我國(guó)創(chuàng)業(yè)政策變遷的文本考察：歷程、邏輯與基本經(jīng)驗(yàn)

薛博文

（南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350）

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的加速轉(zhuǎn)型，創(chuàng)業(yè)活動(dòng)在建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家過程中所發(fā)揮的作用逐漸彰顯，國(guó)家層面對(duì)這一行為已經(jīng)形成了廣泛的價(jià)值認(rèn)同。黨的十九屆五中全會(huì)將“進(jìn)入創(chuàng)新型國(guó)家前列”納入“2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)”，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于創(chuàng)業(yè)活動(dòng)在新時(shí)代為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供更多的創(chuàng)新動(dòng)能。當(dāng)前，我國(guó)政府實(shí)施的一系列創(chuàng)業(yè)政策推動(dòng)了“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的深入開展，是優(yōu)化新時(shí)代創(chuàng)業(yè)工作的重要抓手。因此，為進(jìn)一步提升我國(guó)創(chuàng)業(yè)實(shí)效，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，有必要對(duì)新中國(guó)成立以來我國(guó)政府的創(chuàng)業(yè)政策作系統(tǒng)梳理，厘清其變遷歷程，找到變遷邏輯，總結(jié)基本經(jīng)驗(yàn)，從而為做好新時(shí)代創(chuàng)業(yè)工作提供可循路徑。

一、研究設(shè)計(jì)：方法、樣本與路線

（一） 研究方法

本文采用兩種研究方法。第一，內(nèi)容分析法。這是一種以文獻(xiàn)資料為研究對(duì)象，并對(duì)其進(jìn)行客觀、系統(tǒng)和量化描述的社會(huì)科學(xué)研究方法。它能夠把非量化的語(yǔ)言文字轉(zhuǎn)化為用數(shù)量表示的資料，并用統(tǒng)計(jì)數(shù)字來描述分析結(jié)果，由此對(duì)文獻(xiàn)“質(zhì)”的方面實(shí)現(xiàn)更為精確和深刻的認(rèn)識(shí)［1］。第二，政策話語(yǔ)分析法。這一方法將公共政策視為能被特定集體認(rèn)同和遵從的語(yǔ)言符號(hào)，并認(rèn)為政策文本是在特定語(yǔ)境中建構(gòu)的一種意識(shí)形態(tài)的文本，語(yǔ)境不斷發(fā)生變化，政策文本也會(huì)發(fā)生變遷，因此“理解一項(xiàng)政策應(yīng)始于對(duì)那個(gè)語(yǔ)境的認(rèn)知”［2］。

本文基于內(nèi)容分析法對(duì)選取的政策研究樣本進(jìn)行關(guān)鍵詞詞頻歸類和計(jì)量統(tǒng)計(jì)分析，從而厘清我國(guó)政府創(chuàng)業(yè)政策的變遷歷程，再對(duì)所選取的政策樣本進(jìn)行政策話語(yǔ)分析，結(jié)合政策語(yǔ)境找到我國(guó)創(chuàng)業(yè)政策變遷的內(nèi)在邏輯，并總結(jié)基本經(jīng)驗(yàn)。

（二） 研究樣本

在樣本內(nèi)容方面，本文選取歷年國(guó)務(wù)院向全國(guó)人民代表大會(huì)所作的《政府工作報(bào)告》作為研究樣本。這主要有兩方面考慮。第一，理論的適用性。政策話語(yǔ)分析法基于言語(yǔ)行為理論。這一理論在“話語(yǔ)即行為”的核心觀點(diǎn)上提出要實(shí)現(xiàn)“以言行事”必須滿足四項(xiàng)基本條件［3］：一是存在能滿足話語(yǔ)言說條件并行之有效的公認(rèn)程序；二是這一程序適用于特定場(chǎng)合中特定的人和情景；三是這一程序被參與者正確、完全地遵照；四是在這一程序下，參與者言自內(nèi)心并且言出必行［4］?！墩ぷ鲌?bào)告》是以國(guó)務(wù)院為言說主體的政策話語(yǔ)，是我國(guó)中央人民政府的施政綱要，完全具備“以言行事”的話語(yǔ)功能，適用于言語(yǔ)行為理論的分析方法。第二，研究的契合性。國(guó)務(wù)院所作的《政府工作報(bào)告》在政府政策文本中具有最高權(quán)威性，且我國(guó)有關(guān)創(chuàng)業(yè)的政策內(nèi)容在《政府工作報(bào)告》中都有體現(xiàn)，以《政府工作報(bào)告》為研究樣本可以清晰地考察我國(guó)創(chuàng)業(yè)政策的整體變遷。

