國內(nèi)外非洲豬瘟撲殺補償機制對比研究

張莎莎，何忠偉，劉 芳，王 鑫

（北京農(nóng)學院經(jīng)濟管理學院/北京新農(nóng)村建設研究基地,北京 102206）

非洲豬瘟是世界動物衛(wèi)生組織（OIE）法定報告的動物疾病。非洲豬瘟疫情的爆發(fā)和流行會給發(fā)病國家?guī)韲乐氐纳鐣?jīng)濟影響[1]。2018 年8 月，我國報告首例非洲豬瘟疫情，此后半年多時間迅速蔓延至全國31個省市自治區(qū)。受非洲豬瘟疫情影響，我國生豬及能繁母豬存欄量大幅下降，對生豬養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來了較大的影響。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)推算，2019 年全年我國生豬出欄54 419 萬頭，同比下降21.6%；2019 年底全國能繁母豬存欄3 080 萬頭，較2018 年7 月下降49.33%；截至2020 年11 月末，我國生豬產(chǎn)能尚未恢復至2018 年一半的水平。從生豬國際貿(mào)易來看，2019 年我國豬肉進口量為260 t[2]，2020 年為480 t[3]，分別同比上升66.56%和95.84%，豬肉貿(mào)易逆差加重[4]。從生豬消費來看，受產(chǎn)能下降影響，生豬及其替代品價格波動劇烈[5]，產(chǎn)銷價格嚴重分化[6]，消費者對豬肉消費減少[7]，進而引起CPI 上漲[8]。

目前，國內(nèi)外在非洲豬瘟防控應急處置方面主要有劃定疫區(qū)范圍、實行撲殺、無害化處理，實施全面消毒、流行病學調(diào)查、區(qū)劃和流通限制、恢復生產(chǎn)（哨兵隊伍檢測）等措施[9-11]，其中，實施撲殺和無害化處理是關(guān)鍵環(huán)節(jié)[12]，撲殺工作是否進展順利在很大程度上決定了動物疫情應急處置工作的效果[13]。政府在撲殺工作中不可避免地會給養(yǎng)殖戶造成經(jīng)濟損失，因此，完善的撲殺補償機制有利于鼓勵養(yǎng)殖戶主動上報疫情[14]，避免疫情進一步擴散，也有助于推動生豬養(yǎng)殖業(yè)的健康發(fā)展。

國外由于較早接觸非洲豬瘟，已經(jīng)具備較為完善的撲殺補償機制，值得我國參考借鑒?；诖?，本文對比分析了國內(nèi)外非洲豬瘟補償機制（誰補償、補償誰、怎么補、補多少、在哪補），旨在為我國撲殺補償機制的進一步完善提供政策建議。

1 國外典型國家撲殺補償政策分析

本研究選取西班牙、俄羅斯、韓國作為研究對象，以非洲豬瘟在各國的發(fā)展歷程為脈絡，梳理對應時期的撲殺補償政策。其中，西班牙是國際上成功根除非洲豬瘟的國家（西班牙、海地、巴西、古巴）之一，發(fā)現(xiàn)非洲豬瘟較早，并且屬于歐盟國家之一，研究意義較大；俄羅斯屬于歐洲國家，較早感染非洲豬瘟，已經(jīng)與非洲豬瘟抗爭11 年，具有豐富的經(jīng)驗；韓國養(yǎng)殖業(yè)現(xiàn)代化程度高，與中國基本同一時間發(fā)現(xiàn)非洲豬瘟，其采取了較多創(chuàng)新型的補償政策，值得參考借鑒。

1.1 西班牙 西班牙自20 世紀60 年代開始就與非洲豬瘟進行抗爭，經(jīng)過35 年的不懈努力終于根除了非洲豬瘟[15]。西班牙根除非洲豬瘟大體經(jīng)過了4 個階段。

第一階段（1960—1980 年）是研究探索期，此階段西班牙政府要求按照《流行病法規(guī)》中的第三條款（1955 年）進行強制性官方聲明，并根據(jù)1979 年第791 號皇家法令第六條款進行強制性屠宰并補償。

第二階段（1980—1985 年）是防控升級期，此階段西班牙開啟了抗擊非洲豬瘟五年計劃，在補償方面獲得歐盟資助，1980 年10 月21 日的《官方公報》公布了非洲豬瘟補償標準，即根據(jù)生豬的體重進行測算，并要求有關(guān)主管部門及時全額賠償感染豬群的損失[16]。

