三權(quán)分置下“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)”的法治路徑

楊雅婷， 汪思敏

（天津大學(xué) 法學(xué)院，天津 300072）

一、緣起：落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的提出

（一）提出落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的背景

1.宅基地集體所有權(quán)虛置歷史原因

土地作為一種稀缺的財(cái)產(chǎn)性資源，自新中國(guó)成立后在農(nóng)村推行土地改革開(kāi)始，就借助國(guó)家力量進(jìn)行強(qiáng)制性制度變遷，逐漸由農(nóng)民私有變?yōu)榧w所有。新中國(guó)成立伊始，《中華人民共和國(guó)土地改革法》規(guī)定了農(nóng)民土地所有制，宅基地平均分配、無(wú)償取得[1]。1962 年《農(nóng)村人民公社工作條例》《關(guān)于對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》規(guī)定了社員的宅基地歸生產(chǎn)隊(duì)集體所有，一律不準(zhǔn)出租和買(mǎi)賣(mài)。宅基地由私有制向公有制轉(zhuǎn)變，社員享有使用權(quán)，宅基地使用權(quán)可隨房屋買(mǎi)賣(mài)流轉(zhuǎn)。人民公社實(shí)行政社合一形式，使得農(nóng)村土地雖為集體所有制，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下任何以獲得個(gè)人私利為目的的商品交易均被禁止[2]，人民公社在土地管理和使用上發(fā)揮著重要作用，而農(nóng)戶(hù)在宅基地流轉(zhuǎn)上的權(quán)益逐漸受到了限制，到1998 年《土地管理法》取消了城鎮(zhèn)非農(nóng)戶(hù)口居民使用集體所有土地建設(shè)住宅。從過(guò)去關(guān)于宅基地的政策和立法上看，新中國(guó)成立初期宅基地由農(nóng)民私有并可以進(jìn)行自由流轉(zhuǎn)，以及宅基地實(shí)行集體所有后，農(nóng)戶(hù)對(duì)宅基地的無(wú)償取得、長(zhǎng)期使用的制度設(shè)計(jì)，導(dǎo)致部分農(nóng)戶(hù)對(duì)宅基地還持私有的觀(guān)念，對(duì)于宅基地權(quán)屬認(rèn)識(shí)不清。有的農(nóng)戶(hù)還留存房契、地契、認(rèn)為宅基地是個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)，能無(wú)限制自由買(mǎi)賣(mài)[3]，因此在目前城鎮(zhèn)周邊、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)區(qū)，宅基地隱形流轉(zhuǎn)問(wèn)題突出。

1983 年實(shí)行政社分離使原來(lái)的人民公社變?yōu)猷l(xiāng)政府，行政村設(shè)村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織，協(xié)助鄉(xiāng)政府開(kāi)展行政工作，但同時(shí)也規(guī)定了根據(jù)群眾意愿，在自然村建立的農(nóng)業(yè)合作社可與村民委員會(huì)兩個(gè)機(jī)構(gòu)一套班子，獨(dú)立的集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有在農(nóng)村廣泛建立。在后續(xù)《憲法》《土地管理法》等立法中也延續(xù)了將村民委員會(huì)作為集體土地的經(jīng)營(yíng)、管理者行使所有權(quán)，這導(dǎo)致了在土地管理、利用上的行政色彩，沒(méi)有代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)的實(shí)體組織，農(nóng)民集體的意志難以得到表達(dá)。從權(quán)利內(nèi)容上看，在未修改前的《土地管理法》第六十二條、《物權(quán)法》第十三章都規(guī)定宅基地的取得、行使和轉(zhuǎn)讓的法定方式，宅基地使用權(quán)其長(zhǎng)期使用、無(wú)償取得用益物權(quán)特征，農(nóng)戶(hù)占有、使用宅基地，而農(nóng)民集體作為所有權(quán)人的收益、處分權(quán)利得不到實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民集體對(duì)于宅基地的經(jīng)營(yíng)、管理實(shí)際上缺乏行使空間。

