問(wèn)題與優(yōu)化：統(tǒng)籌發(fā)展和安全背景下的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制研究

劉雅靜，王銘銘

（1.中共寧夏區(qū)委黨校，寧夏 銀川 750021；2.華中科技大學(xué)，湖北 武漢 430074）

在推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，在統(tǒng)籌發(fā)展和安全的現(xiàn)實(shí)需求下，發(fā)軔于地方實(shí)踐層面的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制因其強(qiáng)調(diào)源頭治理、民主協(xié)商、科學(xué)決策、動(dòng)態(tài)維穩(wěn)的特點(diǎn)，在預(yù)防和化解社會(huì)矛盾沖突、實(shí)現(xiàn)重大決策的科學(xué)化與民主化等方面發(fā)揮了重要作用。但也要清醒地認(rèn)識(shí)到，雖然經(jīng)過(guò)十余年的探索，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的運(yùn)行框架已基本建立并得到有效推行，但其無(wú)論是在制度建設(shè)還是在具體操作層面都還存在一些亟待強(qiáng)化的薄弱環(huán)節(jié)，使得這一機(jī)制蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)過(guò)濾和規(guī)避防范功能未能得到更為有效的發(fā)揮。為此，在當(dāng)前統(tǒng)籌發(fā)展和安全的背景下，必須針對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制在制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐運(yùn)行中存在的問(wèn)題，找準(zhǔn)著力點(diǎn)，進(jìn)一步強(qiáng)化其制度建設(shè)，改進(jìn)流程設(shè)計(jì)，完善工作規(guī)范，從根本上推動(dòng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的可持續(xù)發(fā)展，使其在風(fēng)險(xiǎn)防范化解、統(tǒng)籌發(fā)展和安全方面發(fā)揮更為有效的作用。

一、統(tǒng)籌發(fā)展和安全背景下社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中存在的問(wèn)題

（一） 缺乏對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的戰(zhàn)略性定位

雖然社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估已在各地推行實(shí)施，但當(dāng)前部分地方政府和職能部門對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的定位仍比較狹隘，帶有十分明顯的功利化色彩。一方面，在傳統(tǒng)剛性穩(wěn)定觀的影響下，一些地方和部門只是將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為一種維穩(wěn)手段看待，更有甚者則僅僅將其目標(biāo)鎖定為預(yù)防和化解信訪風(fēng)險(xiǎn)，而缺乏將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與統(tǒng)籌發(fā)展和安全進(jìn)行關(guān)聯(lián)思考的宏觀視野，也沒(méi)有從推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新的視角和高度去認(rèn)知該項(xiàng)機(jī)制的重要功能與現(xiàn)實(shí)價(jià)值。另一方面，在狹隘的視野下，一些地方和部門將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估僅看作是一種評(píng)估手段，或者將其等同于環(huán)境影響評(píng)價(jià)、安全評(píng)估等，視其為項(xiàng)目審批的一個(gè)步驟而已，嚴(yán)重低估了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的現(xiàn)實(shí)價(jià)值和功能發(fā)揮。由于認(rèn)識(shí)方面存在的以上偏差，將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程簡(jiǎn)單地等同于尋找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)源，而忽視了其后續(xù)動(dòng)態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)化解、風(fēng)險(xiǎn)治理環(huán)節(jié)［1］，更未意識(shí)到社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在提升公共決策民主化、科學(xué)化方面的功能，使其實(shí)踐價(jià)值大打折扣，甚至出現(xiàn)“為了評(píng)估而評(píng)估”的走過(guò)場(chǎng)現(xiàn)象。此外，當(dāng)前還需要引起關(guān)注的是，在近年來(lái)中央政府推行“放管服”改革的大背景下，一些重大工程、重大項(xiàng)目的前置審批程序被取消，導(dǎo)致部分地方政府和職能部門對(duì)重大工程、項(xiàng)目立項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估必要性的認(rèn)識(shí)也在下降。