第三階段（1985—1987 年）是防控轉(zhuǎn)折期，此階段西班牙開啟了《非洲豬瘟根除計劃》，獲得了4 300萬元的歐盟資助。

第四階段（1987—1995 年）是根除攻堅期，此階段大部分地區(qū)已經(jīng)沒有非洲豬瘟案例，繼續(xù)保持前期的補償政策，最終在1995 年宣布非洲豬瘟根除計劃取得成功，成為無非洲豬瘟國家。

1.2 俄羅斯 自2007 年非洲豬瘟通過格魯吉亞共和國傳入歐洲以來，該病毒已廣泛傳播俄羅斯的家養(yǎng)和野生豬群。截止到2019 年，俄羅斯境內(nèi)累計發(fā)生1 397 起病例，共有46 個地區(qū)的養(yǎng)殖場爆發(fā)過非洲豬瘟[17]。在非洲豬瘟爆發(fā)后，對于非疫區(qū)的養(yǎng)殖場，若發(fā)現(xiàn)染疫生豬，則全村生豬都要被撲殺，并且政府不給予財政補貼，撲殺損失由養(yǎng)殖者自行承擔[17-18]，俄羅斯嚴格的防控政策導致養(yǎng)殖場戶瞞報疫情并私自處理生豬，加大了根除難度。

在撲殺補償政策方面，地方政府對活豬按照每千克85 盧布、豬肉制品按照每千克159 盧布、副產(chǎn)品（內(nèi)臟）按照每千克45 盧布進行補償，補償金額低于市場價格（2020 年12 月俄羅斯豬價為99.75 盧布/kg[19]）。在與非洲豬瘟長期斗爭的過程中，俄羅斯家庭式養(yǎng)殖場減少了65%，規(guī)?；B(yǎng)殖場數(shù)量激增，2020 年與2007 年相比增長了242.4%。

1.3 韓國 韓國于2019 年9 月17 日爆發(fā)第一起非洲豬瘟，截至2021 年2 月12 日累計確診1 024 起（16 例家養(yǎng)，1 008 例野豬）。韓國非洲豬瘟爆發(fā)經(jīng)歷以下幾個階段。

第一階段是疫情爆發(fā)期（2019 年10—12 月），累計14 家養(yǎng)豬場被感染，政府迅速在全國撲殺了40 多萬頭豬，平均每天發(fā)病0.6 例，此階段爆發(fā)類型以家豬為主，韓國政府迅速采取防控措施，按照《動物傳染病預防法》進行防控與補償，完善《撲殺牲畜支付賠償金》法典，其中明確規(guī)定補償標準，原則上對撲殺的生豬按照當時市價進全額補償，如果不能一次性支付，也要在補償評估完成之前先支付50%，并在屠宰后7 個工作日內(nèi)立即支付賠償。同時，對于僅以養(yǎng)豬為生的養(yǎng)殖場提供為期6 個月的民生收入穩(wěn)定基金（最高3 370 000 韓元/月），2019 年韓國調(diào)出國家支出計劃的一半來補償農(nóng)戶和清除非洲豬瘟[20]。

第二階段是疫情增長期（2020 年1—4 月），每天增長4.4 例，此階段爆發(fā)類型全部為野豬，非洲豬瘟病毒在野豬中迅速傳播造成數(shù)量劇增，根除難度增加，此時生豬存欄1 120 萬頭，較上年同期增加0.1%。

第三階段是疫情攻堅期（2020 年5—9 月），新增病例減少到平均每天1.1 例，此階段家豬養(yǎng)殖場開始恢復生產(chǎn)，但是補欄數(shù)量不足，較上年同期減少2.0%。

第四階段是疫情反彈期（2020 年10 月至今），平均每天爆發(fā)2.4 例，此階段爆發(fā)以野豬為主，由于繁殖季節(jié)和冬季缺乏食物，野豬的活動范圍有所增加，污染正蔓延到大范圍圍欄和養(yǎng)豬場周圍，導致家豬病例時隔一年再次復發(fā)。韓國政府雖然采取了強力的撲殺補償和防控政策，家豬養(yǎng)殖場的復發(fā)風險變低，但是野豬生存環(huán)境的復雜性和蜱蟲等生物的流動性，導致非洲豬瘟根除難度加大。

