社會(huì)系統(tǒng)工程視角下新時(shí)代公共衛(wèi)生治理的特點(diǎn)和要素分析

吳 悅，楊 青，金其林，宋耀君，程雪艷

1.上海市疾病預(yù)防控制中心黨委辦公室，上海 200336；2.上海市楊浦區(qū)衛(wèi)生健康委員會(huì)研究室，上海200090；3.上海市衛(wèi)生和健康發(fā)展研究中心編輯部，上海 201199

目前，以多元主體共同參與為特點(diǎn)之一的治理理論長(zhǎng)期、愈發(fā)深入地嵌進(jìn)衛(wèi)生和健康事業(yè)的發(fā)展中［1］。在健康危險(xiǎn)因素中，人們居住和工作環(huán)境中社會(huì)分層的基本結(jié)構(gòu)和社會(huì)條件不同所產(chǎn)生的諸多因素統(tǒng)一被稱(chēng)為“健康社會(huì)決定因素”［2］。該類(lèi)因素廣泛地影響著人群健康和公共衛(wèi)生，防范治理這類(lèi)因素是一項(xiàng)涉及多主體、多層次的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要全社會(huì)的共同投入。2016年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院在《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》中明確提出，“共建共享”是建設(shè)健康中國(guó)的基本路徑，通過(guò)統(tǒng)籌社會(huì)、行業(yè)和個(gè)人三個(gè)層面，促進(jìn)全社會(huì)廣泛參與，強(qiáng)化跨部門(mén)協(xié)作，形成多層次、多元化的社會(huì)共治格局；并將“強(qiáng)化覆蓋全民的公共衛(wèi)生服務(wù)”作為實(shí)現(xiàn)全民健康根本目的的優(yōu)先策略之一。2019年12月28日，《中華人民共和國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》首次以基礎(chǔ)性、綜合性的法律形式，提出“將健康理念融入各項(xiàng)政策”，為健康中國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施提供法治基礎(chǔ)。2020年5月24日，習(xí)近平總書(shū)記參加十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議湖北代表團(tuán)的審議，提出“整體謀劃、系統(tǒng)重塑、全面提升，織牢織密公共衛(wèi)生防護(hù)網(wǎng)”。實(shí)踐也充分表明，全社會(huì)的共同參與和治理會(huì)有效地化解新發(fā)傳染性疾病及突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急事件形成的潛在人群健康風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)民生風(fēng)險(xiǎn)。至此，“公共衛(wèi)生治理”也逐漸成為更多學(xué)者關(guān)注的熱點(diǎn)話題。本研究從社會(huì)系統(tǒng)工程角度出發(fā)，基于疫情防控期間的理論爭(zhēng)鳴和防治實(shí)踐，解析新時(shí)代公共衛(wèi)生治理的特點(diǎn)和要素，為公共衛(wèi)生體系現(xiàn)代化建設(shè)提出治理建議。

一、研究理論和方法

（一）研究理論：社會(huì)系統(tǒng)工程

錢(qián)學(xué)森把組織管理社會(huì)主義建設(shè)的技術(shù)稱(chēng)為社會(huì)系統(tǒng)工程［3］，具體是指把社會(huì)現(xiàn)象、社會(huì)系統(tǒng)的復(fù)雜問(wèn)題作為系統(tǒng)，進(jìn)行綜合、整體的研究，任務(wù)是對(duì)各種知識(shí)和技術(shù)（主要是人文社會(huì)科學(xué)的知識(shí)和技術(shù)）進(jìn)行綜合創(chuàng)新與轉(zhuǎn)化，把關(guān)于社會(huì)的各種知識(shí)和技術(shù)轉(zhuǎn)化為改造社會(huì)、建設(shè)社會(huì)、規(guī)劃社會(huì)、開(kāi)發(fā)社會(huì)、控制社會(huì)和管理社會(huì)的一種構(gòu)建［4］。社會(huì)系統(tǒng)工程是保持社會(huì)發(fā)展、穩(wěn)定、可持續(xù)必不可少的方法，是提高國(guó)家決策科學(xué)化和治理現(xiàn)代化的系列觀點(diǎn)和建議，具有很強(qiáng)的前瞻性和指導(dǎo)性，對(duì)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)具有重要的理論生命力和現(xiàn)實(shí)參照性［3］。公共衛(wèi)生治理與人民健康、國(guó)家安全密切相關(guān)，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，需要以社會(huì)系統(tǒng)工程的視角系統(tǒng)、綜合、整體地加以研究。