（二） 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估多元主體格局尚未形成

1.社會(huì)公眾的主體地位未得到有效體現(xiàn)。

社會(huì)公眾特別是那些受到重大決策或重大項(xiàng)目直接影響的公眾，其既是直接的利益相關(guān)者，又是該決策或項(xiàng)目引致風(fēng)險(xiǎn)的最終承受者，所以理應(yīng)作為不可或缺的主體參與到社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中來(lái)。如果公眾對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)質(zhì)性參與缺失，則無(wú)法獲得更為真實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)感知和客觀的評(píng)估結(jié)論，進(jìn)而直接影響到社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的信度和效度。然而，在目前的穩(wěn)評(píng)實(shí)踐中，公眾的主體地位仍未得到充分體現(xiàn)。具體表現(xiàn)為，一是受制于傳統(tǒng)政治文化、思想觀念的影響，公眾參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的意識(shí)普遍比較淡薄，同時(shí)，在信息獲取、風(fēng)險(xiǎn)感知、理性分析等參與能力方面也存在一定的短板，制約了公眾的有效參與；二是政府部門決策也不同程度存在信息公開(kāi)不夠、過(guò)程較為封閉等現(xiàn)象，導(dǎo)致公眾缺乏順暢的參與渠道，穩(wěn)評(píng)的最終結(jié)果更多地傾向于領(lǐng)導(dǎo)意志和專家話語(yǔ)，而難以真正吸納和體現(xiàn)民意；三是公眾參與仍停留在象征性、淺層次，在一些社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)踐中，公眾僅僅被看作意見(jiàn)收集對(duì)象而非評(píng)估主體，未能在評(píng)估過(guò)程中發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用。

2.第三方評(píng)估不夠規(guī)范且缺乏一定的獨(dú)立性。

為了從根本上保證社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的公正性、客觀性和科學(xué)性，引入具有相對(duì)獨(dú)立地位的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)是已被各地采用和推廣的做法，并且這也代表了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的發(fā)展趨勢(shì)。但專業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)數(shù)量仍較為有限，而且一些機(jī)構(gòu)自身的建設(shè)不夠規(guī)范，專業(yè)能力也亟待提升，尚無(wú)法滿足社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)際需要。具體而言，一是第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性有待加強(qiáng)。目前的情況是一方面第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)多是以政府購(gòu)買服務(wù)的形式，接受政府部門委托實(shí)施社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，政府部門仍是其運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，因此在穩(wěn)評(píng)過(guò)程中難以完全避免行政力量的干預(yù)，這在一定程度上導(dǎo)致了第三方穩(wěn)評(píng)向政府意志的靠攏。另一方面，由于第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)自身的盈利性特征和逐利性動(dòng)機(jī)使其傾向依附于決策主體，也使得最終的評(píng)估結(jié)果絕大多數(shù)是符合被評(píng)估的決策主體意圖的，進(jìn)而使風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程成為論證政策或項(xiàng)目合法化的工具［2］。二是缺乏與第三方評(píng)估相配套的保障制度。當(dāng)前對(duì)于參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的第三方機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定、評(píng)估人員的資格認(rèn)定等還沒(méi)有設(shè)定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也未構(gòu)建起針對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理機(jī)制。三是部分第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)還存在專業(yè)能力有限的問(wèn)題，大部分第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)是近年來(lái)適應(yīng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估需要建立起來(lái)的，有的甚至是從原來(lái)從事環(huán)境影響評(píng)估的咨詢公司直接轉(zhuǎn)型而來(lái)，無(wú)法滿足某些領(lǐng)域?qū)I(yè)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的現(xiàn)實(shí)需求，也在一定程度上影響了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論的信度與效度。

（三） 在評(píng)估程序?qū)用嫒源嬖谠u(píng)估流程不夠合理規(guī)范等問(wèn)題

1.重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的時(shí)序設(shè)計(jì)不夠合理。

當(dāng)前各地的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估一般是在重大決策的政策方案出臺(tái)之后和實(shí)施之前進(jìn)行，即其時(shí)序設(shè)計(jì)是先決策、后評(píng)估，這實(shí)際上意味著社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估成為了重大決策做出后補(bǔ)充或追加的“可選動(dòng)作”，而不是重大決策出臺(tái)前的“必備動(dòng)作”。由此可見(jiàn)，當(dāng)前的穩(wěn)評(píng)只是被作為一種前置性的靜態(tài)評(píng)估，局限于重大政策實(shí)施前階段，而沒(méi)有成為真正涵蓋重大決策制定、執(zhí)行全過(guò)程的動(dòng)態(tài)評(píng)估。這樣的時(shí)序設(shè)計(jì)導(dǎo)致穩(wěn)評(píng)既沒(méi)有能夠在重大決策制定過(guò)程中發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)揭示、規(guī)避作用，也沒(méi)有在重大決策執(zhí)行過(guò)程中發(fā)揮控制、化解、治理風(fēng)險(xiǎn)的作用，無(wú)法對(duì)重大決策或重大項(xiàng)目的建設(shè)與否產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，并且還有可能因此產(chǎn)生重大決策的沉淀成本。