2.社會(huì)主義公有制實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)需要

中央農(nóng)村工作會(huì)議和改革文件強(qiáng)調(diào)落實(shí)集體所有權(quán)，其政策意蘊(yùn)是堅(jiān)持和保障農(nóng)民集體對(duì)于農(nóng)村土地的行使所有權(quán)，明確集體土地所有權(quán)在土地這一生產(chǎn)資料上的權(quán)能內(nèi)容，豐富所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式。農(nóng)村土地集體所有制是公有制的形式之一，土地作為基本生產(chǎn)資料實(shí)行社會(huì)主義公有制，當(dāng)前進(jìn)行包括宅基地在內(nèi)的土地制度，也需要堅(jiān)持這一底線(xiàn)[4]。過(guò)去基于宅基地的住宅用地的私密性，所有權(quán)邊緣化明顯，在宅基地“三權(quán)分置”制度改革重視放活宅基地使用權(quán)的語(yǔ)境下，意在促進(jìn)土地資源的有效利用和土地要素市場(chǎng)化價(jià)值的發(fā)揮，農(nóng)戶(hù)以及實(shí)際的宅基地使用權(quán)人對(duì)宅基地利用有更大的自主權(quán)，實(shí)際上對(duì)所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)造成更大的阻礙。集體土地所有權(quán)的權(quán)利設(shè)計(jì)發(fā)揮著維護(hù)生產(chǎn)資料公有制的作用，以及宅基地制度承載著保障“戶(hù)有所居”的社會(huì)功能，應(yīng)當(dāng)是宅基地資格權(quán)、使用權(quán)規(guī)則設(shè)計(jì)不能動(dòng)搖的基礎(chǔ)，用益物權(quán)的權(quán)能的擴(kuò)充必須在所有權(quán)權(quán)能范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)。堅(jiān)持集體土地農(nóng)民集體所有的基礎(chǔ)和底線(xiàn)，才能使農(nóng)村土地作為集體資產(chǎn)得到有效利用，探索社會(huì)主義公有制在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)方式的多樣化。

（二）落實(shí)宅基地所有權(quán)的政策意蘊(yùn)

1.土地集體所有權(quán)的權(quán)利回歸，加強(qiáng)對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的保護(hù)

2007 年《物權(quán)法》規(guī)定“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”，彰顯集體所有權(quán)的私權(quán)保護(hù)的特征，但成員集體作為所有權(quán)主體的界定、如何行使權(quán)利，才能體現(xiàn)集體意愿、代表集體利益沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定。集體土地所有權(quán)作為農(nóng)民集體的應(yīng)有權(quán)利，如何有效保障使其變成農(nóng)民集體切實(shí)享有的權(quán)利是進(jìn)行土地制度改革必須解決的問(wèn)題。宅基地所有權(quán)的權(quán)能必然包括占有、使用、收益、處分上的權(quán)利，過(guò)去宅基地更注重保障農(nóng)民居住，取得的無(wú)償性和使用的長(zhǎng)期性，使得宅基地所有權(quán)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)在立法上被限制，逐漸被邊緣化而存在被架空的風(fēng)險(xiǎn)。目前宅基地制度改革注重發(fā)揮宅基地及農(nóng)房的財(cái)產(chǎn)屬性，宅基地所有權(quán)的落實(shí)可從閑置宅基地的盤(pán)活利用以及分享宅基地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益中實(shí)現(xiàn)，以此增強(qiáng)農(nóng)民集體對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的管理與利用。

2.保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和宅基地使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)

科斯定律認(rèn)為“產(chǎn)權(quán)清晰是市場(chǎng)交易的前提”，宅基地所有權(quán)作為自物權(quán)的權(quán)利內(nèi)容明晰是進(jìn)行宅基地資格權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行劃分的法權(quán)基礎(chǔ)，用益物權(quán)的權(quán)能內(nèi)容應(yīng)以所有權(quán)權(quán)能為限。宅基地所有權(quán)包括所有權(quán)人對(duì)宅基地進(jìn)行管理和利用，落實(shí)宅基地所有權(quán)內(nèi)容包括明確權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容和權(quán)利行使機(jī)制，通過(guò)完善所有權(quán)制度為權(quán)利進(jìn)一步劃分提供有力的制度支撐。宅基地“三權(quán)分置”將過(guò)去的所有權(quán)與使用權(quán)進(jìn)一步分離為所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和使用權(quán)，資格權(quán)和使用權(quán)的制度設(shè)計(jì)需要所有權(quán)人的參與和積極行使權(quán)利，如對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)戶(hù)的資格權(quán)的取得規(guī)則進(jìn)行細(xì)化，由所有權(quán)人對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)戶(hù)資格權(quán)進(jìn)行認(rèn)定和保護(hù)，保障農(nóng)戶(hù)基本居住權(quán)益。在宅基地使用權(quán)上，對(duì)于宅基地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行管理，保護(hù)交易雙方的正當(dāng)權(quán)益以及促進(jìn)宅基地和農(nóng)房的合法利用。

