我國建筑安全管理存在的問題及對策

○黃 艷 （武漢工業(yè)學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院 湖北 武漢 430023）

由于建筑工程的行業(yè)特點和從業(yè)人員的的特征，建筑行業(yè)成為僅次于采礦業(yè)的重大事故頻發(fā)高風(fēng)險行業(yè)。建筑工程安全事故頻發(fā)和其他行業(yè)系統(tǒng)發(fā)生的安全生產(chǎn)事故已經(jīng)嚴(yán)重影響了國家、社會的安定和千家萬戶的幸福生活。目前，國際上安全生產(chǎn)管理水平和安全科技水平提高很快，我國的安全生產(chǎn)狀況與工業(yè)發(fā)達國家相比還有很大差距，安全生產(chǎn)形勢依然嚴(yán)峻。從建筑安全生產(chǎn)狀況來看，無論是管理部門的監(jiān)督管理還是建筑企業(yè)的內(nèi)部管理，都存在一些亟待解決的問題，這些問題直接影響甚至制約著建筑安全工作的發(fā)展，必須加以改進。

一、當(dāng)前建筑安全管理存在的主要問題

1、國家作為立法者和監(jiān)管者存在的問題

在法律法規(guī)方面，建設(shè)工程相關(guān)的安全生產(chǎn)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系有待進一步完善，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)也需要完善。1998年施行了《中華人民共和國建筑法》，2002年頒布施行了《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》，2004年國務(wù)院頒布了我國第一部全面規(guī)范建設(shè)工程安全生產(chǎn)工作的《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》，建設(shè)部制定了部門規(guī)章《建筑施工企業(yè)安全生產(chǎn)許可證管理規(guī)定》和《建筑起重機械安全監(jiān)督管理規(guī)定》，正式發(fā)布了《施工企業(yè)安全生產(chǎn)評價標(biāo)準(zhǔn)》等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，有針對性地制定出臺了關(guān)于安全投入、危險性較大工程、個人安全防護、預(yù)防高墜和坍塌事故等一系列規(guī)范性文件。各地也都依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章，結(jié)合本地實際，適時制定和調(diào)整了地方性法規(guī)、政府規(guī)章以及地方性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。這些法律規(guī)范對規(guī)范我國建筑市場，加強我國建設(shè)工程安全生產(chǎn)起到了積極作用。但必須承認的是，隨著社會的發(fā)展，這些規(guī)章已暴露出不少缺陷和問題。與工業(yè)發(fā)達國家相比存在的差距是：建筑法律法規(guī)的可操作性差，法律法規(guī)體系不健全，部分法律法規(guī)還存在著重復(fù)和交叉等問題。

在政府監(jiān)管方面，政府監(jiān)管不夠到位。部分政府主管部門執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不力，滿足于發(fā)文件、開會議、大檢查，未能就深層次問題開展研究并提出切實解決辦法，監(jiān)管能力與日益增大的工程建設(shè)規(guī)模不相適應(yīng)，監(jiān)管范圍存在盲點，監(jiān)管效能出現(xiàn)層層衰減問題。

2、建筑企業(yè)作為安全管理主體存在的問題

經(jīng)濟建設(shè)的無序發(fā)展造成了國家在宏觀上的失控，使得建筑市場極度“繁榮”，建筑施工隊伍“供不應(yīng)求”，致使施工隊伍總體安全素質(zhì)和安全管理能力下降，從根本上埋下了不安全隱患?！栋踩a(chǎn)法》明確了政府監(jiān)管與企業(yè)自律的關(guān)系，以外促內(nèi)、內(nèi)外結(jié)合。監(jiān)管與自律是外因與內(nèi)因的關(guān)系，政府監(jiān)管是促進企業(yè)安全管理的外部條件，安全生產(chǎn)歸根結(jié)底在于企業(yè)內(nèi)部，企業(yè)是安全生產(chǎn)的主體。我們不能因為強調(diào)外部監(jiān)管而忽視企業(yè)內(nèi)部管理，否定企業(yè)自律的決定性作用。檢驗政府監(jiān)管實效的主要標(biāo)志之一，就是看企業(yè)的安全條件是否改善，安全管理是否到位，生產(chǎn)安全事故是否減少。當(dāng)前，建筑企業(yè)作為安全管理主體，其存在的問題主要有以下幾方面。