（二）研究方法：文獻(xiàn)收集與分析

本研究基于社會(huì)系統(tǒng)工程理論范疇下的綜合集成法第一步，即搜集與系統(tǒng)有關(guān)的情報(bào)、資料、數(shù)據(jù)和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)［5］，對(duì)公共衛(wèi)生治理的特點(diǎn)和要素開(kāi)展研究。

具體地，是以文獻(xiàn)收集與分析方法，圍繞公共衛(wèi)生治理研究主題，將文獻(xiàn)分為“政策文件”“理論爭(zhēng)鳴”和“治理實(shí)踐”三類(lèi)（圖1），以公共衛(wèi)生、疫情防控、疾病預(yù)防控制體系和公共衛(wèi)生應(yīng)急體系為第一類(lèi)主題詞；治理、社會(huì)治理、城市治理、公共管理和法治為第二類(lèi)主題詞，查找并分析2003年1月1日—2020年6月30日兩類(lèi)主題詞兼有的文獻(xiàn)。從社會(huì)系統(tǒng)工程的視角，解析公共衛(wèi)生治理的特點(diǎn)和要素大類(lèi)，并通過(guò)三類(lèi)文獻(xiàn)確定要素大類(lèi)細(xì)分內(nèi)容，勾勒出要素大類(lèi)間關(guān)系，進(jìn)而提出公共衛(wèi)生體系現(xiàn)代化建設(shè)的治理建議。

圖1 研究方法

二、公共衛(wèi)生治理特點(diǎn)

（一）客體綜合性和主體協(xié)同性

綜合性和協(xié)同性是公共衛(wèi)生治理的特點(diǎn)，尤其強(qiáng)調(diào)治理客體的綜合性、治理主體的協(xié)同性。治理客體的綜合性是公共衛(wèi)生的綜合性，體現(xiàn)在公共衛(wèi)生概念的集大成。公共衛(wèi)生的最早概念出自查爾斯·溫斯洛教授1920年發(fā)表的《公共衛(wèi)生處女地》一文中?；诠残l(wèi)生實(shí)踐和健康理念的發(fā)展，蔡偉芹等［6］提出，新時(shí)代的公共衛(wèi)生是以保障公眾健康與健康公平為導(dǎo)向的公共事業(yè)，由政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、全體社會(huì)成員參與共享，運(yùn)用健康相關(guān)理論與方法，預(yù)防和控制疾病與傷殘，減低和消除健康風(fēng)險(xiǎn)，改善和促進(jìn)人的生理、心理健康及社會(huì)適應(yīng)能力，以提高全民健康水平與生命質(zhì)量、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展。此外，客體綜合性是社會(huì)系統(tǒng)各方面納入公共衛(wèi)生體系的代名詞。2020年6月2日，習(xí)近平總書(shū)記在專(zhuān)家學(xué)者座談會(huì)上，將公共衛(wèi)生體系建設(shè)拓寬延伸至制度保障、疾病預(yù)防控制體系、監(jiān)測(cè)預(yù)警能力、重大疫情救治機(jī)制、愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)、中醫(yī)藥服務(wù)體系、法律體系、科學(xué)技術(shù)、人類(lèi)命運(yùn)共同體和城市建設(shè)等多個(gè)領(lǐng)域，以構(gòu)建強(qiáng)大的公共衛(wèi)生體系，為維護(hù)人民健康提供有力保障。