全球范圍內(nèi)成立了多個(gè)數(shù)字人文研究中心，主要集中于歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家，著名的有：麻省理工學(xué)院Hyper studio、加州大學(xué)洛杉磯分校數(shù)字人文研究中心、斯坦福大學(xué)人文實(shí)驗(yàn)室、美國(guó)國(guó)家人文基金會(huì)等；并形成國(guó)際性組織。哥倫比亞大學(xué)位于巴特勒?qǐng)D書(shū)館的數(shù)字人文中心，將基于計(jì)算機(jī)的文本、圖像、書(shū)目及聲音資料與其科研、教學(xué)、學(xué)習(xí)相融合，提供延伸服務(wù)支持人文科學(xué)領(lǐng)域的科研用戶(hù)使用數(shù)字文本、動(dòng)態(tài)及靜態(tài)圖像及其他相關(guān)資料進(jìn)行研究。將這些古老的文本和圖像轉(zhuǎn)換成數(shù)字形式，有助于超越過(guò)去限制獲取知識(shí)的時(shí)間和空間的局限。

二、檢視：三權(quán)分置下“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)”的困境

宅基地所有權(quán)的落實(shí)困境既有其作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)的共性問(wèn)題，也有其作為保障農(nóng)民居住的住宅用地的特性。尤其在進(jìn)行宅基地制度改革過(guò)程中，既有的法律規(guī)定上的模糊無(wú)法為改革提供有力的法律保障，同時(shí)也面臨現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)此應(yīng)進(jìn)行綜合分析。

（一）宅基地所有權(quán)主體的法律界定模糊

我國(guó)《憲法》《物權(quán)法》規(guī)定了宅基地屬于本集體成員集體所有，同時(shí)《物權(quán)法》第六十條規(guī)定了村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)代表行使集體所有權(quán)，《民法總則》規(guī)定未設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織的，村民委員會(huì)可以依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。新修訂的《土地管理法》第十一條也規(guī)定了村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)對(duì)于農(nóng)民集體所有的土地的經(jīng)營(yíng)、管理職能，而從《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村民委員會(huì)的職能規(guī)定上看，更多側(cè)重于公共事務(wù)的管理和公益事業(yè)的建設(shè)，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地。從現(xiàn)行的法律來(lái)看，可以明確所有權(quán)屬于“農(nóng)民集體”，但“農(nóng)民集體”并不是民事法律規(guī)定的民事主體，而上述法律中對(duì)于所有權(quán)行權(quán)人與“農(nóng)民集體”之間的運(yùn)行規(guī)則沒(méi)有明確，這使“農(nóng)民集體”的意志難以通過(guò)有效的代表機(jī)制形成。同時(shí)，法律規(guī)定的集體土地所有權(quán)的行權(quán)人既有村委會(huì)也有集體經(jīng)濟(jì)組織，村民委員會(huì)既協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作又代表行使集體土體所有權(quán)的角色定位，易導(dǎo)致私權(quán)行使受到行政權(quán)力的影響。

明確權(quán)利主體和界定權(quán)利邊界對(duì)于落實(shí)集體土地所有權(quán)十分有必要。第一，形成有效的代表決策機(jī)制有利于權(quán)利的積極行使?！稗r(nóng)民集體”在立法上缺乏相應(yīng)的主體制度設(shè)計(jì)，因此需要形成代表決策機(jī)制來(lái)實(shí)際地行使權(quán)利，避免權(quán)利被虛置或由少數(shù)人行使。在《民法總則》將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)定為特別法人基礎(chǔ)上，對(duì)“農(nóng)民集體”進(jìn)行法人制度設(shè)計(jì)，對(duì)其組織形式、治理結(jié)構(gòu)、決策機(jī)制等通過(guò)配套制度進(jìn)行細(xì)化，提高村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地管理、利用的能力和積極性。第二，區(qū)分村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織的職能，形成對(duì)集體土地進(jìn)行專(zhuān)門(mén)化管理、經(jīng)營(yíng)的民事主體，有利于減少改革中的多主體決策的矛盾或利益博弈。過(guò)去在集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有在全國(guó)廣泛建立的背景下，村民委員會(huì)對(duì)村土地管理、利用上發(fā)揮重要作用，實(shí)踐中村民委員會(huì)往往處于強(qiáng)勢(shì)地位，侵害村民合法權(quán)益的情形屢見(jiàn)不鮮。因此界定二者的權(quán)利邊界也是防止公權(quán)力對(duì)于私權(quán)行使的侵害。

