鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下達(dá)州革命老區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究

摘? 要：土地流轉(zhuǎn)是解決“三農(nóng)”問題的重要抓手，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略離不開土地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。當(dāng)前達(dá)州革命老區(qū)土地流轉(zhuǎn)成效初顯，但依舊面臨著農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意識不強(qiáng)、農(nóng)民擔(dān)憂流轉(zhuǎn)后的土地難以收回、土地流轉(zhuǎn)體制機(jī)制不健全、農(nóng)村社會保障體制不完善、企業(yè)資金缺乏與企業(yè)收益之間的矛盾突出、企業(yè)從事農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險控制能力弱等問題，應(yīng)進(jìn)一步從建立健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制、因地制宜規(guī)劃產(chǎn)業(yè)、堅持農(nóng)戶自主自愿、完善土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺建設(shè)、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善企業(yè)融資環(huán)境、加大土地流轉(zhuǎn)宣傳力度、完善土地流轉(zhuǎn)退出機(jī)制等方面著手，助力達(dá)州革命老區(qū)實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

關(guān)鍵詞： 鄉(xiāng)村振興; 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) ;達(dá)州革命老區(qū)

一、引言

土地要素是重要的生產(chǎn)要素，是廣大農(nóng)民生活生產(chǎn)最重要的資源和最基本的保障。農(nóng)村土地問題與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)相銜接，土地流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、推動城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展的關(guān)鍵組成部分。達(dá)州革命老區(qū)隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量的農(nóng)村人口涌向城市工作和生活，農(nóng)村土地由以前的人多地少轉(zhuǎn)變?yōu)榈囟嗳松?，發(fā)生土地拋荒撂荒現(xiàn)象、以及土地流轉(zhuǎn)過程中存在的一些問題急需解決。只有加快農(nóng)村土地改革的進(jìn)程，在激活土地要素上下功夫，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，努力實現(xiàn)土地資源利用的最大化，才能逐步實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求。

二、達(dá)州革命老區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

當(dāng)前達(dá)州革命老區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)取得巨大經(jīng)濟(jì)效益的同時，也存在許多的問題。筆者從農(nóng)民、政府、企業(yè)等三個土地流轉(zhuǎn)利益相關(guān)主體展開問題分析。

（一）農(nóng)民方面

農(nóng)民與土地的關(guān)系是經(jīng)歷了幾千年的不可分割的關(guān)系，但正因農(nóng)民與土地有著幾千年的歷史關(guān)系，在土地流轉(zhuǎn)過程中就不可避免的會存在諸多問題。

1.農(nóng)民受傳統(tǒng)觀念束縛，流轉(zhuǎn)意識不強(qiáng)

我們國家是幾千年傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)國家，農(nóng)民幾千年來都被緊緊捆綁在土地上。農(nóng)民對于土地流轉(zhuǎn)的態(tài)度，思想觀念放不開，認(rèn)為這是一件不可思議的事情。再者，心理學(xué)上有個“集體潛意識”的說法，中國的農(nóng)民經(jīng)歷了太多的風(fēng)風(fēng)雨雨。面對土地流轉(zhuǎn)或多或少存在憂患意識。通過對當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地棄耕、荒蕪的情況仍然有所發(fā)生。但農(nóng)民仍愿將土地棄耕或是荒蕪，而不愿將土地流轉(zhuǎn)出去的原因是農(nóng)民將土地一直作為他們最后的退路和保障。因此，根深蒂固的傳統(tǒng)觀念將農(nóng)民與土地緊緊的束縛在一起。土地流轉(zhuǎn)開展過程受到較大的阻礙。