2.社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序前后環(huán)節(jié)銜接不緊密。

實(shí)施社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的目的，不僅在于發(fā)現(xiàn)重大決策推行或重大項(xiàng)目建設(shè)中存在的影響到社會(huì)安定和諧的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)源，而且更在于要有效規(guī)避、控制和化解各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而保障重大決策或重大事項(xiàng)的順利推進(jìn)。因此，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估本質(zhì)上是一個(gè)包含了風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估、預(yù)警、防范、化解的全周期風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程［3］。但在實(shí)際推行的過(guò)程中，雖然現(xiàn)有的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施意見(jiàn)與政策文本中已對(duì)參與部門的職責(zé)權(quán)限做出了明確規(guī)定，但受制于部門職責(zé)交叉、各自為政、人為割裂等因素的影響，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序前后環(huán)節(jié)之間缺乏緊密銜接，在一定程度上抑制了評(píng)估的實(shí)效性。突出表現(xiàn)為在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估、預(yù)警、防范、化解、處置等任務(wù)的部門之間職責(zé)分工不明確，牽頭部門與配合部門之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足，進(jìn)而導(dǎo)致評(píng)估后的風(fēng)險(xiǎn)防范化解、應(yīng)對(duì)處置以及動(dòng)態(tài)跟蹤等環(huán)節(jié)難以有效落實(shí)。

（四） 穩(wěn)評(píng)指標(biāo)體系仍需完善，穩(wěn)評(píng)方法尚不科學(xué)

1.社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系亟待完善。

經(jīng)過(guò)近年的實(shí)踐探索，當(dāng)前各地區(qū)和相關(guān)職能部門都已初步構(gòu)建了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系，但總體而言仍存在亟待改進(jìn)、優(yōu)化的空間。一是指標(biāo)體系設(shè)計(jì)不夠科學(xué)，在評(píng)估指標(biāo)的選取方面考慮不夠全面，一些評(píng)估指標(biāo)的權(quán)重設(shè)置沒(méi)有經(jīng)過(guò)系統(tǒng)論證，不夠科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)；二是指標(biāo)選取標(biāo)準(zhǔn)不夠明確清晰，將一些本不應(yīng)包涵在穩(wěn)評(píng)中的指標(biāo)也納入了進(jìn)來(lái)，人為擴(kuò)大了穩(wěn)評(píng)的范圍；三是現(xiàn)有評(píng)估指標(biāo)體系中存在定性指標(biāo)所占比重過(guò)大而定量指標(biāo)相對(duì)不足的現(xiàn)象，對(duì)一些風(fēng)險(xiǎn)因子的評(píng)估難以量化、較為模糊，主要借助主觀價(jià)值判斷、語(yǔ)言描述等方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果的客觀性、精準(zhǔn)性、權(quán)威性等受到了一定程度的影響。

2.社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的方法尚不夠科學(xué)。

目前各地的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)踐中，評(píng)估技術(shù)和方法的科學(xué)性和精準(zhǔn)性仍有待提升。具體而言，一是在穩(wěn)評(píng)的數(shù)據(jù)、信息收集階段，很多時(shí)候還是采用問(wèn)卷調(diào)查、個(gè)體訪談、召開(kāi)座談會(huì)等較為傳統(tǒng)的方式，并且在調(diào)查過(guò)程中，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素的識(shí)別方面對(duì)顯性風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注較多，而對(duì)隱性風(fēng)險(xiǎn)則相對(duì)忽視，使得獲取的數(shù)據(jù)、信息存在覆蓋面有限、可得性較差以及精準(zhǔn)性不強(qiáng)等問(wèn)題，難以滿足穩(wěn)評(píng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別數(shù)據(jù)和信息資料的要求；二是面對(duì)當(dāng)今重大決策中越來(lái)越多的半結(jié)構(gòu)化以及非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)式風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法無(wú)法進(jìn)行有效處理和分析，在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估環(huán)節(jié)難以提供充分的數(shù)據(jù)證據(jù)，進(jìn)而給決策部門預(yù)留了變通空間，致使穩(wěn)評(píng)中出現(xiàn)了決策與評(píng)估相互越界的現(xiàn)象［4］。因此，如何在當(dāng)前大數(shù)據(jù)得到廣泛應(yīng)用的背景下，引入其他評(píng)估領(lǐng)域更為科學(xué)、先進(jìn)的評(píng)估方法，以此提升穩(wěn)評(píng)方法的科學(xué)性和精準(zhǔn)性，是值得進(jìn)一步探索創(chuàng)新的領(lǐng)域。