公共衛(wèi)生治理的協(xié)同性源自治理主體的多元化，即全體社會(huì)成員是公共衛(wèi)生的治理主體。在健康生態(tài)學(xué)模型里，個(gè)體因素、衛(wèi)生服務(wù)、物質(zhì)和社會(huì)環(huán)境因素相互依賴和作用，個(gè)體特質(zhì)與行為特點(diǎn)、家庭和社區(qū)人際網(wǎng)絡(luò)、生活和工作條件、國(guó)家和全球水平的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化政策等交互著影響個(gè)體和群體的健康［7］。這揭示出健康的維護(hù)與促進(jìn)需要個(gè)人、家庭、社區(qū)、政府和社會(huì)等多個(gè)主體共同建設(shè)和參與。又由于公共衛(wèi)生是以保障公眾健康與健康公平為導(dǎo)向的公共事業(yè)，治理主體自然離不開(kāi)全體社會(huì)成員。全體社會(huì)成員要以健康效益最大化和最優(yōu)化為公共衛(wèi)生治理的核心目標(biāo)，在協(xié)商互動(dòng)、讓利共存、契約規(guī)范的基礎(chǔ)上形成長(zhǎng)效的可持續(xù)合作關(guān)系，促成公共衛(wèi)生治理行為的實(shí)現(xiàn)。

（二）治理全方位和縱向連續(xù)性

治理全方位的特點(diǎn)取決于公共衛(wèi)生治理的宏觀、中觀和微觀三個(gè)水平。從治理主體角度，衛(wèi)生系統(tǒng)的宏觀水平聚焦于全球與國(guó)家，中觀水平主要包括地方衛(wèi)生系統(tǒng)和衛(wèi)生組織，而微觀水平重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)居民個(gè)體和社區(qū)管理者等。首先，公共衛(wèi)生治理的宏觀水平同樣體現(xiàn)在全球、國(guó)家兩個(gè)層面。全球公共衛(wèi)生治理是在遵循國(guó)際組織契約精神、堅(jiān)持客觀公正原則的基礎(chǔ)上，多國(guó)為解決人類(lèi)公共衛(wèi)生共同問(wèn)題開(kāi)展的治理實(shí)踐，而國(guó)家公共衛(wèi)生治理既有源于全球契約約束，又有結(jié)合國(guó)情開(kāi)展的實(shí)踐。其次，地方衛(wèi)生系統(tǒng)和衛(wèi)生組織是處于中觀水平的治理主體。既要結(jié)合全球公共衛(wèi)生治理的指南或建議，又要遵守國(guó)家公共衛(wèi)生治理的精神意志，還要基于地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況具象化宏觀水平的治理方案。最后，公共衛(wèi)生治理要落到社區(qū)管理者和居民個(gè)體。世界衛(wèi)生組織研究發(fā)現(xiàn)，以個(gè)人行為與生活方式為主的自身因素對(duì)健康和壽命的影響占60%［8］，因此每個(gè)人都是健康第一責(zé)任人。作為健康維護(hù)與促進(jìn)的手段與工具，公共衛(wèi)生治理需要每一位健康責(zé)任人的參與。

基于治理的宏觀、中觀和微觀三個(gè)水平，進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)公共衛(wèi)生治理的縱向連續(xù)性特點(diǎn)，且縱向連續(xù)性將賦權(quán)、賦責(zé)、賦能納為一體。作為國(guó)際組織，世界衛(wèi)生組織于2003年主持談判制定首份條約——《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》，約束各成員國(guó)和人群的煙草行為，這是全球煙草治理的重磅文件。2005年，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議決定，執(zhí)行《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》，并成立煙草控制框架公約履約工作部際協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，指導(dǎo)全國(guó)各地?zé)煵菘刂频闹卫硇袨椤?010年，國(guó)內(nèi)第一部由省級(jí)人大頒布的控?zé)煼ㄒ?guī)《上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》正式實(shí)施，將國(guó)家煙草治理的意志細(xì)化到地方公共衛(wèi)生實(shí)踐中，約束著居民個(gè)人在公共場(chǎng)所的煙草攝入行為。從國(guó)際組織、國(guó)家到上海市、居民，從頂層設(shè)計(jì)到精準(zhǔn)管理，充分體現(xiàn)出重要公共衛(wèi)生問(wèn)題治理的縱向連續(xù)性特點(diǎn)。

