農(nóng)村鄰里照護(hù)貧弱老人：局限與應(yīng)對(duì)
——基于C市農(nóng)村的調(diào)研

馬志強(qiáng)，劉 洋

（長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012）

農(nóng)村互助養(yǎng)老是近年來(lái)我國(guó)應(yīng)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給不足問(wèn)題的重要方略。盡管2008年河北肥鄉(xiāng)開(kāi)啟了“院內(nèi)養(yǎng)老，老老互助”的互助養(yǎng)老模式，但通過(guò)梳理相關(guān)政策文本和學(xué)界研究成果可以看出，“居家養(yǎng)老，鄰里助老”模式可望成為農(nóng)村互助養(yǎng)老的新增長(zhǎng)點(diǎn)。

在政策推動(dòng)層面，由國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》 （國(guó)發(fā)〔2017〕13號(hào)） 指出，“通過(guò)鄰里互助、親友相助、志愿服務(wù)等模式和舉辦農(nóng)村幸福院、養(yǎng)老大院等方式，大力發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)”［1］，由民政部等九部委共同制定的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守老年人關(guān)愛(ài)服務(wù)工作的意見(jiàn)》 （民發(fā)〔2017〕193號(hào)） 指出，“鼓勵(lì)低齡、健康老年人為高齡、失能留守老年人提供力所能及的志愿服務(wù)，探索建立志愿服務(wù)互助循環(huán)機(jī)制”。由此可知，由低齡、健康的鄉(xiāng)親鄰里為高齡、自理能力不足的老年人提供養(yǎng)老服務(wù)是農(nóng)村互助養(yǎng)老政策的核心議題；在學(xué)理探索方面，有學(xué)者指出，“互助養(yǎng)老的基本理念是由低齡老年人照顧高齡老年人，由身體好的老年人照顧身體弱的老年人”［2］，要“形成低齡的老人與高齡的老人之間、健康的老人與病患的老人之間、有技能的老人與有需要的老人之間的互幫互助、抱團(tuán)養(yǎng)老?！保?］可以看出，由低齡、健康的農(nóng)村老年人照顧高齡、貧弱的老年人的養(yǎng)老模式已經(jīng)得到學(xué)界的認(rèn)可。

在鄰里照護(hù)可望成為農(nóng)村互助養(yǎng)老的重要發(fā)展模式的背景下，進(jìn)一步需要思考的問(wèn)題是，符合“低齡”“健康”等條件的鄉(xiāng)親鄰里是否能很好地照護(hù)農(nóng)村貧弱老人？由鄉(xiāng)親鄰里照護(hù)貧弱老人會(huì)遇到何種困難，如何應(yīng)對(duì)？對(duì)這一問(wèn)題的提出與解答對(duì)于深入推進(jìn)農(nóng)村互助養(yǎng)老有現(xiàn)實(shí)意義。本文嘗試在2020年對(duì)C市農(nóng)村鄰里照護(hù)項(xiàng)目調(diào)研的基礎(chǔ)上對(duì)這一問(wèn)題予以回應(yīng)。

一、農(nóng)村鄰里照護(hù)貧弱老人的局限

借用農(nóng)村鄰里守望相助、樂(lè)善好施的文化傳統(tǒng)開(kāi)展對(duì)貧弱老人的生活照護(hù)是農(nóng)村互助養(yǎng)老的核心要義。這種服務(wù)模式在服務(wù)成本、服務(wù)可及性以及服務(wù)可接受性等方面具有明顯優(yōu)勢(shì)，但在滿足貧弱老人照護(hù)需求方面也存在明顯不足。

（一） 照護(hù)服務(wù)的穩(wěn)定性不足

農(nóng)村貧弱老人在生活自理能力方面有不同程度的衰減，在飲食、衛(wèi)生、出行等方面的生活照護(hù)需求較為迫切。由低齡、健康老人照護(hù)高齡、自理能力不足的老人是一種較為合理的模式選擇。但是，在城市化、人口流動(dòng)頻繁的社會(huì)背景下，該種養(yǎng)老模式在照護(hù)服務(wù)的穩(wěn)定性方面有明顯不足。

