農(nóng)村鄰里照護貧弱老人：局限與應(yīng)對
——基于C市農(nóng)村的調(diào)研

馬志強，劉 洋

（長春工業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，吉林 長春 130012）

農(nóng)村互助養(yǎng)老是近年來我國應(yīng)對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給不足問題的重要方略。盡管2008年河北肥鄉(xiāng)開啟了“院內(nèi)養(yǎng)老，老老互助”的互助養(yǎng)老模式，但通過梳理相關(guān)政策文本和學(xué)界研究成果可以看出，“居家養(yǎng)老，鄰里助老”模式可望成為農(nóng)村互助養(yǎng)老的新增長點。

在政策推動層面，由國務(wù)院頒發(fā)的《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》 （國發(fā)〔2017〕13號） 指出，“通過鄰里互助、親友相助、志愿服務(wù)等模式和舉辦農(nóng)村幸福院、養(yǎng)老大院等方式，大力發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)”［1］，由民政部等九部委共同制定的《關(guān)于加強農(nóng)村留守老年人關(guān)愛服務(wù)工作的意見》 （民發(fā)〔2017〕193號） 指出，“鼓勵低齡、健康老年人為高齡、失能留守老年人提供力所能及的志愿服務(wù)，探索建立志愿服務(wù)互助循環(huán)機制”。由此可知，由低齡、健康的鄉(xiāng)親鄰里為高齡、自理能力不足的老年人提供養(yǎng)老服務(wù)是農(nóng)村互助養(yǎng)老政策的核心議題；在學(xué)理探索方面，有學(xué)者指出，“互助養(yǎng)老的基本理念是由低齡老年人照顧高齡老年人，由身體好的老年人照顧身體弱的老年人”［2］，要“形成低齡的老人與高齡的老人之間、健康的老人與病患的老人之間、有技能的老人與有需要的老人之間的互幫互助、抱團養(yǎng)老?！保?］可以看出，由低齡、健康的農(nóng)村老年人照顧高齡、貧弱的老年人的養(yǎng)老模式已經(jīng)得到學(xué)界的認可。

在鄰里照護可望成為農(nóng)村互助養(yǎng)老的重要發(fā)展模式的背景下，進一步需要思考的問題是，符合“低齡”“健康”等條件的鄉(xiāng)親鄰里是否能很好地照護農(nóng)村貧弱老人？由鄉(xiāng)親鄰里照護貧弱老人會遇到何種困難，如何應(yīng)對？對這一問題的提出與解答對于深入推進農(nóng)村互助養(yǎng)老有現(xiàn)實意義。本文嘗試在2020年對C市農(nóng)村鄰里照護項目調(diào)研的基礎(chǔ)上對這一問題予以回應(yīng)。

一、農(nóng)村鄰里照護貧弱老人的局限

借用農(nóng)村鄰里守望相助、樂善好施的文化傳統(tǒng)開展對貧弱老人的生活照護是農(nóng)村互助養(yǎng)老的核心要義。這種服務(wù)模式在服務(wù)成本、服務(wù)可及性以及服務(wù)可接受性等方面具有明顯優(yōu)勢，但在滿足貧弱老人照護需求方面也存在明顯不足。

（一） 照護服務(wù)的穩(wěn)定性不足

農(nóng)村貧弱老人在生活自理能力方面有不同程度的衰減，在飲食、衛(wèi)生、出行等方面的生活照護需求較為迫切。由低齡、健康老人照護高齡、自理能力不足的老人是一種較為合理的模式選擇。但是，在城市化、人口流動頻繁的社會背景下，該種養(yǎng)老模式在照護服務(wù)的穩(wěn)定性方面有明顯不足。

經(jīng)過多年的市場經(jīng)濟發(fā)展以及相關(guān)制度建設(shè)，我國已經(jīng)形成了城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)、生活資源合理流動、均衡配置的良好機制。廣大農(nóng)村村民可以根據(jù)個體的時間、能力以及家庭的整體發(fā)展策略在城市——農(nóng)村之間靈活流動，以謀求個體與家庭利益的最大化。在此背景下，那些可能成為優(yōu)質(zhì)照護資源的“低齡、健康老人”恰恰是活躍的城鄉(xiāng)人口流動者。他（她） 們身體健康，有較強的勞動、工作與生活照料能力，既可能成為城市第三產(chǎn)業(yè)的合格勞動者，也可能成為為子女的下一代提供隔代教養(yǎng)的理想撫育者。一旦遇到適合的打工機會或者子女的隔代照料請求，這些老人就有可能離開村莊，進城務(wù)工或參與照料。這將意味著“低齡、健康老人照料高齡老人”的養(yǎng)老模式因此中斷。通過對C市農(nóng)村鄰里照護項目的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些鄰里志愿者剛剛從城里打工回來，目前在家賦閑，被選為鄰里照料的志愿者。但這些鄰里志愿者說，一旦有合適的打工機會，他們可能會再次去城里打工；有些女性老年村民可能會隨時響應(yīng)子女的需求，到城里幫子女照顧孩子或承擔家務(wù)。