在樣本數(shù)量方面，由于國(guó)務(wù)院在1949-1953年、1961-1963年、1965-1974年、1976-1977年并沒有公開發(fā)布《政府工作報(bào)告》，本文最終選取了自1949-2020年間的52份《政府工作報(bào)告》 作為研究樣本。

（三） 技術(shù)路線

本文的技術(shù)路線主要由以下三個(gè)步驟組成：第一，樣本的預(yù)處理，通過關(guān)鍵詞搜索出52份研究樣本中有關(guān)“創(chuàng)業(yè)”的內(nèi)容，形成“創(chuàng)業(yè)政策話語(yǔ)”數(shù)據(jù)庫(kù)。第二，文本計(jì)量分析，運(yùn)用質(zhì)性分析軟件Nvivo12Plus對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)中的文本內(nèi)容進(jìn)行編碼和詞頻統(tǒng)計(jì)分析，并生成可視化圖表，以此來厘清我國(guó)政府創(chuàng)業(yè)政策的變遷過程。第三，政策語(yǔ)境分析，在Nvivo12Plus計(jì)量分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合政策語(yǔ)境，在相應(yīng)社會(huì)背景下分析我國(guó)創(chuàng)業(yè)政策變遷的內(nèi)在邏輯，總結(jié)基本經(jīng)驗(yàn)。

二、我國(guó)創(chuàng)業(yè)政策的變遷歷程

對(duì)政策變遷的考察要把握政策發(fā)展的整體性和階段性兩個(gè)方面。首先，從整體性來看，對(duì)特定政策文本所使用的詞匯、修辭等進(jìn)行分析，可以揭示政策發(fā)展的主線。在對(duì)樣本進(jìn)行“創(chuàng)業(yè)”關(guān)鍵詞搜索后，《政府工作報(bào)告》中的“創(chuàng)業(yè)政策話語(yǔ)”得以篩選出來。運(yùn)用Nvivo12Plus軟件其進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)分析（見表1），可以得到創(chuàng)業(yè)政策話語(yǔ)詞云統(tǒng)計(jì)圖（見圖1） 和矩形樹狀式結(jié)構(gòu)圖（見圖2）。從詞頻統(tǒng)計(jì)來看，發(fā)展（302次）、就業(yè)（228次）、建設(shè)（179次）、改革（176次）、經(jīng)濟(jì)（142次）、企業(yè)（133次）、創(chuàng)新（123次） 等核心詞匯的出現(xiàn)有較高頻率。對(duì)他們進(jìn)行政策話語(yǔ)意義分析可以得到：一方面，促進(jìn)就業(yè)是政府實(shí)施創(chuàng)業(yè)政策的主要目標(biāo)，但如何驅(qū)動(dòng)更高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為新時(shí)代政府施政的重要考量。另一方面，“加強(qiáng)”“推進(jìn)”“提高”“促進(jìn)”“加快”等修飾性詞語(yǔ)的使用表明政府對(duì)創(chuàng)業(yè)工作的重視度日益提升，在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施下，政府的創(chuàng)業(yè)政策越來越有進(jìn)步性，更為開放的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)體系也在逐步形成。

其次，從階段性來看，根據(jù)關(guān)鍵詞搜索結(jié)果，可以繪制“歷年國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》‘創(chuàng)業(yè)’詞頻數(shù)量統(tǒng)計(jì)圖”（見圖3），從而找到階段性特征?？梢钥吹剑?979年以前，《政府工作報(bào)告》中并未出現(xiàn)“創(chuàng)業(yè)”。自1979年后，“創(chuàng)業(yè)”一詞的出現(xiàn)頻次呈現(xiàn)出逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)且近七年的增長(zhǎng)率達(dá)到最高。結(jié)合不同語(yǔ)境下“創(chuàng)業(yè)”的具體內(nèi)涵，可以將我國(guó)政府創(chuàng)業(yè)政策的演變大體上分為三個(gè)階段：從1949年至1996年以政治動(dòng)員為主要形式的創(chuàng)業(yè)孕育期；從1997年至2013年以促進(jìn)就業(yè)為核心目標(biāo)的創(chuàng)業(yè)發(fā)展期；從2014年至今以創(chuàng)新發(fā)展為價(jià)值取向的創(chuàng)業(yè)新時(shí)代。

（一） 1949-1996年：以政治動(dòng)員為主要形式的創(chuàng)業(yè)孕育期

雖然從1949年到1996年有著將近50年的時(shí)間跨度，但這一時(shí)期，《政府工作報(bào)告》中沒有提及有關(guān)創(chuàng)業(yè)的相關(guān)內(nèi)容，創(chuàng)業(yè)政策總體上處于孕育階段。根據(jù)《政府工作報(bào)告》的創(chuàng)業(yè)詞頻統(tǒng)計(jì)，可以將這一時(shí)期以改革開放為時(shí)間節(jié)點(diǎn)再作具體階段劃分。