（五） 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法治化、制度化建設(shè)相對(duì)滯后

1.權(quán)責(zé)歸屬相對(duì)模糊，部門間協(xié)調(diào)機(jī)制亟待健全。

在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估領(lǐng)域，盡管《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》中確立了地方黨委、政府為穩(wěn)評(píng)的主要負(fù)責(zé)人，具體由維穩(wěn)部門牽頭、相關(guān)責(zé)任部門推進(jìn)實(shí)施的工作方法，并對(duì)穩(wěn)評(píng)中的權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)行了明確劃分。但在具體的實(shí)踐操作過(guò)程中，一方面，由于重大決策、工程等涉及到的職能部門眾多、波及到的社會(huì)群體廣泛、牽涉到的利益關(guān)系復(fù)雜分散，因而難以有效確保清晰的權(quán)責(zé)歸屬與統(tǒng)一有效的管理；另一方面，由于行政管理體制中條塊關(guān)系與屬地管理之間的矛盾，導(dǎo)致穩(wěn)評(píng)中部門分割、各自為政的現(xiàn)象比較普遍。尤其是當(dāng)某個(gè)穩(wěn)評(píng)事項(xiàng)涉及到多個(gè)部門需要進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的時(shí)候，由于各部門職責(zé)交叉又互無(wú)隸屬關(guān)系，且都出臺(tái)了相應(yīng)的穩(wěn)評(píng)辦法，評(píng)估內(nèi)容交叉重疊又都不愿意將評(píng)估職權(quán)讓渡于其他部門，最終導(dǎo)致因部門協(xié)調(diào)機(jī)制不暢而重復(fù)評(píng)估或評(píng)估責(zé)任分散的問(wèn)題。

2.社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法律制度依據(jù)不足，法治化進(jìn)程滯后。

相對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)踐發(fā)展而言，其合法性構(gòu)建進(jìn)程相對(duì)滯后，法律制度依據(jù)嚴(yán)重不足。就中央到地方現(xiàn)已發(fā)布的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估政策文件來(lái)看，多采用行政規(guī)章、行政文件的形式，還停留在制度規(guī)范層面，導(dǎo)致其法律地位不明確?？傮w來(lái)看，目前關(guān)于穩(wěn)評(píng)的立法工作仍處于試水階段，尚無(wú)以法律形式呈現(xiàn)、系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估文本，對(duì)穩(wěn)評(píng)過(guò)程中的部門職責(zé)權(quán)限劃分、監(jiān)督管理及責(zé)任追究等均缺乏來(lái)自于法律層面的權(quán)威性規(guī)范。在全國(guó)統(tǒng)一的穩(wěn)評(píng)法規(guī)文本缺失的大背景下，地方層面的穩(wěn)評(píng)工作基本上是依據(jù)各地對(duì)穩(wěn)評(píng)工作的認(rèn)識(shí)推進(jìn)實(shí)施，甚至個(gè)別地區(qū)和部門主要依賴于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)特別是“一把手”的重視與推動(dòng)，帶有非常明顯的人格化權(quán)威烙印，在很大程度上不可避免地削弱了穩(wěn)評(píng)機(jī)制的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。同時(shí)，法治化進(jìn)程的相對(duì)滯后也造成了各地對(duì)穩(wěn)評(píng)的規(guī)定動(dòng)作理解不夠精準(zhǔn)到位，自主發(fā)揮、變通操作的政策空間過(guò)大，容易引發(fā)一些主觀性、隨意性較強(qiáng)而不符合職責(zé)權(quán)限規(guī)范的行為，最終對(duì)穩(wěn)評(píng)責(zé)任部門間的分工與合作、監(jiān)督與指導(dǎo)以及責(zé)任追究機(jī)制的完善都造成了不利影響。

二、統(tǒng)籌發(fā)展和安全背景下優(yōu)化社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的對(duì)策

（一） 深化對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的科學(xué)認(rèn)知，提升其戰(zhàn)略地位