（二）宅基地所有權(quán)權(quán)能實(shí)現(xiàn)存在障礙

宅基地長(zhǎng)期由集體成員占有、使用，且收益、處分權(quán)受到《物權(quán)法》《土地管理法》的限制，使得集體土地所有權(quán)主體的權(quán)能被架空。過(guò)去從“歸屬”到“利用”的物權(quán)法理論研究的觀(guān)念，在無(wú)形中對(duì)集體土地所有權(quán)制度的建構(gòu)起到了相當(dāng)大的阻礙作用[5]，推行宅基地“三權(quán)分置”改革強(qiáng)調(diào)宅基地的使用權(quán)制度的構(gòu)建與發(fā)展，而修改后的《土地管理法》與民法典物權(quán)編（草案）均缺少對(duì)于宅基地所有權(quán)制度進(jìn)行相應(yīng)的完善，所有權(quán)落實(shí)的困境沒(méi)有得到立法回應(yīng)，具體表現(xiàn)在：第一，《物權(quán)法》對(duì)集體土地所有權(quán)的私權(quán)屬性進(jìn)行確認(rèn)，但同時(shí)對(duì)集體所有土地的利用進(jìn)行過(guò)多的限制。宅基地因其保障集體成員居住之基本功能，初次分配后由本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員保有，并只能在本集體內(nèi)流轉(zhuǎn)，集體所有權(quán)實(shí)現(xiàn)在宅基地利用過(guò)程中只表現(xiàn)為初次分配以及流轉(zhuǎn)時(shí)的同意的權(quán)利。新型城鎮(zhèn)化下，農(nóng)民進(jìn)入城市發(fā)展后對(duì)宅基地的需求不如過(guò)去強(qiáng)烈，宅基地所承載的社會(huì)保障價(jià)值在立法中應(yīng)適當(dāng)降低比重，使土地本身作為一種稀缺的自然資源發(fā)揮出應(yīng)有的價(jià)值。第二，所有權(quán)具體的權(quán)能缺乏有效的實(shí)現(xiàn)路徑。集體土地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)具有物權(quán)法第四章規(guī)定的所有權(quán)的一般內(nèi)容，即占有、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)能。宅基地制度將集體占有的土地分配給農(nóng)戶(hù)由其建造住宅用地，對(duì)所有權(quán)人的占有、使用權(quán)能進(jìn)行限制，因此宅基地制度下落實(shí)集體土地所有權(quán)主要從收益權(quán)和處分權(quán)進(jìn)行討論。三權(quán)分置改革的目的在于減少過(guò)去在宅基地使用上的諸多限制，促進(jìn)宅基地及上房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，集體作為所有權(quán)人分享流轉(zhuǎn)中的增值收益、對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)與退出等處分行為進(jìn)行管理成為可能。同時(shí)，推進(jìn)宅基地的有償退出等措施需要村集體有一定的資產(chǎn)，但是許多村集體不僅沒(méi)有收入，甚至還有村級(jí)債務(wù)，僅靠上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)轉(zhuǎn)，因此落實(shí)收益權(quán)，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)充村集體經(jīng)濟(jì)組織的作為所有權(quán)人對(duì)閑置的宅基地進(jìn)行整理、利用的方式，以增加經(jīng)濟(jì)來(lái)源。處分權(quán)能上，對(duì)宅基地設(shè)置抵押、租賃等問(wèn)題缺少詳細(xì)的規(guī)定，宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與宅基地身份性、保障功能之間如何平衡沒(méi)有得到解決，在實(shí)施上仍存在阻力。新修訂的《土地管理法》、民法典物權(quán)編對(duì)此回應(yīng)有限，這將導(dǎo)致之后制定特別法和下位法相關(guān)規(guī)則時(shí)失去上位法基礎(chǔ)。