第一階段為1949年至1978年。由于新中國(guó)成立初期面臨“一窮二白”的艱難處境，且經(jīng)濟(jì)體制主要以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，并無創(chuàng)辦企業(yè)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為，這一階段的10份《政府工作報(bào)告》沒有出現(xiàn)“創(chuàng)業(yè)”這一詞匯。《政府工作報(bào)告》更多以恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與工業(yè)發(fā)展為主要內(nèi)容，或者直接由有關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)類專項(xiàng)報(bào)告替代。如1955年的《政府工作報(bào)告》由《關(guān)于發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的第一個(gè)五年計(jì)劃的報(bào)告》 替代，1958年的《政府工作報(bào)告》由《1958年度國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃草案的報(bào)告》替代。但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，使科技領(lǐng)域的創(chuàng)新得到政府重視，一些開創(chuàng)性的理念在這一時(shí)期得以萌芽。

表1 “創(chuàng)業(yè)政策話語(yǔ)”詞頻統(tǒng)計(jì)結(jié)果

圖1 “創(chuàng)業(yè)政策話語(yǔ)”詞云統(tǒng)計(jì)圖資料來源：Nvivo12 Plus 可視化生成

圖2 “創(chuàng)業(yè)政策話語(yǔ)”矩形樹狀式結(jié)構(gòu)圖資料來源：Nvivo12 Plus 可視化生成

圖3 國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》“創(chuàng)業(yè)”詞頻數(shù)量統(tǒng)計(jì)資料來源：根據(jù)關(guān)鍵詞搜索結(jié)果筆者自制

第二階段為1979年至1996年。1979年的《政府工作報(bào)告》首次出現(xiàn)“創(chuàng)業(yè)”這一詞匯，但政策語(yǔ)境并未賦予它“創(chuàng)辦企業(yè)”的內(nèi)涵，報(bào)告的本意是對(duì)在增產(chǎn)節(jié)約運(yùn)動(dòng)中全國(guó)人民“艱苦創(chuàng)業(yè)”的革命干勁給予肯定性評(píng)價(jià)。自此之后，“創(chuàng)業(yè)”以“開創(chuàng)事業(yè)”這一政治動(dòng)員的語(yǔ)義于《政府工作報(bào)告》中出現(xiàn)，其常見表述為“要發(fā)揚(yáng)艱苦奮斗的創(chuàng)業(yè)精神”和“自力更生，艱苦創(chuàng)業(yè)”。但此時(shí)期的“創(chuàng)業(yè)”語(yǔ)義也有了從“開創(chuàng)事業(yè)”到“創(chuàng)辦企業(yè)”的過渡性傾向。1996年的《政府工作報(bào)告》提出“貧困地區(qū)要發(fā)揚(yáng)艱苦創(chuàng)業(yè)精神，主要依靠自己的力量脫貧致富”，在這一語(yǔ)境下，“創(chuàng)業(yè)”一詞便不再單純?yōu)檎蝿?dòng)員服務(wù)，已經(jīng)有了一定的群體自發(fā)性和市場(chǎng)性。

（二） 1997-2013年：以促進(jìn)就業(yè)為核心目標(biāo)的創(chuàng)業(yè)發(fā)展期

如果以間斷-均衡理論來解釋我國(guó)創(chuàng)業(yè)政策的變遷，則1997年至2014年的18年間就是我國(guó)創(chuàng)業(yè)政策的第一個(gè)間斷期。在這一時(shí)期，創(chuàng)業(yè)政策得以正式萌發(fā)。1997年的《政府工作報(bào)告》 首次出現(xiàn)以“創(chuàng)辦企業(yè)”為主要語(yǔ)義的“創(chuàng)業(yè)”詞匯。報(bào)告中提出“要鼓勵(lì)學(xué)到技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)民回到家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”，也提出“我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，要靠長(zhǎng)期艱苦創(chuàng)業(yè)才能改變落后面貌”，這在延續(xù)政治動(dòng)員的語(yǔ)義下有效地將“創(chuàng)業(yè)”變成了一項(xiàng)具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，也標(biāo)志著創(chuàng)業(yè)行為正式得到了中央政府的認(rèn)可。