在我國(guó)開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的背景下，各級(jí)地方黨委、政府和相關(guān)職能部門要從根本上改變實(shí)施社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估會(huì)增加額外的行政成本、影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、加重企業(yè)負(fù)擔(dān)等錯(cuò)誤看法，克服將其看作簡(jiǎn)單限制性工具的各種“短視”傾向，站在新時(shí)代統(tǒng)籌發(fā)展和安全的戰(zhàn)略高度，摒棄傳統(tǒng)被動(dòng)維穩(wěn)的陳舊思維，強(qiáng)化主動(dòng)創(chuàng)穩(wěn)的新觀念，牢固樹(shù)立“在發(fā)展中維護(hù)穩(wěn)定、在穩(wěn)定中實(shí)現(xiàn)發(fā)展”的理念，真正從思想深處認(rèn)識(shí)到開(kāi)展穩(wěn)評(píng)的重要性和必要性，將穩(wěn)評(píng)同防范化解各類風(fēng)險(xiǎn)、創(chuàng)新社會(huì)治理、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展等有機(jī)結(jié)合起來(lái)，將其作為重大決策出臺(tái)的必備前置條件和剛性約束，增強(qiáng)實(shí)施穩(wěn)評(píng)的內(nèi)生動(dòng)力，抓住當(dāng)前深入推進(jìn)穩(wěn)評(píng)工作的有利契機(jī)，全面梳理當(dāng)前存在的問(wèn)題與短板，采取切實(shí)管用的舉措，著力解決影響其有效實(shí)施的基礎(chǔ)性、根本性、源頭性問(wèn)題，做好穩(wěn)評(píng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，將被動(dòng)的消極設(shè)限轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)的積極保障。

（二） 構(gòu)建多元主體參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的制度體系

1.切實(shí)保障公眾在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的有效參與。

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度是以現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)治理的手段促進(jìn)重大政策、重大項(xiàng)目真正體現(xiàn)以人民為中心理念的理想路徑。因此，政府部門應(yīng)摒棄自閉型評(píng)估的思維，借助規(guī)范的程序?qū)⑸鐣?huì)公眾吸納到穩(wěn)評(píng)體系中來(lái)。為此，一是要切實(shí)推進(jìn)信息公開(kāi)，相關(guān)政府部門在開(kāi)展穩(wěn)評(píng)工作時(shí)，要通過(guò)多種渠道、多種方式主動(dòng)向社會(huì)公眾尤其是利益相關(guān)群體披露重大決策、工程和項(xiàng)目的關(guān)鍵信息、政策方案、實(shí)施計(jì)劃等，同時(shí)還要就可能引起不同群體風(fēng)險(xiǎn)感知差異的專業(yè)性、技術(shù)性問(wèn)題進(jìn)行解釋說(shuō)明，減少其風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知偏差，提升其理性風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知能力，使社會(huì)公眾能夠更為充分、精準(zhǔn)地了解重大決策的目標(biāo)、政策預(yù)期收益與利益關(guān)聯(lián)等具體內(nèi)容。二是要高度重視雙向協(xié)商交流，相關(guān)政府決策部門應(yīng)進(jìn)一步暢通與社會(huì)公眾尤其是利益相關(guān)群體的協(xié)商溝通渠道，除采用問(wèn)卷調(diào)查、召開(kāi)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等傳統(tǒng)線下協(xié)商方式以外，還可有效利用現(xiàn)代信息通訊技術(shù)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政、召開(kāi)線上視頻會(huì)議等方式，吸收盡可能多的公眾參與協(xié)商，從而實(shí)現(xiàn)在更廣范圍內(nèi)收集匯聚民意，及時(shí)、真誠(chéng)回應(yīng)不同意見(jiàn)的目標(biāo)。同時(shí)，在磋商結(jié)束后，還需要采取有效措施將各方達(dá)成共識(shí)的協(xié)商結(jié)果真正體現(xiàn)于決策規(guī)劃和實(shí)施過(guò)程中，從而真正提升社會(huì)公眾對(duì)于重大政策、重大項(xiàng)目等最終決策的實(shí)際影響力。三是要逐步推進(jìn)對(duì)社會(huì)公眾參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估情況的督查評(píng)判機(jī)制建設(shè)，可在穩(wěn)評(píng)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中專門設(shè)置與公眾參與相關(guān)的衡量指標(biāo)，并賦予較高的權(quán)重，將這方面的測(cè)評(píng)結(jié)果計(jì)入穩(wěn)評(píng)體系考核的總成績(jī)，對(duì)于排名靠后的地方政府和職能部門要有相應(yīng)的懲戒措施，從而促使政府部門真正從思想上重視、從實(shí)踐上推動(dòng)穩(wěn)評(píng)中的公眾參與。