（三）基于集體所有權(quán)的管理權(quán)能實(shí)現(xiàn)不足

集體土地所有權(quán)與管理權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)在理論上存在不同的意見(jiàn)，有學(xué)者認(rèn)為管理權(quán)是所有權(quán)的固有權(quán)能，尤其在財(cái)產(chǎn)共同所有的情形下，對(duì)于共同事務(wù)的管理，為實(shí)現(xiàn)集體公共利益，管理權(quán)滲透于對(duì)土地的占有、使用、收益、處分過(guò)程之中，但具有相對(duì)獨(dú)立性[6]；有學(xué)者認(rèn)為集體土地所有權(quán)表現(xiàn)為公有權(quán)與私有權(quán)的二元結(jié)構(gòu)，管理權(quán)是基于公有權(quán)產(chǎn)生的[7]。本文傾向于認(rèn)為管理權(quán)是所有權(quán)的一部分，不論是個(gè)人或集體都享有對(duì)所有之物進(jìn)行計(jì)劃、組織、整理的權(quán)利，例如為提升物之效用進(jìn)行的修繕行為等。

土地所有權(quán)上管理權(quán)能的特殊性在于土地公有制，基于此產(chǎn)生的管理不僅包括所有權(quán)人的管理，也包括公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)于土地資源的規(guī)劃管理，現(xiàn)實(shí)中未能得到有效的區(qū)分?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織有對(duì)土地進(jìn)行管理的職能，不僅體現(xiàn)為私法上為更好利用土地而進(jìn)行的管理，也必須符合公法管理規(guī)范對(duì)于資源利用的規(guī)定。該法同時(shí)規(guī)定了政府對(duì)宅基地進(jìn)行規(guī)劃、審批、監(jiān)管和處罰的權(quán)力，村委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作時(shí)，重視初次分配與土地征收，忽略對(duì)宅基地閑置、一戶(hù)多宅、私下流轉(zhuǎn)等問(wèn)題的解決，同時(shí)村集體決策機(jī)制未能形成，往往由村兩委決策重大公共事務(wù)，形成落實(shí)宅基地所有權(quán)的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。因此，要區(qū)分集體經(jīng)濟(jì)組織與行政機(jī)關(guān)行使集體土地管理權(quán)的內(nèi)容，明確集體經(jīng)濟(jì)組織在符合政府對(duì)于土地的規(guī)劃前提下，包括為提升宅基地利用價(jià)值而對(duì)宅基地使用權(quán)的分配、收回、有償退出和整理的方案和集體決策機(jī)制的制定，對(duì)宅基地合法使用的監(jiān)督等。厘清二者在宅基地管理上的職責(zé)，減少公權(quán)力對(duì)私法自治的不當(dāng)干預(yù)，也有利于宅基地價(jià)值的充分發(fā)揮。

三、探索與經(jīng)驗(yàn)：三權(quán)分置下“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)”的實(shí)踐

（一）宅基地所有權(quán)行使主體的探索

同時(shí)，重視集體土地所有權(quán)人管理權(quán)能的發(fā)揮。余江縣通過(guò)完善村民事務(wù)理事會(huì)制度，對(duì)動(dòng)員集體成員參與宅基地的管理，通過(guò)制定集體成員資格認(rèn)定辦法形成集體決策機(jī)制對(duì)宅基地進(jìn)行民主決策和民主監(jiān)督，組織宅基地增值收益分配、有償使用、退出、流轉(zhuǎn)機(jī)制、置換、抵押擔(dān)保等配套機(jī)制方案的制定，有序推進(jìn)改革進(jìn)行。