經(jīng)過(guò)多年的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及相關(guān)制度建設(shè)，我國(guó)已經(jīng)形成了城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)、生活資源合理流動(dòng)、均衡配置的良好機(jī)制。廣大農(nóng)村村民可以根據(jù)個(gè)體的時(shí)間、能力以及家庭的整體發(fā)展策略在城市——農(nóng)村之間靈活流動(dòng)，以謀求個(gè)體與家庭利益的最大化。在此背景下，那些可能成為優(yōu)質(zhì)照護(hù)資源的“低齡、健康老人”恰恰是活躍的城鄉(xiāng)人口流動(dòng)者。他（她） 們身體健康，有較強(qiáng)的勞動(dòng)、工作與生活照料能力，既可能成為城市第三產(chǎn)業(yè)的合格勞動(dòng)者，也可能成為為子女的下一代提供隔代教養(yǎng)的理想撫育者。一旦遇到適合的打工機(jī)會(huì)或者子女的隔代照料請(qǐng)求，這些老人就有可能離開(kāi)村莊，進(jìn)城務(wù)工或參與照料。這將意味著“低齡、健康老人照料高齡老人”的養(yǎng)老模式因此中斷。通過(guò)對(duì)C市農(nóng)村鄰里照護(hù)項(xiàng)目的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些鄰里志愿者剛剛從城里打工回來(lái)，目前在家賦閑，被選為鄰里照料的志愿者。但這些鄰里志愿者說(shuō)，一旦有合適的打工機(jī)會(huì)，他們可能會(huì)再次去城里打工；有些女性老年村民可能會(huì)隨時(shí)響應(yīng)子女的需求，到城里幫子女照顧孩子或承擔(dān)家務(wù)。

如上所述，在城市化的背景下，一些低齡、健康的老年人是隨時(shí)可能進(jìn)城務(wù)工的“潛在打工者”或“潛在老漂族”。外出打工或照料隔代的可能性及常態(tài)性消解了“鄰里照護(hù)貧弱老人”模式的穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性，以健康鄰里為照料主體的養(yǎng)老服務(wù)模式存在不穩(wěn)定因素。

（二） 照護(hù)服務(wù)的內(nèi)容受文化傳統(tǒng)局限

依借守望相助的鄉(xiāng)風(fēng)民俗推行鄰里照護(hù)必然需要尊重并護(hù)持這種文化傳統(tǒng)，而恰恰是這種文化傳統(tǒng)在兩個(gè)方面限制了鄰里照護(hù)的服務(wù)供給。

一是互惠邏輯的局限。農(nóng)村村民之間的社會(huì)交往講求禮尚往來(lái)的施受循環(huán)。這實(shí)質(zhì)是一種遵循互惠邏輯的社會(huì)交換過(guò)程。如果參與社會(huì)交往的一方未能惠及另一方，那么或者是欠下了需要償還的人情債，或者可能交往被中斷。在這種交往邏輯下，為避免欠下人情債，互動(dòng)各方會(huì)盡力遵循獨(dú)立自力的行為習(xí)慣，各項(xiàng)生活任務(wù)盡量由自己獨(dú)立完成，只有在自己難以完成的情況下才向他人求助。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，C市農(nóng)村的貧弱老人大都奉行這一行動(dòng)原則。當(dāng)意識(shí)到自己難以為鄰里提供相應(yīng)回報(bào)的情況下，這些貧弱老人為了保持自己的獨(dú)立和尊嚴(yán)，不擔(dān)負(fù)更多的人情債，往往自行承擔(dān)了較多、較重的生活任務(wù)，甚至有需求也不愿向鄰里求助?？梢钥闯觯瑢?duì)鄉(xiāng)村社會(huì)交往文化中互惠邏輯的秉持限制了貧弱老人的需求表達(dá)，進(jìn)而限定了鄰里照護(hù)的服務(wù)供給。

二是鄰里身份的局限。在守望相助的傳統(tǒng)文化中，鄰里向來(lái)是提供幫助的主角。但是，在養(yǎng)老場(chǎng)域中，鄰里大多是養(yǎng)老服務(wù)的配角。自古以來(lái)，“養(yǎng)兒防老”是中國(guó)民眾思想意識(shí)中根深蒂固的文化觀念。即養(yǎng)老是一項(xiàng)存在于家庭場(chǎng)域、由家庭成員（主要是子女） 來(lái)承擔(dān)的私域事務(wù)，兒女養(yǎng)老具有天然的合理性與應(yīng)當(dāng)性，鄰里在養(yǎng)老事務(wù)中只是居于邊緣或臨時(shí)替補(bǔ)的地位。由于鄰里志愿者和受助老人均信守“養(yǎng)兒防老”的社會(huì)分工，在較為私密的生活照護(hù)空間，鄰里不愿意提供照料，受助老人也不愿意開(kāi)口求助。正是由于文化傳統(tǒng)限定了鄰里身份的特定責(zé)任，鄰里照護(hù)的服務(wù)范圍被大大縮小。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一位受助老人因疾病原因常常出現(xiàn)小便失禁現(xiàn)象。因?yàn)樽优谕獾卮蚬ぃ礉崈?nèi)衣褲便成為這位老人的主要需求。對(duì)此，鄰里志愿者說(shuō)，“這事兒（洗潔內(nèi)衣褲） 只能是他孩子上了，自己的兒女都不做，外人誰(shuí)能做”。這位受助老人說(shuō)，“這事也不好意思求外人哪，我就自己洗?！苯Y(jié)果是，雖然村里落實(shí)了鄰里互助養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，但這一需求只能由受助老人自力完成。