2.進(jìn)一步規(guī)范第三方穩(wěn)評(píng)機(jī)構(gòu)行為。

當(dāng)前要推進(jìn)穩(wěn)評(píng)體系中第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展，需要從積極培育和嚴(yán)格監(jiān)管兩個(gè)方面雙向發(fā)力。具體而言，一方面，要加大政策支持力度，積極培育第三方穩(wěn)評(píng)機(jī)構(gòu)。一是將目前“可委托”專業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展穩(wěn)評(píng)的規(guī)定修改為“必須委托”第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展穩(wěn)評(píng)，從政策角度進(jìn)一步明確第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)參與穩(wěn)評(píng)的權(quán)利與責(zé)任。二是進(jìn)一步健全第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。為從根本上阻斷第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)與決策部門之間的利益輸送，應(yīng)將穩(wěn)評(píng)設(shè)置為行政許可事項(xiàng)并納入政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的范疇，以合同外包的形式讓有評(píng)估資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展穩(wěn)評(píng)。三是有序推進(jìn)穩(wěn)評(píng)專業(yè)人才培訓(xùn)和資格認(rèn)證工作，進(jìn)一步健全第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)準(zhǔn)入機(jī)制，并對(duì)穩(wěn)評(píng)報(bào)告質(zhì)量較高的第三方機(jī)構(gòu)及人員給予社保補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免等激勵(lì)措施，從而吸納更多的第三方機(jī)構(gòu)參與穩(wěn)評(píng)。另一方面，要加大對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度。一是要建立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的考核問(wèn)責(zé)機(jī)制。對(duì)第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展穩(wěn)評(píng)的誠(chéng)信情況、業(yè)績(jī)及評(píng)估報(bào)告信度、效度等進(jìn)行記錄跟蹤，探索建立第三方評(píng)估報(bào)告聯(lián)合評(píng)審制度，對(duì)穩(wěn)評(píng)結(jié)論要實(shí)施嚴(yán)格的備案制，對(duì)不認(rèn)真履職、穩(wěn)評(píng)報(bào)告質(zhì)量不高、在穩(wěn)評(píng)中有違規(guī)行為的第三方機(jī)構(gòu)，要進(jìn)行嚴(yán)格的責(zé)任追究，并應(yīng)進(jìn)一步暢通考核退出機(jī)制。二是要強(qiáng)化第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的行業(yè)自律和市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制。在進(jìn)一步加強(qiáng)主管部門的監(jiān)管力度的同時(shí)，要更為重視行業(yè)協(xié)會(huì)的常態(tài)化管理作用發(fā)揮，從市場(chǎng)監(jiān)管和行業(yè)自律兩端雙向發(fā)力，維護(hù)第三方穩(wěn)評(píng)的獨(dú)立性、客觀性，對(duì)于第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)或人員違背行業(yè)職業(yè)準(zhǔn)則的行為，要采取嚴(yán)厲的處罰和糾偏措施。

（三） 建立系統(tǒng)科學(xué)、精細(xì)規(guī)范的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序

1.對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的時(shí)序進(jìn)行必要的調(diào)整。

從重大政策制定、執(zhí)行全過(guò)程的視角來(lái)看，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一個(gè)全周期的、持續(xù)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，不僅涉及到重大政策執(zhí)行前進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估，還牽涉到重大政策執(zhí)行過(guò)程中新的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的跟蹤評(píng)估。鑒于此，應(yīng)對(duì)穩(wěn)評(píng)的時(shí)序做出必要的調(diào)整，將當(dāng)前大多數(shù)穩(wěn)評(píng)是在重大決策作出之后、實(shí)施之前進(jìn)行的做法，改為在重大決策作出之前或過(guò)程中就實(shí)施穩(wěn)評(píng)。這樣的時(shí)序設(shè)計(jì)可以使穩(wěn)評(píng)在重大決策制定過(guò)程中切實(shí)起到揭示、規(guī)避、控制風(fēng)險(xiǎn)的作用，進(jìn)而能夠?qū)χ卮鬀Q策或重大工程的實(shí)施與否、建設(shè)與否等產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，真正體現(xiàn)穩(wěn)評(píng)的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

2.實(shí)施全過(guò)程動(dòng)態(tài)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

為了使社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估最大限度地發(fā)揮其功能作用，不應(yīng)僅僅將其局限于重大政策或重大項(xiàng)目實(shí)施前階段進(jìn)行，而是要將穩(wěn)評(píng)貫穿于重大政策的制定、出臺(tái)和執(zhí)行的全過(guò)程，尤其要進(jìn)一步加強(qiáng)重大決策執(zhí)行過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)管控和實(shí)施后的政策效果評(píng)估、政策反饋、調(diào)整糾偏以及決策失誤責(zé)任追究等。為此，應(yīng)建立健全有效的跟蹤評(píng)估機(jī)制，圍繞重大決策事項(xiàng)的全過(guò)程開(kāi)展動(dòng)態(tài)跟蹤評(píng)估，針對(duì)重大政策或重大項(xiàng)目在實(shí)施的不同階段產(chǎn)生的新問(wèn)題、新矛盾有重點(diǎn)地進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，進(jìn)而能夠?qū)崟r(shí)地從源頭上消除影響社會(huì)穩(wěn)定和諧的因素，避免各類社會(huì)安全事件的發(fā)生。