這一時(shí)期的創(chuàng)業(yè)政策具有明顯導(dǎo)向，即創(chuàng)業(yè)為解決就業(yè)問題服務(wù)。以2008年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)對(duì)這一時(shí)期作具體階段劃分，可以看到我國(guó)政府對(duì)創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的政策支持在這一時(shí)期有了從精神扶持到實(shí)質(zhì)性支持的根本轉(zhuǎn)變。自1997年至2007年，雖然《政府工作報(bào)告》每年對(duì)“創(chuàng)業(yè)”都有提及，但更多的是國(guó)家層面上基于擴(kuò)大就業(yè)的考慮對(duì)創(chuàng)業(yè)行為的引導(dǎo)和支持，如“千方百計(jì)擴(kuò)大就業(yè)，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)和自謀職業(yè)”，缺乏實(shí)質(zhì)性具體支持政策。2008年的全球性金融危機(jī)使勞動(dòng)力市場(chǎng)需求萎縮，加之大學(xué)擴(kuò)招速度加快，大學(xué)生就業(yè)難成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。在這種背景下，2009年的《政府工作報(bào)告》從創(chuàng)辦創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、降低創(chuàng)業(yè)門檻等多方面提出加快促進(jìn)創(chuàng)業(yè)、給予創(chuàng)業(yè)更大支持的多項(xiàng)舉措。自此之后，國(guó)務(wù)院各部門有關(guān)創(chuàng)業(yè)的政策出臺(tái)頻率顯著加快，政策內(nèi)容也更加詳細(xì)，政府已由為創(chuàng)業(yè)提供優(yōu)惠向?yàn)閯?chuàng)業(yè)提供服務(wù)轉(zhuǎn)變，創(chuàng)業(yè)成為解決就業(yè)問題的重要途徑。

（三） 2014年至今：以創(chuàng)新發(fā)展為價(jià)值取向的創(chuàng)業(yè)新時(shí)代

2014年以后，我國(guó)的創(chuàng)業(yè)工作進(jìn)入了全面加速發(fā)展的新時(shí)代。我國(guó)政府創(chuàng)業(yè)政策的價(jià)值目標(biāo)在這一時(shí)期實(shí)現(xiàn)了從單一促進(jìn)就業(yè)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的轉(zhuǎn)換。2014年的《政府工作報(bào)告》首次將“創(chuàng)業(yè)”與“創(chuàng)新”進(jìn)行了結(jié)合，在以創(chuàng)業(yè)促進(jìn)就業(yè)的基礎(chǔ)上提出了“以創(chuàng)新引領(lǐng)創(chuàng)業(yè)”。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在當(dāng)年舉辦的夏季達(dá)沃斯論壇上提出了“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的施政導(dǎo)向，而后國(guó)務(wù)院又相繼出臺(tái)了《關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》《關(guān)于強(qiáng)化實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略 進(jìn)一步推進(jìn)大床創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新深入發(fā)展的意見》，“創(chuàng)業(yè)”一詞在2015年、2016年、2017年、2018年的《政府工作報(bào)告》中均出現(xiàn)13次以上，達(dá)到歷史上最高頻率。這一時(shí)期的創(chuàng)業(yè)政策在全民創(chuàng)新的理念上將創(chuàng)業(yè)活動(dòng)推向普遍化、社會(huì)化。如2015年的《政府工作報(bào)告》提出“全社會(huì)要厚植創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新文化”，2016年的《政府工作報(bào)告》提出“要充分釋放全社會(huì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新潛能”。

在這一時(shí)期，我國(guó)政府的創(chuàng)業(yè)政策融合創(chuàng)新的語(yǔ)義，形成了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策。創(chuàng)業(yè)政策已經(jīng)不再為解決單一的就業(yè)問題服務(wù)，而是要與科技創(chuàng)新相結(jié)合，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供重要的驅(qū)動(dòng)力，即新動(dòng)能。這一動(dòng)能強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不再堅(jiān)持過去的資源驅(qū)動(dòng)型模式，不再由第一、第二產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)，而是要在以科技創(chuàng)新為主的第三產(chǎn)業(yè)形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，在新的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)新的創(chuàng)業(yè)。此外，這一時(shí)期的創(chuàng)業(yè)政策也不再僅僅聚焦于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而是以大眾創(chuàng)業(yè)的形式拓展了創(chuàng)業(yè)空間，延申了創(chuàng)業(yè)的政策語(yǔ)義，強(qiáng)調(diào)以創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治建設(shè)、社會(huì)治理等多領(lǐng)域提供新驅(qū)動(dòng)。