2 我國非洲豬瘟撲殺補償機制分析

我國2018 年8 月3 日發(fā)現(xiàn)首例非洲豬瘟病例，截至2020 年10 月16 日，累計發(fā)生181 起非洲豬瘟病例，撲殺120 余萬頭生豬。我國非洲豬瘟爆發(fā)經(jīng)歷了以下階段。

第一階段屬于疫情爆發(fā)期（2018 年8—12 月），此階段新增104 起病例并涉及19 個省份，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部立即啟動應急預案，發(fā)布《非洲豬瘟疫情應急實施方案》，修訂完善了《中華人民共和國動物防疫法》和《重大動物疫情應急條例》，其中規(guī)定了防疫的資金來源以及補償標準等，對因采取撲殺、銷毀等措施給養(yǎng)殖戶造成損失的給予恰當?shù)难a償，補償所需費用由中央財政和地方財政各分擔一半，每頭生豬補償養(yǎng)殖戶1 200 元，對于違法違規(guī)調(diào)運的生豬不予補償，嚴重者追究其刑事責任。

第二階段是疫情攻堅期（2019 年1—7 月），此階段新增病例數(shù)目回落，但是染疫生豬涉及全國省份范圍擴大并且數(shù)量變多，政府在撲殺補償工作上已發(fā)放非洲豬瘟強制撲殺補助經(jīng)費6.3 億元，并安排7.48 億元專項資金用于生豬檢疫和運輸車輛監(jiān)管等工作[21]，豬肉產(chǎn)量同比下降5.5%，受疫情影響不算明顯。

第三階段是疫情平穩(wěn)期（2019 年8 月至今），此階段非洲豬瘟疫情得到控制，新增病例波動變化并逐步消除，防疫取得初步勝利，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部提出獎勵生豬養(yǎng)殖等多項政策恢復生豬生產(chǎn)，雖然全國共計498 個生豬調(diào)出大縣完成任務，但是2020 年上半年生豬存欄3.40億頭，同比下降2.2%。

3 國內(nèi)外撲殺補償機制比較研究

3.1 補償機制異同點分析 撲殺補償機制包括補償機制構(gòu)建基礎(chǔ)、補償運行機制、補償保障反饋機制三大方面（圖1），分為法律依據(jù)、補償主體、補償客體、補償標準等五類補償要素。

圖1 撲殺補償機制內(nèi)涵

各國補償機制要素具體情況如表1 所示。從法律依據(jù)來看，各國均建立了完備的非洲豬瘟補償法律體系，為補償政策的順利實施提供法律支持和保障。從補償主體來看，在補償實施過程中，中國以中央財政補貼為主，個別省份輔助以農(nóng)業(yè)政策性保險，總結(jié)為“中央財政+地方財政+農(nóng)業(yè)保險”；西班牙的補償金額由歐盟和國家財政分擔；俄羅斯的補償金額由地方政府自行承擔；韓國的補償金額由國家財政承擔。從補償標準來看，中國的補償標準為每頭補償1 200 元，部分省份采取分級補償法，如廣東省對母豬、種豬、育肥豬100 kg 以上補償1 200 元/頭，育肥豬（40～100 kg）補償800 元/頭，架子豬（25～45 kg）補償500 元/頭，仔豬（5～25 kg）補償300 元/頭；西班牙以20 kg、60 kg作為分段標準進行補償；俄羅斯根據(jù)重量進行補償；韓國是根據(jù)生豬的類別和年齡依據(jù)市價進行全額補償。從補償客體來看，各國均包含被撲殺的生豬，但韓國范圍更廣，包含疫情后的養(yǎng)殖戶收入損失補償。

分析發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)外撲殺補償機制有以下共同點：①法制建設在非洲豬瘟疫情發(fā)展的進程中不斷改革完善，形成了完備的法律體系；②政府在財政補償中發(fā)揮重要作用，對于養(yǎng)殖戶的補償金額均能占比50% 以上，尤其是我國與韓國政府均重視國家財政在疫情補償中的作用，能夠較快在社會范圍內(nèi)調(diào)動資源集中力量辦大事。而國內(nèi)外撲殺補償機制的不同點主要體現(xiàn)在：①我國補償標準較為固定，國外較多根據(jù)市場價值來彈性確定補償金額；②我國與國際上大多數(shù)國家的補償客體均為被撲殺的生豬，而韓國的補償客體更豐富，會對全職養(yǎng)殖戶由于疫情造成的收入損失進行補貼；③我國在監(jiān)管過程中為政府部門監(jiān)管，國外較多采用第三方評估。