（三）治理專(zhuān)業(yè)性和決策科學(xué)性

專(zhuān)業(yè)性是公共衛(wèi)生治理的基本特點(diǎn)，功能細(xì)化的學(xué)科群是專(zhuān)業(yè)性的體現(xiàn)。公共衛(wèi)生是一個(gè)已逾百年的醫(yī)學(xué)學(xué)科，逐漸發(fā)展細(xì)化出傳染病防治、慢性病防治、健康危險(xiǎn)因素監(jiān)測(cè)、公共衛(wèi)生應(yīng)急管理與處置、流行病學(xué)與衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)學(xué)、實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)、職業(yè)性中毒、健康教育與健康促進(jìn)、精神衛(wèi)生和婦幼保健等子學(xué)科，并由疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、精神衛(wèi)生中心和婦幼保健院等專(zhuān)職機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)?；趪?guó)情，以治理專(zhuān)業(yè)性為內(nèi)核特點(diǎn)，決策科學(xué)性成為我國(guó)公共衛(wèi)生治理的優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)，尤其是制度、體制與機(jī)制的科學(xué)化。

在新型冠狀病毒肺炎（簡(jiǎn)稱(chēng)新冠肺炎）的防控阻擊戰(zhàn)中，“科學(xué)防治”“精準(zhǔn)施策”的防控工作要求，很好地詮釋了國(guó)家在重大急性傳染病防治中的專(zhuān)業(yè)性和決策科學(xué)性治理特點(diǎn)。2020年1—5月，結(jié)合國(guó)際國(guó)內(nèi)疫情防控態(tài)勢(shì)的進(jìn)展，國(guó)家和地方多次以制度和方案的形式提高了防控和救治工作的科學(xué)性、規(guī)范性和精準(zhǔn)性。先后制訂、修訂21 版新冠肺炎診療、管理、康復(fù)與防控方案，15 項(xiàng)針對(duì)重點(diǎn)人群場(chǎng)所和單位的防控技術(shù)方案，6 項(xiàng)心理疏導(dǎo)工作方案，并細(xì)化形成50 項(xiàng)防控技術(shù)指南［9］。決策科學(xué)性也體現(xiàn)在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的體制機(jī)制建設(shè)中。疫情防控期間，公共衛(wèi)生體系和疾病預(yù)防控制體系逐漸凸顯出戰(zhàn)略規(guī)劃與投入不足、法治建設(shè)缺位、人才隊(duì)伍建設(shè)薄弱、配套政策和保障措施缺失等問(wèn)題，習(xí)近平總書(shū)記以確保人民群眾生命安全和身體健康為治國(guó)理政的重大任務(wù)，從強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障、改革完善疾病預(yù)防控制體系、改革完善重大疫情防控救治體系、健全重大疾病醫(yī)療保險(xiǎn)和救助制度、健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系等五個(gè)方面，提出“全面提高依法防控依法治理能力，健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系”［10］。由此，頂層設(shè)計(jì)賦予了公共衛(wèi)生治理的決策科學(xué)性，指導(dǎo)各地公共衛(wèi)生體系和疾病預(yù)防控制體系的治理實(shí)踐。

三、公共衛(wèi)生治理要素

（一）要素細(xì)分

要素是組成衛(wèi)生和健康系統(tǒng)的基本單元，在衛(wèi)生和健康系統(tǒng)中動(dòng)態(tài)產(chǎn)生、變化和發(fā)展，是衛(wèi)生和健康系統(tǒng)產(chǎn)生、變化和發(fā)展的動(dòng)因［11］。基于公共衛(wèi)生治理理論和實(shí)踐，研究組將公共衛(wèi)生治理要素分為人流、物流、貨幣流（資金流）、信息流與知識(shí)流、技術(shù)流五類(lèi)。

人流指參與到公共衛(wèi)生治理的機(jī)構(gòu)工作人員、社區(qū)與居民、個(gè)人志愿者、國(guó)際組織與社會(huì)團(tuán)體工作人員等，是公共衛(wèi)生治理主體。細(xì)分為：①在黨組織、人大、政府部門(mén)（醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)、交通系統(tǒng)、公安系統(tǒng)、教育系統(tǒng)、司法系統(tǒng)、應(yīng)急系統(tǒng)、市場(chǎng)與物流系統(tǒng)、監(jiān)察系統(tǒng)、環(huán)境機(jī)構(gòu)）及轄屬事業(yè)單位的工作人員；②社區(qū)（含物業(yè)）與居民、個(gè)人志愿者；③高等院校、科研院所；④?chē)?guó)際組織與社會(huì)團(tuán)體（協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、校友會(huì)、慈善機(jī)構(gòu)等）。

