探索安徽省霍山縣國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估概要

張文文，蔡 俊 ，周曉玉

（安徽農業(yè)大學 經濟管理學院，安徽 合肥 230036）

為貫徹落實自然資源部2019 年38 號文件《自然資源部辦公廳關于開展國土空間規(guī)劃“一張圖”建設和現(xiàn)狀評估工作的通知》[1]（以下簡稱通知）要求，建立安徽省霍山縣的國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估的技術路徑是地方政府落實自然資源部下發(fā)文件精神的重要舉措，也是整體謀劃霍山縣未來時期國土空間格局走向綠色發(fā)展與生態(tài)保護的并行之路。

國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀實施評估是國土空間規(guī)劃編制的基礎性工作，能為其提供數(shù)據(jù)支撐和充分依據(jù)，與規(guī)劃編制進程、質量等密切相關。作為支撐國土空間規(guī)劃科學編制的首要前提以及實施有效監(jiān)督的積極手段，有助于摸清霍山縣現(xiàn)狀底圖?？h域是實施規(guī)劃措施的基本單元，是檢測規(guī)劃成果的本體，綜合判斷縣域在當前新的發(fā)展階段、新的規(guī)劃體系、新的開發(fā)格局、新的約束指標下的發(fā)展方向，科學評估縣域在資源整頓、綠色發(fā)展、生態(tài)文明、土地集約利用、人地和諧統(tǒng)一等方面的進展，從而針對性地提出促進霍山縣經濟社會與生態(tài)保護的建議，完善相關規(guī)劃與法律保障。

國土空間規(guī)劃的編制是基于生態(tài)文明理念提出，目前國內學界對國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估的研究較少。各地自然資源主管部門紛紛響應政策號召，主要在自然資源部下發(fā)通知基礎上，以指標體系構建為核心，結合地方實際發(fā)展目標，從“安全、創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”6 個維度設計指標體系實施評估。銀川市自然資源局結合自身城市發(fā)展理念以及承擔的國家型戰(zhàn)略任務，重點分析綠色發(fā)展、空間統(tǒng)籌、創(chuàng)新驅動、以人為本四個方面的成就和問題，針對國土空間規(guī)劃編制提出了有用的對策建議[2]；武漢市自然資源和規(guī)劃局建立了兩步三評估的工作步驟、科學的指標體系與要素過程兼顧的評估框架，秉持多規(guī)合一的原則，統(tǒng)籌引領全域共同發(fā)展[3]；陳爍遵循自然資源下發(fā)技術指南，從“安全、創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”6 個維度結合祁門縣的資源配置情況[4]，予以評估分析現(xiàn)狀問題，并提出合理的建議?？傮w來說，市縣國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估的系統(tǒng)研究相對匱乏。

一、評估技術路線

以“安全、創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”6 個維度為統(tǒng)領，建立特色評估指標體系，關鍵在于突出霍山縣的地域特色，因此指標的篩選著重放在生態(tài)安全，品質宜居方面，通過對霍山縣的基本情況了解，主要將指標體系分為控制、效率、體征、特色四類?；羯娇h現(xiàn)狀評估的資料收集工作主要從三方面進行。第一，基礎數(shù)據(jù)的廣泛收集，主要來自縣域各相關部門；第二，對各空間性規(guī)劃目標進行梳理整合；第三，年底針對政府部門的多方面政務工作推進情況完善目標信息來源，完成實施評估對象的確認情況，見圖1。

針對采集的數(shù)據(jù)，首先對霍山縣自然資源本底——生態(tài)、人文、建設進行底線評估，了解霍山縣本土資源分布以及空間開發(fā)強度；其次對縣域內實施的空間性規(guī)劃目標體系進行空間結構評估，明確規(guī)劃實施后的效果，對目標實現(xiàn)程度做出科學判斷，掌握縣域發(fā)展內涵；結合政府工作人員績效考核，推進現(xiàn)狀評估指標與績效評估指標的有機統(tǒng)一，年底綜合實施全面監(jiān)測，一方面提高政府工作辦事效率，另一方面促進資源節(jié)約集約利用。最后總結現(xiàn)狀評估發(fā)現(xiàn)的問題，提出科學優(yōu)化的對策建議。