如上所述，在城市化的背景下，一些低齡、健康的老年人是隨時可能進城務(wù)工的“潛在打工者”或“潛在老漂族”。外出打工或照料隔代的可能性及常態(tài)性消解了“鄰里照護貧弱老人”模式的穩(wěn)定性和長期性，以健康鄰里為照料主體的養(yǎng)老服務(wù)模式存在不穩(wěn)定因素。

（二） 照護服務(wù)的內(nèi)容受文化傳統(tǒng)局限

依借守望相助的鄉(xiāng)風民俗推行鄰里照護必然需要尊重并護持這種文化傳統(tǒng)，而恰恰是這種文化傳統(tǒng)在兩個方面限制了鄰里照護的服務(wù)供給。

一是互惠邏輯的局限。農(nóng)村村民之間的社會交往講求禮尚往來的施受循環(huán)。這實質(zhì)是一種遵循互惠邏輯的社會交換過程。如果參與社會交往的一方未能惠及另一方，那么或者是欠下了需要償還的人情債，或者可能交往被中斷。在這種交往邏輯下，為避免欠下人情債，互動各方會盡力遵循獨立自力的行為習慣，各項生活任務(wù)盡量由自己獨立完成，只有在自己難以完成的情況下才向他人求助。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，C市農(nóng)村的貧弱老人大都奉行這一行動原則。當意識到自己難以為鄰里提供相應(yīng)回報的情況下，這些貧弱老人為了保持自己的獨立和尊嚴，不擔負更多的人情債，往往自行承擔了較多、較重的生活任務(wù)，甚至有需求也不愿向鄰里求助?？梢钥闯?，對鄉(xiāng)村社會交往文化中互惠邏輯的秉持限制了貧弱老人的需求表達，進而限定了鄰里照護的服務(wù)供給。

二是鄰里身份的局限。在守望相助的傳統(tǒng)文化中，鄰里向來是提供幫助的主角。但是，在養(yǎng)老場域中，鄰里大多是養(yǎng)老服務(wù)的配角。自古以來，“養(yǎng)兒防老”是中國民眾思想意識中根深蒂固的文化觀念。即養(yǎng)老是一項存在于家庭場域、由家庭成員（主要是子女） 來承擔的私域事務(wù)，兒女養(yǎng)老具有天然的合理性與應(yīng)當性，鄰里在養(yǎng)老事務(wù)中只是居于邊緣或臨時替補的地位。由于鄰里志愿者和受助老人均信守“養(yǎng)兒防老”的社會分工，在較為私密的生活照護空間，鄰里不愿意提供照料，受助老人也不愿意開口求助。正是由于文化傳統(tǒng)限定了鄰里身份的特定責任，鄰里照護的服務(wù)范圍被大大縮小。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一位受助老人因疾病原因常常出現(xiàn)小便失禁現(xiàn)象。因為子女在外地打工，洗潔內(nèi)衣褲便成為這位老人的主要需求。對此，鄰里志愿者說，“這事兒（洗潔內(nèi)衣褲） 只能是他孩子上了，自己的兒女都不做，外人誰能做”。這位受助老人說，“這事也不好意思求外人哪，我就自己洗?！苯Y(jié)果是，雖然村里落實了鄰里互助養(yǎng)老服務(wù)項目，但這一需求只能由受助老人自力完成。

由上看出，由于文化傳統(tǒng)的行動規(guī)范，鄰里照護的服務(wù)范圍受到諸種局限。

（三） 照護服務(wù)的專業(yè)性不足

在國家政策支持的背景下，鄰里照護不僅是鄉(xiāng)村社會成員之間的社會交往行動，更是國家福利政策的輸送與執(zhí)行。照護效果既是農(nóng)村鄰里助老服務(wù)的行動體現(xiàn)，更是國家政策執(zhí)行的效果檢驗。進一步說，如果鄰里的照護服務(wù)未能滿足受助老人需求或者給受助老人造成某些負面影響，負責政策制定與執(zhí)行的民政部門需要承擔相應(yīng)的責任。因此，照護者的服務(wù)質(zhì)量問題不僅是道義層面的人文關(guān)懷是否到位的問題，而且是法規(guī)層面的職責義務(wù)是否合規(guī)踐履的問題。