物流是與公共衛(wèi)生有關(guān)的支撐起人流、信息流與知識(shí)流、技術(shù)流發(fā)揮治理作用的有形或無(wú)形物體，既屬于公共衛(wèi)生治理客體的廣義范疇，又是治理中需統(tǒng)籌配置的物質(zhì)資源。細(xì)分為：①應(yīng)急物資與設(shè)備（醫(yī)療衛(wèi)生物資、后勤保障物資、交通運(yùn)輸車(chē)輛和設(shè)施等）；②基本生活物資（藥物、食物與飲用水）；③有序的社會(huì)和市場(chǎng)秩序；④信息平臺(tái)、通信網(wǎng)絡(luò)設(shè)備；⑤專(zhuān)用或臨時(shí)醫(yī)療建筑；⑥科學(xué)研究項(xiàng)目與平臺(tái)等。

貨幣流（資金流）是來(lái)源于政府、社會(huì)、個(gè)人等的公共衛(wèi)生治理資金，通常會(huì)轉(zhuǎn)換為其他要素大類(lèi)。細(xì)分為：①政府籌資；②社會(huì)援助；③個(gè)人支付；④補(bǔ)充保險(xiǎn)；⑤社會(huì)救助；⑥社會(huì)捐贈(zèng)等。

信息流與知識(shí)流中，知識(shí)流是指在公共衛(wèi)生治理中涉及的專(zhuān)業(yè)知識(shí)范疇，由專(zhuān)業(yè)人士提供；信息流以知識(shí)流為基礎(chǔ)，主要是面向廣大人群。細(xì)分為：①知識(shí)流，衛(wèi)生與健康知識(shí)、法律知識(shí)、倫理知識(shí)、經(jīng)濟(jì)知識(shí)、傳播學(xué)知識(shí)等；②信息流，衛(wèi)生和健康科普信息、政策指令信息、官方發(fā)布信息（含新聞發(fā)布會(huì)、熱線咨詢、官方短信）、社會(huì)輿論信息、法律與倫理科普信息、醫(yī)療救助信息、社會(huì)援助信息（心理、經(jīng)濟(jì)與法律咨詢等）等。

技術(shù)流是從知識(shí)流與信息流中剝離出來(lái)、由人流負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)并實(shí)施的各類(lèi)技術(shù)、工具和手段，新興技術(shù)的引入成為公共衛(wèi)生治理的強(qiáng)有力工具。細(xì)分為：①信息與大數(shù)據(jù)技術(shù)；②衛(wèi)生與健康技術(shù)和科研成果轉(zhuǎn)化（應(yīng)急處置、傳染病防控、流行病學(xué)調(diào)查、消毒感控、中西醫(yī)結(jié)合）；③新媒體與自媒體技術(shù)；④治理能力和手段（規(guī)劃與管理、紀(jì)檢監(jiān)察）等。

（二）要素關(guān)系

從治理要素的靜態(tài)關(guān)系視角，貨幣流或資金流、物流是所有要素處于動(dòng)態(tài)產(chǎn)生、變化和發(fā)展中的支撐和保障。人流是創(chuàng)造信息流與知識(shí)流、技術(shù)流的基礎(chǔ)。信息流與知識(shí)流、技術(shù)流在處理公共衛(wèi)生問(wèn)題中有重要的循證與決策價(jià)值。

從治理要素的動(dòng)態(tài)關(guān)系視角，各治理要素存在著動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)換與單向支撐的關(guān)系（圖2）。一方面，要素間的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)換關(guān)系，存在于貨幣流或資金流轉(zhuǎn)變成物流，人流創(chuàng)造出信息流與知識(shí)流和技術(shù)流，信息流與知識(shí)流剝離出技術(shù)流。疾病預(yù)防控制體系現(xiàn)代化建設(shè)與公共衛(wèi)生治理密切相關(guān)，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的人才結(jié)構(gòu)優(yōu)化和治理關(guān)系到預(yù)防為主、防治結(jié)合等衛(wèi)生與健康工作方針的貫徹，從人流、信息流與知識(shí)流和技術(shù)流的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)換關(guān)系來(lái)看，疾控人才將傳染病防治、慢性病防控、衛(wèi)生應(yīng)急處置、健康教育與健康促進(jìn)等信息與知識(shí)作用于國(guó)家、社會(huì)和人群，成為維護(hù)和促進(jìn)人民健康水平、生命質(zhì)量的重要力量［12］。