（1）對建筑安全的重要性認識不到位，抓安全生產(chǎn)形式主義嚴(yán)重。在各級建設(shè)行政主管部門和建筑企業(yè)中的部分領(lǐng)導(dǎo)，不能以對人民高度負責(zé)的態(tài)度認識安全生產(chǎn)工作的重要性，抓安全生產(chǎn)得過且過，依然是“講起來重要，干起來次要，忙起來不要”。特別是一些建設(shè)主管部門的主管領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)部門的工作人員，不懂安全工作卻要領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)這方面的工作，以致只能應(yīng)付任務(wù)，造成所管轄范圍的安全工作滯后于質(zhì)量管理和資質(zhì)管理；有些建筑企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)不能把安全生產(chǎn)工作真正擺在應(yīng)有位置，看不到安全工作對企業(yè)發(fā)展的重要作用，安全生產(chǎn)規(guī)章制度不健全、責(zé)任制度不落實，或只是寫在紙上、掛在墻上，甚至放在抽屜里，形同虛設(shè)，有的企業(yè)法定代表人（安全生產(chǎn)第一責(zé)任者）和主管安全的領(lǐng)導(dǎo)及項目經(jīng)理對安全生產(chǎn)知識一問三不知，發(fā)生了重大傷亡事故，或者上級來檢查工作時，才動手抓安全生產(chǎn)和現(xiàn)場管理，應(yīng)付調(diào)查和檢查，事過之后依然故我。

（2）建筑企業(yè)安全生產(chǎn)管理模式落后，治標(biāo)不治本。從總體來看，目前建筑企業(yè)的安全生產(chǎn)管理屬于“經(jīng)驗型”和“事后型”的管理方法。過分注重經(jīng)驗，未形成安全管理的閉合體系，造成安全管理工作松松緊緊、抓抓停停，難以有效預(yù)防各類事故的發(fā)生。安全檢查僅是做好安全工作的一種手段，不是治本的方法，從本質(zhì)上講也屬于“事后型”的管理范疇?！敖?jīng)驗型”和“事后型”的管理模式都沒有從根本上消除事故發(fā)生的根源，切實做到防患于未然，所以，必須積極借鑒和采納國際先進的經(jīng)驗和管理模式。

（3）建筑企業(yè)安全投入不足。建筑施工過程中，安全生產(chǎn)在資金投入上包括安全設(shè)施、安全防護用品、安全培訓(xùn)、安全技術(shù)資料、安全意外保險等。資金投入沒有得到落實或投入不足，不能滿足安全條件的需要，主要表現(xiàn)在三個方面：一是舍不得進行安全投入，認為看不到效益，致使施工現(xiàn)場安全防護不到位，安全設(shè)施陳舊、老化，操作人員的自身防護用品缺乏，職工處在一個充滿事故隱患的生產(chǎn)和生活環(huán)境中；二是不進行全面的安全投入，有的企業(yè)為了爭得投標(biāo)加分，集中力量突擊個別工地，這些工地的安全生產(chǎn)和文明施工水平很高，而其他工地則一塌糊涂，缺少基本的安全防護；三是片面強調(diào)工程造價低，或資金不到位、拖欠工程款等客觀原因，在壓縮各項費用支出時首先壓掉安全支出。

（4）安全生產(chǎn)把關(guān)不嚴(yán)。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：施工現(xiàn)場設(shè)施不齊全或滯后，安全條件惡劣；施工安全用品不合格；施工安全設(shè)施沒按規(guī)定進行安全檢測；施工安全檢查或巡查不嚴(yán)格或流于形式；施工安全技術(shù)措施、安全隱患整改落實不到位；施工安全教育、安全交底流于形式，沒逐級交底，針對性不強，不具體，不明確，不履行書面簽字記錄；安全危險源沒建立檔案，無控制、處理方法；生產(chǎn)事故應(yīng)急救援預(yù)案制度不健全，一些施工單位根本沒有制定應(yīng)急救援預(yù)案，一旦發(fā)生事故得不到及時救助和處理。

（5）建筑企業(yè)教育培訓(xùn)不到位，操作人員缺乏自我保護意識。從目前建筑業(yè)的總體情況來看，操作工人的安全意識普遍缺乏，安全技術(shù)素質(zhì)普遍偏低，以農(nóng)民工最為突出。主要原因是企業(yè)對使用的外協(xié)隊伍的農(nóng)民工教育培訓(xùn)不到位，甚至放任不管，招來即用。這部分人員目前占操作者的絕大多數(shù)，缺乏基本的安全知識，不具備起碼的安全意識；從傷亡事故的統(tǒng)計情況來看，絕大部分的傷亡者也是這部分人。