由上看出，由于文化傳統(tǒng)的行動(dòng)規(guī)范，鄰里照護(hù)的服務(wù)范圍受到諸種局限。

（三） 照護(hù)服務(wù)的專業(yè)性不足

在國(guó)家政策支持的背景下，鄰里照護(hù)不僅是鄉(xiāng)村社會(huì)成員之間的社會(huì)交往行動(dòng)，更是國(guó)家福利政策的輸送與執(zhí)行。照護(hù)效果既是農(nóng)村鄰里助老服務(wù)的行動(dòng)體現(xiàn)，更是國(guó)家政策執(zhí)行的效果檢驗(yàn)。進(jìn)一步說(shuō)，如果鄰里的照護(hù)服務(wù)未能滿足受助老人需求或者給受助老人造成某些負(fù)面影響，負(fù)責(zé)政策制定與執(zhí)行的民政部門(mén)需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。因此，照護(hù)者的服務(wù)質(zhì)量問(wèn)題不僅是道義層面的人文關(guān)懷是否到位的問(wèn)題，而且是法規(guī)層面的職責(zé)義務(wù)是否合規(guī)踐履的問(wèn)題。

老年期是一個(gè)不論在生理、心理還是社會(huì)等層面均發(fā)生顯著變化的時(shí)期。對(duì)這一時(shí)期出現(xiàn)的身體機(jī)能退化、心智功能變化以及社會(huì)功能轉(zhuǎn)變等方面開(kāi)展介入或調(diào)適均需要相應(yīng)的專業(yè)技能。即使是對(duì)貧弱老人的日常生活照料也需要保健、飲食、衛(wèi)生、安全、醫(yī)護(hù)、康復(fù)等方面的基本服務(wù)技能。在老年服務(wù)方面，不論是英美等國(guó)的老年社會(huì)工作，還是日韓等國(guó)的老年介護(hù)、長(zhǎng)期照護(hù)都已納入正式的教育體系由專業(yè)教學(xué)單位進(jìn)行專門(mén)培養(yǎng)和訓(xùn)練。

在鄰里照護(hù)政策中，村鄰被選派為貧弱老人的日常照料者，成為貧弱老人生活狀況的第一守衛(wèi)人。但受教育水平、生活經(jīng)驗(yàn)、行為習(xí)慣等因素影響，鄰里難以為農(nóng)村老年人提供專業(yè)服務(wù)。鄰里的教育水平和照護(hù)技能現(xiàn)狀使得鄰里照護(hù)政策在老年人身心健康護(hù)理方面存在著制度性風(fēng)險(xiǎn)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一位貧弱老人罹患帶狀皰疹，鄰里志愿者并未帶其去醫(yī)院治療，而是根據(jù)村里的一種土方，將某種自制的膏狀物涂抹在貧弱老人患處。這種“地方性知識(shí)”的療效與安全性并未得到醫(yī)學(xué)確證，存在一定的健康風(fēng)險(xiǎn)。由此看出，照護(hù)服務(wù)的專業(yè)性存在較大不足。

（四） 受照護(hù)人選的覆蓋面有限

生活照護(hù)是農(nóng)村貧弱老年群體的普遍需求，鄰里照護(hù)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)覆蓋所有貧弱老人，但由于鄰里互助的行動(dòng)主體選擇邏輯，鄰里照護(hù)項(xiàng)目的實(shí)際覆蓋面受限。