圖2 公共衛(wèi)生治理要素關(guān)系解析圖

另一方面，要素間有動(dòng)態(tài)的單向支撐關(guān)系，表現(xiàn)在貨幣流或資金流、物流分別支撐起人流的培養(yǎng)和發(fā)展，支撐起信息流與知識(shí)流和技術(shù)流的價(jià)值效用，以及人流對(duì)物流的統(tǒng)籌配置。如上海市社區(qū)居民大腸癌篩查項(xiàng)目作為上海市重大公共衛(wèi)生項(xiàng)目，多元主體共同分工合作，高效整合，應(yīng)用衛(wèi)生與財(cái)政資源，為達(dá)到規(guī)定年齡且參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的上海市常住人口提供大腸癌危險(xiǎn)度評(píng)估、糞便隱血試驗(yàn)檢查、腸鏡結(jié)果和社區(qū)隨訪等服務(wù)［2］。該省級(jí)重大公共衛(wèi)生項(xiàng)目以政府籌資作為主要經(jīng)費(fèi)支撐，多元主體的健康教育信息、大腸癌篩查知識(shí)、篩查診斷技術(shù)和循證決策技術(shù)、項(xiàng)目治理能力在項(xiàng)目實(shí)施中得到了重要的應(yīng)用，并在市域人群健康、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益方面取得顯著成果，降低了大腸癌病死率，控制了大腸癌疾病負(fù)擔(dān)［13］。

四、公共衛(wèi)生治理建議

公共衛(wèi)生治理是緊緊圍繞人群健康和公共衛(wèi)生安全、關(guān)系到國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的復(fù)雜系統(tǒng)工程，具有客體綜合性和主體協(xié)同性、全方位和縱向連續(xù)性、專(zhuān)業(yè)性和決策科學(xué)性等特點(diǎn)，且人流、物流、貨幣流（資金流）、信息流與知識(shí)流、技術(shù)流等治理要素在衛(wèi)生與健康系統(tǒng)中處于動(dòng)態(tài)產(chǎn)生、變化和發(fā)展的過(guò)程中，各要素間具有動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)換與單向支撐的關(guān)系。鑒于此，本研究組提出公共衛(wèi)生治理的三點(diǎn)建議。

（一）綜合治理與分化治理結(jié)合

公共衛(wèi)生治理是新時(shí)期我國(guó)衛(wèi)生與健康工作方針“將健康融入所有政策”的重要實(shí)踐，公共衛(wèi)生安全是國(guó)家安全整體戰(zhàn)略的重要組成部分。一方面，客體綜合性和治理全方位特點(diǎn)要求公共衛(wèi)生治理是一種綜合治理，貫穿于國(guó)家大政方針的頂層設(shè)計(jì)與宏觀規(guī)劃中，貫穿于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化與環(huán)境等各領(lǐng)域的深化改革中。另一方面，主體協(xié)同性、縱向連續(xù)性、專(zhuān)業(yè)性與功能細(xì)化的學(xué)科群特點(diǎn)要求公共衛(wèi)生治理是一種分化治理，要理清宏觀、中觀與微觀治理水平中各類(lèi)主體的利益和職責(zé)，將治理目標(biāo)與客體分化到每一類(lèi)主體的責(zé)權(quán)利中，更好地推動(dòng)公共衛(wèi)生治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。以《上海市深化醫(yī)改重點(diǎn)行動(dòng)計(jì)劃（2020—2022年）》［14］為例，上海市深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組將“強(qiáng)化大衛(wèi)生大健康理念，增強(qiáng)衛(wèi)生健康治理體系整體效能”視為綜合治理目標(biāo)，在深化公共衛(wèi)生服務(wù)體系改革的主要任務(wù)中，細(xì)分并確定完善重大公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體制機(jī)制、強(qiáng)化醫(yī)防協(xié)同等具體任務(wù)的牽頭部門(mén)與配合部門(mén)，更好地推動(dòng)衛(wèi)生、醫(yī)保、教育等多個(gè)機(jī)構(gòu)參與到以人民健康為中心的上海市衛(wèi)生健康工作中。

