治理有效進(jìn)入公眾的日常場(chǎng)域，治理績(jī)效得到有效呈現(xiàn)。

信任結(jié)構(gòu)、信息一致性及情景感知在公共衛(wèi)生應(yīng)急治理過(guò)程中同樣經(jīng)歷了動(dòng)態(tài)變化過(guò)程。在信任結(jié)構(gòu)中，人際信任的作用從正向到反向再重回正向。技術(shù)信任從競(jìng)爭(zhēng)性逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槲ㄒ恍?，技術(shù)權(quán)威得以加強(qiáng)，由此導(dǎo)致信任結(jié)構(gòu)逐漸趨于相容，并維持穩(wěn)定。在信息一致性上，除了在疫情大規(guī)模爆發(fā)階段由于謠言和非正式信息的干擾導(dǎo)致信息一致性受損外，其他時(shí)段政府通過(guò)有效干預(yù)和積極引導(dǎo)，政府信息一致性能夠有效維持。在情景感知方面，由于公眾有效感知不斷提升，其對(duì)于政府的態(tài)度逐漸從質(zhì)疑、不信任恢復(fù)到接受和認(rèn)可。

四、公共衛(wèi)生應(yīng)急治理中我國(guó)地方政府信任維系的疊加優(yōu)勢(shì)

政府是公共危機(jī)應(yīng)急治理的核心和主體。政府能夠積極和有效應(yīng)對(duì)公共危機(jī)，是決定公眾信任的關(guān)鍵。我國(guó)黨政體制在疫情危機(jī)治理過(guò)程中所發(fā)揮出來(lái)的優(yōu)勢(shì)，體現(xiàn)出“中國(guó)之治”的深刻價(jià)值和時(shí)代意義。就新冠疫情治理而言，黨政體制無(wú)論是從醫(yī)藥科技的研發(fā)和前沿探索，還是在社會(huì)防控上的部署和管理，以及在公共輿論引導(dǎo)等方面，都采取了積極且有效的治理策略。黨政體制作為危機(jī)情景適應(yīng)能力的治理體系，也在不斷調(diào)試和優(yōu)化中得以強(qiáng)化。新冠肺炎疫情公共危機(jī)治理這一重要場(chǎng)域，使政府治理的體系、方式、理念得到進(jìn)一步的優(yōu)化和完善，對(duì)于促進(jìn)治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，具有積極意義。與此同時(shí)，在維持和提升政府信任方面，這次重大公共衛(wèi)生應(yīng)急治理也提供了諸多啟示。

(一)公開(kāi)透明的信息披露

在危機(jī)治理中，政府應(yīng)當(dāng)掌握信息公開(kāi)和回應(yīng)公眾的主動(dòng)權(quán)，而不是在謠言和負(fù)面輿論時(shí)進(jìn)行被動(dòng)的辟謠。新加坡在“非典”治理中的經(jīng)驗(yàn)也表明，信息透明是促進(jìn)公眾信任和風(fēng)險(xiǎn)治理的重要因素(11)Menon K U, Goh K T. Transparency and trust: risk communications and the Singapore experience in managing SARS. Journal of Communication Management, 2005(4).。在信息公開(kāi)中，事關(guān)疫情發(fā)展和防治問(wèn)題的重大信息，要通過(guò)權(quán)威渠道發(fā)布，并且做好輿論引導(dǎo)。對(duì)于事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定的重大決策信息，應(yīng)當(dāng)通過(guò)小范圍的試驗(yàn)試行來(lái)進(jìn)行輿論反映測(cè)量。

(二)積極有效的危機(jī)應(yīng)對(duì)

危機(jī)過(guò)程充滿不確定性，政府除了及時(shí)的應(yīng)急響應(yīng)之外，還需通過(guò)信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)測(cè)量以及提前演練等方式進(jìn)行預(yù)測(cè)，強(qiáng)化政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。同時(shí)，借鑒危機(jī)治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，聘請(qǐng)專家學(xué)者研究國(guó)外類(lèi)似危機(jī)治理的案例，分析政府在危機(jī)應(yīng)對(duì)中的科學(xué)管理方法和工具，提升治理效率和精準(zhǔn)度。

(三)準(zhǔn)確及時(shí)的輿論引導(dǎo)

危機(jī)治理過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)輿論引導(dǎo)的力度。例如，對(duì)于負(fù)面信息的約束和及時(shí)回應(yīng)，對(duì)謠言進(jìn)行嚴(yán)肅、依法打擊，對(duì)正面事跡的宣傳等。同時(shí)，通過(guò)輿論引導(dǎo)將公眾的注意力從政府治理的負(fù)面消息、謠言，引入到疫情危機(jī)本身，并強(qiáng)化危機(jī)治理的信心，引導(dǎo)公眾對(duì)政府的信任。

(四)完備有效的法律體系

重大的公共危機(jī)在一定程度上是社會(huì)失序的體現(xiàn)，需要通過(guò)法治來(lái)重建社會(huì)基本秩序。例如在疫情防治期間，嚴(yán)格依法執(zhí)行指揮部相關(guān)社會(huì)管控策略，對(duì)于不遵守管制政策的公眾依法從嚴(yán)、從快處罰，進(jìn)行反面教育。對(duì)于疫情期間不作為、不積極履職和有損政府形象的公務(wù)人員，進(jìn)行嚴(yán)格問(wèn)責(zé)和處置，以提升治理效能。