鄰里照護(hù)是鄉(xiāng)村鄰里遵循鄰里互助的文化慣習(xí)提供的照料服務(wù)。從歷史發(fā)展軌跡和現(xiàn)實(shí)行動(dòng)邏輯來(lái)看，鄰里互助大都發(fā)生在有多年交往經(jīng)歷、有較深的情感基礎(chǔ)或者有互惠可能性的村民之間，而交往不多，缺乏感情和信任又沒(méi)有互惠可能性的村民較少參與鄰里互助行動(dòng)。也就是說(shuō)，雖然鄰里互助現(xiàn)象廣泛發(fā)生，但所發(fā)生的鄰里互助并不是任意一個(gè)村民與任意另外一個(gè)村民之間發(fā)生的互動(dòng)現(xiàn)象，而是大都局限在滿足互助條件的村民與村民之間。這是一種在特定人選之間發(fā)生的社會(huì)交往事件。

參與鄰里互助的行動(dòng)主體的條件性決定了接受鄰里照護(hù)服務(wù)的老年人人選的有限性。在推行鄰里照護(hù)項(xiàng)目的過(guò)程中，鄰里志愿者與受助老人成功結(jié)對(duì)至少以兩個(gè)條件為前提，一是需要有足夠數(shù)量的能夠講奉獻(xiàn)、獻(xiàn)愛(ài)心的熱心鄰里，二是需要有具備必要的社會(huì)交往能力或“人情資本”的受助老人，在這兩個(gè)前提條件得以滿足的情況下，才算具備鄰里結(jié)對(duì)的基礎(chǔ)，才有可能開(kāi)展鄰里照護(hù)服務(wù)。

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在C市農(nóng)村，上述兩個(gè)條件盡管具備但并不充足。由于大量村民外出打工，C市很多農(nóng)村變成“空心村”，鄰里尤其是熱心鄰里并不充分。有些貧弱老人性格怪僻，與他人難以相處，或者很少幫助過(guò)別人，缺乏人情資本儲(chǔ)備，鄰里不愿與其結(jié)對(duì)。結(jié)果是，盡管照護(hù)服務(wù)是農(nóng)村貧弱老年群體的一種普遍需求，但實(shí)際得到照護(hù)服務(wù)的是那些能夠與熱心鄰里成功結(jié)對(duì)的老年人。鄰里照護(hù)項(xiàng)目在農(nóng)村貧弱老年群體中的覆蓋面有限。

二、對(duì)鄰里照護(hù)局限的應(yīng)對(duì)

鄰里互助是我國(guó)農(nóng)村地區(qū)具有久遠(yuǎn)歷史的文化傳統(tǒng)。這種文化傳統(tǒng)在生產(chǎn)力落后、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的歷史發(fā)展階段發(fā)揮了重要的福利供給功能。通過(guò)對(duì)鄰里互助行動(dòng)機(jī)理的分析可以看出，這種福利供給的產(chǎn)生離不開(kāi)鄉(xiāng)村社會(huì)的一套自有邏輯，包括約定俗成的社會(huì)角色定位、講求情感信任的人際交往范圍、禮尚往來(lái)的社會(huì)交往邏輯以及作為生活指南的地方性知識(shí)等等。

然而，總結(jié)上文可以看出，正是這些鄉(xiāng)村社會(huì)運(yùn)行中的自有邏輯造成了鄰里照護(hù)模式的多種局限。進(jìn)一步分析服務(wù)目標(biāo)和行動(dòng)性質(zhì)發(fā)現(xiàn)，鄰里照護(hù)是在老齡化背景下面向所有農(nóng)村貧弱老年群體的福利服務(wù)政策實(shí)踐。鄰里照護(hù)的局限不應(yīng)當(dāng)從鄉(xiāng)村社會(huì)自有的運(yùn)行邏輯方面找原因，而應(yīng)當(dāng)從國(guó)家福利政策的制定與執(zhí)行方面找原因。在這樣的致思取向之下，鄰里照護(hù)的局限不是鄉(xiāng)村社會(huì)自有邏輯造成的結(jié)果，而是國(guó)家福利政策運(yùn)行邏輯未能有效統(tǒng)攝鄉(xiāng)村社會(huì)自有邏輯的結(jié)果。事實(shí)上，正是因?yàn)閲?guó)家福利政策在資金支持、技術(shù)培訓(xùn)、組織安排以及監(jiān)督約束等方面未能在鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)揮應(yīng)有作用，才形成鄉(xiāng)村社會(huì)自有邏輯一家獨(dú)顯，鄰里照護(hù)多種局限得以產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)。

由此，加大國(guó)家福利服務(wù)政策的支持力度，提高國(guó)家福利政策運(yùn)行邏輯在鄉(xiāng)村社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)力是克服鄰里照護(hù)局限的有效辦法。