老年期是一個不論在生理、心理還是社會等層面均發(fā)生顯著變化的時期。對這一時期出現(xiàn)的身體機能退化、心智功能變化以及社會功能轉(zhuǎn)變等方面開展介入或調(diào)適均需要相應(yīng)的專業(yè)技能。即使是對貧弱老人的日常生活照料也需要保健、飲食、衛(wèi)生、安全、醫(yī)護、康復(fù)等方面的基本服務(wù)技能。在老年服務(wù)方面，不論是英美等國的老年社會工作，還是日韓等國的老年介護、長期照護都已納入正式的教育體系由專業(yè)教學(xué)單位進行專門培養(yǎng)和訓(xùn)練。

在鄰里照護政策中，村鄰被選派為貧弱老人的日常照料者，成為貧弱老人生活狀況的第一守衛(wèi)人。但受教育水平、生活經(jīng)驗、行為習慣等因素影響，鄰里難以為農(nóng)村老年人提供專業(yè)服務(wù)。鄰里的教育水平和照護技能現(xiàn)狀使得鄰里照護政策在老年人身心健康護理方面存在著制度性風險。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一位貧弱老人罹患帶狀皰疹，鄰里志愿者并未帶其去醫(yī)院治療，而是根據(jù)村里的一種土方，將某種自制的膏狀物涂抹在貧弱老人患處。這種“地方性知識”的療效與安全性并未得到醫(yī)學(xué)確證，存在一定的健康風險。由此看出，照護服務(wù)的專業(yè)性存在較大不足。

（四） 受照護人選的覆蓋面有限

生活照護是農(nóng)村貧弱老年群體的普遍需求，鄰里照護項目應(yīng)當覆蓋所有貧弱老人，但由于鄰里互助的行動主體選擇邏輯，鄰里照護項目的實際覆蓋面受限。

鄰里照護是鄉(xiāng)村鄰里遵循鄰里互助的文化慣習提供的照料服務(wù)。從歷史發(fā)展軌跡和現(xiàn)實行動邏輯來看，鄰里互助大都發(fā)生在有多年交往經(jīng)歷、有較深的情感基礎(chǔ)或者有互惠可能性的村民之間，而交往不多，缺乏感情和信任又沒有互惠可能性的村民較少參與鄰里互助行動。也就是說，雖然鄰里互助現(xiàn)象廣泛發(fā)生，但所發(fā)生的鄰里互助并不是任意一個村民與任意另外一個村民之間發(fā)生的互動現(xiàn)象，而是大都局限在滿足互助條件的村民與村民之間。這是一種在特定人選之間發(fā)生的社會交往事件。

參與鄰里互助的行動主體的條件性決定了接受鄰里照護服務(wù)的老年人人選的有限性。在推行鄰里照護項目的過程中，鄰里志愿者與受助老人成功結(jié)對至少以兩個條件為前提，一是需要有足夠數(shù)量的能夠講奉獻、獻愛心的熱心鄰里，二是需要有具備必要的社會交往能力或“人情資本”的受助老人，在這兩個前提條件得以滿足的情況下，才算具備鄰里結(jié)對的基礎(chǔ)，才有可能開展鄰里照護服務(wù)。

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在C市農(nóng)村，上述兩個條件盡管具備但并不充足。由于大量村民外出打工，C市很多農(nóng)村變成“空心村”，鄰里尤其是熱心鄰里并不充分。有些貧弱老人性格怪僻，與他人難以相處，或者很少幫助過別人，缺乏人情資本儲備，鄰里不愿與其結(jié)對。結(jié)果是，盡管照護服務(wù)是農(nóng)村貧弱老年群體的一種普遍需求，但實際得到照護服務(wù)的是那些能夠與熱心鄰里成功結(jié)對的老年人。鄰里照護項目在農(nóng)村貧弱老年群體中的覆蓋面有限。