二、現(xiàn)狀評估概要

（一）樹立基本思想

推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，是我國為了實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的重要手段?，F(xiàn)狀評估不僅要了解現(xiàn)狀，更要明白對現(xiàn)狀評估的最終旨意——推動城鎮(zhèn)化發(fā)展，為人民謀幸福?；羯娇h的城鎮(zhèn)化進程近年來隨著工業(yè)化及旅游業(yè)的發(fā)展，呈現(xiàn)不斷上升的趨勢，一方面促進霍山縣的經濟發(fā)展勢頭更猛，另一方面，建設用地的需求量逐年增加，導致霍山縣的耕地保護與糧食安全的壓力愈發(fā)明顯。在現(xiàn)狀評估過程中，站在全局角度考慮規(guī)劃實施中存在的現(xiàn)狀問題，秉持以人為本的理念，從空間、時間、政策三個維度進行分析探究，綜合評估各規(guī)劃目標以及支撐規(guī)劃的機制和政策等。

在面對國土空間開發(fā)不到位、保護不規(guī)范的明顯問題時，解決方案應充分征求當?shù)孛癖姷囊庖?，以利于從根本上推進符合人民大眾意愿的城鎮(zhèn)化?？h域層面有條件相比其他級別更能直觀判斷城鎮(zhèn)化進程的快慢與否，評估人口與資源環(huán)境均衡問題，能否滿足城鎮(zhèn)化需求，也是現(xiàn)狀評估的重點之一。

（二）錨固生態(tài)框架，建立特色指標體系

圖1 評估技術路線

現(xiàn)狀評估指標體系是衡量縣域總體發(fā)展質量優(yōu)劣的尺度標準，是反映區(qū)域規(guī)劃系統(tǒng)運行狀況平穩(wěn)或波動的檢測儀。根據(jù)《通知》的最新要求，和以往土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等規(guī)劃評估經驗，筆者建議霍山縣可以考慮建立“控制+效率+體征+特色”的實施評估指標體系，包括底線管控、結構效率、生活品質三方面的28 項基礎指標[1]；結合霍山縣實際地域情況，選取6 個維度覆蓋的49 項推薦指標；在依據(jù)目標、問題、操作導向要求的同時，建立指標時充分考慮霍山縣的名片“生態(tài)”保護優(yōu)勢，選取5 項特色指標。

（三）數(shù)據(jù)多元精確，保證評估堅實有效

數(shù)據(jù)來源的準確性和處理的科學性是決定現(xiàn)狀評估質量的基本要素，真實性和連貫性是保證指標體系得以正常運行的密鑰。本次評估收集數(shù)據(jù)基于第三次全國國土調查及年度變更調查、地理國情普查和遙感監(jiān)測等多元數(shù)據(jù)作為鋪墊，協(xié)調自然資源主管部門、發(fā)展改革部門等相關部門協(xié)同工作，實時采集土地市場動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)、不動產登記信息等關鍵要素。此外，霍山縣現(xiàn)狀評估工作中，調動多部門積極參與，提高部門之間的協(xié)同性，進行有效統(tǒng)籌和聯(lián)動，便于相關數(shù)據(jù)的有效利用。

（四）構建評估目標系統(tǒng)

建議評估目標系統(tǒng)主要由三部分構成：霍山縣自然資源本底評估、各空間性規(guī)劃目標評估以及年底結合政府工作績效與現(xiàn)狀情況統(tǒng)一綜合評估。