3、從事施工作業(yè)的一線工人存在的問題

從事施工作業(yè)的一線工人往往受教育程度不高、流動性大、素質(zhì)參差不齊、建設(shè)專業(yè)知識缺乏、安全生產(chǎn)意識淡薄，自我保護意識差。他們身處企業(yè)的下層，一些工人尚達不到訓(xùn)練有素和職業(yè)化的高度，很難做到保障自身安全。

二、當(dāng)前建筑安全管理工作存在問題的原因

1、表層原因

首先是思想認識不夠到位。一些地區(qū)建設(shè)主管部門和一些企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)對安全生產(chǎn)政策、法規(guī)認識不足，沒有真正樹立安全發(fā)展的理念，沒有處理好安全、效益、發(fā)展之間的關(guān)系，在進度、質(zhì)量、效益與安全發(fā)生矛盾時，往往是安全讓步，沒有將安全工作放在首要位置來抓，沒有按照要求將安全工作納入發(fā)展規(guī)劃和重要議程。

其次是企業(yè)管理不夠到位。部分施工企業(yè)甚至一些高資質(zhì)的施工企業(yè)，管理方式粗放，企業(yè)管理和項目管理存在“兩張皮”現(xiàn)象，不按照規(guī)定設(shè)置安全生產(chǎn)管理機構(gòu)和專職管理人員，安全生產(chǎn)條件不符合要求，安全投入欠帳嚴(yán)重。

第三是建筑市場環(huán)境規(guī)范不夠到位。不合理低價中標(biāo)、不依法履行建設(shè)程序、違法分包、轉(zhuǎn)包、資質(zhì)掛靠等現(xiàn)象依然比較普遍，導(dǎo)致建筑企業(yè)安全投入不足。

第四是相關(guān)責(zé)任主體安全履責(zé)不夠到位。一些項目的建設(shè)單位不認真履行法定安全管理職責(zé)，任意壓縮合理工期，不及時支付安全生產(chǎn)措施費用，未對項目安全生產(chǎn)工作進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理；部分工程監(jiān)理單位對自身應(yīng)負的安全職責(zé)認識不清，不熟悉相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，未按照法規(guī)和強制性標(biāo)準(zhǔn)組織實施監(jiān)理，未起到應(yīng)有的安全監(jiān)理作用。

第五是建筑行業(yè)勞動者素質(zhì)不夠到位。我國建筑行業(yè)一線作業(yè)人員以農(nóng)民工為主，他們的安全意識比較淡薄、基本操作技能較差，在很多情況下既是事故的受害者又是事故的制造者，與此同時，目前的安全培訓(xùn)教育工作力度又不能完全滿足要求。

2、深層原因

縱觀近年來發(fā)生的建筑工程安全事故，除了一些表層的因素外，其深層次的原因還與我國現(xiàn)行建筑工程安全生產(chǎn)管理體制有關(guān)。在市場經(jīng)濟的環(huán)境下，利益各方要謀求近期的利潤和長遠的發(fā)展，承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險的大小，應(yīng)與獲利的多少大致相協(xié)調(diào)。政府及建設(shè)行政主管部門應(yīng)提供給市場營造平等、公平環(huán)境的政策及措施，應(yīng)重視各方利益的協(xié)調(diào)，重視經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，推動社會全面進步。建筑工程的安全生產(chǎn)問題直接涉及到施工企業(yè)的利益和發(fā)展，涉及到參與工程建設(shè)的各方利益。國家法律的處罰力度不夠，違法成本低于守法成本，企業(yè)當(dāng)然愿意冒險從事違法活動從而獲得高額的經(jīng)濟效益。