3.2 我國非洲豬瘟撲殺補償機制的SWOT 分析

表1 補償機制要素對比

3.2.1 優(yōu)勢分析 ①強制性的國家行政手段有利于疫情防控工作的貫徹與落實。我國是社會主義國家，可以有效地發(fā)揮社會主義國家集中力量辦大事的優(yōu)勢，在疫情爆發(fā)后，利用政府強大的號召力，采用行政手段較快控制疫情，國家出臺相關(guān)政策由各級政府層層遞進、級級細化，防控措施更加強力有效，各級單位可以根據(jù)上級指示，通過調(diào)配防疫人力、物力、財力、技術(shù)等資源，有效遏制疫情蔓延。②國家財政補償為主體的補償政策有利于得到養(yǎng)殖戶的積極配合。我國采取“國家財政+地方財政+農(nóng)業(yè)保險”的補償模式，國家政府具有較強公信力，可以充分調(diào)動養(yǎng)殖戶主動上報疫情的積極性。通過對部分省份疫區(qū)養(yǎng)殖戶走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，補償金額可以承擔養(yǎng)殖戶總損失的50%～60%，補償款項到賬速度基本為3 d 到3 個月，補償政策落實到位。

3.2.2 劣勢分析 ①我國撲殺補償對象單一。經(jīng)調(diào)研得知，非洲豬瘟疫情發(fā)生后，養(yǎng)殖戶遭受的損失包含被撲殺的生豬、被無害化處理的設備廠房、豬飼料等養(yǎng)殖原料成本等，其中生豬撲殺損失和廠房設備損失較大。然而，包括中國在內(nèi)的全球大多數(shù)國家僅對養(yǎng)殖戶的直接損失進行補償，對因撲殺行為而對養(yǎng)殖戶造成的間接損失不予補償，這可能會導致養(yǎng)殖戶配合工作的積極性下降，不利于防控工作的實施。②我國撲殺補償機制的補償主體尚不健全。我國補償主體以國家財政補貼為主，農(nóng)業(yè)政策性保險為輔。當前，農(nóng)業(yè)保險主要在廣東、安徽等省份處于試點階段，如在安徽，能繁母豬保險每年20 元/頭可賠償1 000 元。然而，保險種類較為單一，補償范圍不能很好地覆蓋全體豬群，如育肥豬、仔豬的保險較少涵括。與國內(nèi)相比，國外補償主體更加多元化，動物基金組織在補償中發(fā)揮了重要作用。多元化的補償主體分擔了疫情的補償風險，較大程度減少了國家負擔，維護了養(yǎng)殖戶的合法權(quán)益，有利于防控工作的順利開展。③我國撲殺補償標準制定的市場化水平有待提高。在《非洲豬瘟疫情應急實施方案》中對于非洲豬瘟的補償標準進行了詳細的規(guī)定，每頭生豬補償1 200 元/頭，比藍耳病撲殺補償?shù)姆乐谓?jīng)費（600 元/頭）高出1 倍。雖然補償標準和過去相比有了提升，但與國外相比仍略顯不足。國外在補償金額的制定上更加貼合市場價值，并在實際操作過程中會根據(jù)市場變化彈性調(diào)整，而我國的補償標準一般低于市場價值，且采用固定價格補償，忽略了不同年齡、不同種類生豬實際價值之間的差別，在實際補償中不能很好地彌補養(yǎng)殖戶損失，不利于防疫工作的開展。