三、我國(guó)創(chuàng)業(yè)政策變遷的三重邏輯

Lyons提出“判明言語(yǔ)的意義就是要對(duì)語(yǔ)言材料作連續(xù)語(yǔ)境分析”［5］。在政策語(yǔ)境視角下縱觀我國(guó)政府創(chuàng)業(yè)政策所經(jīng)歷的孕育期、發(fā)展期和新時(shí)代的變遷過程，可以梳理出政策變遷的三條邏輯：其一是以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€的政治邏輯，其二是以經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型為主線的經(jīng)濟(jì)邏輯，其三是以社會(huì)秩序重構(gòu)為主線的社會(huì)邏輯。

（一） 政治邏輯：從全能到有限的政府職能轉(zhuǎn)變

新中國(guó)成立以來，我國(guó)政府在政治模式上經(jīng)歷了從全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，這為“創(chuàng)業(yè)”的政策語(yǔ)義從政治動(dòng)員實(shí)體化為具體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供了政治空間。改革開放之前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)政府在政治模式上為一元權(quán)力結(jié)構(gòu)下的全能政府模式。這種全能格局下有兩個(gè)突出特征。第一是央地關(guān)系中中央的高度集權(quán)，所有的權(quán)力高度集中于中央，社會(huì)分權(quán)、地方分權(quán)得到了根本否定。第二是政社關(guān)系中的泛政治化，國(guó)家權(quán)力直接延申到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府壟斷了本該由市場(chǎng)掌握的資源配置權(quán)，直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，干預(yù)和掌控微觀經(jīng)濟(jì)主體。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的管控和畢業(yè)生統(tǒng)招統(tǒng)分的政策從根本上使以個(gè)人為主體的自主創(chuàng)業(yè)活動(dòng)喪失了可能性?！白粤Ω?、艱苦創(chuàng)業(yè)”在政治掛帥的模式下經(jīng)自上而下的政治動(dòng)員成為全國(guó)性的生產(chǎn)動(dòng)員口號(hào)，“創(chuàng)業(yè)”的政策語(yǔ)義僅在政治范圍內(nèi)以“開創(chuàng)事業(yè)”的內(nèi)涵生效，其經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵未被激活。

改革開放以后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在我國(guó)的逐漸確立，一元權(quán)力結(jié)構(gòu)逐漸解體，公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的二元性分化開始進(jìn)行［6］。但這個(gè)過程也具有一定的漸進(jìn)性。2014年以前，政府治理模式在轉(zhuǎn)型期間仍然保留著集權(quán)色彩，這使得政府的創(chuàng)業(yè)政策具有功利性和自我復(fù)制性，即創(chuàng)業(yè)服務(wù)于促進(jìn)就業(yè)目標(biāo)，且創(chuàng)業(yè)政策多為經(jīng)費(fèi)、場(chǎng)地等簡(jiǎn)單支持［7］。隨著政府轉(zhuǎn)型的深入，政府職能逐漸從全能型轉(zhuǎn)變?yōu)橄薅ㄓ谡涡怨差I(lǐng)域的有限型，“權(quán)力清單”打開了“法無禁止即可為”的社會(huì)空間，創(chuàng)業(yè)活動(dòng)吸納了更為多元的參與主體。近年來，我國(guó)政府大力推動(dòng)“放管服”改革，進(jìn)一步釋放了創(chuàng)業(yè)市場(chǎng)活力，這直接促進(jìn)了“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”良好創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)格局的形成以及我國(guó)政府創(chuàng)業(yè)政策體系的優(yōu)化。

（二） 經(jīng)濟(jì)邏輯：從計(jì)劃到市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型

經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型是創(chuàng)業(yè)政策變遷的第二重語(yǔ)境。第一，經(jīng)濟(jì)體制改革催動(dòng)從孕育期向發(fā)展期的變遷。新中國(guó)成立以后，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)并未實(shí)現(xiàn)獨(dú)立，處處滲透著國(guó)家意志，籠罩于政治強(qiáng)力之下。在這種體制下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的自主性被吞噬，完全服務(wù)于政治掛帥的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。國(guó)家的“創(chuàng)業(yè)”號(hào)召則是動(dòng)員社會(huì)公民集體投入到國(guó)有經(jīng)濟(jì)的建設(shè)中來，因此大型工礦資源的開發(fā)、國(guó)家重化工業(yè)的建設(shè)等統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)行動(dòng)擠占了創(chuàng)業(yè)這一微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的生存空間。從《政府工作報(bào)告》中的創(chuàng)業(yè)政策話語(yǔ)來看，在20世紀(jì)90年代社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立之前，政府并無實(shí)質(zhì)性支持創(chuàng)業(yè)的政策出臺(tái)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立以后，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代各經(jīng)濟(jì)主體久受壓抑的逐利動(dòng)機(jī)、利潤(rùn)動(dòng)機(jī)和商業(yè)動(dòng)機(jī)等得到社會(huì)的普遍認(rèn)可或合法化，中國(guó)歷史上首次出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)獨(dú)立化的發(fā)展進(jìn)程［8］。在市場(chǎng)的資源配置框架下，“雙向選擇、自主擇業(yè)”取代了“統(tǒng)包統(tǒng)分”的就業(yè)政策，按生產(chǎn)要素分配豐富了按勞分配的分配制度，這都使得各經(jīng)濟(jì)主體有了更為獨(dú)立的選擇空間。此外，現(xiàn)代企業(yè)制度的逐步建立和資本市場(chǎng)的逐漸完善也為創(chuàng)業(yè)活動(dòng)提供了更為有力的經(jīng)濟(jì)支持［9］。