霍山縣本底特征主要包括當?shù)亍吧剿痔锖荨本唧w空間分布特點。該縣地處大別山腹地，地貌復雜多樣；水域擁有淮河一級支流淠河源頭，成為合肥等城市的“水缸”；森林覆蓋率達76%以上，大別山是其一道美麗的生態(tài)屏障；土壤質地良好，基本農田保護情況良好；草地資源質量良好，但空間分布較為零散。貫徹自然資源部要求，堅持鮮明的生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的價值導向，梳理霍山縣生態(tài)、人文、建設本底評估。主要結合基礎調查、實地進行勘探對霍山縣的本底自然資源、底線管控、空間結構與效率和品質宜居等方面的現(xiàn)狀進行規(guī)整。

自2017 年以來，隨著多規(guī)合一的發(fā)展趨勢，各類規(guī)劃的參數(shù)、保護性空間功能等趨于一致，為現(xiàn)狀評估實施帶來便捷。重點梳理主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃等各類空間性規(guī)劃目標，建立評估目標體系。

研究現(xiàn)狀評估與政府工作績效建立傳導機制，構建完善的評估目標系統(tǒng)。協(xié)調評估目標與霍山縣下轄園區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作績效之間的關系，年底統(tǒng)一評估社會發(fā)展、文化建設、經濟進步、治安管理、民生服務、教育保障等工作成績，拓寬現(xiàn)狀評估維度，此舉不僅是統(tǒng)籌縣域進行體檢的關鍵操作，也是督促政府部門重視現(xiàn)狀評估工作與了解國土空間開發(fā)保護動態(tài)的動力所在。

（五）采用科學方法評估指標數(shù)據(jù)

定量與定性相結合是最常用的方法，簡單明了對指標進行合理的定性評價，分析原因，可適用霍山縣“山水林田湖草”的本底評估。對于各類空間性規(guī)劃的評估，對比評價法可反映具體空間類規(guī)劃或對經濟發(fā)展環(huán)境有明顯進展的指標，通過對比實際值與目標值，可以直觀看到目標實現(xiàn)程度；或者采用基于有序加權平均的多屬性綜合評價法評估規(guī)劃類數(shù)據(jù)，其重點聚焦刻畫縣域空間結構，就主要規(guī)劃指標執(zhí)行程度出發(fā)，從內外部環(huán)境變化的原因，客觀分析各指標差異值的原因；綜合因素評價法是在基于目標明確、措施得當?shù)幕A上，理性分析目標完成受制約的原因，分析因素，查找問題，設置每個問題的權重，最后綜合評價影響程度進而提出改進建議，尤其評價底線管控、空間結構和效率、品質宜居三方面時，從規(guī)模、結構、質量、效率、時序等因素充分挖掘存量空間和流量空間價值?，F(xiàn)有的現(xiàn)狀評估方法多種多樣，在選擇時筆者建議應注重評價指標與評價方法的吻合度。

（六）監(jiān)測分析評價

評估采取空間分析、差異對比、趨勢研判等方法開展監(jiān)測分析[5]。結合階段性評估與年底監(jiān)測績效現(xiàn)狀評估結果，瞄準霍山縣現(xiàn)狀評估過程中顯露的問題，針對發(fā)展短板，實行查漏補缺。對于完成情況良好的控制型指標，總結規(guī)劃實施以來的實踐經驗，繼續(xù)深化決策判斷、規(guī)劃引領、大數(shù)據(jù)技術支持等研究手段，力求保持佳績勇于創(chuàng)新[6]；針對預期性的指標即將超出上級規(guī)劃的紅線峰值，一一加入監(jiān)測預警系列，調整監(jiān)管措施，加大管制力度，從戰(zhàn)略布局和技術方法層面，預估問題潛在風險；最廣泛的體征性指標在安全、創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享六個維度反映縣域經濟社會運行狀況、公共服務標準和生活條件優(yōu)劣，結合政府績效指標，深究原因，從基礎工作入手，力求各項重要部署均以人民群眾的滿意為目標[7]。