3.2.3 機遇分析 ①國民經(jīng)濟的健康發(fā)展為補償機制的實施提供了物質(zhì)保障。補償機制的順利運行與強有力的補償主體是分不開的。在新冠疫情影響下，全球經(jīng)濟萎靡低下，中國不斷深化改革，從高速增長邁向高質(zhì)量發(fā)展，成為大型經(jīng)濟體中唯一保持正增長的國家，這為補償機制的順利運行提供了強有力的物質(zhì)保障。②政策性農(nóng)業(yè)試點保險為補償機制的完善提供了思路和經(jīng)驗。非洲豬瘟爆發(fā)后，我國部分省市的試點保險為養(yǎng)殖戶在遭遇非洲豬瘟疫情后提供了相應的賠償，減少了養(yǎng)殖戶的損失，提高了養(yǎng)殖戶面對風險的能力，提升了養(yǎng)殖戶疫情后恢復生產(chǎn)的信心，為農(nóng)業(yè)試點保險順利推廣到全國提供了經(jīng)驗。③社會群體的全力配合和支持提供了社會基礎(chǔ)。撲殺補償工作的開展需要政府、養(yǎng)殖戶、社會組織的共同配合。在非洲豬瘟疫情爆發(fā)后，我國政府迅速采取嚴格的防控措施，養(yǎng)殖戶積極配合政府的各項要求與政策，社會組織積極提供幫助與支援，正是這三方的鼎力配合推動了防控工作的順利開展。

3.2.4 挑戰(zhàn)分析 ①國際尚未研發(fā)出非洲豬瘟疫苗，感染風險仍然存在。非洲豬瘟具有死亡率高、傳染性強的特點，2020 年以來，全球共有26 個國家感染非洲豬瘟病毒，相關(guān)疫苗的研究也從未停止，但由于非洲豬瘟病毒過于狡猾，疫苗研制難度較大。目前研制的非洲豬瘟疫苗并不具備清理病毒能力，防控風險依然存在[22]。②境外非洲豬瘟疫情風險尚存，根除難度大。我國與其他疫區(qū)國家保持良好的交通運輸，有關(guān)生豬的走私活動屢禁不止，并且在邊境地區(qū)野豬活動較為頻繁。野豬由于生活環(huán)境較為復雜，易感染，難以管控，導致疫情再次傳入風險長期存在，根除疫情難度大。③主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)分離，運輸感染風險大。我國豬肉消費占肉類消費60%以上，然而主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)分離，需要借助遠途交通工具，并以運活豬的車輛為主，加大了感染風險。

4 對策建議

4.1 推動補償對象全面化，維護養(yǎng)殖戶合法權(quán)益 政府應擴大補償對象范圍，一方面，政府可以在撲殺補償工作中對直接損失的補償中加入被損壞的設備、廠房的補償，并在場區(qū)封鎖過程中對養(yǎng)殖場進行價值評估，使補償對象全面化，減少養(yǎng)殖戶的抵觸心理，或者是在后續(xù)養(yǎng)殖場購買養(yǎng)殖設備時給予一定優(yōu)惠，助力養(yǎng)殖戶在疫情封閉解除后恢復生產(chǎn)，推動生豬產(chǎn)業(yè)的恢復；另一方面，由于疫情導致眾多全職養(yǎng)殖戶無法繼續(xù)養(yǎng)殖，無收入來源，應在封閉養(yǎng)殖場期間給予暫時的生存補貼，具體金額可以匹配國家最低工資標準。

4.2 推動補償主體多元化，完善補償責任分擔機制 據(jù)調(diào)查，在補償工作推進過程中，財政補償金額占補償總額的80% 以上，財政負擔較重。因此，建議完善補償責任分擔機制，將現(xiàn)行的政策性農(nóng)業(yè)保險試點落實到全國，深挖試點地區(qū)農(nóng)業(yè)政策性保險的痛點，完善農(nóng)業(yè)保險的種類，構(gòu)建多層次、全方面的農(nóng)業(yè)保險體系，使其能覆蓋所有撲殺的豬群；另一方面，充分發(fā)揮養(yǎng)豬協(xié)會等機構(gòu)的作用，建立動物基金組織，在疫情發(fā)生時給予適當社會援助，實現(xiàn)責任分攤合理化和補償主體多元化。

4.3 推動補償標準市場化，減少養(yǎng)殖戶損失 目前，我國能繁母豬、育肥豬、仔豬的撲殺補償標準均是1 200 元/頭，補償金額脫離市場化。因此，建議發(fā)揮市場調(diào)節(jié)機制的作用，在固定補償金額基礎(chǔ)上根據(jù)市場價格的波動調(diào)整實際補償金額，活豬補償采取分類分齡補償法，不同類型的生豬采取不同的補償標準，豬肉制品補償比對市價，通過測重確定合理的補償金額。同時，要注意避免矯枉過正，補償金額應該低于市場價值，這樣可以在最大程度上減少養(yǎng)殖戶的損失，又可以有效地遏制疫情。