三、當(dāng)前建筑安全管理工作的對策

1、國家作為立法者和監(jiān)管者應(yīng)采取的對策

世界各國的經(jīng)驗表明，經(jīng)濟快速發(fā)展及經(jīng)濟形勢發(fā)生變化時期，往往是安全事故的高峰期。各國對于建設(shè)工程實施中的安全管理都是十分重視的，特別是英美發(fā)達國家。我們對于這些國家在建筑工程中的相關(guān)法律、法規(guī)、合同條款范本、安全管理方法和經(jīng)驗都應(yīng)進行深入研究，認真借鑒他們的經(jīng)驗，改進我們在這方面的立法和管理工作，從而實現(xiàn)各方的利益協(xié)調(diào)和平衡。政府有關(guān)部門要結(jié)合建筑業(yè)的特點和安全生產(chǎn)的實際，加強建筑安全管理法律、法規(guī)和行政規(guī)章及安全標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的修訂、制定工作。當(dāng)前應(yīng)加快研究制定建筑施工企業(yè)違反安全生產(chǎn)許可證法律規(guī)定的處罰辦法、建筑安全生產(chǎn)的經(jīng)濟政策、建筑施工企業(yè)安全生產(chǎn)費用提取、安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金、意外傷害保險、工傷保險及建筑事故死亡、傷害的經(jīng)濟賠付標(biāo)準(zhǔn)等。

健全的法規(guī)要靠健全的機構(gòu)和高素質(zhì)的人員去執(zhí)行。所以，必須進一步完善建筑安全監(jiān)督管理的運行機制，加強各級監(jiān)督機構(gòu)的建設(shè)，從人員結(jié)構(gòu)、專業(yè)配套方面進行調(diào)整、完善，形成一個完整的專業(yè)配套、結(jié)構(gòu)合理的監(jiān)督管理工作系統(tǒng)，建立一支高素質(zhì)的安全監(jiān)督管理執(zhí)法隊伍。各地方應(yīng)該有專門的建設(shè)工程安全職能部門，對重大的安全隱患應(yīng)及時檢查，并督促整改。政府官員應(yīng)該提高安全生產(chǎn)意識，尊重業(yè)主與承包商簽訂的施工合同、尊重科學(xué)的施工進度計劃，避免以不合理的行政命令干擾施工的正常進行。我國的承包商生存在很惡劣的市場環(huán)境下，由于缺乏對業(yè)主的約束和監(jiān)管，承包商的工程款得不到及時支付，這是導(dǎo)致安全事故頻發(fā)的一個很重要原因。此外，有些地方政府部門和業(yè)主忽視質(zhì)量和安全而片面追求快省的做法也迫使承包商無法保證足夠的安全生產(chǎn)條件。因此，在嚴(yán)格規(guī)定了承包商安全生產(chǎn)責(zé)任的同時，也應(yīng)該對某些地方政府部門和業(yè)主的種種違法行為進行嚴(yán)厲的處罰，這樣才能給承包商創(chuàng)造—個良好的經(jīng)營環(huán)境。

2、建筑企業(yè)作為安全管理的主體應(yīng)采取的對策

（1）從思想根源上提高領(lǐng)導(dǎo)者對建筑安全生產(chǎn)的認識。領(lǐng)導(dǎo)者對安全工作有高度的認識，對搞好安全生產(chǎn)至關(guān)重要。一是強化對企業(yè)法定代表人和主管安全生產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)的安全培訓(xùn)，使之深入了解和認識安全生產(chǎn)的方針、政策、法律、法規(guī)和規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，從思想上充分認識到搞好安全生產(chǎn)的重要性和必要性，并落實到行動中。二是切實行使安全生產(chǎn)一票否決權(quán)，安全生產(chǎn)與企業(yè)資質(zhì)、安全資格、工程招投標(biāo)及企業(yè)業(yè)績和領(lǐng)導(dǎo)者的政績掛鉤。加大處罰力度，迫使企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)把安全工作真正擺到重要的議事日程，切實樹立起“安全第一”的觀念，做到行動上時時處處重視安全生產(chǎn)。

（2）從管理制度上推行全面質(zhì)量管理的PDCA循環(huán)。PDCA循環(huán)是全面質(zhì)量管理的一種工作方式，它是指一項工作的開展要經(jīng)歷計劃（Plan）—實施（Do）—檢查（Check）—處理（Action）四個階段。把PDCA循環(huán)運用到建筑企業(yè)安全管理中，即計劃是根據(jù)建筑安全需要，結(jié)合本企業(yè)、本建設(shè)項目的實際制定切實可行的安全方針、安全目標(biāo)和安全計劃；實施是按照安全計劃進行安全技術(shù)措施的實施、執(zhí)行等各項工作；檢查是按照建筑安全計劃的要求檢查驗收安全工作的進展情況；處理是根據(jù)安全計劃的實施、檢查的情況進行分析總結(jié)，處理遇到的問題，提出改進的措施和建議，保證安全計劃的實現(xiàn)。把質(zhì)量管理中的PDCA循環(huán)工作方式運用于建筑企業(yè)的安全管理中，可以解決安全工作中存在的問題，提高安全工作質(zhì)量水平，使企業(yè)的安全工作水平上升到一個新的高度，從而達到節(jié)約成本、提高生產(chǎn)率、增強企業(yè)競爭力的目的。