三、指標體系建立

（一）篩選評估指標

結合《通知》要求，筆者建議共選取80 項指標，其中26 項基礎指標，49 項推薦指標，5 項特色指標[8]。根據(jù)參考以往土地規(guī)劃的指標評估、土地利用的指標體系研究的經驗以及回顧相似研究文獻思路的構建[9]，結合定性方法，把控底線管控方面和安全維度，歸類17 項控制類指標；分析結構效率、創(chuàng)新、協(xié)調、綠色維度性質，設置31 項效率類指標；反映居民對美好生活追求，生活品質、開放、共享維度定性27 項體征類指標；通過調查霍山縣獨有地理優(yōu)勢，設置5 項特色指標。以客觀性、建設性、參與性和可操作性等原則篩選此80 項指標，并建立指標體系。

具體指標如下：（1）控制類指標：考量國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀主要控制指標實現(xiàn)程度，政府明確的劃定要求，包括明確的生態(tài)保護紅線范圍內建設用地面積等其他指標（表1）；（2）效率類指標：反映各類規(guī)劃實施后的國土空間資源配置情況，對經濟社會生態(tài)產生的影響，包括人均城鎮(zhèn)建設用地等效益類指標（表2）；（3）體征類指標：客觀反映社會發(fā)展或相關建設運行效率的指標，包括森林步行15 min 覆蓋率等監(jiān)測縣域發(fā)展的指標（表3）；（4）特色類指標：根據(jù)《霍山縣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》的具體內容，衡量霍山縣域獨有的地理優(yōu)勢和資源富集對發(fā)展定位的影響，基于養(yǎng)生宜居縣城、紅色旅游示范區(qū)、特色產品優(yōu)勢區(qū)、基層中醫(yī)藥工作先進縣等縣城定位篩選指標，包括休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游接待人次等特色指標（表4）。

（二）績效指標評估

為了探索完善現(xiàn)狀評估的技術方法，提高國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀的精確摸底程度，推動國土空間現(xiàn)狀評估與政府績效考核相輔相成，共同為國土空間規(guī)劃的科學編制提供嚴格的基底資料[10]。社會發(fā)展、文化建設、經濟進步、民生服務、教育保障作為績效考核指標，與現(xiàn)狀評估指標融合作用，協(xié)調引領縣域全面發(fā)展。

四、結果對比

通過將階段性評估與年底績效監(jiān)測耦合，觸發(fā)聯(lián)合效果，以現(xiàn)狀評估結果為主力軍，綜合霍山縣相關規(guī)劃指標閾值與空間異質性特征，因地制宜判斷霍山縣國土空間開發(fā)保護的實際情況，了解資源環(huán)境承載力強弱、土地開發(fā)強度、現(xiàn)有建設用地開發(fā)密度等有助于國土空間格局優(yōu)化的因子，適時提出針對現(xiàn)狀評估問題的有效解決方案與建議，為后續(xù)年度的現(xiàn)狀評估甄選差異化的評估指標[11]。

表1 現(xiàn)狀控制類指標

表2 現(xiàn)狀效率類指標

表2（續(xù)）

表3 現(xiàn)狀體征類指標

表3（續(xù)）

表4 現(xiàn)狀特色類指標

五、結束語

本文提出了霍山縣國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估需整合基礎數(shù)據(jù)收集、完善各類規(guī)劃評估目標系統(tǒng)、科學評估的方法、整體分析階段性評估與年底監(jiān)測績效結果等，重點是建立“控制—效率—體征—特色”的指標體系。

在現(xiàn)狀評估工作過程中，生態(tài)基底、地理條件、土地資源質量等時刻存在潛在變化性，為了盡可能保證現(xiàn)狀評估工作能夠促進國土空間規(guī)劃的編制與維護，數(shù)據(jù)精確、評估目標明確、指標體系健全等是不可或缺的，霍山縣應該堅持“安全、創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”6 個維度統(tǒng)領，“底線管控、結構效率、生活品質”三方面把控，致力編制符合霍山縣地方特色的國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估方案，為國土空間規(guī)劃的科學編制與動態(tài)維護提供支持。