2.農(nóng)民擔(dān)憂流轉(zhuǎn)后的土地難以收回

通過對兩鎮(zhèn)的村名走訪發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民不愿將土地流轉(zhuǎn)出去，承包退出機(jī)制不完善也是非常重要的因素。承包退出機(jī)制不完善，農(nóng)民的擔(dān)憂打消不了。農(nóng)民心懷土地，如果不能方便的退出流轉(zhuǎn)：一方面，農(nóng)民的合理權(quán)益難以得到維護(hù);另一方面，土地流轉(zhuǎn)也難以展開。因此，完善土地流轉(zhuǎn)退出機(jī)制，給農(nóng)民吃下一顆保障權(quán)益的定心丸。

（二）政府方面

在土地流轉(zhuǎn)過程中，政府扮演的角色便是政策的制定者與政策執(zhí)行的服務(wù)者。服務(wù)于農(nóng)民和企業(yè)。但是我們在實地調(diào)研的過程中，發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)體制機(jī)制還不是很健全。

土地流轉(zhuǎn)體制機(jī)制不健全

一是土地定價體系不夠完善。有的地方還沒有建立土地流轉(zhuǎn)交易平臺，有點雖然有交易平臺，但也只是流于形式，導(dǎo)致土地需求方和供給方對土地流轉(zhuǎn)價格難以確定。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民非常希望土地定價清晰化，交易價格透明化。只有這樣，才能吸引更多農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)。

二是對流轉(zhuǎn)后的土地缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管。土地流轉(zhuǎn)主要針對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)很多地方非常重視對土地流轉(zhuǎn)程序的監(jiān)管，土地流轉(zhuǎn)成功后，對流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營使用情況缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)后的土地出現(xiàn)嚴(yán)重的“非糧化”現(xiàn)象，破壞了土地原有的用途，難以形成規(guī)?；?jīng)營。

農(nóng)村社會保障體系不夠完善

一是養(yǎng)老保障制度不完善。農(nóng)村種地的農(nóng)民大部分是老年人，沒有收入來源，靠土地實現(xiàn)生活的自給自足，加之年輕人大部分都外出務(wù)工，老年人對失去土地后的養(yǎng)老問題十分擔(dān)憂。當(dāng)前達(dá)州農(nóng)村養(yǎng)老保險無論是個人還是集體可投入的資金有限，與經(jīng)濟(jì)水平較好的地區(qū)還存在著很大的差距。

二是就業(yè)保障制度不完善。就業(yè)保障是民心和民生工程，達(dá)州地處秦巴山區(qū)，勞動力較多，農(nóng)民普遍認(rèn)為離開了土地，就沒有了生活來源，如果要把手上的土地流轉(zhuǎn)出去，就必須要有新的謀生就業(yè)方式。但由于他們自身文化水平、思想觀念、風(fēng)俗習(xí)慣等方面的原因，離開了賴以生存的土地，就難以在城市中立足，急需政府建立健全流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民群體的就業(yè)保障機(jī)制。

（三）企業(yè)方面

土地流轉(zhuǎn)過程中，企業(yè)是非常重要的參與主體。農(nóng)民的土地主要是通過村集體組織流轉(zhuǎn)給企業(yè)進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營，從而獲得一定的土地承包租金收入。通過對相關(guān)承包農(nóng)民土地的企業(yè)走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，企業(yè)在承包土地流轉(zhuǎn)過程中，存在以下的問題：

1.企業(yè)資金缺乏與企業(yè)收益之間的矛盾突出

土地上的收益，成效是緩慢的。而在農(nóng)村發(fā)展，承包土地，建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)都需要大量的資金投入。投入大量的資金，回本緩慢，給企業(yè)帶來重大負(fù)擔(dān)。企業(yè)需要得到資金即貸款的支持。但相關(guān)人員都紛紛表示：企業(yè)最難的便是貸款。因此，在企業(yè)承包土地的過程中，受到資金的阻礙是比較大的。