政府主導(dǎo)推進(jìn)宅基地試點(diǎn)改革有利于初期形成強(qiáng)大的推動(dòng)力，利用黨員、村民理事的帶頭作用，鼓勵(lì)村民參與自我管理，維護(hù)自身權(quán)益，試點(diǎn)在自然村設(shè)立自治組織方便管理等。但試點(diǎn)過(guò)程中也暴露出一些弊端，余江、金寨、義烏試點(diǎn)設(shè)立的半官方半民間組織是一種新的村民自治模式[8]，其法律性質(zhì)沒(méi)有明確，在運(yùn)行上缺乏法律保障。在一些事務(wù)上強(qiáng)調(diào)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，村兩委在其中的作用仍然很大，成員組成上有宗族化傾向[9]，在事務(wù)決定上難以保證集體意志的形成與實(shí)現(xiàn)，即沒(méi)有完全解決過(guò)去所有權(quán)行使行政化的弊端。此次試點(diǎn)改革表現(xiàn)為政府主導(dǎo)下的推進(jìn)的改革，村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮了很大的作用，但是仍要加強(qiáng)行使所有權(quán)的積極性、獨(dú)立性，應(yīng)當(dāng)在改革過(guò)程中處理好與政府、村民委員會(huì)之間的關(guān)系，既需要政府、村兩委的支持和配合，同時(shí)不斷鞏固自身所有權(quán)權(quán)能、提高土地管理水平、治理力度。

（二）宅基地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)方式的探索

形成集體經(jīng)濟(jì)組織參與下的宅基地收益、處分權(quán)能的實(shí)現(xiàn)路徑。在收益權(quán)上，進(jìn)行宅基地有償使用和參與流轉(zhuǎn)增值收益分配的探索。在確權(quán)登記工作落實(shí)下，根據(jù)制定的“一戶(hù)一宅”的標(biāo)準(zhǔn)和集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，主要對(duì)于因歷史原因形成的超面積使用宅基地、一戶(hù)多宅、非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)繼承房屋使用宅基地等情形進(jìn)行收費(fèi)。在宅基地流轉(zhuǎn)收益分配上，目前試點(diǎn)大部分是政府主導(dǎo)下的流轉(zhuǎn)，通過(guò)“地票”制度、“兩分兩換”等措施與本地區(qū)增減掛鉤制度相配合，對(duì)于收益分配機(jī)制的形成，政府有很大的決定權(quán)。盡管農(nóng)民和集體從中分享收益，但缺乏對(duì)收益分配機(jī)制制定的話(huà)語(yǔ)權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織不同程度的從中分享了小部分收益。在處分權(quán)實(shí)現(xiàn)上，對(duì)于閑置宅基地通過(guò)有償退出制度，按規(guī)劃轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等方式同時(shí)增加集體收入[10]。金寨縣作為貧困縣通過(guò)易地扶貧搬遷等方式促進(jìn)有序退出、農(nóng)民集中居住[11]。對(duì)于宅基地抵押，多地試點(diǎn)均需要征得所有權(quán)人的同意，并在權(quán)利實(shí)現(xiàn)時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織或成員享有優(yōu)先權(quán)，這在一定程度上平衡了宅基地的身份性與財(cái)產(chǎn)屬性。

對(duì)于改革試點(diǎn)的政策分析來(lái)看，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)區(qū)、城郊農(nóng)區(qū)對(duì)于宅基地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)提出了不同的要求，因此在制定改革政策上也應(yīng)因地制宜的回應(yīng)所有權(quán)行使訴求。對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村，宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性不強(qiáng)，因此對(duì)于閑置宅基地的退出障礙小于其他地區(qū)，所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)更強(qiáng)調(diào)管理職能的發(fā)揮，合理規(guī)劃宅基地利用和整理土地，通過(guò)有償使用和退出宅基地，盤(pán)活閑置宅基地來(lái)實(shí)現(xiàn)所有權(quán)權(quán)能。城郊、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)屬性強(qiáng)，因此在有償調(diào)劑區(qū)位、出租、抵押等方式上更能實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。

四、建議：三權(quán)分置下“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)”的路徑

實(shí)行宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)以來(lái)，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的問(wèn)題得到了更多的關(guān)注，實(shí)行宅基地改革的15 個(gè)試點(diǎn)也進(jìn)行了不同形式的探索，但因宅基地所有權(quán)長(zhǎng)期被虛置，其解決過(guò)程并不能一蹴而就。落實(shí)農(nóng)民集體所有權(quán)，需要在法律賦權(quán)和有效的集體組織兩個(gè)層面上共同推進(jìn)[12]，首先要改變過(guò)去宅基地所有權(quán)行使行政化、公權(quán)化的趨向，向農(nóng)民集體還權(quán)賦能，厘清改革中與地方政府、村民委員會(huì)的關(guān)系；其次，根據(jù)試點(diǎn)落實(shí)情況，探索豐富宅基地權(quán)能多樣化實(shí)現(xiàn)方式；最后，探索基于所有權(quán)的管理權(quán)能如何實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。