（二）資源整合與要素協(xié)同并重

資源整合是節(jié)約交易成本并提高組織績(jī)效、實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生與健康系統(tǒng)功能最大化最優(yōu)化的途徑，通過(guò)資源整合可以有效地發(fā)揮治理要素的協(xié)同作用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人群健康維護(hù)、公共衛(wèi)生安全和社會(huì)民生保障的核心目標(biāo)。以新冠肺炎疫情防控為例，醫(yī)務(wù)工作者和科研團(tuán)隊(duì)、診療與防護(hù)設(shè)備、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和民用設(shè)施等資源得到充分的整合，政府籌資、社會(huì)援助等資金流迅速地轉(zhuǎn)化為防護(hù)口罩、隔離防護(hù)服、護(hù)目鏡等醫(yī)療醫(yī)用物資和民用生活物資［9］，對(duì)疫情防控期間醫(yī)療衛(wèi)生安全、基層社區(qū)治理具有重要的支撐和保障作用。因此，決策者要合理配置各類(lèi)資源，打通治理要素的流動(dòng)渠道，明晰信息流與知識(shí)流、技術(shù)流的重要價(jià)值，充分發(fā)揮貨幣流（資金流）和物流的支撐和保障作用以及人流的基礎(chǔ)作用。

（三）“平時(shí)常態(tài)治理”與“戰(zhàn)時(shí)超常態(tài)治理”結(jié)合

基于公共衛(wèi)生治理的決策科學(xué)性特點(diǎn)，決策者要清晰判別“平時(shí)常態(tài)治理”與“戰(zhàn)時(shí)超常態(tài)治理”兩種不同特點(diǎn)卻互相聯(lián)系的治理狀態(tài)?！捌綍r(shí)常態(tài)治理”緩和、穩(wěn)定、持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間，而“戰(zhàn)時(shí)超常態(tài)治理”多見(jiàn)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，應(yīng)急性、短暫時(shí)間內(nèi)變化迅速，“戰(zhàn)時(shí)”會(huì)出現(xiàn)在“平時(shí)”中。事實(shí)證明，無(wú)論是SARS，還是新冠肺炎，都使公共衛(wèi)生治理從“平時(shí)”被動(dòng)地過(guò)渡到“戰(zhàn)時(shí)”，都對(duì)疾病預(yù)防控制體系現(xiàn)代化建設(shè)、“平時(shí)戰(zhàn)備、戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急”帶來(lái)深刻的教育意義［15-16］。“平時(shí)常態(tài)治理”是為了在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)有更主動(dòng)、更科學(xué)的決策和更充足的準(zhǔn)備，而“戰(zhàn)時(shí)超常態(tài)治理”是為了在突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置中，使國(guó)家與社會(huì)秩序更快地恢復(fù)到平時(shí)狀態(tài)，或平穩(wěn)地在新常態(tài)中發(fā)展和穩(wěn)定民生。為了把握平戰(zhàn)治理的主動(dòng)性，在衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)部要不斷提高醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)研判、應(yīng)急能力和“平戰(zhàn)”轉(zhuǎn)換能力，包括醫(yī)療物資與設(shè)備儲(chǔ)備、醫(yī)院及科室應(yīng)急轉(zhuǎn)換、專(zhuān)項(xiàng)人才培養(yǎng)等，在社會(huì)系統(tǒng)中要不斷提升信息化和物聯(lián)網(wǎng)的社會(huì)布局，不斷完善大型體育場(chǎng)館、展覽館（會(huì)展中心）等公共設(shè)施的場(chǎng)地設(shè)置、通風(fēng)系統(tǒng)和后勤保障，推進(jìn)公共設(shè)施平戰(zhàn)兩用改造、加強(qiáng)公共衛(wèi)生防控救治能力建設(shè)［17］。