二、對鄰里照護局限的應(yīng)對

鄰里互助是我國農(nóng)村地區(qū)具有久遠歷史的文化傳統(tǒng)。這種文化傳統(tǒng)在生產(chǎn)力落后、市場經(jīng)濟不發(fā)達的歷史發(fā)展階段發(fā)揮了重要的福利供給功能。通過對鄰里互助行動機理的分析可以看出，這種福利供給的產(chǎn)生離不開鄉(xiāng)村社會的一套自有邏輯，包括約定俗成的社會角色定位、講求情感信任的人際交往范圍、禮尚往來的社會交往邏輯以及作為生活指南的地方性知識等等。

然而，總結(jié)上文可以看出，正是這些鄉(xiāng)村社會運行中的自有邏輯造成了鄰里照護模式的多種局限。進一步分析服務(wù)目標和行動性質(zhì)發(fā)現(xiàn)，鄰里照護是在老齡化背景下面向所有農(nóng)村貧弱老年群體的福利服務(wù)政策實踐。鄰里照護的局限不應(yīng)當從鄉(xiāng)村社會自有的運行邏輯方面找原因，而應(yīng)當從國家福利政策的制定與執(zhí)行方面找原因。在這樣的致思取向之下，鄰里照護的局限不是鄉(xiāng)村社會自有邏輯造成的結(jié)果，而是國家福利政策運行邏輯未能有效統(tǒng)攝鄉(xiāng)村社會自有邏輯的結(jié)果。事實上，正是因為國家福利政策在資金支持、技術(shù)培訓(xùn)、組織安排以及監(jiān)督約束等方面未能在鄉(xiāng)村社會發(fā)揮應(yīng)有作用，才形成鄉(xiāng)村社會自有邏輯一家獨顯，鄰里照護多種局限得以產(chǎn)生的現(xiàn)實樣態(tài)。

由此，加大國家福利服務(wù)政策的支持力度，提高國家福利政策運行邏輯在鄉(xiāng)村社會的領(lǐng)導(dǎo)力是克服鄰里照護局限的有效辦法。

（一） 加大政策的資金支持力度

資金支持是干預(yù)主體行動取向的有效方法，提高勞務(wù)補貼對于吸引更多的鄰里加入志愿者行列從而擴大受助老人人選的覆蓋面、擴大服務(wù)內(nèi)容種類從而避免受助老人過度承擔生活任務(wù)以及突破文化藩籬從而將服務(wù)深入到私人領(lǐng)域都能發(fā)揮積極作用。

在C市農(nóng)村鄰里照護項目中，每位鄰里志愿者的服務(wù)補貼為每月200元。對此，一位村民所說，“服務(wù)補貼太少了，我到城里打工一個上午就能掙200元”。對很多“低齡、健康”的老年人來說，較低的服務(wù)補貼不能使承擔照護成為鄉(xiāng)鄰謀生的來源，也未能使鄉(xiāng)鄰將自己看成是國家福利政策的執(zhí)行者。被選派的鄰里只能是以志愿者的身份在自己的空余時間以獻愛心的方式為受助老年人提供照護服務(wù)，結(jié)果造成了受照護人選有限、服務(wù)內(nèi)容有限、服務(wù)深度有限等種種局限。

調(diào)研中，很多村民提出每月500元的補貼是一個可以接受的價格。與城市照護工資相比，500元仍是較低的工資成本。對鄰里照護政策來說，在財政支持能力范圍之內(nèi)，從200元起一直到接近城市工資標準的補貼浮動區(qū)間都是合理的補貼標準選擇。

（二） 加大照護服務(wù)的培訓(xùn)力度

農(nóng)村鄰里并不是專業(yè)化、職業(yè)化的服務(wù)者，自然會出現(xiàn)服務(wù)專業(yè)性不足、服務(wù)項目有限等現(xiàn)象。對此，可以通過政策宣傳和技術(shù)指導(dǎo)，在思想意識和服務(wù)技能兩方面開展培訓(xùn)。

在思想意識方面，村民大都認為，養(yǎng)老是家庭內(nèi)部私事，是子女應(yīng)當承擔的責任，外人不必介入或者不宜介入。這種思想觀念尚未認識到我國已進入深度老齡化社會，養(yǎng)老已成為廣大社會成員需要正視并積極參與的公共問題，鄉(xiāng)親鄰里為貧弱老人提供日常照料將是老齡化社會的新常態(tài)。這種信息、信念的傳播對村民積極參與農(nóng)村養(yǎng)老以及提高服務(wù)質(zhì)量會起到促進作用。