2.企業(yè)從事農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險控制能力弱

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，企業(yè)規(guī)模種植的經(jīng)濟(jì)作物前期投入非常高，后期收益回報太慢，資金回籠周期較長，且產(chǎn)業(yè)風(fēng)險較高。企業(yè)由于資金、技術(shù)的限制，對于風(fēng)險的控制能力較弱。一些經(jīng)濟(jì)作物易患病害，且不容易防控。但不具有相關(guān)的商業(yè)保險提供保障，企業(yè)容易受較大的損失。作物一旦患病，企業(yè)便容易面臨高額的損失。如達(dá)州市通川區(qū)金石鎮(zhèn)巨家村獼猴桃面臨著尷尬境地，獼猴桃種植大戶張總提到，該產(chǎn)業(yè)園獼猴桃遭受嚴(yán)重的潰瘍病威脅，導(dǎo)致產(chǎn)量減低、果形不一、品質(zhì)下降、商品價值降低，收益受損嚴(yán)重。

三、推動達(dá)州革命老區(qū)農(nóng)村土地有效流轉(zhuǎn)的建議

（一）發(fā)揮政策引領(lǐng)作用，流轉(zhuǎn)程序合法合規(guī)

在推地流轉(zhuǎn)過程中，嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)，堅持農(nóng)民“自主自愿”原則，積極營造良好的土地流轉(zhuǎn)氛圍，集約高效利用土地資源。規(guī)范閑置土地利用目的、盤活方式、合作模式，嚴(yán)守法律底線，杜絕違法違規(guī)行為。切實保障承包方依法享有該土地流轉(zhuǎn)的使用權(quán)、收益權(quán)、經(jīng)營權(quán)和產(chǎn)品處置權(quán)。堅持市場主體，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)出租、入股、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等市場行為，維護(hù)公平、公正、公開的市場環(huán)境。

（二）政府堅持統(tǒng)籌謀劃，因地制宜規(guī)劃產(chǎn)業(yè)

地方政府在進(jìn)行用地規(guī)劃時，要注重村落環(huán)境整體協(xié)調(diào)，提倡綜合利用。根據(jù)地理位置、資源稟賦、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境容量和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等條件，統(tǒng)籌規(guī)劃土地綜合利用發(fā)展方向。杜絕千村一面、簡單復(fù)制，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢資源與土地資源有機(jī)結(jié)合。堅持統(tǒng)籌謀劃，結(jié)合閑置土地資源現(xiàn)狀，因地制宜開發(fā)利用，分類指導(dǎo)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好的村，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、體驗農(nóng)業(yè);在文化底蘊(yùn)深厚、自然資源稟賦優(yōu)良的村，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、巴山民宿、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)。

（三）堅持農(nóng)戶自主自愿，保障農(nóng)民合法權(quán)益

堅持農(nóng)民依法自愿、有償使用的原則，充分尊重農(nóng)民主體意愿，嚴(yán)禁違背農(nóng)民意愿強(qiáng)制實施。切實保護(hù)農(nóng)戶土地主體權(quán)益，防止外部資本侵占控制耕地資源，真正讓農(nóng)民成為土地的明白人。完善土地流轉(zhuǎn)的審批機(jī)制，按照流轉(zhuǎn)土地面積的大小確定相關(guān)責(zé)任單位，做到分級審批。正確處理農(nóng)民、集體和承租方利益關(guān)系，確保三方實現(xiàn)互利共贏。

（四）完善土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺建設(shè)，實現(xiàn)信息互聯(lián)互通

完善信息對接機(jī)制，對符合條件的土地資源，免費(fèi)線上發(fā)布供需信息。適時組織供需對接活動，著力創(chuàng)造有利條件，加大對閑置農(nóng)田、閑置耕地的開發(fā)利用力度。依靠信息平臺，將土地流轉(zhuǎn)情況透明化，有利于政府部門加強(qiáng)監(jiān)督，提高科學(xué)管理化水平和服務(wù)效率。發(fā)展農(nóng)村電商，引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社和種植大戶，通過網(wǎng)上批發(fā)，打造“農(nóng)特產(chǎn)進(jìn)城”和“快消品下鄉(xiāng)”雙向流通渠道，完善渠道起點和終點服務(wù)，讓買賣雙方信息對接。借助互聯(lián)網(wǎng)+推廣模式，增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品影響力和區(qū)域知名度。