（一） 加大政策的資金支持力度

資金支持是干預(yù)主體行動(dòng)取向的有效方法，提高勞務(wù)補(bǔ)貼對(duì)于吸引更多的鄰里加入志愿者行列從而擴(kuò)大受助老人人選的覆蓋面、擴(kuò)大服務(wù)內(nèi)容種類(lèi)從而避免受助老人過(guò)度承擔(dān)生活任務(wù)以及突破文化藩籬從而將服務(wù)深入到私人領(lǐng)域都能發(fā)揮積極作用。

在C市農(nóng)村鄰里照護(hù)項(xiàng)目中，每位鄰里志愿者的服務(wù)補(bǔ)貼為每月200元。對(duì)此，一位村民所說(shuō)，“服務(wù)補(bǔ)貼太少了，我到城里打工一個(gè)上午就能掙200元”。對(duì)很多“低齡、健康”的老年人來(lái)說(shuō)，較低的服務(wù)補(bǔ)貼不能使承擔(dān)照護(hù)成為鄉(xiāng)鄰謀生的來(lái)源，也未能使鄉(xiāng)鄰將自己看成是國(guó)家福利政策的執(zhí)行者。被選派的鄰里只能是以志愿者的身份在自己的空余時(shí)間以獻(xiàn)愛(ài)心的方式為受助老年人提供照護(hù)服務(wù)，結(jié)果造成了受照護(hù)人選有限、服務(wù)內(nèi)容有限、服務(wù)深度有限等種種局限。

調(diào)研中，很多村民提出每月500元的補(bǔ)貼是一個(gè)可以接受的價(jià)格。與城市照護(hù)工資相比，500元仍是較低的工資成本。對(duì)鄰里照護(hù)政策來(lái)說(shuō)，在財(cái)政支持能力范圍之內(nèi)，從200元起一直到接近城市工資標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)貼浮動(dòng)區(qū)間都是合理的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)選擇。

（二） 加大照護(hù)服務(wù)的培訓(xùn)力度

農(nóng)村鄰里并不是專業(yè)化、職業(yè)化的服務(wù)者，自然會(huì)出現(xiàn)服務(wù)專業(yè)性不足、服務(wù)項(xiàng)目有限等現(xiàn)象。對(duì)此，可以通過(guò)政策宣傳和技術(shù)指導(dǎo)，在思想意識(shí)和服務(wù)技能兩方面開(kāi)展培訓(xùn)。

在思想意識(shí)方面，村民大都認(rèn)為，養(yǎng)老是家庭內(nèi)部私事，是子女應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，外人不必介入或者不宜介入。這種思想觀念尚未認(rèn)識(shí)到我國(guó)已進(jìn)入深度老齡化社會(huì)，養(yǎng)老已成為廣大社會(huì)成員需要正視并積極參與的公共問(wèn)題，鄉(xiāng)親鄰里為貧弱老人提供日常照料將是老齡化社會(huì)的新常態(tài)。這種信息、信念的傳播對(duì)村民積極參與農(nóng)村養(yǎng)老以及提高服務(wù)質(zhì)量會(huì)起到促進(jìn)作用。

在服務(wù)技能方面，可以通過(guò)情景演練、模擬訓(xùn)練、小組交流等方式，對(duì)村民開(kāi)展較為基礎(chǔ)性的家用電器使用、烹飪技巧、合理膳食、語(yǔ)言交流、醫(yī)療康復(fù)以及情感溝通、心理慰藉等方面的培訓(xùn)。這種日常生活照料方面的基礎(chǔ)培訓(xùn)不僅對(duì)照護(hù)老人而且對(duì)村民自身的生活開(kāi)展均有助益，會(huì)受到廣大村民的喜愛(ài)。

（三） 加大政策執(zhí)行的監(jiān)督力度

對(duì)政策執(zhí)行的有力監(jiān)督是取得良好政策效果的重要保障。由于鄉(xiāng)村鄰里并不受行政體制的約束，一般的行政監(jiān)督的辦法難以湊效。由于熟人社會(huì)的特點(diǎn)，鄉(xiāng)村社會(huì)場(chǎng)域有其獨(dú)特的輿論監(jiān)督機(jī)制?？梢越栌绵l(xiāng)村自有的監(jiān)督機(jī)制，從兩個(gè)方面提高政策的監(jiān)督效果。