在服務(wù)技能方面，可以通過情景演練、模擬訓(xùn)練、小組交流等方式，對村民開展較為基礎(chǔ)性的家用電器使用、烹飪技巧、合理膳食、語言交流、醫(yī)療康復(fù)以及情感溝通、心理慰藉等方面的培訓(xùn)。這種日常生活照料方面的基礎(chǔ)培訓(xùn)不僅對照護老人而且對村民自身的生活開展均有助益，會受到廣大村民的喜愛。

（三） 加大政策執(zhí)行的監(jiān)督力度

對政策執(zhí)行的有力監(jiān)督是取得良好政策效果的重要保障。由于鄉(xiāng)村鄰里并不受行政體制的約束，一般的行政監(jiān)督的辦法難以湊效。由于熟人社會的特點，鄉(xiāng)村社會場域有其獨特的輿論監(jiān)督機制?？梢越栌绵l(xiāng)村自有的監(jiān)督機制，從兩個方面提高政策的監(jiān)督效果。

一是加大項目的宣傳力度。通過加大宣傳，讓廣大村民知曉受助老人人選的確定方法和過程，鄰里志愿者的選配方案與結(jié)果以及鄰里志愿者的照護服務(wù)供給狀況。當村民較為詳細地了解了鄰里照護政策的落實情況后，會在鄉(xiāng)村輿論場域自發(fā)形成監(jiān)督氛圍，將對規(guī)范政策執(zhí)行發(fā)揮促進作用。

二是采用第三方評估。受政策執(zhí)行環(huán)節(jié)較多，實際地理距離較遠等因素影響，上級行政部門難以對項目執(zhí)行開展日常監(jiān)管與評估；村干部因為受熟人社會“施政倫理”的影響，也可能在人員選配、服務(wù)執(zhí)行等方面監(jiān)管不足。對此，采取政府購買評估服務(wù)的辦法，由專業(yè)的社會組織定期開展項目檢查和評估，既簡便可行又有實際效果。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于第三方評估的到來，被抽查到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政部門、村委會在服務(wù)自檢、制度自我規(guī)范、政策宣傳等方面都做了大量的準備和完善工作，客觀上起到了以評促建的積極效果。有位村會計說，“你們（第三方評估組織） 不來查，村子里沒人查。我們都一個村的，也不好說（批評）”。

（四） 降低對鄰里照護政策的過高期待

長期以來，農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)一直以增加物質(zhì)保障為主線，在服務(wù)保障方面存在較大的制度空白。當機構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老等服務(wù)保障尚未在農(nóng)村落實，農(nóng)村貧弱老人的種種服務(wù)需求未得到有效滿足的情況下，首批進入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策場域的“鄰里照護”便成為面對所有服務(wù)需求的唯一政策工具。當服務(wù)效果有限的“鄰里照護”應(yīng)對多樣而繁重的服務(wù)需求時，必然會產(chǎn)生難以克服的種種局限。也可以說，受助人選有限、專業(yè)性不足、穩(wěn)定性有限等問題不是政策設(shè)計自身的原因，而是政策實施范圍控制不當?shù)慕Y(jié)果。如果政策實施范圍控制得當，只讓鄰里照護承擔有限的服務(wù)內(nèi)容，上述局限會大為消解。農(nóng)村互助養(yǎng)老只是在國家福利政策難以覆蓋廣大農(nóng)村的政策發(fā)展階段的權(quán)益之策。擴大受助人選，提高服務(wù)專業(yè)性和穩(wěn)定性不是鄰里照護政策應(yīng)當承擔的責任，這理應(yīng)屬于國家正式照護機構(gòu)提供福利服務(wù)的范疇。鄰里照護政策應(yīng)當回歸其輔助性、有限性的福利供給角色。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄰里照護政策能夠有效滿足對“貧弱老人的日間探訪”，而難以滿足對“失能失智老人的照護服務(wù)”；可以有效提供“突發(fā)事件的應(yīng)急幫助”，而難以提供“制度化的日常照料”?！皩I(yè)化、職業(yè)化的機構(gòu)養(yǎng)老”或者“家庭養(yǎng)老補貼政策”才是有效應(yīng)對失能失智老人制度化照料服務(wù)的政策工具。因此，準確界定鄰里照護政策的適用空間，減少對鄰里照護政策的過高期待是解決鄰里照護局限的有效辦法。

總之，在對鄰里照護政策做出合理定位的基礎(chǔ)上，加大政策的資金扶持、技術(shù)培訓(xùn)以及政策監(jiān)督的力度可以有效克服鄰里照護的多種局限?！?/p>