第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型催動(dòng)從發(fā)展期到新時(shí)代的變遷。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式已經(jīng)面臨著二次調(diào)整的需求，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)必須進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)。2014年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步進(jìn)入“新常態(tài)”，以“穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)”為主要目標(biāo)的精細(xì)化發(fā)展模式取代了片面追求經(jīng)濟(jì)建設(shè)速度的粗放型發(fā)展模式。在供給側(cè)需求的調(diào)試下，創(chuàng)業(yè)政策與創(chuàng)新相結(jié)合，創(chuàng)業(yè)不再為促進(jìn)就業(yè)這一單一價(jià)值目標(biāo)服務(wù)，而是通過在新興領(lǐng)域、高科技領(lǐng)域的創(chuàng)業(yè)活動(dòng)，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新動(dòng)能，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量發(fā)展。

（三） 社會(huì)邏輯：從依附到自主的社會(huì)秩序重構(gòu)

新中國(guó)成立以后，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制主要經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的影響下，我國(guó)的社會(huì)秩序也在發(fā)生著深刻變革，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)應(yīng)的自主型社會(huì)秩序逐漸取代了與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相對(duì)應(yīng)的國(guó)家統(tǒng)制型社會(huì)秩序，市民社會(huì)在社會(huì)秩序的重構(gòu)過程中得以建立，這推動(dòng)了我國(guó)政府創(chuàng)業(yè)政策的變遷。具體來看，在國(guó)家統(tǒng)制型社會(huì)秩序下，個(gè)體的自主意識(shí)和權(quán)利依附于人為構(gòu)建的國(guó)家秩序，個(gè)體的主動(dòng)性和創(chuàng)造性被強(qiáng)大的國(guó)家意志消解。而在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立過程中，政府與市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)漸漸分離，產(chǎn)生于市場(chǎng)和社會(huì)本身的自生秩序使得個(gè)體可以自由交往、自由競(jìng)爭(zhēng)。改革開放后，原有的身份限制和地域限制的狀況發(fā)生了根本性變化，來自縱向上和橫向上的各種壁壘逐漸解除，普遍化的社會(huì)交往和流動(dòng)也在這兩個(gè)方面逐漸擴(kuò)散開來[10]。首先，社會(huì)個(gè)體的自我意識(shí)在社會(huì)秩序的重構(gòu)中得以彰顯。個(gè)體可以通過自主性的行為活動(dòng)來獲取社會(huì)角色和社會(huì)身份，而不再受到原有社會(huì)階層的制約，這種“從身份到契約”的轉(zhuǎn)變極大地激發(fā)了個(gè)體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的積極性，為創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的興起和創(chuàng)業(yè)政策的實(shí)體化推進(jìn)提供了社會(huì)意識(shí)層面的可行性。其次，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展沖破了舊有的“畫地為牢”的地域限制，社會(huì)個(gè)體可以自由流動(dòng)，橫向上的社會(huì)溝通提高了資源配置的效率，促進(jìn)了科技、人才的擴(kuò)散和交流，這為創(chuàng)業(yè)政策的推廣和繁榮提供了社會(huì)通道。

四、我國(guó)創(chuàng)業(yè)政策變遷的基本經(jīng)驗(yàn)

從政策文本和政策話語(yǔ)視角對(duì)新中國(guó)成立以來我國(guó)政府的創(chuàng)業(yè)政策進(jìn)行梳理，明晰政策變遷的基本歷程，厘清政策變遷的內(nèi)在邏輯，為做好新時(shí)代創(chuàng)業(yè)工作提供了基本經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建了“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”蓬勃發(fā)展的可循路徑。

（一） 遵從政治邏輯，增進(jìn)創(chuàng)業(yè)政策服務(wù)性

政府是創(chuàng)業(yè)政策的實(shí)施主體，政府的管理模式和施政行為會(huì)直接影響創(chuàng)業(yè)政策的實(shí)施效果。在創(chuàng)業(yè)新時(shí)代促進(jìn)創(chuàng)業(yè)活動(dòng)更高質(zhì)量發(fā)展必須遵從從全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變這一政策變遷的政治邏輯，建設(shè)優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)型政府。