（五）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，吸引資本投入

實踐表明，產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為依托。要想招商引資，引進(jìn)外商進(jìn)駐本地，當(dāng)?shù)卣谩颁伜寐?、架好橋”以待企業(yè)來。道路硬化、水利、供電、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必不可少。積極探索政府和社會資本（PPP）模式等產(chǎn)業(yè)建設(shè)融資新機(jī)制，不斷吸引金融資本、社會性資本投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快建設(shè)的步伐。

（六）改善企業(yè)融資環(huán)境，防范化解農(nóng)業(yè)風(fēng)險

經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“資金”與“保險”仍然是企業(yè)發(fā)展的兩大限制性因素。融資困難致使企業(yè)的流轉(zhuǎn)來的土地面積小，規(guī)?；?jīng)營、產(chǎn)業(yè)鏈的延長受限。因此，需要政府提供優(yōu)惠政策以及銀行提供金融貸款，給予企業(yè)和農(nóng)戶更多的支持企業(yè)。當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品較少，鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展得不到有效的保障，涉農(nóng)企業(yè)亟待農(nóng)業(yè)保險分擔(dān)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險。探索金融貸款、財政貼息、保險分險等利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的福利，讓企業(yè)敢于甩出膀子，邁出步子，大干一場。

（七）加大土地流轉(zhuǎn)宣傳力度，促使農(nóng)民觀念更新

當(dāng)前農(nóng)民的貧困不僅僅是經(jīng)濟(jì)上的貧困，更深層次的還是思想上的貧困。解決經(jīng)濟(jì)上的貧困容易，但解決思想上的貧困不易?！暗取?、“靠”、“要”是解決不了問題，唯有激發(fā)農(nóng)民脫貧致富的斗志，讓低產(chǎn)土地變成高產(chǎn)土地。筆者通過走訪多家企業(yè)、多家農(nóng)戶后發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不是一下就變大，農(nóng)民傳統(tǒng)觀念的改變也不是一蹴而就。要加大宣傳力度，傳遞土地流轉(zhuǎn)收益的信息。分階段進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，先讓一部分農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，他們不僅獲得土地租金收入，還能在農(nóng)業(yè)公司務(wù)工，獲得工資性收入，兼顧家庭生活。這些通過土地流轉(zhuǎn)獲得明顯收益的農(nóng)戶，又能拉動一批未流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶，這樣規(guī)模也就越來越大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展也就上了快車道。

（八）完善土地流轉(zhuǎn)退出機(jī)制，保障企農(nóng)正當(dāng)利益

有償使用、有償退出。探索制定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確定辦法和村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)下的有償使用制度，建立有償收益收繳和使用的管理制度。鼓勵通過村集體經(jīng)濟(jì)組織擔(dān)保、多戶聯(lián)保等形式，盤活土地資源，保障農(nóng)民合法權(quán)益。規(guī)范流轉(zhuǎn)、承租行為。因一方擅自變更或解除土地流轉(zhuǎn)合同，無過錯方依法可免除責(zé)任，有權(quán)要求過錯方按照當(dāng)年轉(zhuǎn)包費(fèi)或租金相關(guān)數(shù)據(jù)承擔(dān)違約責(zé)任;給對方造成損失的，過錯方還應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。如拒不賠償，無過錯方可向區(qū)縣一級農(nóng)村土地承包仲裁委員會申請仲裁，也可向人民法院起訴。

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作者信息：張欣，女，四川文理學(xué)院，講師，研究方向為農(nóng)村社會治理

基金項目：2019年度四川革命老區(qū)發(fā)展研究中心資助項目。