（四） 進(jìn)一步完善穩(wěn)評(píng)指標(biāo)體系，持續(xù)提升穩(wěn)評(píng)方法的科學(xué)性

1.持續(xù)優(yōu)化社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系。

針對(duì)當(dāng)前穩(wěn)評(píng)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)中存在的突出問(wèn)題，一是遵循系統(tǒng)性和客觀性的原則，盡快優(yōu)化評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)置。其中，系統(tǒng)性原則要求對(duì)各種與重大決策或重大工程相關(guān)的顯性的和潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行綜合、系統(tǒng)的分析研究，尤其強(qiáng)調(diào)在選取指標(biāo)的過(guò)程中要注重?cái)U(kuò)大調(diào)查評(píng)估對(duì)象的覆蓋范圍，要盡可能將重大決策或重大工程直接或間接影響范圍內(nèi)的所有的利益相關(guān)方吸納進(jìn)來(lái)，并要把受影響的利益相關(guān)者放置到社會(huì)大環(huán)境中進(jìn)行考察，深入細(xì)致地調(diào)查了解受影響者與外在環(huán)境的聯(lián)系及相互影響，注重其自我調(diào)節(jié)及與外部環(huán)境的適應(yīng)程度?？陀^性原則要求選取評(píng)估指標(biāo)時(shí)要從實(shí)際情況出發(fā)，全面把握風(fēng)險(xiǎn)可能發(fā)生的空間、時(shí)間等因素，精準(zhǔn)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的變化與差別，同時(shí)，指標(biāo)設(shè)置時(shí)應(yīng)摒棄個(gè)人主觀判斷，保證從價(jià)值中立的視角選擇能夠全面準(zhǔn)確反映被調(diào)查者的真實(shí)想法和意愿。二是考慮到重大決策或重大工程的風(fēng)險(xiǎn)源構(gòu)成主要包括社會(huì)互適性風(fēng)險(xiǎn)和工程類風(fēng)險(xiǎn)因素，包涵了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、制度與生態(tài)環(huán)境四個(gè)維度，涉及到了決策制定、實(shí)施中和實(shí)施后三個(gè)階段，因此，要對(duì)影響社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)源或風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、制度、生態(tài)環(huán)境等維度的系統(tǒng)梳理，結(jié)合當(dāng)前社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系中的合法性、合理性、可行性、可控性四個(gè)一級(jí)指標(biāo)，進(jìn)一步強(qiáng)化以下四個(gè)維度的評(píng)估分析，即以程序評(píng)估為重點(diǎn)的合法性分析、以決策評(píng)估為核心的合理性分析、以方案評(píng)估為主體的可行性分析及以訴求評(píng)估為基礎(chǔ)的可控性分析。

2.合理改進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法。

開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不僅需要采用問(wèn)卷調(diào)查、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析等側(cè)重于量化分析的科學(xué)技術(shù)手段，也需要對(duì)利益相關(guān)方進(jìn)行訴求分析、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別等社會(huì)科學(xué)的知識(shí)方法，真正體現(xiàn)了價(jià)值導(dǎo)向與技術(shù)導(dǎo)向的有機(jī)統(tǒng)一。因此，在今后的穩(wěn)評(píng)實(shí)踐中，一是要樹(shù)立這樣的意識(shí)，即穩(wěn)評(píng)并不僅僅涉及到量化評(píng)估，而是需要結(jié)合穩(wěn)評(píng)的實(shí)踐需要和具體的評(píng)估對(duì)象，圍繞風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、分析、分級(jí)、控制等方面，綜合使用定性、定量、定位、定策相結(jié)合的多種評(píng)估方法，更為精準(zhǔn)地評(píng)定社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的等級(jí)、準(zhǔn)確評(píng)估利益相關(guān)方的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，并提出具有一定可行性和可操作性的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避或化解對(duì)策。二是要針對(duì)現(xiàn)有穩(wěn)評(píng)中科學(xué)性相對(duì)缺乏的問(wèn)題，應(yīng)將大數(shù)據(jù)技術(shù)引入到評(píng)估方法中來(lái)。作為能夠高效處理海量數(shù)據(jù)信息的新興技術(shù)，大數(shù)據(jù)可以通過(guò)可視化、直觀化的方式將定性評(píng)估技術(shù)與定量評(píng)估技術(shù)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，并能有效處理傳統(tǒng)評(píng)估方法無(wú)能為力的半結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。并且，大數(shù)據(jù)技術(shù)在依托數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)技術(shù)對(duì)跨數(shù)據(jù)源的多類型信息資源進(jìn)行整合的基礎(chǔ)上，可以處理不同政府層級(jí)和部門之間以及政府與企業(yè)、社會(huì)之間的全樣本風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)信息，對(duì)被評(píng)估的重大決策或重大工程進(jìn)行全方位評(píng)估，進(jìn)而有效保證穩(wěn)評(píng)結(jié)論的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