一是加大項(xiàng)目的宣傳力度。通過(guò)加大宣傳，讓廣大村民知曉受助老人人選的確定方法和過(guò)程，鄰里志愿者的選配方案與結(jié)果以及鄰里志愿者的照護(hù)服務(wù)供給狀況。當(dāng)村民較為詳細(xì)地了解了鄰里照護(hù)政策的落實(shí)情況后，會(huì)在鄉(xiāng)村輿論場(chǎng)域自發(fā)形成監(jiān)督氛圍，將對(duì)規(guī)范政策執(zhí)行發(fā)揮促進(jìn)作用。

二是采用第三方評(píng)估。受政策執(zhí)行環(huán)節(jié)較多，實(shí)際地理距離較遠(yuǎn)等因素影響，上級(jí)行政部門(mén)難以對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行開(kāi)展日常監(jiān)管與評(píng)估；村干部因?yàn)槭苁烊松鐣?huì)“施政倫理”的影響，也可能在人員選配、服務(wù)執(zhí)行等方面監(jiān)管不足。對(duì)此，采取政府購(gòu)買(mǎi)評(píng)估服務(wù)的辦法，由專業(yè)的社會(huì)組織定期開(kāi)展項(xiàng)目檢查和評(píng)估，既簡(jiǎn)便可行又有實(shí)際效果。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于第三方評(píng)估的到來(lái)，被抽查到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政部門(mén)、村委會(huì)在服務(wù)自檢、制度自我規(guī)范、政策宣傳等方面都做了大量的準(zhǔn)備和完善工作，客觀上起到了以評(píng)促建的積極效果。有位村會(huì)計(jì)說(shuō)，“你們（第三方評(píng)估組織） 不來(lái)查，村子里沒(méi)人查。我們都一個(gè)村的，也不好說(shuō)（批評(píng)）”。

（四） 降低對(duì)鄰里照護(hù)政策的過(guò)高期待

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)一直以增加物質(zhì)保障為主線，在服務(wù)保障方面存在較大的制度空白。當(dāng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老等服務(wù)保障尚未在農(nóng)村落實(shí)，農(nóng)村貧弱老人的種種服務(wù)需求未得到有效滿足的情況下，首批進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策場(chǎng)域的“鄰里照護(hù)”便成為面對(duì)所有服務(wù)需求的唯一政策工具。當(dāng)服務(wù)效果有限的“鄰里照護(hù)”應(yīng)對(duì)多樣而繁重的服務(wù)需求時(shí)，必然會(huì)產(chǎn)生難以克服的種種局限。也可以說(shuō)，受助人選有限、專業(yè)性不足、穩(wěn)定性有限等問(wèn)題不是政策設(shè)計(jì)自身的原因，而是政策實(shí)施范圍控制不當(dāng)?shù)慕Y(jié)果。如果政策實(shí)施范圍控制得當(dāng)，只讓鄰里照護(hù)承擔(dān)有限的服務(wù)內(nèi)容，上述局限會(huì)大為消解。農(nóng)村互助養(yǎng)老只是在國(guó)家福利政策難以覆蓋廣大農(nóng)村的政策發(fā)展階段的權(quán)益之策。擴(kuò)大受助人選，提高服務(wù)專業(yè)性和穩(wěn)定性不是鄰里照護(hù)政策應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，這理應(yīng)屬于國(guó)家正式照護(hù)機(jī)構(gòu)提供福利服務(wù)的范疇。鄰里照護(hù)政策應(yīng)當(dāng)回歸其輔助性、有限性的福利供給角色。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄰里照護(hù)政策能夠有效滿足對(duì)“貧弱老人的日間探訪”，而難以滿足對(duì)“失能失智老人的照護(hù)服務(wù)”；可以有效提供“突發(fā)事件的應(yīng)急幫助”，而難以提供“制度化的日常照料”?！皩I(yè)化、職業(yè)化的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老”或者“家庭養(yǎng)老補(bǔ)貼政策”才是有效應(yīng)對(duì)失能失智老人制度化照料服務(wù)的政策工具。因此，準(zhǔn)確界定鄰里照護(hù)政策的適用空間，減少對(duì)鄰里照護(hù)政策的過(guò)高期待是解決鄰里照護(hù)局限的有效辦法。

總之，在對(duì)鄰里照護(hù)政策做出合理定位的基礎(chǔ)上，加大政策的資金扶持、技術(shù)培訓(xùn)以及政策監(jiān)督的力度可以有效克服鄰里照護(hù)的多種局限?！?/p>