（一）集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立行使宅基地所有權(quán)

由于目前法律規(guī)定上的不明確以及歷史因素，村集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有在農(nóng)村廣泛建立，村民委員會(huì)過(guò)去一直行使集體土地所有權(quán)，或成立村集體經(jīng)濟(jì)組織的人員構(gòu)成也多由村干部兼任，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)實(shí)際上被行政化行使[13]。部分試點(diǎn)成立的新型自治組織，優(yōu)勢(shì)在于以其專(zhuān)門(mén)化能迅速推動(dòng)改革，但仍然在組織構(gòu)成上帶有行政色彩以及成員宗族化傾向，法律性質(zhì)也難以界定。因此，應(yīng)當(dāng)在《民法總則》將集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)定為特別法人的基礎(chǔ)上，在民法典物權(quán)篇規(guī)定自然村或行政村成立集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立行使宅基地所有權(quán)，其成員通過(guò)村民大會(huì)選舉產(chǎn)生?？紤]到目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的類(lèi)型多樣，以及農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同和土地財(cái)產(chǎn)屬性強(qiáng)弱，不應(yīng)當(dāng)對(duì)組織形式進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定[14]。同時(shí)，參照現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)將村民大會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)，設(shè)立理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)分別履行執(zhí)行和監(jiān)督職能，并在實(shí)踐總結(jié)成熟時(shí)制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》。

（二）完善宅基地所有權(quán)權(quán)能實(shí)現(xiàn)方式

宅基地所有權(quán)是所有權(quán)人對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的土地進(jìn)行占有、使用、收益、處分的權(quán)利。宅基地使用權(quán)無(wú)償取得、長(zhǎng)期使用的特點(diǎn)，過(guò)去所有權(quán)人實(shí)現(xiàn)所有權(quán)的空間很小，所有權(quán)權(quán)能主要在初次分配、征收過(guò)程中收益分配上發(fā)揮一定的作用?！叭龣?quán)分置”下落實(shí)所有權(quán)必須對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織還權(quán)賦能，使收益、處分權(quán)能實(shí)現(xiàn)方式多樣化，提高權(quán)利主體的積極性。

收益權(quán)從宅基地有償使用和流轉(zhuǎn)增值收益分配上實(shí)現(xiàn)。有償使用主要有三種情形，即不愿退出的“一戶(hù)多宅”、超面積占用、非集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)繼承房屋或其他方式占有使用宅基地，所有權(quán)人收取一定的使用費(fèi)。在推進(jìn)農(nóng)戶(hù)集中居住市民化的地區(qū)，可以進(jìn)行有償選位、競(jìng)價(jià)等方式增加集體收入，但應(yīng)該保證公開(kāi)、公正，尊重農(nóng)戶(hù)的意愿，防止趕農(nóng)民上樓的情形出現(xiàn)，避免新的糾紛產(chǎn)生。在流轉(zhuǎn)收益分配上，目前試點(diǎn)中主要是政府參與甚至主導(dǎo)宅基地流轉(zhuǎn)，未來(lái)應(yīng)發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織在流轉(zhuǎn)中進(jìn)行協(xié)商、統(tǒng)籌作用，提高集體成員參與流轉(zhuǎn)和收益分配制定的參與程度和話(huà)語(yǔ)權(quán)。同時(shí)增加集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)在流轉(zhuǎn)收益分配中的比重，政府可以通過(guò)稅收等手段參與二次分配，減少流轉(zhuǎn)中的干預(yù)。由集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)流轉(zhuǎn)收益進(jìn)行管理并用于本村公共事務(wù)和全體成員福利的增加。