第一，政府服務(wù)理念人性化。服務(wù)型政府理論認(rèn)為“人民滿意的政府”必須注重對(duì)公民需求的回應(yīng)[11]，這要求在創(chuàng)業(yè)活動(dòng)中，政府必須弱化以政府為本位的“掌舵”思想而樹立鮮明的服務(wù)意識(shí)，這應(yīng)當(dāng)包含對(duì)公眾價(jià)值與個(gè)性化需求兩個(gè)方面的回應(yīng)。首先，政府應(yīng)當(dāng)關(guān)注創(chuàng)業(yè)者對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、成果轉(zhuǎn)化、經(jīng)費(fèi)支持的普遍性訴求，通過創(chuàng)業(yè)服務(wù)政策的有效供給破解創(chuàng)業(yè)發(fā)展難題。其次，政府也應(yīng)關(guān)注復(fù)雜市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中創(chuàng)客的個(gè)性需求，如針對(duì)大學(xué)生、農(nóng)民工等不同創(chuàng)業(yè)群體增強(qiáng)政策供給的針對(duì)性。

第二，政策服務(wù)體系科學(xué)化。政策領(lǐng)域、政策工具和政策目的的多樣性決定了政策體系的復(fù)雜性。因此，政府必須從多方面優(yōu)化和完善現(xiàn)有創(chuàng)業(yè)政策體系。首先，要逐步提高創(chuàng)業(yè)政策的全面性，針對(duì)創(chuàng)業(yè)融資和創(chuàng)業(yè)壁壘等政策弱勢(shì)區(qū)域補(bǔ)足政策供給。其次，要從橫向上加強(qiáng)各領(lǐng)域政策對(duì)創(chuàng)業(yè)活動(dòng)支持的融合度，打通金融、教育、財(cái)政、科技、人才政策的交流渠道。再次，要從縱向上加強(qiáng)整體政策的設(shè)計(jì)與統(tǒng)籌，一方面在外部立足創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略增強(qiáng)創(chuàng)業(yè)政策的前瞻性，另一方面在內(nèi)部要理順各地區(qū)、各層次政策，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。

第三，政府服務(wù)能力高效化。首先，要厘清政府在創(chuàng)業(yè)活動(dòng)中的權(quán)責(zé)邊界。在從全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的過程中，政府要擺脫過去大抓大管的管理思維，變“重審批、輕監(jiān)管、弱服務(wù)”為“科學(xué)審批、有效監(jiān)管、優(yōu)質(zhì)服務(wù)”，讓創(chuàng)業(yè)者在創(chuàng)業(yè)過程中收獲更多幸福感。其次，要提高政府工作的執(zhí)行力。通過電子政務(wù)等信息化手段持續(xù)推動(dòng)創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域的“放管服”改革，簡(jiǎn)化審批流程，提高辦事效率，以“最多跑一次”的政務(wù)改革激發(fā)創(chuàng)業(yè)主體創(chuàng)新創(chuàng)造的積極性。

（二） 遵從經(jīng)濟(jì)邏輯，增進(jìn)創(chuàng)業(yè)市場(chǎng)靈活性

我國(guó)創(chuàng)業(yè)政策的不斷變遷和創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的進(jìn)步發(fā)展根本在于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制演變的經(jīng)濟(jì)邏輯，這表明做好新時(shí)代的創(chuàng)業(yè)工作必須處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，在有效治理的前提下，給予市場(chǎng)更多自主權(quán)，增進(jìn)創(chuàng)業(yè)市場(chǎng)的靈活性。

第一，要健全現(xiàn)代分配制度，賦予創(chuàng)業(yè)要素流動(dòng)的靈活性。2002年，黨的十六大明確提出“確立勞動(dòng)、資本、技術(shù)和管理等生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配的原則”，這一提法沖破了單一按勞分配和平均主義的桎梏，為現(xiàn)代分配制度的確立錨定了基本方向。推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)更高質(zhì)量發(fā)展，必須從兩個(gè)方面健全現(xiàn)代分配制度。一方面，要不斷堅(jiān)持和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，讓創(chuàng)業(yè)市場(chǎng)配置創(chuàng)業(yè)資源，從而促進(jìn)資金、人才等創(chuàng)業(yè)生產(chǎn)要素自由、有序流動(dòng)，為創(chuàng)業(yè)活動(dòng)提供更大空間。另一方面，要充分結(jié)合知識(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求，健全分配激勵(lì)機(jī)制，在實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的大框架下，讓生產(chǎn)要素更多地向高科技領(lǐng)域流動(dòng)，以創(chuàng)新帶動(dòng)創(chuàng)業(yè)，從而助力我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，形成良性循環(huán)。