（五） 加快社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的立法進(jìn)程，進(jìn)一步完善相關(guān)配套制度

1.進(jìn)一步優(yōu)化評(píng)估主體權(quán)責(zé)分工，構(gòu)建部門間協(xié)調(diào)機(jī)制。

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一項(xiàng)涉及面較廣的系統(tǒng)工程，需要多層級(jí)政府和多個(gè)職能部門的協(xié)同運(yùn)行和相互配合。為此，一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，逐步建立起以黨政主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人的穩(wěn)評(píng)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，明確層級(jí)任務(wù)，為穩(wěn)評(píng)的有序開(kāi)展提供強(qiáng)有力的組織保障。二是各地在實(shí)施穩(wěn)評(píng)的過(guò)程中，進(jìn)一步明確各評(píng)估主體之間的權(quán)責(zé)界限和職責(zé)分工，保證各部門各負(fù)其責(zé)，從根源上切實(shí)減少穩(wěn)評(píng)各主體間職責(zé)不清、職能交叉以及責(zé)權(quán)失衡的現(xiàn)象。三是建立健全穩(wěn)評(píng)部門協(xié)同治理機(jī)制，加強(qiáng)各部門間的溝通協(xié)商與聯(lián)動(dòng)。四是進(jìn)一步理順維穩(wěn)部門與其他穩(wěn)評(píng)責(zé)任部門之間的關(guān)系。針對(duì)當(dāng)前穩(wěn)評(píng)實(shí)踐中維穩(wěn)辦職責(zé)虛化的問(wèn)題，應(yīng)在體制層面逐步理順維穩(wěn)辦與其他職能部門的關(guān)系，強(qiáng)化維穩(wěn)辦的評(píng)估主體責(zé)任，尤其是要更有效地發(fā)揮其在穩(wěn)評(píng)中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與監(jiān)督作用，具體負(fù)責(zé)推進(jìn)評(píng)估規(guī)劃、測(cè)評(píng)與反饋等各項(xiàng)穩(wěn)評(píng)工作。

2.積極推進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法治化進(jìn)程。

在當(dāng)前國(guó)家層面社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法律地位仍未明確的背景下，盡管一些地方政府已經(jīng)出臺(tái)了關(guān)于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的辦法和意見(jiàn)，但從法律層面而言，這些文件的性質(zhì)仍屬于法律位階較低的工作指導(dǎo)類規(guī)章。同時(shí)，實(shí)踐中各地的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估也是以重大決策的前置程序存在，而不是法定程序，在一定程度上導(dǎo)致穩(wěn)評(píng)的實(shí)施缺乏權(quán)威性和規(guī)范性。就實(shí)踐效果而言，為了充分發(fā)揮社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的應(yīng)有功能，必須將穩(wěn)評(píng)上升為一種法定程序。十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》已將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估確定為重大行政決策的法定程序，因此，將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估上升為法定程序應(yīng)是今后中央和地方層面立法的重要任務(wù)之一。在地方層面，根據(jù)憲法和法律制定社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的行政法規(guī)，可以由地方人大常委會(huì)探索制訂《社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估條例》。在地方經(jīng)驗(yàn)積累的基礎(chǔ)上，待條件成熟后，在中央層面，也應(yīng)以國(guó)家法律或行政法規(guī)的形式，將穩(wěn)評(píng)明確納入到重大決策體系中，從而以法律的形式將穩(wěn)評(píng)的基本原則、實(shí)施范圍、評(píng)估主體、主體責(zé)任和問(wèn)責(zé)處罰措施等內(nèi)容予以明確規(guī)定，使穩(wěn)評(píng)的實(shí)施更有動(dòng)力，問(wèn)責(zé)追責(zé)更有底氣，并進(jìn)一步推動(dòng)政府決策的科學(xué)化、民主化與法治化?！?/p>