（3）安全生產(chǎn)管理費?？顚Ｓ?。工程總造價中，施工方獲取的利潤水平應(yīng)與其所承擔(dān)的安全風(fēng)險大致協(xié)調(diào)，行業(yè)主管部門應(yīng)提高安全生產(chǎn)費用定額。應(yīng)組織專家、技術(shù)人員，根據(jù)國家、行業(yè)安全技術(shù)規(guī)范、規(guī)程，通過對各地、各類有代表性的工程，進行安全生產(chǎn)費用的核算，確定安全生產(chǎn)費用在建設(shè)工程總造價中的合理比例。應(yīng)將“安全生產(chǎn)管理費”單獨列在工程量表中，并要求承包商在報價時列出用于安全生產(chǎn)管理費用的細目。在施工過程中，應(yīng)由監(jiān)理工程師檢查這筆費用的使用情況，再批準(zhǔn)支付，以保證承包商安全生產(chǎn)管理的?？顚Ｓ?。

（4）以科技進步推動建筑安全生產(chǎn)工作。從總體來看，目前建筑安全生產(chǎn)的科技水平與其他行業(yè)相比，處于相對落后狀態(tài)。為適應(yīng)加入WTO后建筑安全生產(chǎn)快速發(fā)展的需要，必須依靠科技進步，使科技真正成為搞好建筑安全工作的基礎(chǔ)和先導(dǎo)，用科學(xué)技術(shù)為建筑安全生產(chǎn)提供科學(xué)的依據(jù)和智能化的方法，解決建筑安全生產(chǎn)中出現(xiàn)的問題，全面提高建筑安全生產(chǎn)水平。

（5）建筑企業(yè)要建立和完善教育培訓(xùn)機制。提高從業(yè)人員的安全素質(zhì)是搞好安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)。只有通過安全教育培訓(xùn)才能提高從業(yè)人員的安全意識，使之掌握安全生產(chǎn)知識，提高安全操作技能，增強自我保護能力，減少傷亡事故。建筑企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格按照建設(shè)部的有關(guān)規(guī)定對職工進行安全教育培訓(xùn)。要對進入本企業(yè)施工的人員特別是外協(xié)隊伍的農(nóng)民工進行安全技術(shù)培訓(xùn)，并嚴(yán)格考核，合格后建立檔案、頒發(fā)內(nèi)部培訓(xùn)證書，做到持證上崗，徹底消除職工“無知”這一最大的安全事故隱患。

3、從事施工作業(yè)的一線工人應(yīng)采取的對策

監(jiān)管部門和建筑企業(yè)應(yīng)加大安全生產(chǎn)法律知識的宣傳普及工作，營造企業(yè)安全生產(chǎn)氛圍。要通過普及安全生產(chǎn)法律知識，全面提高建筑行業(yè)從業(yè)人員的安全法制意識，讓人人懂得安全生產(chǎn)的重要性和違反安全生產(chǎn)法律制度將要付出的代價，使得遵守安全生產(chǎn)法律制度成為企業(yè)和每個員工的自覺行為?！栋踩a(chǎn)法》第二十至二十三條、第二十六條、第五十條均對企業(yè)的安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)做出了明確規(guī)定。法律在賦予生產(chǎn)經(jīng)營單位的從業(yè)人員求償權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、拒絕權(quán)和避險權(quán)的同時，設(shè)定了遵章守規(guī)、服從管理，正確佩戴和使用勞防用品，接受培訓(xùn)、掌握安全生產(chǎn)技能，報告事故隱患等義務(wù)，體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)對等的一致性。從事施工作業(yè)的一線工人應(yīng)切實理解和掌握法律賦予的權(quán)利，保障自身的人身安全。

總之，建筑安全事故涉及的范圍廣、原因多、突發(fā)性強，但我們只有提高思想認識，完善管理機構(gòu)，健全安全制度，根據(jù)各項工程的具體情況，制訂全面的針對性的安全措施，狠抓落實，做好防患于未然，建筑安全事故才能大大減少，對保護建筑施工人員生命和國家財產(chǎn)具有重要意義。

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