在處分權(quán)能上，豐富宅基地所有權(quán)人對(duì)收回的宅基地進(jìn)行綜合利用的方式?！锻恋毓芾矸ā返诹l也體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織盤(pán)活利用閑置宅基地和住宅的支持，根據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)可建立閑置農(nóng)房租賃平臺(tái)，或?qū)㈤e置宅基地通過(guò)增減掛鉤項(xiàng)目轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，以村辦企業(yè)形式供地[15]，發(fā)展集體企業(yè)，增加村集體的收入可用于公共設(shè)施建設(shè)或促進(jìn)有償退出等。對(duì)不適合開(kāi)發(fā)的宅基地由所有權(quán)人儲(chǔ)備、管理。農(nóng)戶(hù)就宅基地進(jìn)行集體內(nèi)流轉(zhuǎn)，必須向集體經(jīng)濟(jì)組織的申請(qǐng)，由其審查是否符合條件。對(duì)農(nóng)房設(shè)定抵押應(yīng)征得本村集體經(jīng)濟(jì)的同意，避免隱形流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象出現(xiàn)。保障宅基地使用權(quán)的保障居住的功能，宅基地上設(shè)定的權(quán)利實(shí)現(xiàn)或流轉(zhuǎn)期限屆滿(mǎn)，集體經(jīng)濟(jì)組織可享有優(yōu)先回購(gòu)權(quán)。

在民法典編纂中，集體農(nóng)地利用的物權(quán)法實(shí)現(xiàn)方式上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持二元模式，讓農(nóng)民集體自主選擇農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)方式[12]。針對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)和財(cái)產(chǎn)價(jià)值高的農(nóng)區(qū)宅基地改革的矛盾和風(fēng)險(xiǎn)不同，所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)有所側(cè)重，對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)對(duì)于閑置宅基地收回，促進(jìn)集約利用土地是主要方式，同時(shí)利用扶貧政策和地方政府財(cái)政支持等，探索獨(dú)特的實(shí)現(xiàn)方式。對(duì)于財(cái)產(chǎn)屬性強(qiáng)的宅基地，村集體經(jīng)濟(jì)組織有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的地區(qū)，可以為宅基地抵押提供擔(dān)保等方式促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)效率。

（三）探索基于集體所有權(quán)的管理權(quán)能實(shí)現(xiàn)方式

在以集體經(jīng)濟(jì)組織代為行使集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，通過(guò)工作章程規(guī)定權(quán)責(zé)內(nèi)容、決策機(jī)制，賦予其認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格審核權(quán)，制定宅基地分配、增值收益分配方案，受理宅基地申請(qǐng)、退出、收回等權(quán)利，保障農(nóng)民的資格權(quán)不受侵犯，促進(jìn)重大事務(wù)民主協(xié)商和決策，對(duì)宅基地合法使用進(jìn)行監(jiān)督。目前農(nóng)村地區(qū)“空心化”嚴(yán)重，進(jìn)城務(wù)工人員不愿退出宅基地、村莊建設(shè)缺乏規(guī)劃，導(dǎo)致村莊存在大量閑置的宅基地，根據(jù)《土地管理法》、自然資源部《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》，宅基地所有權(quán)人可以在幾種情形下依法收回土地使用權(quán)。對(duì)于“一戶(hù)多宅”退回和其他有意愿退出的可以由所有權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償，這對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)實(shí)力提出較高的要求。在集體經(jīng)濟(jì)組織還沒(méi)有普遍建立起來(lái)前，推進(jìn)“三權(quán)分置”不能完全否認(rèn)試點(diǎn)建立的新型村民自治組織的作用，應(yīng)當(dāng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會(huì)的支持下，逐步建立獨(dú)立的集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)該集體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理，同時(shí)在政府進(jìn)行宅基地審批、登記、規(guī)劃、監(jiān)督等工作上有效配合，提升村集體經(jīng)濟(jì)組織的治理能力。

五、余論

宅基地“三權(quán)分置”改革是我國(guó)農(nóng)村土地制度的重大革新，落實(shí)宅基地所有權(quán)是構(gòu)建“三權(quán)分置”法權(quán)體系的前提，穩(wěn)固和發(fā)展公有制的重要手段，也是土地立法應(yīng)當(dāng)回應(yīng)的問(wèn)題。對(duì)于實(shí)踐試點(diǎn)已經(jīng)成熟的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)《農(nóng)村宅基地使用條例》等立法予以確認(rèn)，為宅基地制度的構(gòu)建提供法律保障。同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意到宅基地改革過(guò)程的復(fù)雜性與長(zhǎng)期性，許多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還需要反復(fù)檢驗(yàn)，且地區(qū)之間差異顯著，目前在立法上不應(yīng)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，但應(yīng)對(duì)基本概念和權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行明晰，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，以解決實(shí)踐中的理論的爭(zhēng)議，明確宅基地制度改革方向。