第二，要健全現(xiàn)代企業(yè)制度，賦予企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的靈活性?，F(xiàn)代企業(yè)制度是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過程中基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展誕生的一種以公司制度為核心，以企業(yè)法人制度為主體的企業(yè)制度。黨的十九屆四中全會(huì)將其內(nèi)容表述為“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”。這充分增強(qiáng)和擴(kuò)大了企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)，為創(chuàng)業(yè)活動(dòng)提供了制度載體。優(yōu)化市場(chǎng)中的創(chuàng)業(yè)行為，必須從企業(yè)本身出發(fā)，破除創(chuàng)業(yè)企業(yè)初創(chuàng)時(shí)期的家族體制傾向，以科學(xué)的產(chǎn)權(quán)制度、組織形式創(chuàng)造一種“物競(jìng)天擇、優(yōu)勝劣汰、人盡其才、物盡其用”的制度與環(huán)境，使所有能為企業(yè)支配的資源實(shí)現(xiàn)最大限度的增值[12]，讓創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的可持續(xù)性得到增強(qiáng)，從而促進(jìn)創(chuàng)業(yè)行為的創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化，服務(wù)于創(chuàng)新型國(guó)家的建設(shè)。

（三） 遵從社會(huì)邏輯，增進(jìn)創(chuàng)業(yè)活動(dòng)開放性

我國(guó)政府創(chuàng)業(yè)政策變遷的重要邏輯之一便在于政社關(guān)系隨經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型而發(fā)生變遷。國(guó)家和社會(huì)的分離推動(dòng)了自主型社會(huì)秩序的構(gòu)建，“強(qiáng)社會(huì)”的出現(xiàn)為創(chuàng)業(yè)活動(dòng)提供了重要的場(chǎng)域，也拓展了前景。在新社會(huì)秩序下持續(xù)推動(dòng)創(chuàng)業(yè)活動(dòng)迸發(fā)新活力必須增強(qiáng)創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的開放性與包容性。

第一，增強(qiáng)創(chuàng)業(yè)治理開放性。市民社會(huì)形成的重要表現(xiàn)在于社會(huì)主體的行為規(guī)范可以依靠自組織和自管理來實(shí)現(xiàn)，無需憑借國(guó)家公權(quán)力的介入和干預(yù)。在這種情況下，政府逐漸轉(zhuǎn)變自身職能，減少了對(duì)微觀創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的具體管控，社會(huì)領(lǐng)域自產(chǎn)生的行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織逐漸分擔(dān)了政府的部分監(jiān)管職能。此外，除社會(huì)組織外，高等院校和職業(yè)院校等活躍在社會(huì)領(lǐng)域的創(chuàng)業(yè)教育以及技能培訓(xùn)的實(shí)施主體也是創(chuàng)業(yè)政策得以有效實(shí)施的重要推手。因此，新時(shí)代繁榮和發(fā)展創(chuàng)業(yè)活動(dòng)要進(jìn)一步保持和增強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)創(chuàng)業(yè)治理的開放性，形成政府、社會(huì)、企業(yè)、高校等多主體互動(dòng)的協(xié)同創(chuàng)業(yè)格局，在市場(chǎng)配置資源的前提下，處理好政府與社會(huì)的關(guān)系，充分發(fā)揮自主型社會(huì)秩序?qū)?chuàng)業(yè)環(huán)境的塑造作用。

第二，增強(qiáng)創(chuàng)業(yè)文化開放性。有實(shí)證研究指出，創(chuàng)業(yè)者內(nèi)在創(chuàng)業(yè)動(dòng)力與外在創(chuàng)業(yè)動(dòng)力的激發(fā)會(huì)受到良好創(chuàng)業(yè)文化氛圍的顯著影響。形成“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)格局必須在社會(huì)領(lǐng)域開放式地營(yíng)造創(chuàng)業(yè)文化。首先，運(yùn)用成功創(chuàng)業(yè)者的創(chuàng)業(yè)案例培育積極向上的企業(yè)家精神文化，以此帶動(dòng)更多的個(gè)體創(chuàng)業(yè)決策，活躍創(chuàng)業(yè)市場(chǎng)。其次，在市場(chǎng)主導(dǎo)的創(chuàng)業(yè)模式下營(yíng)造鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)的輿論導(dǎo)向和尊重創(chuàng)造的社會(huì)文化氛圍，讓創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成為社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)的自主性行為價(jià)值取向?！?/p>